Эффективным институтом современной экономики признается конкурентный рынок. Однако функционирование ряда рынков на конкурентной основе невозможно или неэффективно, и для них становится естественной высокая степень монополизации. Это — естественные монополии, существующие тогда, когда эффект масштаба настолько велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем имел бы ряд конкурирующих фирм.
Монопольная организация этих рынков вызвана технологическими особенностями. Отличительная черта естественных монополий — наличие сетевых структур (трубопроводный транспорт, линии электропередач, системы водоснабжения, железнодорожные пути), что типично для отраслей, осуществляющих услуги коммуникационного характера. Как правило, в них высоки постоянные издержки, что обеспечивает возможность экономии на масштабах, то есть снижения удельных (на единицу продукции) издержек по мере увеличения объемов производства. Именно это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя. К тому же конкуренция здесь невозможна вследствие исключительно высоких невозвратных издержек. Активы, воплощенные в проложенных параллельно железных дорогах, телефонных линиях связи и т.п., исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть переориентированы на другие рынки. Продать такие активы будет практически невозможно, а потенциальная выручка от их реализации в случае демонтажа не покроет издержек.
«Естественная монополия — состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров».
Такие условия характерны для предприятий общественного пользования. В этих случаях эффект масштаба в производстве и распределении продукта настолько велик, что для получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима крупномасштабная деятельность.
Если бы рынок был поделен между многими производителями, то эффект масштаба производства не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки.
Разумеется, изменение технологии может ослабить или подорвать естественную монополию. Так, активное развитие беспроводной, спутниковой связи ликвидирует монополию на проводную связь, особенно междугородную.
В качестве возможных средств обеспечения общественно-приемлемого поведения естественной монополии представляются две альтернативы. Одной является государственная собственность, а другой — государственное регулирование. Если конкуренция невозможна, то нужно создать регулируемые монополии, чтобы избежать вероятных злоупотреблений неконтролируемой монопольной властью. Большинство монополистических отраслей являются естественными монополиями и поэтому подлежат общественному регулированию, в частности цены и тарифы, которые могут назначать коммунальные службы, железные дороги, телефонные компании, поставщики природного газа и электричества, определяются федеральными и местными регулирующими комиссиями или управлениями.
Существование естественной монополии делает технически эффективным одного единственного производителя. Но опыт показывает, что злоупотребление с его стороны монопольным положением в форме завышения издержек или увеличения прибыли нередко снижает более высокую техническую эффективность. Причем это злоупотребление достаточно трудно распознать извне в силу того, что реальная эффективность деятельности единственного производителя известна лишь ему самому. Иными словами, к естественной монополии добавляется монополия информации.
Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются: передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи; на региональном уровне — коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т. д. Такие отрасли либо регулируют, либо они находятся в государственной собственности. Но следует заметить, что во многих странах в последние годы сфера и масштабы государственного регулирования существенно сократились как в связи с технологическими нововведениями, так и в результате появления новых подходов к формированию и регулированию соответствующих рынков.
Регулирование должно гарантировать, что потребители получат выгоду от экономии, обусловленной масштабами производства, то есть от снижения издержек на единицу продукции. Итак, если на рынке, имеющем особые экономические и технологические характеристики, несостоятельны законы конкуренции, то его регулированием должно заниматься государство.
Организация и методы государственного регулирования естественных монополий за рубежом
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В разных странах перечень естественных монополий и интенсивность государственного вмешательства в их деятельность неодинаковы. Формы государственного участия в управлении естественными монополиями варьируются от всеобъемлющего руководства (например, в рамках национальных отраслей или предприятий государственной собственности) до регламентации лишь отдельных аспектов деятельности частных компаний, сохраняющихся в этих отраслях (определение важнейших ориентиров их развития).
В США государственное регулирование применялось в отраслях общественного пользования. Это, прежде всего газо, электро и водоснабжение, различные отрасли связи. Поскольку конкуренция однотипных хозяйств в пределах одного и того же региона в этих отраслях ведет к дублированию значительных капитальных вложений, что с точки зрения общества было бы чрезмерно расточительным, то государство, взяв на себя определенные регулирующие функции, приняло меры по ограничению конкуренции. В частности, оно освободило эти отрасли от действия антитрестовских законов. Более того, оно стимулировало в них укрепление масштабов производств, что способствовало росту объемов операций внутри одного и того же района, снижению единичных издержек, улучшению обслуживания потребителей.
В обмен на ряд привилегий, в том числе финансовых, которые предоставлялись государством отраслям общественного пользования, последние были обязаны выполнять определенные требования, например, обслуживать качественно и в любое время всех без исключения потребителей, обращающихся к ним за услугами.
Государственное воздействие на экономику этих отраслей проявлялось, прежде всего, в регулировании их деятельности в области финансов, заработной платы, цен, а также качества продукции и предоставляемых услуг. Кроме того, количество компаний и строительство новых предприятий контролировались органами местной или федеральной власти путем выдачи на них специальных разрешений — сертификатов.
Основные функции контроля над ценами продукции и услугами отраслей общественного пользования, в частности электроэнергии и природного газа, возложены на специальные комиссии штатов и Федеральную энергетическую комиссию.
Правительственное регулирование цен в отраслях общественного пользования преследовало двойную цель. Во-первых, оно должно было стимулировать расширение производства и сбыт продукции, необходимой во всех сферах экономики, по ценам, приемлемым для компаний потребителей, и, во-вторых, обеспечить определенную прибыль компаниям отраслей общественного пользования, способствуя привлечению в эти отрасли новых капиталов.
В области ценообразования такое регулирование осуществлялось путем установления верхнего предела цены, который фирмы не должны были превышать при продаже своей продукции. Основным принципом построения такой цены является возмещение издержек плюс «разумная» прибыль. Под «разумной» прибылью понимается такая норма прибыли, которая выше процента, получаемого по правительственным облигациям, но ниже средней нормы прибыли во всей обрабатывающей промышленности.
Очень часто регулирующие комиссии устанавливают лишь общую норму прибыли для компаний, предоставляя последним широкую свободу разработки конкретных тарифов на свою продукцию при условии не превышения установленных общих лимитов. Ограничение размеров прибыли определенным нормативом нередко вызывает стремление компаний увеличивать норму прибыли, ее массу, что достигается главным образом путем расширения сбыта своей продукции, иногда даже за счет снижения цен на нее.
При определении тарифов компании отрасли общественного пользования учитывают в основном два фактора: издержки производства, характеризующие экономические условия производства в фирме, и ценность услуги, отражающую величину и динамику спроса.
Использование принципа «ценности услуги» позволяет установить разные уровни цен на одну и ту же продукцию в зависимости не от издержек, а лишь от целей потребления. Возможность такой дифференциации цен в большинстве случаев объясняется монопольным положением компании-производителя на каком-либо рынке.
В США наметилась тенденция к дерегуляции, сокращению вмешательства государства в экономическую деятельность. В этот период правительство предприняло шаги, обусловившие усиление конкурентных начал в отраслях общественного пользования, в частности было значительно ослаблено регулирование газовой промышленности. Аналогичные процессы имели место и в других отраслях общественного пользования (телефонной связи, энергетики и т. п.). В то же время, несмотря на тенденцию снижения государственного вмешательства, общество считает нежелательным полное дерегулирование этих отраслей. Их значительная часть еще долгое время будет оставаться сферой государственного контроля, хотя методы его, очевидно, будут меняться.
Основными методами государственного регулирования естественных монополий за рубежом являются:
Конкуренция за монопольный рынок организуется в форме конкурса (аукциона). Его победитель приобретает исключительное право производства в масштабах страны или на локальном рынке.
Эффективную конкуренцию за вход на монопольный рынок можно организовать далеко не на всяком монопольном рынке. В частности, ее ограничивают высокий размер и невозвратный характер издержек по участию в конкурсе, которые поэтому полностью или частично следует компенсировать государству. Конкуренция за рынок отраслей естественных монополий существует в 37 странах. Во Франции эта практика насчитывает более чем столетнюю историю. В Париже был заключен контракт с братьями Перрье, которые обязались поставлять воду в этот город в течение 15 лет. Сейчас около 70% населения страны снабжается водой частными фирмами.
Победитель конкурса получает возможность осуществлять деятельность на правах аренды или концессии. Более распространена аренда, при которой активы (сеть и т.д.) либо принадлежат государству, либо создаются за его счет, а содержатся и управляются частной компанией. При концессии частная фирма осуществляет инвестиции в развитие и поддержание сети из собственных (или заемных, что в данном случае неважно) средств.
Контракты заключаются на различные сроки, которые, как правило, тем продолжительнее, чем больше средств компания вкладывает в производство. Обычно срок действия концессии достаточен для полной окупаемости вложений, после чего система может быть выкуплена государством.
Концессии типичны для организации водоснабжения, железнодорожных перевозок, телефонной связи. В принципе, конкуренция за концессию должна быть меньше, чем за аренду, ибо здесь участие в конкурсе обусловливается наличием у участника собственного капитала или доступа к кредиту. Повторные конкурсы обычно не ведут к замене арендаторов. Так, во Франции контракты на водоснабжение постоянно возобновляются с одними и теми же компаниями. Это и неудивительно, поскольку они имеют существенные преимущества в конкуренции за рынки (более полную информацию, сложившуюся репутацию, «подход» к организующим конкурс лицам и т.д.).
Для организации эффективной конкуренции в железнодорожных перевозках, телефонной связи, водоснабжении и т. п. необходим доступ к сетям, владельцы которых сами предоставляют эти услуги и противятся конкуренции. Неудивительно, что конкуренция здесь—явление редкое. Компании—владельцы сетей способны устранить соперников, отказывая в доступе к сетям или запрашивая за это столь высокую цену, что потенциальные конкуренты будут вынуждены отказаться от своих намерений.
Одним из решений может стать принудительное организационное разделение сетевого обслуживания и поставки конечных продуктов — путем полного выделения из компании или раздельного ведения счетов. Ведь не представленный на рынке конечных продуктов владелец сети уже не заинтересован отказывать ее пользователям. Так, собственно говоря, часто и делается, особенно при приватизации.
В ряде стран единый электроэнергетический комплекс был раздроблен по функциональному признаку на локальные компании—распределители энергии, производящие компании и национальную энергосистему. Нечто подобное осуществляется в отношении железных дорог - поддержание путевого хозяйства отделяется от организации перевозок, которая передается на конкурсной основе на срок, который зависит от окупаемости подвижного состава.
Но дезинтеграция не всегда может быть лучшим решением. Альтернатива дезинтеграции компании — контроль над платой, взимаемой ею за доступ к сети. Обычно считается, что здесь, в отличие от других отраслей, компания не должна исходить из предельных издержек последней единицы продукции, поскольку из-за значительных постоянных расходов и наличия экономии на масштабах предельные издержки снижаются. Обычным поэтому является варьирование платы за доступ к сети в зависимости от спроса, проще говоря, ее повышение в пиковые периоды.
Большая часть американских регулирующих органов санкционирует такие действия, аналогичная практика предусматривается и для британской газовой промышленности. Дезинтеграция вертикально интегрированных коммунальных компаний и контроль над платой за использование принадлежащих им сетей способствуют конкуренции в производствах, примыкающих к естественным монополиям.
Регулирование деятельности компаний непосредственно на рынках естественно-монопольных отраслей происходит в соответствии с двумя различающимися моделями. В основе одной из них лежит регулирование нормы прибыли, в основе другой — регулирование тарифов.
В обоих случаях регулирование осуществляют специальные агентства. В США эти функции возложены на Федеральную комиссию по связи, Федеральную комиссию межштатных перевозок и т. п., а также на соответствующие органы штатов.
В Великобритании для контроля над отраслями, где возможности возникновения монопольного положения, а значит, и злоупотребления фактически или потенциально велики, созданы управления телефонной связи, газоснабжения, водоснабжения и электроснабжения.
Принципы регулирования различаются в зависимости от выбора центрального контрольного параметра, способа его задания, периодичности пересмотра и многих других содержательных и процедурных факторов.
В США доминировавшей до недавнего времени практикой регулирования естественной монополии было ограничение нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось получать чистый после налоговый доход в определенных пределах. При такой системе все аспекты деятельности компаний — тарифы, инвестиции, прибыльность — подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов.
Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечестной и несправедливой дискриминации. Отсюда тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе какого-либо принципа, например объемов производства, размеров продаж, величины прямых издержек, получаемых прибылей и т. п.
Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пересмотре, что, как правило, происходит в случае, если норма прибыли становится недостаточной. Причем предприятия получают разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение.
Процедура согласования тарифа в отдельных штатах различна. Обычно компания подсчитывает понесенные текущие издержки, примененный капитал и цену капитала за согласованный период (обычно последние 12 месяцев), за который имеются полные данные. Назначенный штагом Тарифный совет сверяет собственные свидетельства с оценкой предложений компании. Стороны могут либо обсудить различия в позициях и прийти к соглашению, которое должно быть одобрено регулятором, либо передать дело на рассмотрение административного суда.
Процедура определения тарифа состоит из трех этапов — выявления текущих издержек, инвестиций и задания нормы прибыли на инвестиции.
Определение текущих издержек не ограничивается чисто технической операцией. Большинство комиссий штатов разработало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы у компаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы дли отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг.
Оценка инвестиций — один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования предприятий общественного пользования. Капитальные вложения можно оценивать по-разному — в ценах приобретения за вычетом амортизации; в ценах восстановления оборудования; наконец, в ценах восстановления услуг, а не оборудования, которое производит эти услуги. На практике регулирующие органы отдают предпочтение оценке капитала в ценах приобретения, поскольку определение его восстановительной стоимости весьма затруднительно. Амортизация осуществляется на основе предписанных регулятором нормативов.
Проблема оценки инвестиций этим не исчерпывается — встает вопрос о том, какая часть инвестиций была осуществлена оправданно, а потому может быть включена в базу, на которую рассчитывается разрешения норма прибыли, а какая нет.
Допустимая прибыль определяется на основе экспертных суждений. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней — доход на инвестиции с той же степенью риска в предприятиях конкурентных отраслей. Расчет величины допустимой нормы прибыли сопряжен с решением массы, казалось бы, чисто технических вопросов: что должно быть принято за цену капитала — цена для данной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая в будущем величина; как при расчете прибыли должны учитываться налоги — фактически уплаченные или начисленные к уплате.
По мнению критиков, данная модель поощряет режим затратного ценообразования — установление тарифа на базе фактических издержек позволяет перекладывать затраты на потребителей.
Недостатки модели регулирования по принципу «издержки плюс прибыль» состоят в нарушении стимулов к капиталовложениям, в поощрении (если компания функционирует на рынках с разной степенью конкурентности) перекладывания издержек с одного из них на другой, в недостаточности стимулов для расширения круга оказываемых услуг.
Во многих странах в последние годы сфера и масштабы государственного регулирования существенно сократились как в связи с технологическими нововведениями, так и в результате появления новых подходов к формированию и регулированию соответствующих рынков.
Эволюция методов регулирования естественных монополий в России
Вопросы функционирования, реорганизации и повышения эффективности деятельности естественных монополий в России в последнее время находятся в центре внимания политиков, экономистов, ученых. Особые условия функционирования естественных монополий предопределили необходимость выделения их в особую сферу государственного регулирования.
В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации в России не только достаточно конкретно определился круг естественных монополий, но и был разработан проект Федерального закона «О естественных монополиях». Первоначально в этот законопроект были также включены нормы, связанные с государственной монополией на производство и оборот отдельных видов продукции. Однако впоследствии стало очевидно, что государственные монополии — предмет особого законодательства.
Проект закона находился на рассмотрении в Государственной Думе и не принимался в течение трех лет. Основные проблемы возникали на парламентских слушаниях и на встречах в комитетах Госдумы, где представители отраслей делали попытки изменить содержание или даже препятствовать принятию проекта. Обсуждались многочисленные вопросы: о правомерности предоставления органам регулирования права контролировать инвестиционную деятельность компаний; о границах регулирования — правомерности регулирования видов деятельности, которые не относятся к естественным монополиям, но связаны с регулируемыми видами деятельности; о возможности сохранения функций регулирования у отраслевых министерств.
Цены российских предприятий в отраслях естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Сложившаяся на рынке асимметрия цен, непредсказуемость поведения и действий субъектов естественных монополий активизировали усилия по принятию закона, регулирующего деятельность естественных монополий, и Федеральный закон «О естественных монополиях» был принят Государственной Думой. Законопроект о естественных монополиях преодолел два президентских вето. Один из краеугольных камней проекта — включение в него естественных монополий, относящихся к ведению субъектов РФ.
Поэтому принятый закон распространяется только на субъекты естественных монополий, регулируемые на федеральном уровне:
• транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
• транспортировку газа по трубопроводам;
• услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
• железнодорожные перевозки;
• услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
• услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
В соответствии с Федеральным законом № 147ФЗ «О естественных монополиях» основными сферами деятельности субъектов естественных монополий являются отдельные сферы инфраструктурных отраслей. В связи с этим можно определить крупнейшие естественно-монопольные отрасли в России. Это — железнодорожный транспорт, связь, электро и теплоэнергетика.
Закон определяет методы регулирования, которые должны использоваться регулирующими органами в этих отраслях, направляя их деятельность в области цен выделением установленного круга потребителей, которые подлежат обязательному первоочередному обслуживанию, определением конкретного объема услуг для различных категорий потребителей. Закон не предусматривает никакого прямого регулирования форм и условий договора со стороны регулирующих органов. В ряде отраслей (энергоснабжение, услуги связи, железнодорожные перевозки) действуют общие правила, предусматривающие условия потребления услуг соответствующей системы, а регулирование осуществляют соответствующие органы власти.
Вместе с тем эти положения не регулируют отношения, возникающие в рамках монополистического поведения субъектов-монополистов. Споры, связанные с антиконкурентным действием субъектов естественных монополий — отказ в подписании договора, навязывание условий договора, создание дискриминационных условий доступа и др., — могут рассматриваться только антимонопольным органом.
В каждой из сфер деятельности, подпадающих под действие Закона «О естественных монополиях», должен быть сформирован Реестр субъектов естественных монополий. Включение в Реестр не зависит ни от доли субъектов естественных монополий на рынке, ни от наличия факта нарушения законодательства.
В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе она осуществляет функции по контролю и надзору:
• за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителя товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка:
• за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях;
• за соблюдением установленных законодательством о естественных монополиях требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий;
• за действиями субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии, занимающих исключительное положение на указанных рынках, перераспределением долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка и их имущества, суммарной величиной установленной генерирующей мощности электростанций, включаемых в состав генерирующих компаний;
• за деятельностью администратора торговой системы оптового рынка электроэнергии, а также за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков электроэнергии.
Для реализации этих функций в структуре Федеральной антимонопольной службы созданы управления по контролю и надзору в топливно-энергетическом комплексе, управление по контролю и надзору на транспорте и в области связи, управление по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ.
Негативное отношение к естественным монополиям в обществе обусловлено тем, что в условиях экономической нестабильности они чувствуют себя вызывающе устойчиво, не позволяя эффективно функционировать машиностроению, химической и металлургической промышленности и другим основообразующим отраслям российской экономики за счет постоянного повышения тарифов на свою продукцию и услуги или осуществления действий дискриминационного характера.
Монопольно высокие тарифы на различные виды транспорта, на газ, электроэнергию и связь парализуют межрегиональные связи. В новых условиях производство в отдаленных регионах, ориентированное в прошлом на весь рынок страны, стало заведомо убыточным и работает теперь главным образом на местные рынки с их ограниченным и специфическим спросом.
Разные отрасли коммуникационной инфраструктуры имеют различные и вместе с тем схожие проблемы. Использование преимуществ монопольного положения в отрасли (а естественные монополии фактически ею являются) отрицательно сказывается на всей экономике. Потребители должны быть обеспечены качественным обслуживанием и продукцией естественных монополий по приемлемым ценам. Это может быть достигнуто в результате проведения широкомасштабных структурных преобразований, обеспечивающих, с одной стороны, экономическую независимость естественных монополий от государства, а также в результате жесткого контроля в сфере конкурентной политики, технологических ограничений, ценообразования со стороны государства — с другой.
Именно на решение этих целей направлены Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий, среди которых можно выделить несколько главных:
• ценовое регулирование;
• создание конкурентных рынков по видам деятельности, не относящихся к естественно-монопольным;
• прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей;
• дальнейшая разработка нормативной базы, регулирующей взаимоотношения между участниками рынка, — обеспечение требований недискриминационного доступа на рынок и недискриминационности оказания соответствующих услуг.
Данные вопросы являются чрезвычайно важными, так как охватывают не только сферу деятельности субъектов естественных монополий, но и сферы, сопряженные с деятельностью естественных монополий, и инфраструктурные сферы деятельности, построенные на специализированных мощностях, создавать которые по причинам экономического и технологического характера проблематично как для отдельных участников рынка, так и для их объединений.
К таким рынкам относятся рынки по оказанию услуг по транспортировке нефти, газа, электроэнергии и др. Требования недискриминационности должны быть основаны на принципах совместимости с антимонопольным законодательством, предусматривать разработку правил доступа на специфические по своему характеру рынки и правил их функционирования. В зарубежном законодательстве вопросы доступа к ключевым мощностям (транспортировка нефти, газа) регулируются специальными кодексами и правилами.
Самостоятельно разрабатывает договор на оказание услуг по транспортировке нефти. Время на урегулирование возможных разногласий по поставкам и доступу па плановый период и подписание договоров ограничено периодом в 1,5-2 месяца.
Основные проблемы преддоговорной кампании связаны с неравномерным распределением переговорной силы между ОЛО «АК “Транснефть”» нет контрагентами. Последние имеют меньший объем информации о переговорах, нередко находятся в безвыходной ситуации, не позволяющей проявить гибкость и урегулировать разногласия мирным путем. Подписание договора с инфраструктурной компанией это во многом возможность реального функционирования многих контрагентов на плановый период, В период договорной кампании перспективы ее исхода во многом зависят от доброй воли» собственника инфраструктуры, имеющего рыночную власть и несимметричные возможности с контрагентами. С целью нивелирования данной ситуации МАП России участвовало в доработке проекта договора об оказании услуг по транспортировке нефти с учетом заинтересованных участников этого процесса. В договор включены пункты, касающиеся прозрачности информации для обеих сторон договорного процесса, увеличения времени на проведение договорной кампании, недопустимости включения в договор дискриминирующих условий, ставящих контрагента в неравное положение.
Анализ основных видов злоупотреблений доминирующим положением на рынке электроэнергетики
В последние годы около 70% нарушений, касающихся злоупотреблений доминирующим положением, происходит в отраслях, прямо или косвенно относящихся к сфере естественных монополий, — это рынки электро и тепло-энергии, газа, нефти и нефтепродуктов, услуг связи, железнодорожного транспорта и транспортной инфраструктуры (мосты, паромные переправы), деятельности портов и др.
В связи с тем, что Федеральный закон № 147ФЗ «О естественных монополиях» содержит закрытый список естественных монополий, отрасли, где потребители могут иметь одного единственного поставщика (продавца), технологически сопряженного с естественными монополиями, оказываются вне сферы его применения. Ценообразование в этих отраслях может регулироваться различными внутренними нормативными актами, точно так же, как и договорные отношения на основе типовых (рамочных) договоров. Практика применения этих положений предусматривает обращение потребителей в суд или в антимонопольный орган для обеспечения своих ущемленных прав в результате действий компании-монополистов (доминирующих субъектов). В последние годы такой тип дел особенно характерен в отношении компаний электроснабжения, которые не являются субъектами естественных монополий, но очень часто оказываются в положении монополиста по отношению к конкретным клиентам-потребителям.
Наиболее распространенными видами нарушений являются:
1. Навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него.
2. Необоснованный отказ от заключения договора,
3. Сокращение или прекращение производства товара (электроэнергии), на который имеются спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности его производства.
Анализ исследованных нарушений показывает, что около половины рассмотренных дел — навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него; четверть нарушений связана с необоснованным отказом от заключения договора; на нарушение порядка ценообразования (тарифообразования) и установление монопольно высоких цен приходится 18% нарушений; на создание препятствий доступу на рынок — 5%; прочие нарушения — 2%.
Выделим основные проблемы, с которыми сталкиваются территориальные управления при пресечении этих нарушений.
Согласно ст. 5 Закона «О конкуренции...» хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение, не вправе навязывать контрагентам невыгодные условия. Квалификация отдельных условий, навязываемых монополистами, должна в соответствии с методологическими подходами производиться на основе их сравнения с условиями договоров, заключаемых в условиях конкуренции на других товарных рынках.
Отношения по снабжению энергетическими ресурсами регламентируются ст. 539-548 ГК РФ. Нормы, содержащиеся в данных статьях, являются императивными и затрагивают небольшую часть условий договора, особенно если учитывать отсутствие принятых правил энергоснабжения. Поэтому вмешательство антимонопольных органов в договорные процессы дает законную возможность обеспечить баланс интересов предприятия—естественного монополиста и потребителя его услуг при заключении договора.
При рассмотрении антимонопольными органами жалоб на неправомерность включения каких-либо условий в договор возникает вопрос об отсутствии альтернативы заключению договора. В результате добровольный акцепт становится принудительным, так как услуги, оказываемые контрагентам, являются жизненно необходимыми. Практически заключение договора происходит следующим образом: энергоснабжающая организация направляет оферту потребителю, которую тот может акцептовать. Но при наличии невыгодных условий потребитель составляет протокол разногласий, что приравнивается к оферте, и направляет его энергоснабжающей организации, которая не подписывает данный протокол, то есть не дает акцепт, в результате чего можно констатировать факт не заключения договора. Следовательно, квалифицировать злоупотребление доминирующим положением в форме «навязывания контрагенту условий договора, невыгодных для него...» не представляется возможным, но фактически деятельность по поставке электроэнергии по данному договору осуществляется. Таким образом, прежде чем сделать вывод о соответствии действий хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, требованиям Закона «О конкуренции...», необходимо оценить их правомерность с точки зрения действующего законодательства.
В условиях, предлагаемых в договорах разных энергоснабжающих организаций, наблюдается высокий уровень их идентичности, что позволяет предположить существование типового договора, хотя официально и не опубликованного и носящего по всей видимости характер внутреннего (инструктивного) документа. Обычно это условия, связанные с авансовыми платежами, требованиями оплаты штрафных санкций за превышение норм потребления при максимальной нагрузке энергосистемы с возможностью отключения потребителей от подачи электроэнергии или снижения объемов подачи при различных условиях.
В целях оперативного пресечения нарушений в некоторых территориальных управлениях используется процедура устранения нарушений без возбуждения дела. Основной причиной снижения количества возбужденных дел является предварительный анализ проектов договоров хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке услуг доступной электросвязи. Превентивные меры при проведении анализа договоров, как правило, позволяют выявить и устранить ряд нарушений на этапе согласования.
Вопросы включения в договоры невыгодных условий возникают не только в результате умышленных действий, но и в результате экономико-правовых коллизий и пробелов в праве. Например, можно ли жилищные кооперативы и товарищества собственников жилья приравнивать к гражданам или нет? Согласно Гражданскому кодексу РФ это самостоятельное юридическое лицо, которое имеет на своем балансе определенное имущество, в том числе сети для передачи электроэнергии, исходя из чего можно говорить, что жилищные кооперативы являются непосредственным абонентом. Хотя на практике энергоснабжающая организация применяет к ним тариф для граждан, в условиях договора отражены права и обязанности юридического лица.
Если рассматривать граждан как потребителей электроэнергии, то следует отметить, что в редакции Закона «О конкуренции...» физические лица были исключены из ст. 5. С одной стороны, это изменение облегчило антимонопольным органам процесс доказывания в судах «ограничения конкуренции», что постоянно вызывало проблемы, когда ущемлялись права граждан. Но, с другой стороны, число злоупотреблений хозяйствующими субъектами доминирующим положением в отношении физических граждан значительно возрастает.
Вторая проблема, с которой сталкиваются сотрудники антимонопольных органов, — эго сложность экономического и технологического характера, не позволяющая сделать вывод об обоснованности отказа в заключении договора энергоснабжения, мотивированного тем, что энергопринимающее устройство абонента не соответствует установленным техническим требованиям. Эта проблема связана не только с отсутствием у сотрудников территориальных управлений специальных технических знаний, но и с отсутствием нормативных актов, устанавливающих четкий порядок присоединения абонента и субабонентов к сетям энергоснабжающей организации.
Согласно ст. 26 Федерального закона № 35ФЗ «Об электроэнергетике» технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, и носит однократный характер. Указанный порядок должен регламентировать процедуру такого присоединения, предусматривать существенные условия договора о технологии, а также технические условия присоединения к электрическим сетям.
Любые юридические и физические лица имеют право на технологическое присоединение своих энергопринимающих устройств (энергетических установок) к электрическим сетям при наличии технической возможности для этого и соблюдении ими установленных правил такого присоединения. Отказ в технологическом присоединении при выполнении указанных условий не допускается. Критерии наличия (отсутствия) технической возможности и правила технологического присоединения к электрическим сетям должны определяться постановлением Правительства РФ.
Технологическое присоединение энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям осуществляется на основе договора. Договором об осуществлении технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям не предусматривается оказание услуг по передаче электрической энергии.
За технологическое присоединение к электрическим сетям плата взимается однократно. Размер указанной платы устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ, и должен компенсировать затраты на проведение мероприятий по технологическому присоединению нового объекта к электрическим сетям. Включение указанных затрат в состав платы за услуги по передаче электрической энергии не допускается.
Условия договоров о технологическом присоединении к электрическим сетям, за исключением индивидуальных технических условий для технологического присоединения к электрическим сетям, являются одинаковыми для всех юридических и физических лиц.
В соответствии с нормами нового закона ужесточается государственный контроль при отключениях подачи электроэнергии, защищаются права добросовестных потребителей, выполняющих свои обязательства в полной мере, вводится новый субъект правоотношений в области энергетики — гарантирующий поставщик.
В вышеуказанных нормах отсутствуют положения, которые регламентировали бы деятельность субабонентов. Права и обязанности данного субъекта договора энергоснабжения в законодательстве почти не прописаны, в результате чего их интересы не соблюдаются энергоснабжающими организациями. Кроме того, многие потребители являются фактически субабонентами, а документальных подтверждений этого в виде договоров нет, в результате чего не могут быть наложены меры ответственности на ненадлежащий субъект. Примером этой категории дел может служить дело Амурского территориального управления в отношении ОАО «Амурэнерго».
Перспективы развития и направления антимонопольного регулирования естественных монополий
Необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемой в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, относятся к естественным монополиям и подвергаются государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.
Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородная и международная телефонная связь, также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию.
Роль антимонопольного органа в ходе проведения реформ энергетики является одной из определяющих. На начальном этапе, по мере создания конкурентного оптового и розничного рынков, а также правил игры на этих рынках, разрабатываются механизмы, стимулирующие добросовестное поведение участников рынка, предотвращающие злоупотребление доминирующим положением, в том числе через принудительное разделение и установление государственного регулирования.
На следующих этапах реформирования существует необходимость жесткого антимонопольного контроля за действиями субъектов как на оптовом, так и на розничном рынках электроэнергии. При этом следует совмещать антимонопольный контроль на конкурентных рынках с государственным регулированием (тарифное регулирование, лицензирование) на рынках, где невозможно развитие конкуренции по объективным технологическим условиям. В целях создания равных конкурентных условий осуществления хозяйственной деятельности в Федеральном законе № 35ФЗ «Об электроэнергетике» устанавливается запрет на совмещение производства и передачи, а также передачи и сбыта электроэнергии в рамках одного юридического лица или группы лиц.
Второе важнейшее направление — демонополизация сферы железнодорожных перевозок и переход к регулированию услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта. В основе развития конкуренции на железнодорожном транспорте лежит увеличение количества операторов железнодорожного подвижного состава — независимых собственников подвижного состава. Важной задачей является установление равных условий для перевозчика в оказании услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования независимо от форм собственности, правовых и имущественных отношений с владельцем инфраструктуры.
В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы государственного регулирования.
Технологически, структурно и экономически выверенное проведение реконструкции не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности.
Нередко встречаются случаи перенесения затрат с регулируемых на нерегулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно» завышать цены, а с другой — применять заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.
В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте необходимо осуществить ряд следующих преобразований, которые будут способствовать решению вышеописанных проблем.
Регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но наилучшим решением проблемы может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые действовали бы на основе открытой контрактной системы. В первую очередь необходимо отделить производственные функции от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т. д.), которые, хотя обычно и имеют специализированную направленность, могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры.
Регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности уровне и, соответственно, привлекать новые инвестиции.
Потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетике должны быть образованы независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдаются подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформировать конкурентную среду.
Конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так, производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородным операторам — открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными.
Должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной и администрации осуществляют управление предприятиями без учета интересов собственника.
В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе формирования нормы прибыли на вложенный капитал. Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако как после полной приватизации, так и до ее проведения корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров. Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.
Инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и нередко используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала.
Во всех отраслях естественных монополий необходимо дальнейшее совершенствование механизма ценообразования. В газовой промышленности цены должны быть дифференцированы с учетом стоимости доставки природного газа в различные регионы. Следует также дифференцировать по регионам железнодорожные тарифы, прекратив централизованное перераспределение доходов между железными дорогами. Перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий, должно быть прекращено. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны предоставляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг.
Необходимо ликвидировать холдинговые компании, нацеленные на осуществление административного контроля на федеральном уровне и централизованное перераспределение доходов и прибылей предприятий. Для этого потребуется дальнейшее развитие соответствующих правовых и институциональных условий, а также систем регулирования.
Во всех отраслях естественных монополий следует сократить издержки и повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, а также к ликвидации малоэффективных производств.
Вывод
Принятый Федеральный закон № 147ФЗ «О естественных монополиях» позволил разработать направленную на регулирование деятельности естественных монополий систему мер по достижению баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий по эффективному функционированию субъектов естественных монополий.
Модели регулирования, применяемые за рубежом, имеют целью предотвратить злоупотребление естественными монополиями своим доминирующим положением. Наиболее реализуемыми моделями регулирования являются конкуренция за монопольный рынок, регулирование нормы прибыли и верхнего предела тарифа.
Цены на продукцию естественных монополий, отражающие их реальные и необходимые издержки, в силу не зависящих от компаний обстоятельств могут быть непомерно высоки для экономики (что и наблюдается сегодня в России). В этих условиях возникает необходимость жесткого контроля за тарифной политикой, для того чтобы поддержать тарифы на уровне, приемлемом для потребителей, и одновременно создать условия для эффективного функционирования самих организаций естественных монополий.
В соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» основными сферами деятельности субъектов естественных монополий являются отдельные сферы инфраструктурных отраслей: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Споры, связанные с антиконкурентным действием субъектов естественных монополий, — отказ в подписании договора, навязывание условий договора, создание дискриминационных условий доступа и др. — являются сферой компетенции и регулирования Федеральной антимонопольной службой.
Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий включают следующие основные направления: ценовое регулирование; создание и выделение конкурентных рынков по видам деятельности, не относящимся к естественно монопольным; прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей; дальнейшая разработка нормативной базы, регулирующей взаимоотношения между участниками рынка: обеспечение требований недискриминационного доступа на рынок и недискриминационности оказания соответствующих услуг.
Энергоснабжающая организация, занимающая доминирующее положение на рынке сбыта электроэнергии, не вправе в одностороннем порядке, без согласования с абонентом, осуществляющим деятельность по передаче электрической энергии другим абонентам, прекращать или ограничивать подачу электроэнергии, что может повлечь за собой ущемление интересов добросовестных потребителей.
Часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемой в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, относятся к естественным монополиям и подвергаются государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. Производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией.
Роль антимонопольного органа в ходе проведения реформ энергетики является одной из определяющих. На начальном этапе, по мере создания конкурентного оптового и розничного рынков, а также правил игры на этих рынках, разрабатываются механизмы, стимулирующие добросовестное поведение участников рынка, предотвращающие злоупотребление доминирующим положением, в том числе посредством принудительного разделения и установления государственного регулирования.
Демонополизация сферы железнодорожных перевозок и переход к регулированию услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта предполагают увеличение количества операторов железнодорожного подвижного состава — независимых собственников подвижного состава. Важной задачей является установление равных условий оказания услуг для перевозчиков по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования независимо от форм собственности, правовых и имущественных отношений с владельцем инфраструктуры.
В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы государственного регулирования,
Технологически, структурно и экономически выверенное проведение реструктуризации отраслей естественных монополий не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
