Предприятие признается монополистом, если занимает господствующее (доминирующее) положение на рынке товара, не имеющего заменителей, или на рынке взаимозаменяемых товаров. Такое положение позволяет ему затруднять доступ на рынок другим производителям, диктовать свои условия им и потребителям.
Доминирующим считается положение предприятия, если его доля на рынке определенного товара не менее 65%. Из этого правила есть исключения:
первое - положение предприятия не будет признано доминирующим, если оно сумеет доказать, что, несмотря на превышение 65-процентного лимита, его положение на рынке не является доминирующим;
второе - положение предприятия считается доминирующим даже тогда, когда его доля на рынке определенного товара меньше 65%, если это доминирование выявил антимонопольный орган, исходя из стабильности доли данного предприятия на рынке, из относительного размера долей его контрагентов, а также из ограниченности доступа на этот рынок новых конкурентов.
Если же доля предприятия на рынке определенного товара не превышает 35%, его положение не может быть признано доминирующим, а оно само монополистом.
Особенности Российского монополизма
Конкуренция стимулирует технический прогресс, способствует развитию экономики, продвижению отечественных товаров на мировой рынок. Созданию полноценной конкурентной среды в нашей стране мешает засилье монополий, несовершенство антимонопольного законодательства и многое другое.
Монополии существуют во всем мире. Своеобразной монополией в бывшем СССР была командная экономика, построенная на всеобъемлющем директивном планировании, государственном ценообразовании, централизованном распределении материальных ресурсов и по самой своей природе не допускавшая конкуренции ни в одной своей части. Внутри этой экономики существовал монополизм центральных ведомств, министерств и предприятий, которые не были независимыми хозяйственными субъектами. Жизненно важные параметры их деятельности устанавливали Госплан, Госснаб и Госкомцен.
Советской экономике была свойственна непропорционально высокая доля крупных и крупнейших предприятий и чрезвычайно малая доля мелких и средних по сравнению с развитыми странами. В СССР в 1987 г. на одно промышленное предприятие приходилось в среднем 813 рабочих мест, в Венгрии - 186, в Западной Европе - 86.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Наиболее высокой была концентрация производства в металлургии, машиностроении, химической и текстильной отраслях. Нередко ту или иную продукцию выпускало одно-два предприятия, которые диктовали свои условия потребителю. Плохое качество товара, завышенные цены или устаревший ассортимент мало сказывались на изменении спроса в условиях постоянного дефицита и отсутствия выбора поставщиков.
Но социалистические монополии существенно отличались от капиталистических аналогов. Капиталистические монополии возникли "снизу" в результате конкурентной борьбы, а социалистические насаждались "сверху" и действовали в тепличных условиях. В монополисты при капитализме прорывается предприятие-лидер, который использует передовые технологии, имеет значительный научно-технический и производственный потенциал. При социализме монополии зачастую появлялись при отсталой технологической базе. Капиталистические монополии, участвуя в международном разделении труда, вынуждены для повышения конкурентоспособности улучшать качество продукции, равняясь на мировые образцы, что положительно сказывается и на внутреннем рынке, социалистические ограничивались в лучшем случае региональными рамками (например, СЭВ).
Специфика российских монополий сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. В капиталистических странах монополии появились, когда уже существовали рыночные отношения, и государство, чтобы воспрепятствовать удушению конкуренции, стало вводить ограничивающие нормы. Российское законодательство о конкуренции разрабатывалось при сильных монополиях и лишь формирующихся рыночных отношениях. Поэтому для нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду, проявляя политическую волю.
Антимонопольное законодательство включает в себя законы "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", "О финансово-промышленных группах", "О естественных монополиях", "Об акционерных обществах", "О некоммерческих организациях", "О рекламе", "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли"и др., а также нормативно-правовые акты Президента РФ и правительства.
Сегодня, спустя восемь лет после начала рыночных реформ, антимонопольное законодательство необходимо совершенствовать, преимущественно на основе обобщения правоприменительной практики. Предстоит так обновить правовую базу, чтобы она позволяла надежнее пресекать злоупотребления рыночной властью, ущемление интересов хозяйствующих субъектов, применять штрафные санкции к юридическим и физическим лицам, включая должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления, лучше регулировать безопасность и качество товаров и услуг. Нужен закон "О защите конкуренции в сфере финансовых услуг".
Для реализации антимонопольной политики, поддержки рыночных структур и предпринимательства, государственного регулирования тарифов в сфере естественных монополий, пресечения монополизма на товарных рынках, создания условий для здоровой конкуренции был создан Государственный комитет по антимонопольной политике, имеющий территориальные управления. Позднее его преобразовали в Государственный антимонопольный комитет (ГАК). Следует признать, что ему не удалось достичь ощутимых успехов в создании полноценной конкурентной среды.
На его базе создано Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП). В него вошли также Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ), Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС), Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства (ГКРП) и, возможно, будет включена Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК).
Пока уровень развития конкуренции в нашей стране явно недостаточен. Специалисты называют несколько причин этого: во-первых, приватизация не привела, как ожидалось, к появлению эффективных собственников, которые заботились бы о развитии предприятия; во-вторых, принудительная реорганизация (реструктуризация) предприятий не была использована должным образом, хотя могла бы облегчить массовое образование новых конкурентоспособных хозяйствующих субъектов; в-третьих, малый бизнес так и не получил должного развития.
Во многих странах именно малый бизнес является естественной основой формирования конкурентной среды, полигоном для испытания венчурных технологических и экономических проектов. У него больше возможностей маневрировать капиталом, переключаясь с одного вида деятельности на другой, ниже операционные расходы, у работников выше чувство причастности к делам фирмы и заинтересованность в ее успехе. Даже в условиях повышенного риска малые предприятия охотно берутся за новации, которые они затем могут передать на тиражирование промышленным гигантам.
Как показывает зарубежный опыт, чем выше доля малых предприятий в общем числе хозяйствующих субъектов и численности занятых, тем меньше безработица и выше конкуренция. Однако сегодня темпы роста числа этих предприятий замедлились, занимаются они в основном торговлей и посреднической деятельностью.
Для развития малого бизнеса необходимы доступные кредиты и льготное налогообложение, создание лизинговых компаний, технопарков, бизнесинкубаторов, информационных, консалтинговых и учебно-деловых центров, а также вовлечение малых предприятий в новые сферы деятельности, международные программы сотрудничества. Пока же все это остается благим пожеланием из-за скудости госбюджета, недостатка политической воли у властей, противодействия чиновников, настроенных против рыночных реформ.
Для демонополизации экономики и развития конкуренции специалисты предлагают:
• Наладить антимонопольный контроль за проведением конкурсов, торгов, аукционов, в том числе при размещении заказов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд (только финансовые обороты на таких конкурсах и торгах достигли 122 млрд. рублей).
• Ввести жесткие меры против действий региональных властей, препятствующих свободе перемещения товаров и капитала по всей России.
• Совершенствовать правовое регулирование использования государственных средств для расширения конкурентной среды, снижения концентрации производства и уменьшения ведомственного монополизма.
• Согласовать антимонопольное законодательство стран СНГ, адаптировать их конкурентную политику к международным принципам и правилам.
Методы антимонопольной политики
Ограничительные меры. Они предусмотрены законом "О конкуренции" и применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.
Запреты на монополистическую деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления являются наиболее типичным (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства.
Например, Самарское территориальное управление ГАК рассмотрело дело о нарушении закона "О конкуренции" акционерным обществом "Связьинформ". Его филиал - Самарская городская телефонная сеть потребовала с абонентов плату за переключение их телефонов на новую электронную АТС. Но согласно "Правилам предоставления услуг местными телефонными сетями" в этом случае номера заменяются бесплатно. Такое требование было расценено как навязывание предприятием, доминирующим на рынке услуг связи, условий, дискриминационных для контрагентов. Нарушителю антимонопольного законодательства было предписано прекратить взимание платы за переключение телефонов, а полученные деньги вернуть абонентам.
Довольно часто встречаются такие нарушения, как навязывание контрагенту невыгодных условий договора, несоблюдение порядка ценообразования, согласованные действия предприятий, направленные на ограничение конкуренции. Мониторинг более 200 цен показал, что свыше трети предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, завышают цены на товары и услуги.
Закон запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтобы создавать или поддерживать дефицит или повышать цену, навязывать контрагенту условия договора, невыгодные для него или не относящиеся к предмету договора, включать в договор дискриминирующие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими предприятиями, препятствовать выходу на рынок (или уходу с него) другим предприятиям, побуждать контрагента отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками), несмотря на то, что есть возможность произвести или поставить нужный товар.
Монопольно высокая цена:
ее устанавливает доминирующий на рынке данного товара хозяйствующий субъект (производитель), чтобы компенсировать необоснованные затраты, вызванные недоиспользованием производственных мощностей, и (или) получить дополнительную прибыль за счет снижения качества товара.
Монопольно низкая цена:
цена приобретаемого товара, установленная доминирующим на рынке данного товара покупателем с целью получить дополнительную прибыль и (или) компенсировать за счет продавца свои необоснованные затраты.
цена, сознательно установленная доминирующим на рынке данного товара продавцом на уровне, приносящем убытки от продажи, для того чтобы вытеснить конкурентов с рынка.
Наиболее стабильно действует запрет на установление монопольных цен, хотя и здесь немало проблем. В частности, "Временные методические рекомендации по выявлению монопольных цен" предлагают одновременно использовать концепцию ограничения прибыли и концепцию сравнения рынка. Применение первой концепции осложняется тем, что производственные затраты необходимо устанавливать с учетом того, что производственные мощности могут быть исчерпаны. Но при общем спаде производства в России это нереально. Так же нереально выяснить действительную себестоимость, прибыль и рентабельность предприятия в условиях господства бартера и "черного нала". Поэтому предпочтительной оказывается концепция сравнения рынков, в рамках которой антимонопольному ведомству не нужно проверять производственные показатели предприятия-монополиста, достаточно на основе внешних факторов выявить монопольно высокие или монопольно низкие цены.
Сейчас в России чаще практикуются монопольно высокие цены, а в странах с развитой конкуренцией - монопольно низкие, иногда даже демпинговые. Российский монополизм проявляет свое антиконкурентное поведение преимущественно в отношениях с потребителями или поставщиками, а не с конкурентами. Но по мере развития конкуренции повышается вероятность применения монопольно низких цен: мощные многопрофильные компании благодаря перекрестному субсидированию за счет прибыльности одних секторов могут занижать цены на продукцию других и тем самым блокировать конкурентов. В этой части особенно необходимо контролировать финансово-промышленные группы.
Среди ограничивающих конкуренцию следует выделить, во-первых, соглашения, которые препятствуют доступу других предприятий на рынок; во-вторых, отказы от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями; в-третьих, соглашения по разделу рынка по территориальному признаку или ассортименту реализуемой продукции, по кругу продавцов или покупателей; в-четвертых, ценовые соглашения.
Контроль за усилением экономической концентрации. Наряду с запретами на заключение вредных для конкуренции соглашений и на злоупотребление доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется контроль за экономической концентрацией. Она возникает:
• В результате создания, реорганизации или слияния предприятий и объединений.
• Когда появляется возможность для группы организаций проводить на рынке согласованную политику. Согласно закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", если предприятие достигает определенного порога по объему операций, оно обязано получить согласие антимонопольного органа на свои действия (предварительный контроль) или уведомить его о них (последующий контроль).
Предварительно контролируются, во-первых, создание, слияние и присоединение коммерческих организаций, объединений, союзов и ассоциаций, если их активы превышают 100 тыс. МРОТ; во-вторых, ликвидация и разделение (выделение) государственных и муниципальных унитарных предприятий, активы которых превышают 50 тыс. МРОТ, если это приводит к появлению предприятия, доля которого на товарном рынке превышает 35% (за исключением случаев, когда предприятие ликвидируется по решению суда).
Кроме этого, предварительное согласие требуется, когда:
• Лицо (группа лиц) приобретает акции (доли) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, если оно (она) получает право распоряжаться более чем 20% таких акций. Это требование не распространяется на учредителей хозяйственного общества при его образовании.
• Одно предприятие (группа лиц) получает в собственность или пользование основные производственные средства либо нематериальные активы другого предприятия и балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки, превышает 10% балансовой стоимости этих средств и активов предприятия, отчуждающего имущество.
• Лицо (группа лиц) приобретает права, позволяющие определять условия ведения предпринимательской деятельности предприятия или функции его исполнительного органа.
В этих трех случаях предварительное согласие нужно, если суммарная балансовая стоимость активов лиц, участвующих в сделках, превышает 100 тыс. МРОТ, или одним из них является предприятие, внесенное в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке определенного товара превышает 35%, или приобретателем является группа лиц, контролирующая деятельность этого предприятия.
При создании нового хозяйствующего субъекта учредители освобождены от предварительного контроля, однако они должны уведомить антимонопольный орган о создании предприятия в 15-дневный срок после регистрации. В случае, если создание новой фирмы ведет к ограничению конкуренции, МАП может потребовать от учредителей восстановить первоначальные условия. Если же они опасаются антиконкурентных последствий своих действий, то могут обратиться в МАП до регистрации и получить соответствующее заключение.
Новое для российского антимонопольного законодательства понятие "группа лиц" конкретизирует взаимоотношения между материнской и дочерней компаниями, т.е. при проведении государственного контроля за сделками антимонопольный орган рассматривает не только стороны, непосредственно участвующие в сделке, но и те организации, которые контролируют приобретателя или сами подконтрольны ему.
Российское антимонопольное законодательство не разрешает действия или сделки, в результате которых возможно установление или расширение рыночной власти коммерческой организации, если негативные антиконкурентные последствия не компенсируются повышением ее конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках. Поэтому контроль не мешает интеграции российских предприятий для конкуренции с зарубежными фирмами.
Создание, слияние, присоединение или ликвидация коммерческих организаций и приобретение акций нередко проходят с нарушением антимонопольного законодательства. Например, администрация Кировской области создала унитарное государственное предприятие "Кировфармация", включив в него ранее самостоятельные аптеки, магазины "Оптика", фармацевтическую фабрику, аптечную базу и контрольно-аналитическую лабораторию. "Кировфармация" была наделена функциями государственного управления, контроля и надзора за деятельностью аптечных учреждений независимо от их форм собственности. ГАК усмотрел в этом нарушение закона "О конкуренции" и предписал ликвидировать незаконно созданную структуру. Мингосимущество приняло решение о разделении "Кировфармации" на самостоятельные хозяйствующие субъекты со статусом юридического лица. Сейчас большинство аптек работает самостоятельно, они увеличили товарооборот и расширили ассортимент лекарств.
В целом контрольная деятельность антимонопольного ведомства пока недостаточно эффективна. Оно не привлекает отраслевые министерства к проведению конкурентной политики в отраслях, не имеет следственных полномочий (в отличие, например, от японской Комиссии по добросовестной торговле), ему трудно получать требуемые сведения. Соглашение между ГАК и Госналогслужбой об обмене информацией и содействии друг другу практически не выполняется. Суды не применяют статью Уголовного кодекса, в соответствии с которой виновный в установлении монопольных ограничений конкуренции может быть лишен свободы на срок от 2 до 7 лет. Статья не работает еще и потому, что предприниматели не готовы подавать жалобы и взаимодействовать с правоохранительными органами, а антимонопольное ведомство не проявляет активности в подаче исков о таких нарушениях.
Запрет на недобросовестную конкуренцию. Под ней понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб их деловой репутации. Речь идет о распространении ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с аналогичной продукцией конкурентов. К недобросовестной конкуренции также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца.
Растет интерес предпринимателей к защите деловой репутации предприятия и правовой охране товарных знаков от их незаконного использования. Так, швейцарская фармацевтическая компания "Мерк, Шарп и Доум Идеа" обратилась в Государственный антимонопольный комитет с заявлением о том, что ее оригинальный препарат в качестве дженерика производит словенская фирма "КРКА" и распространяет в России под своей торговой маркой. При этом в рекламе она не сообщает о его побочных эффектах и противопоказаниях, что вводит в заблуждение потребителей, создает угрозу их здоровью и наносит ущерб финансовым интересам компании "Мерк". Компании "КРКА" было предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства.
Запреты на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно повлиять на конкуренцию. Развитие рыночных отношений предполагает устранение прямого вмешательства государственных органов власти в деятельность предприятий. Законом запрещено принимать нормативные акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность предприятий, создают дискриминирующие или благоприятные условия для одних в ущерб другим и тем самым ограничивают конкуренцию, ущемляют интересы предприятий или граждан.
Однако власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления допускают многочисленные нарушения, в частности необоснованно предоставляют льготы, ограничивают создание предприятий, вводят запреты на их деятельность, продажу или покупку товаров, указывают на приоритетность некоторых договоров, произвольно устанавливают размеры регистрационного сбора, препятствуют выходу на рынок товаров и услуг "иногородних" предприятий и т.п.
Например, Ассоциация пользователей услуг транспорта обратилась в ГАК с заявлением о нарушении закона "О конкуренции" со стороны МПС, которое обязало собственников грузовых вагонов, не относящихся к парку МПС, приобретать новые узлы для ремонта вагонов за счет собственных средств, несмотря на единые правила планового ремонта подвижного состава для всех предприятий и организаций независимо от отраслевой принадлежности и форм собственности. Это решение МПС, создавшее дискриминирующие условия для предприятий, имевших собственный вагонный парк, было отменено.
Подобные действия органов власти имеют экономическую подоплеку, желание угодить "своим" предприятиям или тем, кто обещает финансовую поддержку на выборах. Между тем законодательство запрещает должностным лицам государственной власти и управления, во-первых, заниматься предпринимательской деятельностью, иметь в собственности предприятия; во-вторых, самостоятельно или через представителей голосовать посредством принадлежащих им акций (вкладов, паев, долей) на общих собраниях акционеров; в-третьих, совмещать функции органов исполнительной власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделять их функциями и правами этих органов.
Кроме того, не разрешается создавать министерства, госкомитеты и т.п. для монополизации производства или реализации товаров, а также наделять уже существующие органы полномочиями, способными ограничить конкуренцию. Поэтому решения исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации предприятий или предоставления льгот должны согласовываться с антимонопольным ведомством.
Реестр как инструмент антимонопольного контроля. По результатам анализа состояния товарного рынка и доли предприятий на нем (более или менее 35%) они включаются либо исключаются из государственного реестра. Делает это МАП, если речь идет о российском рынке в целом, или его территориальные управления в случае региональных рынков. Реестр составляется для того, чтобы иметь информационную базу о крупнейших субъектах рынка и контролировать соблюдение ими антимонопольного законодательства.
В реестр обязательно попадают предприятия, являющиеся единственными производителями в России отдельных видов продукции. В него включены, например, Брянский машиностроительный завод (вагоны изотермические), "Калугапутьмаш" (машины рельсосварочные, краны укладочные), Новосибирский металлургический завод (листовая инструментальная холоднокатаная сталь), Магнитогорский металлургический комбинат (штрипсы сортовые качественные), "Уфанефтехим" (каучуки этиленпропиленовые), "Волжское химволокно" (нити полиуретановые текстильные) и др.
Количество включенных в реестр предприятий зависит от границ товарного рынка, на котором определяется их доля. Чем детальнее рассматривается номенклатура продукции, тем больше предприятий может быть включено в реестр. Антимонопольные органы выявляют предприятия, имеющие значительную долю лишь в производстве наиболее важной для экономики, структурообразующей и социально значимой продукции.
Но внесение предприятия в реестр еще не говорит о том, что оно является монополистом и к нему следует применить ограничительные меры - скажем, по ценам, ибо само наличие крупных предприятий не означает, что они злоупотребляют своим доминирующим положением. Более того, их монополистическая деятельность невозможна, если на рынке ограничен платежеспособный спрос или ресурсы для развития производства. Монопольное поведение предприятия и меры по пресечению злоупотреблений доминирующим положением строго регламентированы статьями 5-8 закона "О конкуренции", причем расширительное применение термина "монополист" не допускается.
Все товарные рынки можно, с оговорками, разделить на три типа:
с развитой конкуренцией - рынки основных видов продовольствия, зерна, растительного масла, а также рынки транспортного, строительного и машиностроительного комплексов;
олигополистические с небольшим числом производителей - рынки отдельных товаров длительного пользования (автомобили, компьютеры, бытовая техника). Они особенно трудно поддаются демонополизации, потому что при формальном отсутствии доминирования какого-либо из производителей создаются благоприятные возможности для монополистического сговора, который юридически доказать довольно сложно;
монополизированные, в том числе рынки естественных монополий.
Структура товарных рынков, характер и уровень монополизации экономики меняются в результате приватизации, либерализации цен, открытия внутреннего рынка для международной конкуренции, банкротства и санации убыточных предприятий, регулирования естественных монополий.
Естественная монополия - компания, чье производство (транспортировка) из-за естественных технологических особенностей всегда прибыльнее, чем аналогичное производство двух или более фирм. Например, компания, построившая одну мощную ЛЭП, будет нести меньшие затраты, чем две, протянувшие конкурирующие линии.
Единственная платная дорога к какому-нибудь населенному пункту позволяет ее владельцам получать монопольную прибыль от сборов за проезд. Национализация дороги и бюджетное финансирование расходов на ее эксплуатацию устраняют естественный монополизм, но снижают заинтересованность в эффективном использовании "ничейного" имущества. Ограничить монополизм и обеспечить конкуренцию между перевозчиками можно и при сохранении частной собственности и связанных с ней стимулов, если государство будет регулировать плату за проезд. Точно так же установление государством цены за транспортировку нефти по нефтепроводу ограничивает естественную монополию, позволяет сохранить конкуренцию и заключать двусторонние договоры между нефтедобытчиками и потребителями, избегая диктата транспортников.
В России к естественным монополиям относят, прежде всего, РАО "ЕЭС России", "Газпром" и Министерство путей сообщения. Их судьба вызывает острые дискуссии. Меры, намеченные Указом Президента РФ "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий" воспринимаются неоднозначно.
Хотя структурная реформа в этой сфере направлена на повышение экономической эффективности естественных монополий, рациональное использование их производственного потенциала, формирование конкурентных (рыночных) отношений, противники демонополизации считают, что реализация намеченных планов потребует затрат, которые превысят будущий эффект. Тем не менее, реформирование естественных монополий - одна из главных задач реструктуризации российской экономики.
Слово "монополия" является результатом сложения двух греческих слов: monoz ("один") и pwlew ("продаю") = и буквально означает "один продавец". Но в разговорной речи монополией часто называют исключительное право на что-либо.
Монополией называется ситуация в отрасли, при которой 1) в отрасли существует только одна фирма, 2) благо, которое она производит, не имеет близких заменителей, 3) отсутствует возможность появления в отрасли других фирм.
Такая фирма, не имеющая "соседей" по отрасли, является полным хозяином положения на рынке своего блага. Выпуск этой фирмы является выпуском всей отрасли, и предложение этой фирмы является предложением всей отрасли.
Таким образом, монополист (так называют фирму, не имеющую конкурентов) обладает уникальной возможностью выбирать, сколько будет производить ВСЯ отрасль.
Более того, единственная фирма на рынке может выбирать цену блага. Монополист не должен принимать решения в условиях заданной цены (в отличие от фирмы, действующей в условиях конкуренции). Для него задана рыночная кривая спроса на его продукцию, положение которой определяется не зависящими от него обстоятельствами (предпочтениями и доходами потребителей). Таким образом, монополист выбирает и цену своего продукта, и объем его предложения.
Причины естественной монополии
Существует несколько возможных причин появления монополии (отрасли с единственной фирмой), в зависимости от которых монополии делят условно на естественные и искусственные.
Естественной монополией называется ситуация, когда одна большая фирма в отрасли будет производить благо с более низкими средними затратами, чем несколько небольших фирм.
Причиной такого положения может быть экономия от масштаба производства (чем больше выпуск продукта, тем ниже средние затраты на его производство). Большая фирма может обеспечивать гораздо меньшие средние затраты, чем фирма маленькая. Следовательно, цена на ее продукт может быть ниже, чем у маленькой фирмы.
Эта экономия от масштаба может объясняться особенностями технологических условий производства.
Одним из лучших примеров такой естественной монополии является транспорт. Некоторые из видов транспорта требуют существования определенных "линий" (совокупности рельсов, проводов, туннелей или еще чего-либо), по которым движутся вагоны с пассажирами или грузом. Например, метро, трамваи или троллейбусы. Для этих отраслей существование двух фирм, конкурирующих за одних и тех же потребителей, оказывается весьма неэффективно. Представьте себе, что в городе два троллейбусных парка конкурируют на одном и том же маршруте! Или одни и те же маршруты обслуживают сразу три метрополитена с переплетающимися тоннелями!
Сама возможность существования такой "дорогой" фирмы, как метрополитен, объясняется большим потоком пассажиров, каждый из которых платит невысокую плату, но при большом количестве пассажиров этой платы хватает на покрытие затрат. Что будет, если появятся два метрополитена и этот поток пассажиров разделится на две части? Для покрытия расходов "своего" метрополитена каждый пассажир должен будет платить почти в два раза больше.
То же самое можно сказать и про городские коммунальные службы (водопровод, канализацию, электричество, телефон, радио и т.д.) экономия от масштаба производства делает выгодным существование всех этих систем в единственном экземпляре.
Но естественная монополия может быть вызвана не только техническими условиями, но и относительно небольшим объемом рыночного спроса. Представьте себе лодочника на переправе между двумя небольшими населенными пунктами, который перевозит десяток пассажиров в день, причем полученных денег едва хватает на покрытие его затрат. Зачем на этой переправе два лодочника? Или производство атомных ледоколов: если их нужно производить всего 2 или 3 в год, сколько фирм может быть в этой отрасли?
Так как причины, обусловливающую подобную монополию, не зависят от действия людей, такая монополия и называется естественной. Но монополия может возникать и исключительно благодаря усилиям отдельных действующих лиц хозяйства.
Фирма, средние затраты длительного периода которой снижаются на всем диапазоне спроса вследствие возрастающей отдачи от масштаба, является естественной монополией. Таким образом, одна фирма может удовлетворить весь рыночный спрос на товар с меньшими средними затратами, чем те, которые были бы возможны, если бы две или несколько конкурирующих фирм поставляли точно такое же количество товара.
Строго говоря, наличие возрастающей отдачи от масштаба на всем протяжении линии спроса - условие достаточное, но не необходимое для существования естественной монополии. Естественная монополия может иметь место и при убывающей отдаче от масштаба.
Ключевым параметром здесь является субаддитивность функции затрат. Наличие у функции затрат свойства субаддитивности показывает, что весь объем производства может быть произведен с меньшими затратами единственной фирмой.
Многопродуктовая естественная монополия. Этот тип предприятия гораздо более распространен, чем рассмотренная выше естественная монополия с единственным продуктом. Если наличие возрастающей отдачи от масштаба является достаточным (но не необходимым) условием существования однопродуктовой естественной монополии, то для многопродуктовой фирмы возрастающая отдача не является ни необходимым, ни достаточным аргументом в пользу отнесения фирмы к числу естественных монополистов.
Причина заключается в действии экономии от разнообразия (economies on scope). Экономия от разнообразия имеет место, когда производство комбинации продуктов на единственном предприятии обходится дешевле, чем производство каждого из товаров специализированным предприятием. Для пассажирских и товарных перевозок железной дорогой используются одни и те же рельсы, сигнальное оборудование, услуги диспетчеров и управленческого персонала дороги, что позволяет предоставлять их с меньшими затратами, чем в гипотетической ситуации существования разных железных дорог для разных видов перевозок. При производстве нескольких продуктов (предоставлении нескольких услуг) экономия от разнообразия может перевесить действие отрицательной отдачи от масштаба, а это сделает экономически более выгодным деятельность только одной фирмы в отрасли. Таким образом, существование многопродуктовой естественной монополии определяется субаддитивностью ее функции затрат, а наличие возрастающей отдачи от масштаба может быть необязательным.
Пути регулирования естественной монополии
Естественная монополия - экономическая организация или форма общественного (государственного) регулирования? Способы регулирования естественной монополии:
• прямое государственное регулирование (возможности и границы),
• торги за франшизу (возможность использования и эффективность в различных условиях),
• ценовая дискриминация (организационный и экономический аспекты).
Ответить на поставленный выше вопрос мы можем, только, рассмотрев как способы регулирования естественной монополии со стороны государства, так и формы экономической организации в рамках которых возможно решение ее (естественной монополии) проблем.
Начать следует с прямого государственного регулирования естественной монополии. Чаще всего механизм и границы такого регулирования определяются национальными законодательными актами.
Считается, что прямое государственное регулирование посредством определения тарифов или решающего влияния на них естественных монополистов достаточно простой и понятный способ, позволяющий снизить роль негативных факторов, существующих в их деятельности. В частности, в российском законодательстве данному способу уделяется первостепенное внимание.
При реализации данного подхода возникают сразу же несколько проблем:
1) необходимость создания органа государственного контроля за деятельностью естественного монополиста или придания таковых функций уже действующей антимонополистической структуре,
2) сложность точного определения реальных издержек производителя услуг - естественной монополии.
Рассмотрим их по порядку.
Создание любого государственного органа несет в себе угрозу подмены общественных интересов интересами правящих групп, не говоря уже о соответствующих затратах на содержание госчиновников. Если вспомнить, что в крупнейших российских предприятиях - естественных монополистах государству принадлежит либо контрольный пакет акций, либо близкий к нему по размерам, то становится очевидным, что ожидать высокой общественной эффективности от такого органа не приходится.
Можно с достаточно большой долей уверенности утверждать, что вторая проблема также не разрешена в Украине. Нетрудно убедиться, что именно предприятия - естественные монополисты ростом тарифов на собственную продукцию вызывают инфляцию издержек в народном хозяйстве.
С другой стороны, хорошо известны “расточительные нравы” таких предприятий. Рядовой гражданин (потребитель) в конечном итоге и оплачивает это чрезмерное потребление предприятий - естественных монополистов.
Подводя итог, мы должны признать, что при очевидной простоте прямое государственное регулирование в нашей стране не дает возможности регулирования естественных монополий в интересах общества. Скорее, это происходит в интересах правящих элит.
Другой способ регулирования естественной монополии связан с использованием механизма экономической организации. Это - торги за франшизу (право на ведение такой деятельности).
Выше, при рассмотрении регулирования естественной монополии, мы пришли к выводу об ограниченности решения данного вопроса, как рынком, так и государством, в рамках государственной иерархии независимо от формы: либо непосредственная деятельность, либо прямое государственное регулирование.
В первом случае - частная нерегулируемая монополия с установлением монопольно-высокой цены, которую приходится оплачивать обществу в целом (имеем дело с прямым общественным вредом монополии).
Во втором случае - проявляются все недостатки административной, а не экономической системы, где происходят процессы политизации решения проблемы естественной монополии (в интересах государства и правящих элит, но не в интересах общества в целом).
Легко сделать вывод, что, говоря о торгах за франшизу, мы будем иметь дело с контрактной системой как формой экономической организации. Контракт заключается с тем производителем (экономическим субъектом), который предлагает лучшие условия (меньшая цена, больший набор услуг и т. д.).
Стоит ли ожидать, что контрактная система позволит раз и навсегда решить проблему естественной монополии? Конечно, нет. Мы уже в данной работе сделали принципиальный вывод о выборе в конкретном случае любой из трех форм экономической организации: рынка, контрактной системы и иерархии.
Феномен естественной монополии не является исключением, поэтому торги за франшизу в деле регулирования естественных монополий выступают в качестве одного из равновероятных вариантов действий.
Выводы О. Уильямсона, сделанные на основании изучения американского опыта использования торгов за франшизу.
Торги за франшизу позволили в США решить проблемы с некоторыми естественными монополиями, причем лучшим способом по сравнению с другими способами их регулирования. Это относится к дерегулированию грузовых автоперевозок, к организации работы местных авиалиний, почтовой службы, к работе кабельных телевизионных сетей, в ряде случаев - к работе коммунальных служб, к проблеме дерегулирования железных дорог.
Почему это могло произойти?
В каждом из отмеченных случаев победитель торгов мог быть заменен без серьезных проблем в оценке активов при передаче их новому франчайзиату, так как основные производственные сооружения находятся в собственности государства, а другие активы могут быть сравнительно легко проданы (куплены) на рынке подержанного имущества.
Именно эти положения и заставляют нас внимательно отнестись к торгам за франшизу как возможной форме решения проблем некоторых видов естественных монополий в Украине, прежде всего локального, местного уровня.
Например, решается проблема энергоснабжения определенной территории. Есть несколько генерирующих станций, они производят электроэнергию с разными издержками. Почему не попытаться решить проблему минимизации тарифов или проблему предоставления за ту же цену дополнительных услуг, например, теплоснабжения, на основе торгов за франшизу, при условии, что ее оплачивают местные власти?
Проблемы будут решаться лучше при использовании всех имеющихся возможностей, всех форм экономической организации.
Говоря об естественных монополиях, нельзя обойти вниманием еще один способ их регулирования - ценовые дискриминации.
Нам представляется, что возможность использования ценовых дискриминаций имеется как у естественной монополии для увеличения чистого дохода, так и у регулирующих субъектов для снижения общего негативного эффекта от деятельности данного предприятия естественного монополиста.
Что такое ценовые дискриминации? Экономическая теория дает на этот вопрос следующий ответ - практика установления разных цен на один и тот же товар при условии, что различия в ценах не связаны с затратами.
Предпосылки возникновения ценовых дискриминаций следует искать в противоречиях рыночного механизма. С одной стороны, рынок - великий усреднитель. За спиной производителей, после процесса производства, он определяет продажную цену товара. С другой стороны, каждый экономический субъект (в нашем случае - потребитель) - уникален (различны потребности, оценки полезностей, доходы и проч.). Таким образом, при единой рыночной цене всегда есть покупатели, которые готовы заплатить за данный товар больше, чем установившаяся рыночная цена.
Кроме того, нельзя сбрасывать со счетов и обособленность определенных рынков (институциональную, географическую и др.). Это также создает возможность использования различных цен на данных рынках при продаже одного и того же товара.
Естественные монополии достаточно часто прибегают к практике ценовых дискриминаций для максимизации своего чистого дохода. Для этого они сегментируют рынок. Примером такого подхода может быть практика установления более высоких тарифов на электроэнергию, газ, услуги связи, коммунальные услуги для предприятий и организаций и, соответственно, пониженных тарифов - для граждан.
Возможно, также применение множественных тарифов в зависимости от времени предоставления услуг (связь, электроэнергия, железнодорожные и авиационные билеты и проч.).
Однако этот же механизм может быть задействован не только естественным монополистом, но и обществом, которое стремится облегчить бремя, связанное с монополией. Оно может устанавливать понижающиеся тарифы для социально незащищенных групп населения (пенсионеров, инвалидов и др.). Например, широко применяемая практика льготных тарифов на различные виды услуг, предоставляемых естественными монополистами.
Здесь важным является источник покрытия этих льгот. Очень часто в России он или не определяется, или без соответствующих расчетов, безосновательно, перекладывается на производителя. Самый распространенный пример - льготы за коммунальные услуги. Количество “льготников” уже сопоставимо с количеством людей, льгот не имеющих. Это не способствует ни стабилизации социальной обстановки, ни нормальному воспроизводству капитала предприятия естественного монополиста.
Практика использования ценовой дискриминации может быть применена обществом не только в случае прямого государственного регулирования естественной монополии, но и в случае торгов за франшизу.
Таким образом, ценовая дискриминация становится “обоюдоострым орудием”, которое с успехом может быть использовано и естественной монополией, и обществом для достижения своих целей. В результате возникает определенный “баланс интересов” и острота проблемы со стороны естественной монополии смягчается (сглаживается, снимается).
Монополия, при которой минимально эффективный объем производства превышает или равен совокупному спросу, как, например, в распределении электроэнергии. В общем плане монополии могут существовать в результате барьеров для доступа конкурентов, привилегий правительства или ограниченности информации. Очень важно, чтобы законодатели понимали, с каким типом монополии они имеют дело, поскольку меры, направленные на развитие конкуренции на рынках, на которые затруднен выход конкурентов, скорее всего, поведут к росту эффективности, в то время как та же политика в отношении естественной монополии вполне может повести к снижению эффективности. Обычно утверждается, что в случае естественных монополий наилучшим методами ограничения злоупотреблений монополистическим положением являются регулирование, налогообложение или национализация.
Понятие естественной монополии имеет не только экономическую, но и политическую окраску. Государство как бы постулирует создание естественных монополий, которые обязательно должны быть в мажоритарной государственной собственности. Кроме того, на подобные компании обычно возлагаются многочисленные социальные функции. Последнее характерно не только для Украины, но и (во всяком случае, до недавнего времени) для многих развитых государств. Однако в нашей стране такое совмещение функций создает основу для искусственного поддержания государственной монополии даже в тех секторах, где с экономической точки зрения монополии быть не должно.
В электроэнергетике естественно-монопольной частью сектора является передача электроэнергии. Понятно, что в одну квартиру тянуть провода от десяти разных поставщиков дорого, кроме того, это влечет различные внешние эффекты в виде "неба в клеточку". Поэтому в отношении мелких потребителей передача электроэнергии является естественно-монопольным сектором, который должен регулироваться государством. Относительно более крупных потребителей этот аргумент уже неверен: вполне можно представить ситуацию, когда один большой потребитель получает электроэнергию из нескольких разных источников по нескольким независимым сетям. Генерация электроэнергии теоретически не является естественной монополией даже для мелких потребителей: если к одной монопольной сети передачи энергии подключено несколько производителей, потребитель может заключать контракт с любым из них. Безусловно, важен доступ к услугам нескольких поставщиков, чего может не быть в отдаленных регионах с небольшим спросом. Для потребителей со средним и большим спросом монопольного положения нет и у сетей передачи энергии, так как они могут создать собственные генерирующие мощности, работающие на газе.
Все перечисленное свидетельствует о том, что, несмотря на технологические изменения, элементы естественной монополии в электроэнергетике сохраняются, а значит, сохраняется и государственное регулирование сектора. С другой стороны, в тех частях сектора, где возможна конкуренция, она может быть создана различными путями. При этом существует две угрозы: во-первых, по российской традиции чрезмерное регулирование может все-таки ограничивать конкуренцию или доступ на рынок новых генерирующих мощностей, во-вторых, попытки ввести конкуренцию там, где ее по технологическим причинам быть не может, способный привести к созданию двух монополий вместо одной, что чревато серьезными экономическими проблемами. Есть и еще один весьма актуальный для современной Украины момент: захват генерирующих мощностей или передающих сетей местными властями или крупными компаниями может иметь следствием ограничение доступа к электроэнергии потребителей по политическим мотивам или в целях ограничения конкуренции.
Субъекты естественных монополий
Субъект естественной монополии – хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
Сферами деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Законом
«О естественных монополиях» являются:
- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
- транспортировка газа по трубопроводам;
- железнодорожные перевозки;
- услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
- услуги общедоступной электрической и почтовой связи;
- услуги по передаче электрической энергии;
- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
- услуги по передаче тепловой энергии.
Отметим, что на сегодняшний день в соответствии с реализуемой по решению Правительства Российской Федерации демонополизацией рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железно-дорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.
Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти.
Органы регулирования естественных монополий выполняют следующие основные функции:
1) формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль;
2) определяют методы регулирования, предусмотренные Законом «О естественных монополиях», применительно к конкретному субъекту естественной монополии;
3) контролируют в пределах своей компетенции соблюдение требований соответствующего законодательства;
4) вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства о естественных монополиях.
Органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:
- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;
- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
В целях проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности субъектов естественных монополий органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за:
- любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Законом «О естественных монополиях», если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
- инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование в соответствии с Законом «О естественных монополиях», и которые составляют более 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
- продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Законом «О естественных монополиях», если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу.
Орган регулирования естественной монополии не позднее 30 дней со дня получения ходатайства сообщает заявителю в письменной форме о своем решении - согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован.
Лицо или группа лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) в уставном (складочном) капитале субъекта естественной монополии либо в результате иных сделок (в том числе договоров поручения, доверительного управления, залога) приобретают более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии, обязаны уведомить об этом, а также обо всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов соответствующий орган регулирования естественной монополии в 30-дневный срок со дня приобретения. Такую же обязанность несет субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли) в уставном (складочном) капитале другого хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли).
При нарушениях закона о естественных монополиях субъекты естественных монополий (их руководители), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (их должностные лица) в соответствии с решениями (предписаниями) органов регулирования естественных монополий обязаны:
- прекратить нарушения и (или) устранить их последствия;
- восстановить первоначальное положение или совершить иные действия, указанные в решении (предписании);
- отменить или изменить акт, не соответствующий закону;
- заключить договор с потребителем, подлежащим обязательному обслуживанию;
- внести изменения в договор с потребителем;
- уплатить штраф;
- возместить причиненные убытки.
Субъект естественной монополии обязан перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную им в результате нарушения Федерального закона «О естественных монополиях», в срок, установленный решением органа регулирования естественной монополии.
Штрафы, подлежащие уплате по решению органа регулирования естественной монополии, перечисляются в федеральный бюджет в срок, установленный этим решением.
Если действиями (бездействием) субъекта естественной монополии, нарушающими закон, причинены убытки, в том числе от завышения цены (тарифа), другому хозяйствующему субъекту, эти убытки подлежат возмещению субъектом естественной монополии в соответствии с гражданским законодательством.
Деятельность естественных монополий
Естественные монополии – отрасль, в которой долгосрочные средние издержки минимальны только в том случае, если всего одна фирма обслуживает весь рынок.
Естественная монополия может существовать в результате барьеров для доступа конкурентов, привилегий государства или ограничения информации.
Естественная монополия отличается большой возрастающей отдачей от масштаба, а производственные затраты много ниже по сравнению с совершенной конкуренцией или олигополией.
Естественная монополия основана на особенностях технологии, отражающих естественные законы природы, а не на правах собственности или государственных лицензиях. Принудительное рассредоточение производства на нескольких фирмах неэффективно, поскольку оно привело бы к увеличению издерже производства.
Сферы деятельности естественных монополий:
- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
- транспортировка газа по трубопроводам;
- услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
- железнодорожные перевозки;
- услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов;
- услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
В реальной практике применение регулирования цен на продукцию естественных монополий сталкивается с рядом проблем. Значительную сложность представляет само определение уровня средних издержек с точки зрения обоснованности включения в издержки тех или иных видов затрат. Другая проблема связана с тем, что регулирование цен может способствовать росту Х-неэффективности.
Естественные монополии в России
Электроэнергетика. В российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически. Образование РАО «ЕЭС России» в форме акционерного общества датируется ноябрём 1992 г., когда были объединены мощности 700 электростанций (ГЭС, ГРЭС, ТЭЦ) и единой энергосистемы. Основной целью образования РАО было формирование оптового рынка электроэнергии. При создании РАО около 50 новейших электростанций – более половины общих мощностей – были выведены из состава территориальных АО-энерго и поступили в федеральное владение РАО «ЕЭС России». В структуре капитала РАО «ЕЭС России» государству принадлежит 52,6% акций, на долю иностранных инвесторов приходится 30,7%. РАО «ЕЭС России» контролирует 77,7% суммарной мощности электростанций страны. Компания состоит из 72 региональных АО-энерго. В капитале 53 из них РАО имеет 50 и более процентов акций, в остальных – менее 50%. Основные фонды компании оцениваются в 400 млрд. долл., рыночная капитализация холдинга составляет около 13 млрд. долл. Владея большей частью энергетических мощностей, РАО «ЕЭС России» является собственником всей сети линий электропередач страны. Среди станций, не входящих в РАО, значительную долю составляют АЭС, на которые приходиться 13% общего производства электроэнергии в РФ.
Большая часть проблем этой наиболее «продвинутой» с точки зрения того, что принято называть либеральными реформами, естественной монополии порождена двумя причинами: во-первых, непродуманностью концепций так называемого Федерального оптового рынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), призванного ввести элементы конкуренции, как между производителями, так и между потребителями электроэнергии; во-вторых, дроблением единой энергосистемы в процессе акционирования региональных АО-энерго, превращением последних в локальных монополистов, оказавшихся, в конечном счете, в полном подчинении местных властей.
Справедливости ради следует отметить, что толчком к регионализации, дроблению единого рынка электроэнергии послужило введение в 1991 г. Дифференцированных тарифов по оплате электроэнергии потребителями отдельных областей в зависимости от реальных затрат каждой энергосистемы. Такое решение привело к нерациональной загрузке менее эффективных малых станций, принадлежащих региональным энергосистемам.
Сохраняется напряженность и во взаимоотношениях между РАО «ЕЭС России» и независимых электростанциями, пытающимися выйти на оптовый рынок со своей зачастую более дешевой электроэнергией. В условиях «конкуренции» собственник сетей - РАО «ЕЭС России» - заинтересован не только в сбыте в первую очередь «своей», часто более дорогой электроэнергии, но и в получении прибыли от перепродажи «чужой» электроэнергии, приобретенной по низкой цене. Производители дешевой энергии лишены возможности продавать ее непосредственно платежеспособным потребителям, минуя региональных и федеральных посредников.
Главная проблема российской электроэнергетики – неплатежи. В силу специфики производимой продукции применение санкций в отношении неплательщиков чрезвычайно затруднено. Положение, вызванное неплатежами, можно существенно улучшить путем реализации значительного экспортного потенциала РАО. В настоящее время около1/3 установленных мощностей электростанций(200 млрд. кВтч) оказались избыточными из-за резкого спада производства. По некоторым оценкам, экспорт электроэнергии, произведенной на избыточных мощностях, позволил бы получать ежегодно до 16 млрд. долл. Однако для передачи больших объемов электроэнергии на значительные расстояния с сохранением ее параметров требуется модернизация линий электропередач и вспомогательных сооружений. Пока в страны дальнего зарубежья экспортируется около млрд. кВтч электроэнергии.
Газовая промышленность. РАО «Газпром» создано в феврале 1993 г. Путем преобразования Государственного газового концерна, в 1999 г. Оно преобразовалось в ОАО «Газпром» в соответствии с требованиями законодательства об акционерных обществах. На его долю приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет.
«Газпром» - крупнейший кредитор российской экономики. Согласно отчетности «Газпрома», его ежемесячная валютная выручка составляет 600 млн. долл., 800 млн. руб. получает с внутренних потребителей «Межрегионгаз». ОАО «Газпром» принадлежит около 30% европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу). За рубежом он располагает огромными активами, в основном в виде долей в компаниях, владеющих газотранспортными и газораспределительными системами. «Газпром» включает 8 газодобывающих объединений и 13 региональных газотранспортных предприятий, а также внешнеэкономическое предприятие «Газэкспорт»; они осуществляют около 95% добычи и 100% транспортировки газа.
Среди факторов, определяющих устойчивость позиций «Газпрома» на мировом рынке, - уникальность ресурсной базы и наличие развитой системы газопроводов. В создании единой системы газоснабжения Россия определила страны западной Европы, где подобная система только начинает формироваться. Так, в Германии «Газпром» имеет мощную систему газопроводов, позволяющую выйти непосредственно на потребителя и тем самым существенно повысить выручку от реализации газа. «Газпром» создал ряд альянсов с крупнейшими западными корпорациями, позволивших объединить технологически, финансовый и научно – технический потенциал компаний. Так, объединение с группой «Wintershal» (дочерним предприятии концерна «BASF») дает «Газпрому» возможность контролировать до 10% рынка Германии с перспективой увеличения этой доли.
Экономические и финансовые успехи «Газпрома» во многом объясняются, во-первых, началом реформирования газовой отрасли в 1989 г., что дало концерну два дополнительных года для адаптации к новым условиям хозяйствования. Во-вторых, к началу реформ «Газпром» располагал опытом работы на внешних рынках. Ему удалось успешно реализовать свою, «газпромовскую» модель экономических реформ. Как крупные, так и менее значимые предприятия, входящие в систему «Газпрома», фактически остаются его производственными подразделениями. Будучи юридическими лицами, они не являются собственниками ни своих активов, включая права на недропользование, ни своих доходов. Их уставной статус – «предприятие ОАО». С правой точки зрения – это унитарные предприятия, учрежденные ОАО и основанные на праве оперативного управления.
Жесткая вертикальная организационная структура «Газпрома» позволяет ему разрабатывать и реализовывать перспективную программу развития. Наряду с активной внешней экспансией она предусматривает крупные инвестиции в отечественную обрабатывающую промышленность, по некоторым оценкам, составляющие сотни миллионов долларов. Стратегия конкуренций на внешних рынках требует независимости от поставок оборудования по импорту.
Избранная «Газпромом» модель развития определяет характер и направления взаимодействия корпорации с государством. Лишь в качестве крупной компании – естественной монополии – «Газпром» способен в обозримом будущем стать мощным «локомотивом» экономики России. Демонополизация «Газпрома» означала бы создание благоприятных условий для внешних конкурентов с самыми негативными последствиями не только для него, но и для страны в целом.
Нецелесообразность реструктуризации «Газпрома», в частности, выделения из его состава «Газэкспорта», подтверждается отечественным опытом. Так, в советский период, когда производство, транспортировка и экспортные операции были организационно разделены, Советский Союз выступал «поставщиком до границы». Как только «Газпром» стал вертикально интегрированной структурой, его позиции в борьбе с зарубежными конкурентами резко укрепились.
Железнодорожный транспорт. Доля железных дорог в суммарном грузообороте всех видов транспорта общего пользования страны составляет около 80%. Удельный вес ж/д транспорта в пассажирских перевозках достигает 41%, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками. Важнейшая особенность отрасли состоит в том, что основная ее продукция – перевозки – создается, как правило, несколькими предприятиями – железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижений научно-технического прогресса.
Сопоставление показателей производительности российских железных дорог, оцениваемой по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, с зарубежными данными свидетельствует о том, что в России она в 2.5-3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок.
В Западной Европе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России железные дороги в целом работают с прибылью (при том, что средний железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах). Убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового.
Необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, ж/д транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределение ресурсов объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На ж/д транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями ж/д транспорта. В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение реконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно» завышать цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.
В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на ж/д транспорте необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению вышеописанных проблем.
А именно:
• регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшем решением проблемы может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь нужно отделить производственные функции от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры;
• регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;
• потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетики должны быть образованны независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдается подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформулировать конкурентную среду;
• конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий не дискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородним операторам – открытый и равный доступ в сетях общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и не дискриминационными;
• должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегий развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе нормы прибыли на вложенный капитал. Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное принятия решений через определение разрешенного уровня цен или управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако после полной приватизации, так и до ее поведения корпоративное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям. Которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.
Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.
Инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала.
В настоящее время полномочия государства в отношении регулирования деятельности естественных монополий распределены между двумя федеральными органами исполнительной власти - Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по тарифам.
При этом в шестой статье Закона «О естественных монополиях» предусмотрено три метода регулирования:
1. Ценовое регулирование.
2. Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию.
3. Установление минимального уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме.
Исходя из общих условий построения нормы закона, можно сделать вывод, что, во-первых, Закон «О естественных монополиях» не предусматривает применение иных методов регулирования, кроме перечисленных, и, во-вторых, даже эти методы не являются обязательными к применению и могут использоваться по усмотрению соответствующих органов регулирования.
Как следует из названия ФСТ России и Положения о ней, этот орган наделен полномочиями по применению к субъектам естественных монополий только одного из трех методов регулирования ценового. В свою очередь, ФАС России наделена полномочиями по использованию второго и третьего метода - антимонопольных.
За время, прошедшее с момента принятия Закона «О естественных монополиях», федеральные органы исполнительной власти претерпели не одну реорганизацию, в сам Закон неоднократно вносились изменения. Между тем, положение дел с государственным регулированием деятельности естественных монополий по-прежнему нельзя признать удовлетворительным.
По нашему мнению, выход из сложившейся ситуации видится в необходимости четкого законодательного решения вопросов о том, что такое естественная монополия и кто является субъектом естественной монополии, деятельность которой подлежит государственному регулированию.
Эти вопросы особенно актуальны в свете того, что российские естественные монополии в настоящее время находятся в процессе реформирования, в ходе которого происходит выделение из них некоторых видов деятельности.
Естественная монополия как объект государственного регулирования
На сегодняшний момент в большинстве стран мира либерализация затронула транспорт, связь, электроэнергетическую и газовую отрасли. Границы либерализации в конкретной отрасли во всех странах разные, как и ее результаты. В российском законодательстве естественно-монопольный сегмент сведен до минимума - инфраструктурная составляющая, однако, в реальности «границы рынка» в каждой из регулируемых отраслей разнятся. На наш взгляд, именно несовершенство выбора «границ» объекта регулирования, отсутствие методологии выделения естественно-монопольного сегмента приводят к несовершенству выбора инструментов регулирования инфраструктурных отраслей и непониманию четкого направления их реформирования.
В российском законодательстве ключевыми признаками естественной монополии как состояния товарного рынка являются:
• наличие технологических особенностей производства товара, выражающихся в снижении издержек при увеличении объемов производства и делающих эффективным удовлетворение спроса на соответствующий товар в условиях отсутствия конкуренции;
• отсутствие товаров, способных послужить заменителем для товаров, производимых субъектами естественной монополии, результатом чего является низкая степень влияния цены на спрос.
Это определение довольно часто подвергается критике, смысл которой сводится к следующему:
• Определение не отражает объективную необходимость государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
• Определение не отражает особую значимость для общества и государства отраслей экономики (видов деятельности), которые находятся в состоянии естественной монополии.
• Определение не отражает состояние естественной монополии как определенную отрасль экономики (вид или сферу экономической деятельности). Не возникает перехода от термина «состояние» к терминам «отрасль экономики», виды или «сферы» экономической деятельности. А ведь деятельность субъектов естественных монополий регулируется в определенных, названных здесь же в законе, сферах деятельности.
Рассматривать естественную монополию как состояние рынка товара, на наш взгляд, все-таки неправильно потому, что отношения, возникающие при обращении определенного товара, не включают в себя иные отношения, которые возникают в естественно-монопольной отрасли.
Более того, закрепленное в законодательстве понятие «естественная монополия» основано не на экономическом анализе, а исключительно на соображениях «целесообразности», что, конечно, недопустимо. Выделение именно тех отраслей, которые перечислены в Законе «О естественных монополиях», никак не обосновано, и в этот список часто вносятся изменения. А произвольность включения или исключения тех или иных отраслей из списка естественно-монопольных говорит о плохом понимании законодателем (и государством в целом) направления реформ соответствующих отраслей экономики.
Таким образом, закон принят вопреки нормальной логике юриспруденции. Вместо того, чтобы сначала определить объект, а уже под него подвести нормативно-правовую базу, был написан закон под императивно выбранные сферы экономической деятельности. Другими словами, если убрать из закона определение естественной монополии, как объекта регулирования, то его юридическая суть не изменится.
Выделяя из какой-либо отрасли отдельные сферы деятельности и называя их естественно-монопольными, Закон «О естественных монополиях» «забывает» обо всей совокупности отношений, которые существуют в этой отрасли в целом. Не следует рассматривать и регулировать естественно-монопольное ядро в отрыве от иных сфер деятельности, составляющих естественно-монопольную отрасль.
При этом в законодательстве наметилась именно эта тенденция - попытка считать естественной монополией только ядро соответствующей отрасли. Отсюда - и попытка «искусственно» ограничить сферу государственного регулирования отрасли целиком.
Например, в электроэнергетике, согласно Закону «О естественных монополиях», естественно-монопольными видами деятельности признаются только услуги по передаче электрической энергии, услуги по передаче тепловой энергии и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.
При этом практически весь массив нормативно-правовых актов в области электроэнергетики нацелен не на регулирование этих видов деятельности, а на регулирование взаимоотношений между различными сферами электроэнергетики: производством, передачей электроэнергии, оперативно-диспетчерскими услугами, оптовой и розничной торговлей электроэнергией и мощностью. Таким образом, государственное регулирование направлено на установление правил взаимодействия различных видов деятельности в рамках одной отрасли - электроэнергетики.
Необходимо конкретизировать положения Закона «О естественных монополиях»: действительно ли переход к конкуренции в рассматриваемых видах деятельности является «стратегической» целью государства. В этом случае концепцию данного закона следует изменить, закрепив конкретные шаги, которые бы позволили преобразовать состояние естественной монополии в состояние конкурентного рынка.
Однако обратим внимание на следующее. Коль скоро состояние монополии на соответствующих товарных рынках рассматривается как естественное, вызванное объективными причинами, которые не устранимы в обозримом будущем, то представляется нелогичным включать в Закон «О естественных монополиях» нормы о переходе к конкуренции на данном рынке.
Таким образом, причиной несовершенства законодательства в данном случае являются не столько отдельные несогласованные моменты нормативно-правовой базы, сколько отсутствие единого подхода к определению естественных монополий и, как следствие, отсутствие понимания целей регулирования и реформирования.
Методология выделения границ рынка
Приведенный анализ российской законодательной базы иллюстрирует несовершенство определения естественных монополий, что приводит к неэффективности выбора инструментов государственного регулирования. На наш взгляд, методология выделения естественных монополий должна быть основана на идентификации таких секторов в рамках многопродуктовой отрасли, где конкуренция невозможна и/или неэффективна.
Назовем это границами рынка, среди которых выделим:
В строго теоретическом подходе экономические границы рынка очерчивают лишь инфраструктурный сегмент, что стало основой для либерального подхода к естественным монополиям и их реформированию. Сугубо экономический подход без учета специфики отрасли, на наш взгляд, не в полной мере отражает суть естественной монополии и ее роль в развитии общества. Подобная тотальная либерализация является такой же крайностью, как и плановая экономика. Чисто экономический принцип идентификации естественно-монопольного сектора является основным недостатком современной теоретической парадигмы в изучении и регулировании естественных монополий.
Технологические границы рынка
Необходимо выделить второй тип границ, не учитываемых в экономической теории, - технологических. Технологические границы определяются невозможностью существования конкуренции вследствие технико-производственных особенностей отрасли. В каждой инфраструктурной отрасли технологические границы рынка выделяются по-разному в силу технологических особенностей отраслей. Но именно идентификация технологических границ рынка позволяет сказать, должно ли прямое государственное регулирование ограничиваться инфраструктурным сегментом, как естественно-монопольным ядром, или границы свободного рынка должны быть сужены.
Рассмотрим противоречия экономического и технологического подходов к определению границ рынка на примере электроэнергетической отрасли.
Противоречие № 1 касается равновесной цены на электроэнергию. Несмотря на то, что в нашей нормативно-правовой базе цена, складывающая на рынке, называется равновесной, в реальности это маржинальная цена, т.е. цена самой дорогой станции. Это приводит к формированию цены для потребителей на уровне самой дорогой станции и получению более дешевыми производителями необоснованных сверхприбылей. Соответственно, цена на рынке, которая формируется по такому принципу, не может быть индикатором рынка. Поэтому, в случае полной либерализации прогнозируемое специалистами повышение цен на электроэнергию составит в Европейской части России 20-40%, а в Сибири, где 50% выработки обеспечивают ГЭС, - 60-130%!
Причем, формирование на рынке электроэнергии немаржинальных цен без тарифного регулирования невозможно, т.к. разница в себестоимости выработки электроэнергии зависит не от эффективности работы, а от технологических особенностей различных электростанций (таких, как тип энергоблок, вид используемого топлива и т.д.). А наличие разных типов генерации обусловлено технологическими особенностями функционирования энергосистем. Более того, низкая цена не является показателем эффективности работы станции, т.к. почти все мощности были построены еще в СССР и полностью амортизированы, а вследствие высокого ценового барьера входа на рынок новые станции не будут конкурентоспособны на рынке, где цены складываются на основе издержек действующих электростанций.
Противоречие № 2 касается самого факта наличия конкуренции между производителями, т.к. электростанции различных типов не конкурируют, а дополняют друг друга в соответствии с графиком нагрузки. Возьмем крайние примеры: атомная и гидроаккумулирующая электростанции (далее - соответственно АЭС и ГАЭС). АЭС является базовым генератором с относительно равномерным графиком выдачи мощности, ГАЭС - пиковым, она берет ее из энергосистемы (в частности, у АЭС) в минимумы и выдает в пиковые часы. В условиях конкуренции ГАЭС может стать лучшим «спекулянтом» рынка, покупая электроэнергию по низким ценам, а продавая в пики по высоким, при этом ничего не производя, а аккумулируя и воспроизводя электроэнергию. С кем будет конкурировать ГАЭС? Функция ГАЭС в технологическом плане - регулирование энергосистемы. Таким образом, дальнейшая либерализация рынка может привести к неэффективной загрузке мощностей в энергосистеме. С учетом того, что разделение на энергокомпании в электроэнергетике России произошло именно по отраслевому признаку (ГидроОГК, тепловые ОГК, Росэнергоатом и др.), это делает конкуренцию на рынке электроэнергии в России абсолютно невозможной и даже вредной.
Противоречие № 3 касается числа участников рынка. С увеличением числа участников конкуренция на классических рынках возрастает, а в электроэнергетике это приведет к снижению надежности энергосистемы. В условиях либерализации Системный оператор фактически не сможет обеспечить в полной мере оптимальность режимов единой энергосистемы (ЕЭС). Именно с разделением диспетчерского управления был связан энергетический кризис в Московском регионе в 2005 г. и именно отсутствие единого диспетчерского управления привело к аварии в Европе в 2006 г. Единая энергосистема России, не имеющая аналогов в мире, и возможность создания которой во многом была обусловлена плановой экономикой, позволяла наиболее полно использовать эффект масштаба от объединения региональных энергосистем. Нарушение целостности энергосистемы в соответствии с текущей концепцией реформирования приведет к утрате эффектов, присущих ЕЭС, как единой системе, отсутствию централизованного управления развитием генерирующих мощностей, чрезвычайному усложнению оперативно-диспетчерского управления и общему снижению надежности электроснабжения.
Противоречие № 4. Конкуренции при неэластичном спросе и предложении быть не может. В электроэнергетике ни спрос, ни предложение фактически неэластичны по цене, особенно в краткосрочной перспективе (например, как на рынке «на сутки вперед», где заявки подаются за день), что определяется невозможностью хранения электроэнергии, низкой маневренностью генераторов и нерентабельностью низкой загрузки мощности у производителей.
Конечно, любой рынок спекулятивен, но рынок электроэнергии, в силу своей специфики, в этом отношении фактически незащищен и особенно уязвим. Причем, с развитием рынка, если изучить опыт зарубежных стран, доля спекуляций увеличивается. Так, на самом старом и, наверное, самом «лучшем» скандинавском спотовом рынке электроэнергии «Нордпул» рынок финансовых договоров в 2006 г. в 10 раз превышал физический объем проданной электроэнергии, т.е. в среднем каждый кВтxч перепродавался 11 раз! Безусловно, это «нормальный» показатель для «нормальной» биржи. Но если в случае, например, с нефтью потребители и производители могут реагировать на спекуляции, то в электроэнергетике, где непосредственно рынок не имеет ничего общего с поставками электроэнергии, такие инструменты отсутствуют.
Таким образом, существование конкурентного рынка электроэнергии является мифом. Существует псевдорынок, где возможно лишь поддерживать иллюзию конкуренции.
Противоречие № 5. Рынок не дает адекватных сигналов инвестору, т.к. не учитывает неудовлетворенный спрос. Доказательством этого может служить тот факт, что узловая модель ценообразования на свободном рынке работает с 2003 г., но при этом никаких сигналов о недостатке энергетических мощностей, например, в Московской, Тюменской, Кубанской энергосистемах она не дала. Ситуация с энергоснабжением настолько осложнилась, что в 2006 г. ограничения потребления электроэнергии были отмечены не только в осенне-зимний максимум нагрузки.
Суммируя вышесказанное, рассмотренные противоречия доказывают, что необходимо в соответствии с технологическими границами рынка определить объект регулирования в электроэнергетике, где, так или иначе, ключевым останется тарифное регулирование, а за его пределами - антимонопольное.
В общем виде выделенные технологические границы рынка характерны не только для электроэнергетической отрасли России. Например, указанные риски были характерны и для «энергетического пула» Великобритании. В новой модели рынка электроэнергии (BETTA - British Electricity Trading and Transmission Arrangements) они уже избавились от маржинального ценообразования и основой стали долгосрочные договора, а не биржа.
Понятие технологических границ рынка тесно связано с территориальными ограничениями рынка, которые не являются детерминантой сферы регулирования наподобие экономических или технологических границ рынка, но представляют собой условие их выделения на территории.
Так, в электроэнергетике по технологическим причинам неизбежно формирование локальной монополии. И если в США целью либерализации отрасли было увеличение перетоков электроэнергии между сформировавшимися локальными монополиями, то в России, наоборот, пытаются разделить единую энергосистему на отдельные энергокомпании, которые впоследствии, так или иначе, станут локальными монополиями.
Естественно-монопольные сферы деятельности, где конкуренция экономически неэффективна или невозможна в силу технологических особенностей, мы назовем естественно-монопольным ядром. Очевидно, что экономические и технологические границы рынка очерчивают именно естественно-монопольное ядро.
Однако, существуют смежные сферы, где государство посчитало необходимым ограничить конкуренцию и сохранить естественно-монопольную организацию экономических отношений в силу других причин - общественной полезности и значимости для государства. Такие сферы мы будем называть естественно-монопольным сегментом, и он очерчивается социальными и стратегическими границами рынка.
Социальные (общественные) границы рынка
Социальные (общественные) границы необходимо выделять, исходя из принципа общественной полезности (значимости). Продукция естественно-монопольного сектора присутствует в себестоимости практически всех товаров и услуг. Низкие цены на продукцию инфраструктурных отраслей являются одним из наиболее существенных конкурентных преимуществ российской экономики. Более того, товары (услуги) естественных монополий непосредственно потребляются населением. Это определяет особую роль естественно-монопольного сегмента для государства и жизни общества.
Некоторые специалисты предлагают вообще отказаться от понятия «естественная монополия» и заменить его понятием «публичная служба», «служба, необходимая всем», «служба общего экономического значения», которые пока не известны российскому законодательству, но которые намного точнее отражают суть естественной монополии. В Европейском союзе согласно Римскому договору допускается существование монополии и ограничение конкуренции в отношении всех «служб общего экономического значения», а в нормативно-правовых актах стран ЕС присутствует такое понятие, как «общее социальное (общественное) значение».
Однако российское законодательство не учитывает социальных функций естественно-монопольного сектора. Признание социальной (общественной) функции естественных монополий позволит выделить те сферы, в которых, в силу общественной значимости, конкуренция может быть невозможна и даже опасна, а цены должны быть регулируемыми, а в некоторых случаях и дотируемыми государством. В основном это касается сфер, обслуживающих население. Например, ни в одной стране мира, кроме Японии, железнодорожные пассажирские перевозки не стали рентабельными, и все развитые страны дотируют их. Проект газификации регионов также невозможен ни без участия государства, ни без существования монополии ОАО «Газпром», поскольку в условиях конкуренции вряд ли какая-либо из компаний возьмет на себя эти функции.
В электроэнергетике конкуренция на розничном рынке вообще может быть опасной. Стабильность энергоснабжения - вопрос национальной безопасности. И любое «несовершенство» рынка в электроэнергетической отрасли вследствие невозможности хранения электроэнергии может быть по последствиям для общества намного серьезнее, чем в любой другой.
Стратегические границы рынка
Стратегические границы близки к социальным и также очерчивают сферы, где конкуренция должна быть ограничена в силу стратегических (политических или геополитических) причин.
Это очерчивание - отнюдь не создание монопольного рынка в традиционно конкурентных отраслях, как пытаются доказать представители ультралиберальных идей. Для отраслей естественно-монопольного сектора вертикально-интегрированная организация экономических отношений в отрасли является более «естественной». Принцип эндогенности структуры естественно-монопольных отраслей выражается в том, что разделение естественно-монопольной отрасли на конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности является искусственным процессом, в результате чего вновь формируется вертикально-интегрированная компания.
Так, например, после проведенных в Великобритании реформ электроэнергетики (а в Великобритании была проведена одна из самых либеральных реформ электроэнергетики), пришлось «вернуться к точке отправления» - генерирующим компаниям было разрешено участвовать в приватизации распределительных компаний. В результате возникли вертикально-интегрированные компании, не только производящие электроэнергию, но и распределяющие ее. Создание вертикально-интегрированных компаний, в т.ч. слияние с топливными компаниями, является ключевой тенденцией всех либерализованных энергорынков. Отсюда следует, что поспешное и искусственное разделение энергетических компаний, не обусловленное рынком, в конечном счете, приводит лишь к «обратной» консолидации.
Учитывая сказанное, можно сделать вывод о том, что разделение естественно-монопольной отрасли путем выделения собственно монопольного ядра преждевременно. Практика показывает, что во многих случаях после фактического разделения естественной монополии по сферам деятельности в дальнейшем намечался обратный процесс.
Идентификация границ рынка как методология государственного регулирования естественных монополий
В заключение попробуем сформулировать основные методологические принципы государственного регулирования естественных монополий.
Во-первых, что такое естественная монополия? Мы начали с интуитивного понимания, что в экономике есть естественно-монопольные сферы деятельности. В результате выделения границ рынка можно дать следующие определение.
Естественная монополия как объект государственного регулирования - это сфера экономической деятельности, где конкуренция:
• или экономически неэффективна,
• или невозможна в силу специфики технологического процесса производства товаров (услуг),
• или противоречит интересам общества (государства).
Подобное определение четко отражает объективность государственного регулирования естественной монополии.
При этом как отличить естественную монополию от монополии вообще?
Главным признаком естественной монополии является неделимость инфраструктуры, из него вытекают ее остальные признаки:
• субаддитивность издержек;
• однородность и незаменяемость продукции;
• эндогенность структуры отраслевых компаний как вертикально-интегрированных;
• социальная (общественная) значимость.
Естественная монополия как объект государственного регулирования делится на естественно-монопольное ядро, идентифицируемое на основе экономических и технологических границ рынка, и смежный естественно-монопольный сегмент, выделяемый, исходя из социальных и стратегических границ рынка, выбранных для себя обществом. Принципиально важно, что естественная монополия включает в себя и сферы, являющиеся потенциально конкурентными, но ограничиваемые обществом.
Идентификация сфер деятельности на основе границ рынка определяет и механизмы их государственного регулирования.
Конкуренция неэффективна с точки зрения общественной полезности
Субсидирование
Ценовое,
Право входа на рынок,
Антимонопольное
Стратегические
Конкуренция противоречит интересам государства
Право входа на рынок
Антимонопольное,
Ценовое
Всегда ли хороша конкуренция?
Да, рынок всегда лучше, но только там, где это эффективно и где действительно присутствует конкуренция, а не искусственно поддерживаемая иллюзия. Поэтому попробуем не согласиться с исполнительным директором печально известной корпорации «Энрон» Кеном Лэйем, заявившим, что «несовершенный рынок лучше самого совершенного регулирования». Лучше совершенствовать государственное регулирование, чем пытаться поддерживать иллюзию рынка и бороться с его несовершенством. Не надо путать естественно-монопольное ядро отрасли и объект государственного регулирования в сфере естественной монополии. Хотя естественно-монопольное ядро отрасли и представляет наибольший интерес при определении объекта государственного регулирования, это не означает, что сама естественно-монопольная отрасль должна остаться «за бортом» такого регулирования.
Естественная монополия примеры
Рассмотрим городской водопровод. Проложив параллельно друг другу две системы труб, можно добиться того, что рядом стоящие дома и даже соседние квартиры в одном доме по выбору жильцов могут быть подключены к любой из двух водоснабжающих компаний. Конкуренция стала возможной, но ценою значительного удорожания каждого литра воды, доставленного потребителю. Очевидно, что намного дешевле иметь одну водопроводную систему. Другими примерами естественных монополий являются электрические сети, трубопроводный транспорт (например, природного газа, нефти), проводная телефонная связь, централизованное теплоснабжение, городская канализация, кабельное телевидение.
Ситуация естественной монополии представлена на рис. 10.21. Здесь LAC и LMC — кривые средних и предельных затрат длительного периода, D — кривая спроса, MR — соответствующая ей кривая предельной выручки.
Оптимальный выпуск и цена (Qj, Pt) определяются, как обычно:
CP1AB
P3=LMC(Q3)=AR(Q3)
Но, как мы знаем, предоставление дотаций может привести, хотя и не обязательно, к чистым потерям для общества.
Возьмем газотранспортирующую компанию. Технология этой отрасли предполагает очень высокие постоянные затраты на то, чтобы проложить и поддерживать в рабочем состоянии газопровод, компрессорное и прочее оборудование. Вместе с тем, если это оборудование уже установлено, предельные затраты на доставку дополнительной единицы газа малы. Аналогично электроснабжение потребителей обеспечивает компания, которая предварительно вложила большие постоянные затраты в создание электрических сетей, установку трансформаторов и другого оборудования. Однако, чтобы доставить потребителю дополнительный киловатт-час электроэнергии (в пределах имеющихся мощностей), требуются незначительные предельные затраты. Итак, именно высокие постоянные и низкие предельные затраты отличают естественные монополии. Поэтому дедообразование по предельным затратам приводит к их убыточности.
Какой же может быть политика в отношении естественных монополий? Прежде всего, нежелательно предоставлять их самим себе, поскольку слишком малый выпуск будет результатом монопольно высоких цен. В то же время нереалистично ожидать, что естественные монополии станут производить при ценах, установленных на уровне предельных затрат, из-за возникающих убытков. В различных странах эту проблему решают по-разному. В одних естественные монополии остаются частными компаниями, но регулируются специальными органами, как например в США. В других они управляются непосредственно государством или, как например, во Франции, получают относительно самостоятельный статус в рамках общественного сектора экономики.
Как компромиссное решение регулирующий орган мог при установлении цены ориентироваться на равенство спроса (средней выручки) и средних затрат, т. е. установить цену P2>MC(Q2) выпускаемой монополистом продукции вновь оказывается слишком мало (по сравнению с Q3). Такое решение называют вторично-оптимальной (англ. second-best) политикой установления цен на продукцию естественных монополий, наиболее известным примером которой для многопродуктовой естественной монополии является ценообразование по Рамсею.
Другим решением проблемы естественной монополии является принятие государством (или муниципалитетом) на себя обязанности предоставлять соответствующий вид услуг. В этом случае государственная (муниципальная) компания может получать субсидии из государственного (местного) бюджета. Такова практика, например, в сфере городского общественного транспорта.
Однако нужно помнить, что само субсидирование является источником неэффективности, так как требующееся для этого налогообложение вносит искажения в систему конкурентных цен. Кроме того, чаще всего трудно выяснить, покрывает ли субсидия высокие постоянные затраты естественной монополии или также и неэффективность ее технологии и управления.
Как легко видеть из рис. 10.21, попадет ли предприятие в число естественных монополий, зависит от взаимного расположения двух кривых: средних затрат и спроса. Другими словами, вопрос решается в зависимости от соотношения между минимально эффективным масштабом производства (MES) и масштабом спроса. С течением времени научно-технический прогресс может изменить положение кривой средних затрат, а рост численности населения, либерализация внешней торговли, удешевление транспорта и масса других факторов могут изменить положение кривой спроса на данный продукт (услугу). Так отрасль может перестать быть естественной монополией.
На рис. 10.22, а показана начальная ситуация, когда отрасль является естественной монополией. На рис. 10.22, б технологические изменения существенно уменьшили минимально эффективный размер предприятия, хотя спрос не изменился. Относительная емкость рынка стала достаточно велика, чтобы дать место нескольким предприятиям. Рис. 10.22 показывает ситуацию, когда изменения затронули не технологию, а спрос. Разумеется, возможна также любая комбинация названных изменений.
История телефонной связи являет пример того, как естественная монополия перестает быть таковой. Для дальней телефонной связи между Нью-Йорком и Филадельфией в 40-е гг. было необходимо всего 800 линий связи. При такой требуемой мощности удельные затраты на одну линию связи существенно понижались с увеличением их числа, что создавало ситуацию естественной монополии. К концу 60-х гг. количество линий связи выросло до 79 000. Теперь несколько аналогичных предприятий могли работать в отрасли без того, чтобы произошло удорожание единицы услуги. Кривая средних затрат отрасли становилась при таком объеме услуг горизонтальной прямой. На рынке услуг городского телефона революцию произвело появление систем радиотелефонной связи. Теперь в крупных городах могут эффективно работать по нескольку фирм-операторов, предоставляющих услуги (мобильной) телефонной сети потребителям.
Рассмотрим немного подробнее практику регулирования цен естественных монополий специальными органами на примере электроэнергетики.
В электроэнергетике России образованы акционерные общества (субъекты частного права) и специальные органы регулирования: Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) и региональные энергетические комиссии (РЭК),1в так что в этом отношении ситуация напоминает американскую.
Уровень тарифов на электроэнергию в России и США калькулируется на первый взгляд похожим образом: затраты плюс прибыль. Однако общие черты в методах ценообразования на этом заканчиваются. Принципиальные различия касаются, прежде всего, определения величины прибыли в составе тарифа.
Наиболее распространенный в США метод установления величины прибыли в регулируемой цене состоит в следующем. Сначала определяется тарифная база, которая измеряет величину капитала, используемого компанией для осуществления регулируемых видов деятельности.
Затем устанавливается разумная и справедливая норма прибыли на капитал. Такая норма прибыли равна стоимости привлечения капитала (его альтернативным затратам). Разумная норма прибыли, которую регулирующий орган разрешает регулируемой компании, устанавливается на уровне нормы прибыли, существующей в конкурентных отраслях со сходным хозяйственным риском. Дозволенная норма прибыли должна быть достаточна, чтобы удерживать капитал в данном применении. Так, если у компании 60 % используемого капитала составляет акционерный капитал (а разумный уровень дивидендов 15 %) и 40 % — заемный капитал (8 % по облигациям), то разумная норма прибыли составит 0.6 • 15 % + 0.4 • 8 % = 12.2 % .
Регулируемая цена равна текущим затратам производства плюс прибыль, исчисленная по ставке разумной нормы прибыли, примененной к установленной тарифной базе.
Важно подчеркнуть, что отдельные элементы капитала (активы) включаются в тарифную базу, на которую может быть начислена прибыль, лишь при условии, что они признаны регулирующим органом используемыми и полезными. Не включаются в тарифную базу строящиеся объекты до ввода их в эксплуатацию. Лишь некоторые комиссии в США включают в тарифную базу строящиеся объекты при их 70 % -ной готовности, когда есть уверенность в успешном завершении строительства и вводе их в эксплуатацию.
В российской практике потребность в прибыли определяется как сумма прибыли, требующаяся, прежде всего для осуществления планируемых производственных капиталовложений, финансирования социальной сферы предприятий, выплаты налогов.
Таким образом, принципиальное различие между отечественной и зарубежной практикой учета капиталовложений при ценообразовании заключается в том, что в мировой практике в цене продукции учитывается стоимость привлечения действующего капитала (процент на капитал), а в нашей практике в цене учитывается полная величина предстоящих капиталовложений.
В США регулирующие комиссии определяют, какие затраты они разрешают включать в стоимость услуг регулируемых компаний, в том числе какие из них прямо учитываются как текущие расходы и, следовательно, включаются в годовую величину требующейся (англ. target) выручки доллар за доллар, а какие капитализируются и, следовательно, входят в стоимость услуг в форме годовых начислений амортизации и отдачи на неамортизированную часть капитала.
Поскольку отказ учесть определенные расходы, после того как они фактически осуществлены, может чрезмерно уменьшить отдачу на капитал компаний и подорвать их способность привлекать инвестиции, комиссии обычно настаивают на своих полномочиях контролировать расходы компаний заблаговременно, надзирая за их сметами и вынося по ним решения. Компания должна получить у регулирующего органа сертификат на свой проект капиталовложений, если желает, чтобы в дальнейшем созданные активы принимались в расчет при установлении тарифов. Причем требование сертификации капиталовложений не зависит от источников их финансирования.
В электроэнергетике США лишь около трети капиталовложений осуществляется за счет внутренних источников (амортизационных отчислений и нераспределенной части прибыли). Две трети проектов финансируется из внешних источников, т. е. за счет заимствований на рынке капитала и/или эмиссии акций. Представляется, что в условиях рыночных реформ Россия должна двигаться в этом же направлении.
Поскольку комиссия регулирует прибыльность естественной монополии на основе оценки ее затрат, у последней есть прямой интерес преувеличивать затраты. Что касается амортизационных отчислений, то они строятся не на объективных данных, а на относительно условных вычислениях. То же самое можно сказать и о стоимости привлечения капитала, т. е. о требующейся отдаче на вложенный капитал, которая также Должна быть включена в затраты производства, — здесь есть простор для оценочных суждений. Очевидно, что у регулируемой компании появляется заинтересованность в преувеличении данных о валовой стоимости использования капитала — амортизация плюс требуемая отдача от капиталовложений. Наконец, компания может быть заинтересована действительно иметь затраты более высокие, чем это в интересах потребителей, коль скоро разрешается включать эти затраты в регулируемую цену.
Ясно, что эффективное регулирование естественных монополий предполагает контроль за их эксплуатационными и капитальными расходами на основе детального, день за днем, сделка за сделкой, изучения каждого аспекта деятельности компании.
Рассмотрим поэтому еще один вариант регулирования естественной монополии. Он предполагает инициирование органами власти конкуренции за рынок там, где конкуренция внутри рынка невозможна или обременительна из-за наличия существенной экономии от масштаба. Регулирующий орган проводит аукцион и предоставляет на определенное время право обслуживать (англ. franchise) рынок тому предприятию, которое обязуется вносить в доход бюджета наибольшую сумму. Такой тип конкуренции за рынок иногда называют конкуренцией по Демзетцу, имея в виду американского экономиста, впервые описавшего ее. В этом случае объем выпуска, вероятно, составит Qt при цене Р1 (рис. 10.21), однако часть получаемой монополистом прибыли будет перечислена в бюджет как плата за право обслуживать рынок. При прочих равных условиях, чем большим будет число конкурирующих за это право предприятий, тем большая часть прибыли может быть изъята в бюджет. Недостаток такого способа регулирования естественной монополии — слишком малый объем продукции.
Примером конкуренции за рынок может, например, стать создание в Санкт-Петербурге альтернативных служб, занимающихся эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда. Первый конкурс за право осуществлять такие услуги, в котором приняли участие 24 фирмы. Возникающая угроза замещения будет стимулировать работу муниципальных служб. Во всяком случае, так полагают инициаторы конкурса.
Регулирование деятельности естественных монополий
Большинство чистых монополий представляют собой естественные монополии и поэтому подлежат общественному регулированию. Естественная монополия имеет место в отраслях газо-, водо- электроснабжения (похожее положение складывается и на рынках некоторых сельскохозяйственных продуктов, которые производятся на участках земли исключительного свойства — чешское пиво, французское шампанское и т. п. Здесь также можно вести речь о естественных монополиях, потому что количество такой земли ограничено). Чаще всего в отраслях общественного потребления (коммунальное хозяйство) существует возможность злоупотребления со стороны естественных монополий, что может негативно сказаться на уровне жизни населения. В первую очередь речь идет о повышении тарифов и цен предприятиями-монополистами. Это приводит к росту издержек производства в других отраслях, а значит и к росту цен на другие товары. (Именно такую картину можно наблюдать в случае увеличения цен главными естественными монополисты и в России — РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», Министерством путей и сообщений.) Данные факты обуславливают необходимость государственного регулирования таких фирм со стороны специальных административных органов.
Существует два возможных варианта действий государства в этом случае:
1. Установление государственной собственности на предприятия - естественные монополии, а, следовательно, и государственных цен на их продукцию.
2. Государственное регулирование естественных монополий с помощью установления предельного уровня рентабельности или с помощью прямого ограничения уровня цен на продукцию естественных монополий. В развитых странах — это основной путь борьбы с негативными сторонами деятельности естественных монополий.
При анализе вопросов регулирования деятельности естественных монополий посредством контроля за ценообразованием на естественно-монопольные товары будет небезынтересно рассмотреть теоретическую модель регулируемой монополии. Рассмотрим эту проблему на конкретном примере гипотетической естественной монополии, основные параметры которой будут характеризоваться положением графиков, представленных на рисунке. Монополия максимизирует прибыль в точке Е (MR = MC) при объеме производства Qopt и цене РА. В этом случае, как видно на графиках, цена не равна предельным издержкам, т. е. не выполняется требование эффективного распределения ресурсов в экономике. С точки зрения общества, это существенный недостаток, и его желательно исправить. Оптимальной была бы ситуация равенства цены и предельных издержек.
В нашем случае график спроса и график предельных издержек пересекаются в точке В, соответственно цена на данный продукт, которая бы устроила общество, составляет Рв. Если правительство установит на монопольный продукт предельный уровень цен в размере Рв, тогда график спроса будет выглядеть как ломаная линия РВВDx. Таким образом, государство искусственно вносит в экономику элемент, аналогичный чистой конкуренции, а, следовательно, в точке В этих условиях фирма-монополист будет максимизировать прибыль или минимизировать убытки (что происходит чаще). Подобная ситуация устраивает государство, а цена Рв получила название общественно-оптимальной цены. Однако в большинстве случаев эта цена не покрывает средних валовых издержек фирмы, и она несет убытки. Так как РB ниже минимального значения АТС, то фирма несет убытки при любом объеме производства, что в долгосрочном плане чревато банкротством.
Выход из этой ситуации может быть в следующем:
• предоставление со стороны государства субсидий регулируемым естественным монополиям;
• согласие на ценовую дискриминацию, которую могут осуществлять эти фирмы по отношению к потребителям; в этом случае график предельного дохода совпадет с графиком спроса на монопольный продукт;
• чаще всего в реальной действительности этим фирмам дают возможность получать нормальную прибыль в ущерб эффективному использованию ресурсов; т. е. цена будет соответствовать значению АТС - Рс (проекция точки пересечения графиков АТС и Dx на ось ординат).
Перед государством в большинстве случаев стоит проблема, что предпочесть — неэффективное распределение ресурсов или неэффективность функционирования отдельных фирм.
Сферы естественных монополий
Сами по себе сферы естественных монополий являются достаточно подвижными. Это означает, что по основным характеристикам естественной монополией можно назвать многие отрасли экономики. Но формально эти сферы определяются только на уровне закона.
Железнодорожные перевозки
В сфере железнодорожного транспорта полностью отсутствует внутриотраслевая конкуренция, что обусловлено особой организационной структурой. Параллельные железнодорожные линии контролируются одной и той же железной дорогой. Грузовые и пассажирские перевозки дальнего следования, как правило, выполняет один и тот же оператор.
Железнодорожный транспорт составляет основу транспортной системы Российской Федерации, он осуществляет около 85% грузооборота и около 40% пассажирооборота всех видов транспорта (без учета трубопроводного).
Современные проблемы: существенный износ основных производственных фондов и убыточность пассажирских перевозок в дальнем и пригородном сообщениях.
В 2001 г. была создана специальная Комиссия Правительства РФ по вопросам тарифного регулирования на федеральном железнодорожном транспорте, которая определяла основные принципы унификации железнодорожных тарифов и формировала единую политику Правительства РФ в этой области регулирования. В настоящее время ее планируется упразднить.
Железнодорожные перевозки состоят из большого количества разных услуг, которые подлежат самостоятельному регулированию (плата за перевозки пассажиров в дальнем следовании, сборы и платы за дополнительные работы (услуги), связанные с перевозкой грузов, и пр.).
Услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов
Услуги транспортных терминалов - это производственные операции по приемке, перемещению и сдаче грузов. К ним относятся только те операции, которые неразрывно связаны с обслуживанием перевозчика грузов. Услуги портов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных терминалов, они включают в себя производственные операции по обработке грузов, обслуживанию пассажиров, морских и речных судов, самолетов.
При наличии большого числа хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги морских и речных портов, развитой конкуренции в этой отрасли не имеется. Порты, выделившиеся из государственных пароходств, занимают локальное доминирующее положение на рынке портовых услуг, обладают монопольным правом на портовые механизмы, устройства, территорию, выступают в качестве единственного арендатора государственного имущества. В частности, на рынке портовых услуг субъектами естественной монополии являются ОАО "Азовский морской порт", ГУП "Московский западный порт", ОАО "Хабаровский речной порт" и др.
Сложность регулирования услуг аэропортов предопределена общими проблемами гражданской авиации. Основной показатель объема транспортной работы в авиации - это пассажирооборот. За последние 10 лет он уменьшился в три раза, а число ежегодно перевозимых пассажиров уменьшилось в четыре раза. Гражданская авиация, являясь транспортом общего пользования, практически недоступна для широкого круга пользователей (услугами авиации пользуется не более 5% населения).
Состояние материально-технической базы критическое, т.к. 90% парка воздушных судов морально устарело. Рост цен на аэропортовые услуги (аэронавигационное обслуживание воздушных судов, обслуживание пассажиров в аэропортах, обеспечение авиационной безопасности в зоне аэропорта и пр.) значительно отстает от роста авиационных тарифов и не является определяющим фактором роста стоимости авиабилетов. Основное влияние на тарифы оказывают стоимость авиационного топлива, цены на техническое обслуживание и ремонт.
Государственное ценовое регулирование услуг аэропортов имеет целью приведение уровня аэропортовых сборов и тарифов к уровню экономически обоснованной себестоимости этих услуг. Это позволит сократить перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых.
Услуги общедоступной электрической и почтовой связи
В нефтяной промышленности трубопроводы подразделяются на магистральные ("главная труба") и промысловые.
Магистральный нефтепровод предназначен для транспортировки нефти из районов добычи или хранения до мест потребления (т.е. до нефтеперерабатывающего завода, перевалочных нефтебаз, пунктов налива). Кроме того, нефтепроводы различаются и по техническим показателям (величина рабочего давления в трубопроводе, его протяженность, наличие головных и промежуточных насосных станций и пр.).
Вместе с тем законодательного разграничения между этими трубопроводами пока нет. Применяются СНИПы и ГОСТы, в соответствии с которыми трубопроводы строились, но это вызывает ряд проблем. Например, трубопроводы, построенные как промысловые, со временем реконструируются и подпадают под все технические характеристики магистральных. Другая проблема - наличие в конкретном регионе только одного нефтепровода (например, промыслового). В такой ситуации деятельность его владельца тоже можно признать естественной монополией.
Уже в течение нескольких лет в Государственной Думе РФ рассматривается проект закона "О магистральном трубопроводном транспорте". Предполагается, что данный закон будет распространять свое действие не только на нефтепроводы, но и на газопроводы, а также на трубопроводы, предназначенные для транспортировки других углеводородов (нефтяного попутного газа, газового конденсата, газообразных углеводородов).
В нем предусмотрено, что магистральные трубопроводы являются стратегическими объектами федерального значения. Магистральный трубопровод рассматривается как единый комплекс сооружений, поэтому право собственности на него не разделяется по отдельным объектам. Предусмотрены некоторые ограничения в пользовании магистральными трубами, в частности, стандартизация и сертификация оборудования, лицензирование деятельности операторов (тех, кто оказывает услуги по транспортировке углеводородов).
В законе целесообразно также, на мой взгляд, ввести лицензирование для проектных и строительных организаций; определить особенности землепользования, связанные с эксплуатацией магистральных трубопроводов. Сейчас нередки случаи строительства садовых домиков и прочих сооружений в охранной зоне, что чрезвычайно опасно.
Однако основной недостаток законопроекта в том, что отличительные черты магистрального трубопровода в нем по-прежнему не определены.
Транспортировка нефти и нефтепродуктов разделяется на несколько технологически неотделимых процессов, для каждого из которых устанавливаются свои тарифы (например, прием, перевалка, слив нефти в трубопроводную систему в начале маршрута и сдача, налив и перевалка нефти в конце маршрута).
Транспортировка газа по трубопроводам
К сфере естественной монополии относится транспортировка газа и по магистральным, и по газораспределительным трубопроводам. Магистральные газопроводы входят в газотранспортную систему ОАО "Газпром" и предназначены для транспортировки газа от места добычи до газораспределительных сетей. В нашей стране 90% всего газа добывается на севере Западной Сибири, а основные потребители расположены в основном в европейской части. Единственно возможным способом доставки природного газа является трубопроводный транспорт. Субъектами естественной монополии в этой сфере являются газотранспортные организации (магистральные трубопроводы) и газораспределительные организации (владельцы распределительных сетей).
В настоящее время устанавливаются тарифы на перемещение и передачу газа по магистральным газопроводам на территории Российской Федерации.
Услуги по передаче электрической и тепловой энергии
Такие услуги представляют собой комплекс организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической и тепловой энергии через технические устройства сетей в соответствии с техническими регламентами.
Данные услуги оказываются посредством совокупности электрических и тепловых сетей, устройств преобразования энергии, средств по технологическому управлению режимами подачи энергии и пр.
Субъектами естественной монополии в этой сфере являются организации, оказывающие услуги по передаче энергии. За услуги по передаче электрической энергии (мощности) по сетям субъектов естественной монополии устанавливаются предельные размеры платы, а также фиксированный уровень цен.
Услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике
Оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике - это комплекс мер по централизованному управлению технологическими режимами работы технических устройств электростанций, электрических сетей и энергопринимающего оборудования потребителей электрической энергии с управляемой нагрузкой, осуществляемых в целях обеспечения надежного энергоснабжения и качества электрической энергии, соответствующих техническим регламентам и иным обязательным требованиям.
Субъектами оперативно-диспетчерского управления являются:
системный оператор Единой энергетической системы России (в настоящее время это ОАО "Системный оператор - Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы");
иные субъекты оперативно-диспетчерского управления (организации и физические лица), уполномоченные на выдачу оперативных диспетчерских команд и распоряжений.
Услуги естественных монополий
Одна из основных целей реформирования ЖКХ – снижение издержек на производство жилищных и коммунальных услуг, соответствующих определенным параметрам качества.
На конец 2006г. не возникло финансовой заинтересованности в снижении затрат в системе ЖКХ, что автоматически (без роста платежей) увеличило бы долю оплаты населением коммунальных услуг.
Увеличение тарифов на энергоресурсы и ж/д перевозки без одновременного приведения в соответствие тарифов на жилищно-коммунальные услуги привело к росту долгов предприятий ЖКХ перед предприятиями, поставляющими энергоресурсы. Необходимо на местах создавать механизмы для регулирования тарифов естественных локальных монополий, поскольку сегодня нет реальных и прозрачных механизмов воздействия на тарифы со стороны органов местного самоуправления.
Речь идет о том, чтобы сам механизм регулирования цен на продукцию и тарифов на услуги естественных монополий был максимально открытым, понятным и "прозрачным", то есть каждый покупатель вправе знать, за что и сколько он платит. При этом он должен быть уверен, что назначенная цена или тариф являются разумными и справедливыми. Это в равной степени относится как к грузовым и пассажирским тарифам на услуги железнодорожного транспорта, на электропередачу и на транспортировку газа, так и на услуги по тепло- и водоснабжению населения и другие коммунальные услуги.
Стабильность тарифов на услуги естественных монополий имеет принципиальное значение для "скрепления" экономического пространства страны. Учитывая огромную социальную значимость отраслей таких монополий в жизни регионов, целесообразно разработать оперативный механизм согласования их интересов на местном уровне, который позволял бы своевременно решать возникающие проблемы, предупреждать или сводить к минимуму негативные последствия тех или иных действий предприятий-монополистов.
В настоящее время существуют проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.
Таким образом, в области создания законодательной и институциональной основы регулирования естественных монополий в России были предприняты важные и необходимые меры, но многое еще предстоит сделать как в отношении построения эффективной системы регулирования, так и с точки зрения реструктурирования естественно-монопольных отраслей.
Рынок естественной монополии
1. Субъекты естественной монополии - это юридические лица, занятые производством (реализацией) товаров (услуг) в условиях естественной монополии. Главный критерий для признания организации естественным монополистом - это осуществление деятельности в условиях естественной монополии. Для этого необязательно быть собственником "сетей" (электрических, трубопроводных и т.п.). Закон не содержит специальных требований относительно организационно-правовых форм субъектов естественных монополий. В Указе Президента РФ N 220 "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" прямо назывались коммерческие и некоммерческие организации как субъекты государственного регулирования. Таким образом, можно предположить, что субъектами естественных монополий могут быть и те, и другие.
2. Потребители - это любые юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, приобретающие товары (услуги), производимые (реализуемые) субъектами естественных монополий. Понятие "потребитель" здесь используется в широком смысле слова, оно не совпадает с трактовкой, данной в Законе РФ "О защите прав потребителей".
3. Федеральные органы государственной власти по регулированию естественных монополий. Первоначально система этих органов была сформирована еще в середине 90-х годов ХХ в. Так, указами Президента РФ были образованы: Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК России), в ведении которой находилось регулирование естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе; Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России), которая занималась деятельностью естественных монополий, оказывающих услуги общедоступной электрической и почтовой связи; Федеральная служба по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), ведающая соответствующими вопросами на железнодорожном транспорте, а также в деятельности транспортных терминалов, портов и аэропортов.
В дальнейшем эта структура существенно изменилась. Вторым этапом стало формирование всего двух государственных органов по регулированию деятельности естественных монополистов: ФЭК России - в области энергетики; МАП России - в области связи и транспорта.
Затем Постановлением Правительства РФ N 777 в ведение Федеральной энергетической комиссии были переданы вопросы транспорта. Это было обусловлено тем, что с 2001 г. на уровне Правительства РФ обсуждалась возможность создания на базе ФЭК России единого тарифного органа по регулированию естественных монополий.
В связи с произошедшими изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти естественные монополии регулируются следующими государственными органами: Федеральной службой по тарифам в части установления контроля за ценами и Федеральной антимонопольной службой в части контроля за соблюдением естественными монополистами законодательства. Принятие нормативных актов в этой сфере отнесено к компетенции Минэкономразвития России.
Особенности естественных монополий
Основные особенности рынка естественной монополии заключаются в следующем:
- «эффект масштаба» выражается в существенном снижении издержек в расчете на единицу продукции по мере увеличения объемов ее производства;
- неэластичный спрос. В обычных экономических отношениях при возрастании цены на товар или услугу спрос потребителей снижается. В условиях естественной монополии спрос неэластичен, т.е. при увеличении цены он подвержен незначительным изменениям.
Неэластичность спроса можно проиллюстрировать на следующем примере. При существенном увеличении цены на бензин потребители могут использовать заменитель этого товара - газ. Это приведет к резкому падению спроса на бензин. При значительном повышении цены на электроэнергию потребители могут уменьшить объем ее потребления, но незначительно. Это обусловлено тем, что электроэнергия является практически безальтернативным источником энергии.
Для некоторых сфер естественных монополий характерен также сетевой характер организации рынка. Он означает, что монополией является не вся отрасль экономики, а лишь ее передающие «сети». Например, сеть железных дорог, сеть трубопроводов, сеть линий электропередач, система теплоснабжения.
Итак, монополия существует во всём мире. Но главной особенностью монополизации российского рынка можно считать, пожалуй, то, что она сложилась как “наследница” государственного монополизма социалистической экономики.
Социалистическая экономика представляла собой единый народнохозяйственный комплекс, в котором каждое предприятие не было вполне автономно, а являлось составной частью общегосударственной структуры. То есть, своеобразной монополией в бывшем СССР была командная экономика, построенная на всеобъемлющем директивном планировании, государственном ценообразовании, централизованном распределении материальных ресурсов и по самой своей природе не допускавшая конкуренции ни в одной своей части.
Капиталистические монополии возникли преимущественно "снизу", в результате конкурентной борьбы, а социалистические насаждались "сверху" и действовали в неестественных условиях. Монополистом в капиталистических странах чаще всего становилось предприятие-лидер, который использует передовые технологии, имеет значительный научно-технический и производственный потенциал. Капиталистические монополии, участвуя в международном разделении труда, вынуждены для повышения конкурентоспособности улучшать качество продукции, равняясь на мировые образцы, что положительно сказывается и на внутреннем рынке, социалистические ограничивались в лучшем случае региональными рамками (например, СЭВ).
Формирование рыночных механизмов экономики, создание необходимых условий функционирования основных субъектов рынка - товаропроизводителей и потребителей, требуют создания адекватной этим механизмам среды деловой информации. Эта среда должна обеспечивать информационную поддержку субъектов рыночного механизма на всех стадиях производства и потребления продукции и услуг, а также во всех областях их деятельности. Поэтому важнейшей задачей формирования информационной инфраструктуры предприятия является создание максимально благоприятных условий доступа к информации, которую в мире принято называть деловой (businessinformation).
Можно сделать вывод, что новая корпоративная модель, расширение кооперационных связей между конкурентами, поставщиками и потребителями, прогресс информатики, автоматизация производства и управления на основе широкого применения вычислительной техники и средств телекоммуникации изменили традиционные представления о границах компании, разрушили их замкнутость и сделали малоэффективными те из них, которые основывались на иерархических, механистических, бюрократических структурах.
Следовательно, происходит переход к новой модели управления, в основе которой лежат интеграционные процессы в компаниях, их объединение с помощью глобальных информационных систем в стратегические альянсы и другие союзы самых разных типов.
Глобализация бизнеса, формирование стратегических альянсов, сетей из компаний, информационные сети позволяют создавать “лучшую во всех отношениях” организацию, в которой любая функция и процесс реализуются на мировом уровне. В результате достигается и более высокая эффективность управления предприятием, возникает обстановка взаимодоверия и взаимоответственности.
В рамках нашего исследования главное внимание уделяется новым формам организации и управления предприятиями газовой промышленности, выходящими на современный мировой рынок, где широко используются передовые коммуникационные и информационные технологии.
Сложность проблемы реформирования газового хозяйства определяется тем обстоятельством, что, характеризуясь большой размерностью, распределенностью, многообразием связей, предприятию приходится функционировать в условиях нестабильности экономического механизма и его структур, кардинально изменившихся отношений государства и субъектов экономики, В результате комплексная реконструкция системы коммуникаций и информационной системы предприятия становится проблемой, а ее решение требует разработки нестандартного подхода к управлению предприятием в новых экономических условиях. При этом темпы решения проблемы должны соответствовать мировой динамике глобальной информатизации, отличительной чертой которой является быстрая интеграция с помощью телекоммуникаций и систем разных стран и регионов в единую производственную систему.
Для преодоления указанных проблем необходима системная интеграция информационных технологий и разработка механизма создания информационного пространства делового сотрудничества, представляющего собой совокупность баз и банков данных деловой информации, технологий их ведения и использования, телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и общих правил, содействующих развитию предпринимательства и социально-экономических систем, является актуальной научной проблемой.
Несмотря на рост интереса исследователей к проблемам информатизации, построения корпоративных систем, формированию сетевой экономики, необходимо отметить то, что современные публикации носят преимущественно фрагментарный характер. Мало работ, указывающих на особенности отраслевого применения новейших технологий для управления предприятием реального времени.
Естественная монополия в экономике
Россия не избежала негативного воздействия отраслей естественных монополий в условиях рынка.
С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и услуги отраслей - естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате росла доля постоянных издержек в цене единицы продукции. Кроме того, до последнего времени субъекты естественных монополий финансировали инвестиции в значительной мере за счет внутренних источников (инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые за счет себестоимости и прибыль), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы.
Практически во всех отраслях сохранялось перекрестное субсидирование одних групп потребителей за счет других. Низкие тарифы для населения и бюджетных организаций субсидировались за счет промышленных и коммерческих потребителей. Например, на железнодорожном транспорте убытки по пассажирским перевозкам покрываются за счет грузовых тарифов.
Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходы на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о соответствии качества предлагаемых продукции и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата превышала среднюю по экономике, и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями.
Учитывая основообразующую сущность этих отраслей, очевидно, что рост цен на производимую ими продукцию явился мощнейшим фактором макроэкономической инфляции, которая справедливо охарактеризована экономистами как инфляция издержек.
Однако, нельзя однозначно утверждать, что отрасли естественных монополий за годы перехода к рынку обеспечили себе процветание за счет всей остальной экономики. Следствие ценовой дискриминации - катастрофические неплатежи - больнее всего ударило именно по собственному источнику.
Естественные монополии, как уже было сказано выше, играют большую роль в экономики страны. Значительное влияние на экономику естественным путем отражается на общественных процессах. Большая часть услуг предоставляемых этими монополиями направлена на оказание обслуживания населения. Услуги, предоставляемые данными монополиями делятся на: федеральные и региональные, т.е. местные и территориальные.
К услугам, предоставляемым на территориальном уровне относятся: передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи. Данные услуги в силу своей большой потребности постоянно нуждаются в спросе. Спрос на такие услуги практически не изменяется в течении года, и может колебаться только в момент сезонных колебаний спроса и цен соответственно.
К местным услуга относятся: предоставление телефонной связи, услуги по обеспечению водой и теплом (в зимнее время года), предоставление некоторых транспортных услуг (наземный транспорт, метро) и т.д. Данные услуги также являются постоянно востребованными. Государственное регулирование, таким образом, необходимо и в территориальных и в местных монополиях.
Ежегодное повышение цен на такие услуги можно считать традиционной тенденцией для таких крупных монополистов как РАО «ЕЭС» России, РЖД, Газпрома и т.д. Цены на услуги предоставляемы этими монополистами растут не произвольным образом, а под воздействием различных социально – экономических и политических факторов. Подробнее об социально – экономических факторах будет сказано во второй части курсовой работы.
Государственное влияние можно обозначить, выделив следующие основные задачи регулирования цен в естественных монополиях:
1) Обеспечение баланса интересов потребителей (доступные цены) и регулируемых предприятий (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и инвесторов); определение структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей;
2) стимулирования предприятий отраслей естественных монополий к сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности инвестиций и т.д.
3) использование возможностей ценовых механизмов регулирования при проведении стабилизирующей макроэкономической политики управление развитием экономики в регионах.
В силу своего огромного значения для экономики в целом постоянное внимание привлекают три главные естественные монополии – «Газпром», РАО «ЕЭС России» и МПС. Кроме того, имеется еще ряд национальных монополий, близких им по типу, таких как «Транснефть», министерство атомной энергетики, «Сбербанк», а также локальные монополии типа водоканалов, аэропортов и т.п., но они вызывают интерес не столь часто.
Три вышеуказанные монополии составляют важную часть государственного сектора, и всей российской экономики. Хотя формально «Газпром» – акционерное общество, в котором доля государства всего 38%, реально он является неотъемлемой частью госсектора. О роли этих организаций в экономике свидетельствуют данные таблицы.
Занимая всего 4% рабочих и служащих, эти три монополии дают 13,5% ВВП, 20,6% инвестиций, 16,2% прибыли, 18,6% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно велика роль «Газпрома» вследствие его экспортного потенциала: добавленной стоимости он дает больше, чем РАО «ЕЭС» и МПС вместе взятые, занимая всего 300 тыс. работников, а прибыли и налогов – вдвое больше, чем они. Очевидно, это следствие извлечения значительной природной ренты, которая здесь еще недооценена из-за заниженных внутренних цен на газ. При повышении этих цен в три раза, – хотя и тогда они были бы вдвое ниже экспортной цены на основном европейском рынке, – валовая добавленная стоимость «Газпрома» составляла бы примерно один триллион рублей, т.е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль – около 300–350 млрд. руб., в том числе рента – около 70%. В настоящее время часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли, прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы на энергию и тепло, а также населению через удешевленные коммунальные услуги. При этом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, усиливая дифференциацию населения по денежным доходам. Роль «Газпрома» в современной российской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искажении относительных цен, подающих неверные сигналы агентам рынка.
Представляется вполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ в парламенте совместно с федеральным бюджетом, а текущих издержек – в правительстве, с выдачей соответствующих директив представителям государства в этих компаниях.
Естественные монополии появились в России практически одновременно с европейскими аналогами, однако их развитие не было столь значительным. Интенсивное развитие естественных монополий началось после окончания Первой мировой войны. Оно происходило уже в рамках административно – командной системы, т.е. в условиях беспрецедентно высокого вмешательства со стороны государства в их деятельность, что обусловило целый ряд уникальных, по сравнению с рыночной моделью, отличий. По мере развития рыночных элементов хозяйствования в России в 80–90 гг. XIX века и начала реформирования в начале XX века многие из этих особенностей российских естественных монополий сохранились до сих пор по технологическим и другим причинам. Исследование этих особенностей является крайне важным на современном этапе развития рыночной экономики.
Проанализируем более подробно историю формирования естественных монополий в нашей стране. Первые естественные монополии возникли в начале 80-гг. XIX века. Среди них особое место занимал «Союз рельсовых фабрикантов», образованный в 1882 году при непосредственном участии государства. К началу 90-гг. XIX их насчитывалось более 50. Это были различные союзы и соглашения в промышленности и на водном транспорте, роль которых в экономике до начала XX века была не велика.
Дальнейшее развитие естественные монополии получили в новом тысячелетие. Значительное увеличение числа монополистических объединений, таких, как «Продамет», «Медь», «Продуголь», «Продвагон» и т.д., стало своеобразным ответом экономики России на промышленный кризис 1900–1903 гг. Сокращение промышленности в этот период составило 5–6%, что позволило В.И. Ленину сделать вывод о начале новой фазы развития капитализма, т.е. констатировать перерастание домонополистического капитализма в империализм, к характерным чертам которого он относил развитый монополизм. В этот период в результате слияния финансовых институтов и промышленности появляются первые финансово – промышленные монополистические группы.
В годы первой мировой войны увеличилась мощь монополий, особенно связанных с военными нуждами, общее число которых составило около 200 компаний. Однако естественные монополии ещё не вышли на первый план, и крупнейшими монополиями были такие компании, как «Металлургический комбинат», «Джутовый синдикат», «Организация Ванкова», «Организация Ипатьева» и др.
Причины возникновения дисбаланса на рынке
В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации в России на этапе 1992–1994 гг. не только достаточно конкретно определился круг естественных монополий, но и был разработан проект Федерального закона «О естественных монополиях». Первоначально в этот законопроект были также включены нормы, связанные с государственной монополией на производство и оборот отдельных видов продукции. Однако в последствии стало очевидно, что государственные монополии – предмет особого законодательства. Таким образом, в России произошел перелом во властных структурах, который привел к возникновению большого числа рабочей силы и развитию промышленного производства. Стали активно развиваться фабрики и заводы, начала расти экономика страны. Рост экономики был обусловлен формирование на рынке страны относительно свободной внутренней среды такого отраслевого производства как промышленности. Власти страны начинают полностью контролировать такие монопольные отрасли как: производство и передача электроэнергии; крупное промышленное производство, машиностроительное и приборостроительное производство; добыча, переработка и транспортировка углеводородов; железнодорожные, авиа и автотранспортные перевозки, а так же отдельные подотрасли связи. Вопросы функционирования, реорганизации и повышения эффективности деятельности естественных монополий в России в последнее время находится в центе внимания политиков, экономистов, ученых. Особые условия функционирования естественных монополий предопределили необходимость выделения их в особую сферу государственного регулирования.
В 1994–1995 гг. цены российских предприятий в отраслях естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Сложившаяся на рынке ценовой дисбаланс, непредсказуемость поведения и действий субъектов естественных монополий активизировали усилия по принятию закона, регулирующего деятельность Е.М, и ФЗ «О естественных монополиях» был принят Государственной Думой 19 июля 1995 г. Законопроект о Е.М. преодолевал два президентских вето. Один из краеугольных камней проекта – включение в него Е.М., относящихся к ведению субъектов РФ.
Поэтому принятый Закон распространяется только на субъекты Е.М., регулируемы на федеральном уровне:
- Транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
- Транспортировку газа по трубопроводам;
- Услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
- Железнодорожные перевозки;
- Услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
- Услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
В экономике СССР все цены устанавливались в плановом порядке, а ресурсы распределялись централизованно, поэтому практически не производилось специальное выделение отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость применения определенных методов регулирования естественных монополий. Эта необходимость вызвана рядом причин.
Отсутствие отработанных механизмов контроля над деятельностью этих отраслей в 1992–1994 гг. привело к взрыву инфляции, а с 1995 г., когда монетарными мерами обращения инфляция стала подавляться, – к быстрому росту неплатежей и сокращению производства в перерабатывающих отраслях. Несмотря на постоянную законотворческую деятельность государственных органов, направленную на создание системы регулирования деятельности естественных монополий, последние до настоящего времени вынуждают своих потребителей оплачивать продукцию по неоправданно высоким ценам и тем самым продолжают удерживать Россию в состоянии глубокого экономического кризиса. Поэтому очевидно, что задача совершенствования механизмов формирования тарифов на продукцию естественных монополий требует немедленного решения.
Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи, а на региональном уровне – коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т.д. Таким образом, данные отрасли являются стратегически важными для государства и внутреннего рынка страны.
Функционирование естественных монополий как отдельных от государства экономических структур не возможно в силу большого влияния на каждодневные потребности общества в оказываемых этими монополиями услугах. Следует заметить, что во многих странах в последние годы сфера и масштабы государственного регулирования существенно сократились как в связи с технологическими нововведениями, так и в результате появления новых подходов к формированию и регулированию соответствующих рынков. По этой причине в таких странах как Англия, Германия, Франция, Испания, Греция и т.д., функционирование рынка естественных монополий сконцентрировано в руках частных компаний, что негативно сказывается на регулировании государством цен на тарифы. Примером может служить частые забастовки населения этих стран, как потребителей услуг, так и работников компаний предоставляющих услуги, связанные с высокими тарифами, невыгодными условиями которые диктуют монополисты. Компании – монополисты в свою очередь были вынуждены поднимать цены на услуги в связи с последствиями экономического кризиса, который значительно повлиял на европейский рынок. Последствия были бы менее значительными, если государство могло регулировать цены на отдельные виды монопольных услуг этих компаний.
Вышеприведенный пример наглядно демонстрирует зависимость такой капиталоемкой части экономики страны, как естественная монополия от государственного регулирования. В странах с развитыми рыночными экономиками современная концепция регулирования естественных монополий предполагает, что применение государственного регулирования считается оправданным в тех случаях, когда определенный товар (услуга) производятся единственным экономическим субъектом при условии, что конкуренция между аналогичными предприятиями невозможна по технологическим и или экономическим причинам. Рост объема производства единственного субъекта сопровождается снижением удельных издержек (экономия на масштабах).
Методы регулирования естественных монополий
Назначение государственно-правового регулирования - соблюсти, а при необходимости уравновесить баланс интересов субъектов естественных монополий и потребителей.
Высокая экономическая эффективность естественных монополий делает недопустимым их дробление, но с другой стороны их бесконтрольная деятельность способна принести значительный вред, поэтому государство не может воздерживаться от регулирования естественных монополий.
Суть любого регулирования состоит в упорядочении деятельности участников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае - в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздействия государства на естественные монополии, и его специфика проявляется в его методах, которыми Федеральные антимонопольные органы не наделены.
Специально образованные федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий по своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осуществления они имеют много сходного с федеральными антимонопольными органами. Они устанавливают цены на продукцию монополии и определяют состав потребителей продукции, которым монополия обязана поставлять свою продукцию.
Во всех узаконенных сферах деятельности естественных монополий образуются органы регулирования естественных монополий. Один федеральный орган исполнительной власти может регулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий и совсем необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Для осуществления своих полномочий они вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответствующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии.
Первой Указом Президента УФ №1194 была образована Федеральная энергетическая комиссия Российской федерации (ФЭК РФ) как федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии. Указом Президента РФ №96 была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России).
Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России). Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.
Согласно Указу Президента РФ №1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте упразднены. Их функции переданы вновь образованному Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. К этому министерству перешли и функции упраздненных Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства, а также Государственного антимонопольного комитета РФ.
Концентрацией функций упраздненных перечисленных федеральных органов в рамках одного федерального органа в ранге Министерства Российской Федерации преследовалась цель усилить государственную поддержку развития предпринимательства, особенно малого и среднего. Намечавшееся упразднение Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации не было осуществлено, и у нее сохранился статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти.
Функции и полномочия органов регулирования естественных монополий. Только органы регулирования естественных монополий наделены полномочиями принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из реестра. Сформирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль, является первой исходной функцией органов регулирования естественных монополий.
Федеральный закон "О естественных монополиях" ничего не говорит о том, кто устанавливает порядок ведения реестра субъектов естественных монополий. Ничего по этому поводу не сказано и в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности субъектов естественных монополий. Очевидно, порядок ведения реестра надлежит устанавливать самим органам регулирования деятельности естественных монополий. Поскольку субъект естественной монополии, как правило, производит не только естественно-монопольные товары, а осуществляет еще и иную предпринимательскую деятельность, то в реестре в любом случае должно быть точно и исчерпывающе указано, какой конкретно вид его хозяйственной деятельности подлежит государственному регулированию и контролю.
Органы регулирования естественных монополий принимают обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении регулирования, о применении к субъекту естественной монополии предусмотренных законодательством конкретных методов регулирования, в том число об установлении цен (тарифов). Определяющую роль при этом играет решение о применении методов регулирования, которое влечет включение субъекта естественной монополии в реестр и введение механизма контроля.
Федеральным законом "О естественных монополиях" установлены два специфических метода (применение иных методов не допускается):
1. Органы регулирования естественных монополии могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.
Во многих странах цены естественных монополий на первом этапе либерализации прямо регулировались государством. Но в условиях высокой инфляции и резких изменений относительных цен пересмотр тарифов и цен не поспевал за ростом издержек, и была принята на вооружение практика регулирования ценообразования по различным формулам, и одновременно стала осуществляться приватизация или коммерциализация естественных монополистов.
Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях, т. к. согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, станки и т. п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной монополии, существенный элемент которого - неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии.
Как правило, используются заранее выбранные схемы установления цен: а. Метод предельных издержек. Он заключается в том, что государство требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая монополистом цена равнялась его предельным издержкам. Тем самым обеспечивается эффективный с народнохозяйственной точки зрения объем производства и потребления продукции естественной монополии, что часто ведет к убыткам и необходимости субсидировать монополию за счет государственных средств.
б. Метод средних издержек состоит в том, что вся прибыль монополиста, за исключением нормальной, изымается (то есть цена равна средним издержкам). Этот метод может дать результат, при котором продукта будет производиться слишком мало по сравнению с необходимым для эффективного функционирования экономики в целом, и, с другой стороны, не создает заинтересованности в минимизации издержек: монополист заранее знает, что его расходы будут компенсированы.
в. Метод установления потолка цен обычно приводит к дефициту продукции. г. Субсидирование естественных монополий. Многие страны с рыночной экономикой в умеренной степени используют этот метод, придерживаясь варианта предельных издержек. Суть практики перекрестного субсидирования состоит в том, что одни потребители продукции естественной монополии получают ее, но по более низким ценам за счет других, на которых фактически возлагается дополнительное бремя. В наиболее тяжком положении оказались промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения.
Недостатки подобной практики заключаются в существенном ограничении потенциала развития и конкурентоспособности российской промышленности; в противоречии экономической логике (себестоимость продукта естественных монополий для крупных оптовых покупателей ниже, чем для индивидуальных потребителей); возложении на естественные монополии несвойственных им функций социальной политики. Неудивительно, что социальная эффективность этого своеобразного налога на промышленных потребителей крайне низка: дотация распределяется не по нуждаемости, а по объему потребления услуги. Это означает, что наиболее благополучные слои населения получают больше, чем наименее защищенные, для кого, собственно, и должна предназначаться подобная помощь. Однако не существует наилучшей для всех условий схемы, которая обеспечивала бы безотказную реализацию целей общества - производства необходимого объема продукции с минимальными издержками. Как правило, эффективной оказывается система мер, включающая сочетание элементов частной собственности и государственного контроля посредством установления жестких правил ценообразования.
2. Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирована природой естественных монополий. Производимые в них товары нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и вовсе исчерпаемы (полное использование разведанных месторождений, сокращение добычи и т. п.). Это обстоятельство позволяет субъектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и лишать этих товаров других потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.
Также органы регулирования естественных монополий принимают решения об изменении или о прекращении регулирования в отношении конкретных субъектов естественных монополий, если отпадают установленные для этого основания, например, если открылась возможность для развития конкуренции на рынке соответствующих товаров. И подобно тому, как принятие решения о введении регулирования служит основанием для включения субъекта естественной монополии в реестр, так на основе решения о прекращении регулирования он из реестра исключается.
Вопросы, касающиеся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмотрены на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов. Далее, орган регулирования естественной монополии вправе применить только те методы регулирования, которые предусмотрены Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными федеральными законами. Решение принимается на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли методов регулирования.
При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:
- издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы;
- налоги и другие платежи;
- стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления; - прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам);
- удаленность различных групп потребителей от места производства товаров; - соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей; - государственные дотации и другие меры государственной поддержки.
Орган регулирования естественной монополии, при принятии решения о применении методов регулирования деятельности конкретного субъекта естественной монополии, обязан рассматривать информацию, предоставленную заинтересованными лицами, о деятельности данного субъекта естественной монополии.
основной метод регулирования деятельности субъектов естественной монополии установление цены (тарифов) или их предельного уровня. Поэтому особенно значима та информация, которая раскрывает состав издержек производства, являющихся главным фактором формирования цены товара. Целесообразно при этом учитывать не только сложившуюся структуру и стоимость издержек производства, но и предусматривать их динамику в будущем, изменение цен на отдельные компоненты издержек (стоимость сырья и т. п.). Занижение издержек, а значит и цены, неизбежно сделает производство товаров убыточным.
Еще одна функция органов регулирования естественных монополий - внесение в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства о естественных монополиях. Выработанные рекомендации по улучшению действующего законодательства органы регулирования естественных монополий направляют Правительству РФ. Такую же функцию, но только по вопросам совершенствования антимонопольного законодательства, выполнял прежний Государственный антимонопольный комитет РФ.
Принятие решения о применении методов контроля и регулирования, а, следовательно, и о включении в реестр есть результат большой подготовительной работы. Ошибки здесь должны быть полностью исключены, так как они неизбежно вызовут противозаконные ограничения деятельности хозяйствующего субъекта, вовсе не относящегося к естественным монополиям.
Во избежание ошибок и их негативных последствий важно соблюдение установленных процедур рассмотрения вопросов введения, изменения или прекращения регулирования субъекта естественной монополии. Субъект естественной монополии должен быть уведомлен о дате рассмотрения заранее соответствующим органом регулирования естественной монополии. При рассмотрении органом регулирования естественной монополии вопросов введения, изменения или прекращения регулирования субъекта естественной монополии вправе присутствовать представитель данного субъекта естественной монополии. А также приглашаются принять участие в рассмотрения вопроса те лица, которые внесли предложение о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности субъекта естественной монополии. По решению органа регулирования может быть проведена независимая экономическая экспертиза.
Решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования либо об отказе по внесенному предложению принимаются не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного предложения должен быть мотивирован.
В пределах предоставленной компетенции органы регулирования естественных монополий осуществляют функцию контроля за соблюдением Федерального закона "О естественных монополиях". В остальной части деятельность субъектов естественных монополий подконтрольна федеральным антимонопольным органам. Если субъект естественной монополии имеет долю на рынке товара более 35%, то он, помимо реестра, который ведет на него орган регулирования естественных монополий, включается еще и соответствующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у федеральных антимонопольных органов. Таким образом, субъект естественной монополии может числиться одновременно в обоих реестрах. Федеральные антимонопольные органы самостоятельно принимают также решения о наложении штрафов и административных изысканий на субъектов естественных монополий за допущенные ими нарушения антимонопольного законодательства. Исключение составляет принятие решений о наложении штрафов и административных взысканий за нарушения установленного порядка ценообразования на товары естественных монополистов. В случае, если антимонопольные органы при проверке ценообразования на товары естественных монополий выявят применение необоснованных цен, не установленных федеральными и региональными органами по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, они сообщают о них соответствующему органу регулирования естественных монополий. Органу регулирования естественных монополий, в свою очередь, целесообразно информировать федеральные антимонопольные органы о выявленных им или ставших ему известными нарушениях антимонопольного законодательства субъектами естественных монополий, реагирование на которые входит в компетенцию этих органов.
Реализация контрольных полномочий открывает для органов регулирования естественных монополий большие возможности вносить плодотворный вклад в реформирование экономики, повышение эффективности функционирования естественных монополий.
Органы регулирования естественных монополий имеют право:
- направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федерального закона "О естественных монополиях", в том числе об устранении их последствий, о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договоры изменении, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной ими в результате действий, нарушающих настоящий Федеральный закон; - направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответствующих указанному Федеральному закону, и (или) о прекращении его нарушений;
- принимать решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии; - привлекать к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных этим Федеральным законом;
- обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с применением или с нарушением Федерального закона "О естественных монополиях";
- осуществлять иные полномочия, установленные федеральными законами.
Основаниями для рассмотрения дел, связанных с подконтрольными органам регулирования действиями (сделками), служат заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, представления органов исполнительной власти, органон местного самоуправления и прокуратуры. Органы регулирования естественных монополий вправе рассматривать дела по собственной инициативе на основании сообщений средств массовой информации и иных, имеющихся в их распоряжении материалов, свидетельствующих о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях". Для органов регулирования естественных монополий установлены определенные гарантии исполнения возложенных на них функций. Органы исполнительной власти по регулированию естественных могут быть ликвидированы лишь в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий. Сообщения о ликвидации органов регулирования естественных монополий и об основаниях для принятия такого решения публикуются в средствах массовой информации. Работники органов регулирования естественных монополий имеют право беспрепятственного доступа к информации о деятельности субъектов естественных монополий, имеющейся у органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также у субъектов естественных монополий. По требованию органов регулирования естественных монополий субъекты естественных монополий, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны предоставлять достоверные документы, объяснения в письменной и устной форме и иную информацию. Сведения, которые составляют коммерческую тайну и получены органом регулирования естественной монополии, разглашению не подлежат. Работа органов регулирования деятельности естественных монополий строится на демократических началах, в обстановке широкой гласности. О принятых ими решениях о введении, об изменении или о прекращении регулирования деятельности субъектов естественных монополий, а также о включении и реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него, о применяемых методах регулирования деятельности субъектов естественных монополий и о конкретных показателях и требованиях, предъявляемых к ним органами регулирования естественных монополий в обязательном порядке сообщается через средства массовой информации. Органы регулирования естественных монополий ежегодно публикуют доклад о своей деятельности. Также через средства массовой информации обязательно сообщается обо всех случаях применения ответственности за нарушения федерального закона "О естественных монополиях", а решения по делам, связанным с нарушениями этого Федерального закона, подлежат опубликованию в средствах массовой информации в полном объеме не позднее месяца со дня их принятия. Чрезвычайно важным является то, чтобы и финансовый отчет, и концепция развития отрасли, включающая целевую норму прибыли предприятий-монополистов, уровень дивидендов, способы снижения издержек и направления инвестиций публиковались и гласно обсуждались специалистами. Секретность в деятельности предприятий, которых государство от имени общества защищает от конкуренции и дает мандат на монополию, не может быть оправдана никакими ссылками на коммерческую тайну. Это и будет своеобразной лакмусовой бумажкой, показывающей серьезность намерений и действий новых структур.
Отрасли естественной монополии
Отрасль, в которой деятельность единственной фирмы более эффективна в силу наличия существенной экономии от масштаба, сопровождающей рост производства, называется естественной монополией.
В такой отрасли наиболее эффективный масштаб производства товара близок к тому количеству, на которое рынок предъявляет спрос по любой цене, достаточной для покрытия издержек производства. Одна фирма целиком может обеспечивать весь спрос, предъявляемый на ее товар (услугу).
Ситуация естественной монополии порождается технологией, использующей значительный объем постоянного компонента издержек производства, что сопровождается существенной экономией на масштабах выпуска. Разделение выпуска между 2-3 или большим количеством фирм приведет к тому, что масштабы производства каждой будут неэффективно малы и наличие более чем одного продавца приведет к росту издержек. Конкуренция здесь невозможна и в силу того, что самая крупная фирма всегда обладает преимуществами в части издержек перед своими соперниками, а мелкие фирмы, в этих условиях, по-видимому, не способны выдержать конкуренции и будут вытеснены с рынка.
К таким отраслям принято относить большинство предприятий так называемого общественного пользования, осуществляющих коммунальное обслуживание (электро-, газо-, водоснабжение, канализация), предприятия телефонной связи, железнодорожного, трубопроводного транспорта, кабельное телевидение и т. п.
Эти производства выделяют в отдельную группу в силу значимости фактора экономии от масштаба при распределении услуг. Такие компании легко могут расширить число своих потребителей в обслуживаемом регионе. Создание же новой дополнительной компании, выполняющей аналогичные функции, в случае появления дополнительного спроса, будет обходиться слишком дорого.
В некоторых отраслях, как, например, в электроэнергетике, экономия от масштаба может быть существенной при всех объемах выпуска. Например, системы водоснабжения или электроснабжения требуют высоких объемов постоянных издержек ввиду высокой стоимости основного оборудования трансформаторных подстанций, генераторов, линий электропередач, насосного и водопроводного оборудования, очистных сооружений и т. д. В случае сокращения объемов предоставления данных благ на тех же производственных мощностях постоянные издержки не уменьшатся, так как основные капиталовложения уже осуществлены, но при этом увеличатся средние издержки. Если в отрасли будут действовать несколько фирм, то весь объем производства распределится между ними и производство каждой из них будет меньшим. В этом случае (при сохранении прежнего объема постоянных издержек на оборудование) средние издержки не достигнут своего минимального уровня. Здравый смысл подсказывает, что дешевле пользоваться одной линией электропередач, чем тянуть две параллельных, перекрывающих друг друга. То же самое можно сказать о трубопроводах для транспортировки нефти или газа.
Предоставление какой-либо компании исключительных монопольных прав на поставки потребителям электро-, водо-, газоресурсов или на транспортное обслуживание на данной территории или в масштабах всего государства вызывает необходимость установления государственного контроля над деятельностью таких монополий. Это делается в целях устранения возможных злоупотреблений властью над рынком и негативных последствий для потребителей от монопольного положения основных поставщиков. В большинстве стран эти отрасли либо находятся в государственной собственности, либо регулируются государством. В обоих случаях цены устанавливаются государством, а не естественной монополией.
Банкротство естественных монополий
Банкротство субъектов естественных монополий осуществляется в соответствии с общими нормами Закона о банкротстве с некоторыми особенностями. Причем эти особенности имеют много сходства с особенностями производства банкротства стратегических предприятий и организаций.
Для целей применения Закона о банкротстве под субъектом естественной монополии понимается организация, осуществляющая производство и (или) реализацию товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии.
Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции.
К субъектам естественной монополии относятся хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи. Перечень естественных монополий носит исчерпывающий характер, а хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в перечисленных сферах, включаются в соответствующие реестры. Закон о банкротстве учитывает социально-экономическую значимость субъектов естественных монополий, а также особенности их правового статуса, связанные с государственным регулированием цен на продукцию и услуги субъектов естественных монополий, контролем над инвестициями и крупными сделками, запретом на произвольное прекращение или ограничение их деятельности. Субъект естественной монополии считается неспособным удовлетворить требования кредиторов подснежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанности не исполнены им в течение шести месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены.
Арбитражный суд может возбудить дело о банкротстве, если требования кредиторов по денежным обязательствам и об уплате обязательных платежей к должнику-субъекту естественной монополии в совокупности составляют не менее чем пятьсот тысяч рублей. При этом указанные требования должны быть подтверждены исполнительным документом. Кроме того, арбитражному суду должны быть представлены доказательства неудовлетворения их в полном объеме путем обращения взыскания на имущество должника первой и второй очереди: 1) имущество, непосредственно не участвующее в производстве (ценные бумаги, денежные средства на депозитных и иных счетах должника, валютные ценности, легковой автотранспорт, предметы дизайна офисов; 2) готовой продукции (товаров), а также иных материальных ценностей, непосредственно не участвующих в производстве и не предназначенных для непосредственного участия в производстве (см. ст.59 Федерального закона Российской Федерации «Об исполнительном производстве»).
В деле о банкротстве субъекта естественной монополии наряду с лицами, определенными Законом о банкротстве, участвующим в деле лицом признается федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный правительством Российской Федерации проводить государственную политику в отношении соответствующего субъекта естественной монополии.
Для контроля за субъектами естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (органы регулирования естественных монополий). Таким органом в настоящее время является Федеральная энергетическая комиссия РФ. Функции ФЭК РФ определены указом Президента РФ «О Федеральной энергетической комиссии РФ». В соответствии с ним ФЭК осуществляет регламентирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий (за исключением естественных монополий в сфере услуг общедоступной электрической и почтовой связи).
Органы регулирования естественных монополий вправе участвовать в рассмотрении дел, связанных с применением или нарушением ФЗ «О естественных монополиях». Они также участвуют в деле о банкротстве субъекта естественной монополии и обладают правами, предусмотренными ст.41 АПК РФ.
Закон о банкротстве предусматривает особое правило, в соответствии с которым арбитражный суд приостанавливает рассмотрение дела о банкротстве, если должником-субъектом естественной монополии до принятия судом заявления о признании должника банкротом подано исковое заявление в суд о признании недействительными актов органов государственной власти об утверждении цен (тарифов) на товары (услуги, работы), производимые и (или) реализуемые в условиях естественной монополии. Рассмотрение дела о банкротстве такого должника приостанавливается до вступления в законную силу решения по делу о признании недействительными соответствующих актов органов государственной власти.
Если указанные акты признаны судом недействительными, арбитражный суд может принять решение об отказе в признании должника-субъекта естественной монополии банкротом.
В ходе осуществления внешнего управления в отношении должника-субъекта естественной монополии внешний управляющий не вправе отказаться от исполнения договоров должника перед потребителями, в отношении которых в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами не допускается прекращение обязательств со стороны субъектов соответствующих естественных монополий.
Внешнему управляющему также запрещено отчуждать имущество должника, представляющее собой единый технологический комплекс субъекта естественной монополии. К такому имуществу относится недвижимое и иное имущество, непосредственно используемое для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, и запасы расходуемого сырья и материалов, которые используются для исполнения договоров, связанных с деятельностью должника в качестве субъекта естественной монополии.
Продажа имущества должника-субъекта естественной монополии при проведении процедур банкротства опосредуется следующими обязательными условиями.
Во-первых, имущество должника, используемое для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, выставляется на торги единый лотом. Во-вторых, в договоре купли-продажи должны быть предусмотрены условия о согласии покупателя принять на себя обязательства должника по договорам поставки товаров, являющимся предметом регулирования законодательства о естественных монополиях, обязательств по обеспечению доступности производимого и (или) реализуемого товара (работ, услуг) для потребителей.
Кроме того, для заключения договора у покупателя должна быть лицензия на осуществление соответствующего вида деятельности, если деятельность должника подлежит лицензированию.
При продаже непосредственно используемого для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии имущества должника путем проведения конкурса соответствующий федеральный орган исполнительной власти заключает с покупателем указанного имущества должника соглашение об исполнении условий конкурса.
Как и в случае с банкротством стратегических предприятий и организаций, в случае неисполнения покупателем имущества должника-субъекта естественной монополии обязательных условий договора (см. п.2 ст.201 Закона о банкротстве) договор подлежит расторжению арбитражным судом на основании заявления соответствующего федерального органа исполнительной власти.
В случае принятия арбитражным судом решения о расторжении договора покупателю имущества за счет средств федерального бюджета возмещаются средства, затраченные на покупку имущества и осуществление за истекший период инвестиций. Имущество, бывшее предметом договора купли-продажи, подлежит передаче в федеральную собственность.
Реформирование естественных монополий
не существует приемлемого решения проблемы технологической монополии. Возможен лишь выбор из трех зол – частной нерегулируемой монополии, регулируемой государством, и непосредственной хозяйственной деятельности государства.
Современная экономическая наука предлагает иные подходы. Если существует объективная естественная монополия и соответственно единственный производитель на рынке, то конкуренция может быть инициирована на начальном этапе при организации торгов за право быть этим поставщиком, то есть за получение франшизы на естественную монополию. Основной критерий отбора победителя торгов – удельная цена поставки услуг. Победитель, предложивший наименьшую цену, не заинтересован раздувать свои издержки и оптимизирует размещение ресурсов в условиях естественной монополии.
Другой подход к организации инфраструктурной сферы предполагает изменение институтов, структурирующих взаимоотношения экономических агентов в области поставки товаров и услуг по инфраструктурным сетям, в частности, организационное разделение инфраструктурных сетей и операций по эксплуатации. В итоге образуется несколько функционально различных компаний, одна из которых выступает собственником единой инфраструктурной сети и осуществляет ее техническое обслуживание, модернизацию и расширение мощностей. За право эксплуатации того или иного участка сети и предоставлении услуг конечным потребителям борются компании, претендующие на статус операторов. По результатам торгов компания собственник сети заключает с потребителем договор лизинга на данный участок инфраструктурной сети на строго ограниченное время, по прошествии которого торги проводятся вновь.
Стратегия реформирования естественных монополий может реализовываться по двум направлениям. Прежде всего, идентифицируется сфера естественной монополии в рассматриваемой отрасли, выделяется структура-носитель наиболее существенных, специфических для естественной монополии свойств. Для выделенного естественно-монопольного ядра разрабатываются меры по регулированию и дерегулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизацию общественной полезности. Первое направление – меры прямого государственного вмешательства и создание барьеров входа в отрасль с целью сохранения естественно-монопольной структуры: установление цен (тарифов на услуги) на уровне, выгодном обществу; целенаправленное выделение средств на новые технологии и т.п. Второе – меры опосредованного государственного вмешательства (через систему ряда законодательных и других институциональных актов) для создания и поддержки конкурентных сред, совместимых естественной монополией и вынуждающих ее работать в режимах, эффективных с позиции общественной полезности.
Отметим, что эффективность государственного регулирования естественных монополий во многом определяется информационной средой и асимметрией информации (между регулятором и регулируемой фирмой), наличием трансакционных издержкек, административными и политическими ограничениями на механизмы регулирования, уровнем законодательного обеспечения.
В настоящее время в России, по существу, сложилось два альтернативных подхода к реформированию естественных монополий. Сторонники одного считают наличие конкуренции не только главным условием, но и критерием эффективности функционирования всей экономики. Предлагается отделение транспортных сетей, сохраняющих монопольное положение, от производителей газа, электро- и теплоэнергии, транспортных услуг, которые должны поставляться в условиях конкуренции. Вторая альтернатива заключается в расположении конкуренции только после учета трансформационных издержек, поскольку разукрупнения крупнейших компаний, таких, как ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», может привести не к формированию здоровой конкуренции, а к образованию многочисленных посредников, росту трансакционных издержек в экономике, повышению тарифов при снижении инвестиций. Критерием здесь может стать оцененная стоимость реформируемой компании до и после трансформации: если капитализация возрастет (при расчете капитализации следует делать поправку на внешние эффекты, экстерналии, связанные с изменением воздействия на занятость и экологию), то намеченная реструктуризация оправдана. Соответственно реформа, вероятно, приведет к ускорению экономического роста.
В указе президента №426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» заложены правовые основы реформирования естественных монополий. В нем отмечается, что структурная реформа в сферах естественных монополий является важным условием повышения эффективности их деятельности, рационального использования производственного потенциала и формирование конкурентных отношений.
В качестве главных задач реформирования естественных монополий выделены:
- совершенствование системы регулирования естественных монополий, а также дерегулированию видов деятельности, не относящихся к сфере естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;
- повышение Транспарентность естественных монополий, прозрачности финансовых потоков субъектов естественных монополий;
- поэтапное прекращение практики перекрёстного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержки социально незащищенных групп населения;
- углубление правовой регламентации взаимоотношение между участниками естественно-монопольных рынков, публичности цен (тарифов), введения единых правил доступа к сети на недискриминационной основе.
Эти задачи нашли конкретное отражение в пакете законов по реформированию электроэнергетики: «Об электроэнергетике», «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесение изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федерального закона «Об электроэнергетике», «О внесении изменении и дополнений в федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» (в части изменения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации при регулировании тарифов), «О внесении изменений дополнений в часть вторую Гражданского кодекса РФ» (в части регламентации отношений, возникающих между энергоснабжающей организацией и потребителем, и отношений между абонентами – юридическими лицами и энергоснабжающей организацией), «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О естественных монополиях» (в части уточнения сфер деятельности, относящимся к естественным монополиям в электроэнергетике, и доступа к услугам естественных монополий), «О внесении изменений в федеральный закон «Об энергосбережении».
Реформирование электроэнергетики направленно на выделение естественно-монопольного ядра – в данном случае это магистральные линии передач и диспетчерская служба управления, а остальные процессы переводятся на рыночные принципы функционирования. Производство электроэнергии будет осуществляться независимыми генерирующими компаниями, сформированными на базе существующих тепловых, атомных и гидравлических электростанций, и электростанциями региональных энергокомпаний.
На первом этапе каждому поставщику, за исключением независимых, обеспечивается равное право продажи на торгах определенной, одинаковой для всех, доли электроэнергии (5-15% выработки) с целью отработки конкурентных механизмов, формирования инфраструктуры рынка, определения реальной стоимости энергии. На оставшуюся электрическую энергию распространяется государственное регулирование тарифов.
Крупные генерирующие компании будут создаваться на базе электростанций Российского акционерного общества «ЕЭС России» и впоследствии станут самостоятельными участниками оптового рынка электроэнергии. Следует избегать появления монополистов в сфере производства электроэнергии и способствовать максимально возможному выравниванию стартовых условий хозяйствования этих компаний (прежде всего в отношении себестоимости генерации электроэнергии), а также прозрачности формирования генерирующих компаний. Однако остаются открытые вопросы: как обеспечить равные начальные условия для гидроэлектростанций и ТЭЦ, кто будет владеть ГЭС и др. Гидроэлектростанции имеют большое влияние на окружающую среду и инфраструктуру, поэтому необходимы ограничения на их приватизацию. Эти обстоятельства не отражены в законе.
Всем продавцам и покупателям электроэнергии, соблюдающим установленные правила и удовлетворяющим требованиям по минимальному объему производства (для производителей) или оборота электроэнергии (для прочих участников рынка), будет обеспечен свободный выход на рынок. Практика развитых стран показывает, что успех трансформации отраслей естественных монополий зависит от реально обеспеченного доступа производителей и потребителей к объектам инфраструктуры. Если генерирующие компании не смогут реализовывать свою электроэнергию, отвечающую определенным стандартам, и транспортировать по магистральным сетям, то ни о каком конкурентном рынке говорить не приходится.
Реформа является достаточно сложным и дорогостоящим мероприятием. Создание нескольких компаний приведет к дублированию хозяйственных функций, возрастанию издержек на управление, составление финансовой отчетности при усилении контроля над платежами потребителей и поставками электрической и тепловой энергии.
Развитие отраслей естественных монополий во многом определяет экономическое развитие регионов и страны в целом. Для эффективного функционирования экономики необходима стабильная правовая база, поддерживающее промышленное развитие, формирование здоровой конкуренции и прозрачных правил игры так, чтобы деятельность более влиятельных и крупных хозяйствующих субъектов – от монополии до различных государственных контролирующих органов – не подавляла средний бизнес, а взаимодействовала с ним и поддерживалась гражданско-правовыми отношениями и законодательством. Следует продолжить совершенствование нормативной базы регулирования деятельности монополий, в том числе на региональном и муниципальном уровнях.
Реформа электроэнергетики
Реформа электроэнергетики – одна из наиболее продвинутых в сфере российских естественных монополий. Она моделировалась по классическим принципам: отделение сетей от производственной составляющей (генерации); развитие конкурентных отношений на стадии генерации и создание реально функционирующего рынка электроэнергии, последующая приватизация генерирующих мощностей с целью привлечения частных инвестиций в отрасль.
Проблема перекрестного субсидирования. В российской электроэнергетике традиционно отпускные тарифы для населения существенно занижены по сравнению с объективно необходимым для нормального воспроизводства уровнем. Тарифы же для промышленных потребителей, напротив, сильно завышены. Промышленность, таким образом, субсидирует население. Понятно, что предприятия стремятся найти для себя более благоприятные варианты. Отметим, что перекрестное субсидирование реализуется в рамках конкретных территориальных энергосистем – нескольких десятков АО-энерго, объединяющих генерацию, передачу распределение электроэнергии. Промышленные потребители, по существу, прямо заинтересованы в переходе на оптовый рынок, тарифы на котором, как правило, ниже. Здесь и сталкиваются интересы промышленности и энергосистемы. На практике это привело к тому, что “бегство” крупных потребителей от перекрестного субсидирования в ряде регионов (например, в Нижнем Новгороде, Тамбове, “холодных” сибирских регионах) поставило энергосистемы перед дилеммой – либо признать свое потенциальное банкротство, либо единовременно повысить в разы тарифы для населения.
Позиция энергетиков сложнее. Дело в том, что на оптовом рынке (за исключением 15% либерализованного сектора) потребителя электроэнергии в обязательном порядке прикрепляют к определенному поставщику и устанавливают ему тариф. Руководство РАО ЕЭС полагает, что, прежде чем реально обеспечить недискриминационный доступ к сетям, необходимо четко определить на государственном уровне круг субсидируемых потребителей энергии (в их числе, конечно, и население). При этом следует, открыто обозначить категории субсидируемых и субсидирующих, зафиксировав для них соответствующие тарифы. Льготные же тарифы для субсидируемых должны быть ограничены официальной нормой потребления на одного человека (в киловатт-часах). Одновременно на федеральном уровне нужно установить прямую надбавку к тарифу для субсидирующих. Такая система мер позволит перевести проблему перекрестного субсидирования с регионального уровня на федеральный, выработать ясную стратегию ее поэтапного решения, а также определить источники и направления расходования средств.
Примечательно, что подобному развитию энергореформы способствовала практическая реализация закона о монетизации льгот в начале 2005 г. Межведомственная комиссия по реформированию электроэнергетики вынуждена была признать неизбежность существования перекрестного субсидирования еще как минимум в течении двух лет.
Ключевым принципом реформы является приватизация генерирующих компаний. Принятие правительственных решений по созданию и приватизации оптовых и территориальных генерирующих компаний (ОГК и ТГК) неоднократно откладывалось именно из-за их судьбоносности для энергетики и российской экономики в целом. В апреле 2005 г. правительство РФ утвердило новую редакцию плана мероприятий по реформированию отрасли.
Во-первых, определилась судьба РАО и ЕЭС: оно должно прекратить свое существование в конце 2006 г. после завершения передачи его активов в ОГК и ТГК. (Правда, согласно некоторым более поздним комментариям А. Чубайса, данный вопрос окончательно не решен.) При этом акции РАО ЕЭС должны быть разделены пропорционально между своими акционерами.
Во-вторых, внесена ясность в вопрос о том, станет ли электрогенерация частной. Согласно предложениям РАО ЕЭС, государство должно получить контрольные пакеты только в монопольном секторе – в Федеральной сетевой компании (ФСК) и в системном операторе (СО). Что касается генерирующего сектора, то у государства сохранится контроль лишь в гидроэнергетике в рамках соответствующей ОГК. В тепловых ОГК доля государства не превысит 48-49%, а в ТГК будет колебаться в пределах 15-25%.
Наконец, в-третьих, остается открытым вопрос о приватизации госпакетов в ОГК и ТГК. Точнее, принципиальное решение о ее возможности принято, но нет окончательных ответов на главные вопросы о сроках приватизации, круг ее участников, характере платежных средств (только акции РАО ЕЭС или также и денежные средства), ее формах и методах. И пока правительство не найдет согласованного с миноритарными акционерами и менеджментом РАО ЕЭС решения, на серьезные инвестиции в отрасль со стороны частного бизнеса рассчитывать не приходиться. Очень важна предполагаемая схема приватизационных процессов – согласно корпоративной логике или в рамках законодательства о приватизации.
Затягивание окончательного решения, касающегося завершающего этапа реформы электроэнергетики, оказывает отрицательное воздействие на развитие отрасли. Так, по итогам 2004 г. динамика производства электроэнергии в 2-2.5 раза отставала от темпов роста ВВП. При прочном запасе избыточных мощностей подобное отставание некритично; однако, по разным оценкам, 50-60% производственных мощностей в электроэнергетике изношенны, и их полноценная эксплуатация требует значительной модернизации. Для этого необходимы не только государственные инвестиции, но и серьезные вложения крупных стратегических инвесторов, на которые можно рассчитывать лишь после решения вопроса о приватизации генерирующих мощностей.
Хотя реформа электроэнергетики и продвинулась дальше, чем в других госмонополиях, в ее планах возможны принципиальные изменения. Инициатива здесь исходит от самого РАО ЕЭС. Ранее предполагалось выделить из региональных энергокомпаний сбытовые компании, основной функцией которых должно было стать обслуживание населения. Позднее РАО ЕЭС выступило с предложением интегрировать сбытовые компании в состав ТГК на правах дочерних структур. В компании считают, что эта мера обеспечивает устойчивость сбыта и минимизирует риски банкротства. Предполагаемое слияние сбытовых генерирующих компаний будет способствовать повышению капитализации ТГК, так как у первых мало активов, но значительны финансовые потоки. Это может стать весомым аргументом в пользу частичного изменения начальной логики реформы – выделения в самостоятельные виды бизнеса всех потенциально конкурентных стадий производственно-хозяйственных процессов в рамках бывшей монополии.
Реформирование газовой отрасли
Реформирование газовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной (Транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обуславливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой.
Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем в электроэнергетике.
В России, видимо, нет необходимости специально форсировать разделение добывающего сегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могут стать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например, формально независимая от «Газпрома» компания «Итера». При этом для нормального развития конкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ к трубопроводам и хранилищам. Одновременно решать и проблему перекрестного субсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем для электроэнергетики.
В рамках ОАО «Газпром» продолжается работа по всей технологической “цепочки” (стадии разведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природного газа). Программы реструктуризации “Газпрома” как раз и преследовали цель повышения эффективности системы управления единой корпорацией и существенного улучшения финансовой маркетинговой деятельности, адаптированной к условиям рыночной экономики. В целом реструктуризация больше напоминала реакцию корпорации на общее ухудшение внешней экономической среды при сохранении в основном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировку естественно монопольного положения. Линия на использование возможностей преимуществ единой компании остается для “Газпрома” доминирующей. Боле того, его руководство и акционеры занимают весьма осторожную позицию, резко противясь любым предложениям о раздроблении компании. В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической прозрачности в деятельности газового монополиста.
Реализуемая в настоящее время стратегия реформирования ОАО “Газпром” характеризуется определенной спецификой. Прежде всего, речь идет о политике консолидации значительных по масштабам энергетических и нефтяных активов. В 2004-2005 гг. “Газпром” активизировал скупку акций РАО “ЕЭС России” и его дочерних структур, и теперь ему принадлежат 10.5% акций энергохолдинга. Видимая цель – существенное увеличение размера пакета газового монополиста в капитале энергетически компаний. В этом случае в ходе предстоящего обмена оптовых генерирующих компаний (ОГК0 на акции РАО ЕЭС “Газпром”, по мнению экспертов, сможет реально претендовать по крайней мере на две тепловые ОГК. Возможность поставлять на входящие в ОГК электростанции газ по ценам ниже рыночных обеспечит ему лидирующее положение на энергетическом рынке. Стратегия развития “Газпрома” на период до 2010 г. предусматривает его превращение в крупнейшую газоэнергетическую компанию.
Возникают вполне оправданные опасения по поводу возможных последствий указанных процессов для российской экономики. Во-первых, помимо электроэнергетики в стратегии “Газпрома” в качестве отраслей, представляющих интерес для компании, упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений и стройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополист попытается принять участие в переделе активов и в этих отраслях. Какой “монстр” в результате может получиться – трудно даже представить. Во-вторых, вхождение ставшего в 2005 г. de jure государственным “Газпрома” в формирующийся электроэнергетический рынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК – гидроэнергетическая – также будет сохранена в госсобственности, серьезно подорвет позиции частных генерирующих компаний. В-третьих, возможен рост выручки “Газпрома” за счет использования схемы давальческого сырья. Наконец, в-четвертых, все указанные преимущества специфического рыночного позиционирования “Газпрома” имеют смысл только в том случае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде, Поэтому следует ожидать, что его реформирование, предусматривающее организационное выделение естественно монопольной составляющей (то есть “трубы”), скорее всего будет отложено на долее отдаленный срок (по меньшей мере, за пределы 2010 г.).
Второй специфический элемент стратегии развития “Газпрома” – возможное превращение газового монополиста в крупнейшею нефтегазовую компанию. Еще до приобретения “Сибнефти” у “Газпрома” был весьма существенный по объемам собственный нефтяной бизнес. Теперь же компания становится важным участником нефтяного рынка. Принятые в конце 2005 г. решения о либерализации рынка акций газового монополиста еще больше укрепят его позиции.
Сохранение “Газпрома” в форме вертикально интегрированной единой госкорпорации принципиально для решения одной из важнейших проблем реформирования газовой отрасли – либерализации рынка газа по схеме, близкой к уже практикуемой на рынке электроэнергии. Население и бюджетные организации продолжат покупать газ по фиксированным ценам. С промышленными потребителями вопрос сложнее. Металлургические, химические и энергетические компании стремятся сохранить для себя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрывает саму идею предполагаемого перехода на систему биржевых торгов. Поэтому движение от централизованных тарифов к рыночным будет постепенным, Сначала промышленные потребители получат нормативы газоснабжения по гостарифам, а сверх нормативное количество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене. Предполагается, что такая система запустит механизм энергоснабжения.
Характерно, что сам “Газпром” выступает за полную либерализацию рынка с 2006 г., а независимые газопроизводители уже сейчас поставляют объемы газа по свободным ценам («Сургутнефтегаз», «Итера»).
Реформа железнодорожного транспорта
Реформа ж/д транспорта началась с передачи функций хозяйственного управления от бывшего министерства путей сообщения образованному осенью 2003 г. ОАО “Российские железные дороги” (РЖД). Единственным его акционером является Российская Федерация. Будучи государственной корпорацией, РЖД обязано работать также и в убыточных сегментов транспортного рынка. Вместе с тем доступ в высокодоходные сегменты должен быть равным и недискриминационным как для государственного, так и для частного капитала. Пока же РЖД действует во многих сегментах транспортного рынка в условиях жесткой конкуренции, занимая далеко не самые выгодные позиции.
При выработке модели реформирования отрасли стояла задача создать такую функциональную структуру и механизмы управления, чтобы внедрение конкуренции между хозяйствующими субъектами не приводило к разрыву действующих технологических и экономических связей в транспортной “цепочке” и не порождало новых, более мелких монополистов. К тому же на ж/д транспорте особенно высоки барьеры первоначального накопления капитала, необходимого для вхождения в состав новых звеньев транспортопроводящей сети и обслуживающей ее специализированной инфраструктуры.
В целом специфика ж/д транспорта определяет ряд исходных требований к реформированию отрасли. Прежде всего, оно должно осуществляться при безусловном сохранении целостности естественно монопольной инфраструктуры ж/д транспорта. Это диктуется как требованиями неразрывности единого экономического пространства страны, так и соображениями национальной безопасности. На всех этапах создания и функционирования РЖД роль государства в обеспечении сохранности и увеличении активов, а так же в эффективном управлении рисками, неизбежно возникающими в процессе реформирования, останется ведущей. В новой корпоративной структуре должны рационально сочетаться рыночные механизмы саморегулирования и государственного контроля, для чего необходимо принятие соответствующих законодательных мер. Наконец, трансформацию такой сложной системы, как ж/д транспорт, нужно осуществлять постепенно и поэтапно при обеспечении стабильности, надежности и безопасности функционирования железных дорог.
Собственно сценарий реформирования ж/д отрасли включает три этапа преобразований в период с 2001 по 2010 г. В результате в собственности РЖД останется монопольная инфраструктура ж/д транспорта, принадлежащая региональным железным дорогам (РЖД владеет 100% акций дочерних компаний), а также основная часть локомотивного парка. Оставшаяся в собственности РЖД половина грузового вагонного парка поступает в распоряжение дочерней акционерной компании, занимающейся лизингом и эксплуатацией подвижного состава, а также выполнением грузовых и пассажирских перевозок для государственных нужд. После 2010 г. в конкурентном секторе будет эксплуатироваться уже до 80-90% вагонного парка. Тогда в соответствии с принятой концепцией станут решаться более конкретные проблемы. К их числу относятся: рационализация соотношения государственной и частной форм собственности, в том числе на вагонный парк; определение масштабов конкуренции в сфере грузовых и дальних пассажирских перевозок; развитие конкурирующих структур и интеграция с другими видами транспорта (формирование грузовых и пассажирских терминальных систем); становление механизмов конкуренции в пригородном сообщении за счет продажи лицензий частным компаниям и др.
В ходе реформирования ж/д транспорта возникло несколько крупных проблем, без решения которых желаемый эффект от реформ получить не удастся.
Проблема создания и корпоративного статуса дочерних компаний. По плану реформы до конца 2006 г. из состава РЖД должны быть выделены дочерние АО, работающие в конкурентном секторе. На практике выяснилось, что подобная реорганизация ОАО связана с труднопреодолимыми препятствиями. Выделение дочерних компаний из состава естественной монополии как госхолдинга должно происходить только на основе специального закона, принимаемой Государственной думой РФ, что неизбежно превратится в длительный, сложный конфликтный процесс неопределенным результатом. Сохранение же дочерних компаний в составе госкорпорации и организация их деятельности на принципах внутрикорпоративной конкуренции означали бы создание сверхмонополии и свели бы на нет весь замысел реформы. Минтранс России предложил решить эту проблему путем учреждения так называемых пустых компаний, на баланс которых может позднее передаваться соответствующее имущество. На практике же способ выделения дочерних компаний более применим к основным направлениям реорганизуемой деятельности ж/д транспорта – пассажирским перевозкам, капитальному ремонту вагонов, рефрижераторным и контейнерным перевозкам. Способ пустых компаний скорее подходит для мелких сервисных звеньев в регионах.
Выделение из состава естественной монополии сегмента пассажирских перевозок. С начала 2005 г. идет раздел и передача имущества от РЖД Федеральной пассажирской компании (ФПК), которая станет отдельным акционерным обществом (предположительно в 2007 г.), 100% акций которого будут принадлежать государству. По сути, решается вопрос о том, станет ли перекрестное субсидирование (пассажирских перевозок за счет грузовых) прямым (путем субсидирования убытков ФПК). Здесь возникает проблема оплаты ФПК за пользование инфраструктурой РЖД. Более того, в любом случае появляются два ее оператора – РЖД и ФПК, что противоречит одному из основных принципов реформы железнодорожного транспорта как естественной монополии. Конечно, РЖК выгодно избавится от убыточного бизнеса пассажирских перевозок, оставив себе только прибыльные грузовые, тем самым, повышая свою привлекательность для кредиторов и инвесторов.
Проблема регулирования тарифов. За время самостоятельной хозяйственной деятельности на рынке у РЖД как коммерческой компании сформировались определенные интересы, требующие более сложных подходов, чем прямое установление гостарифов на основную деятельность монополии. РЖД стремится к частичной либерализации тарифной политики и получению права самостоятельно изменять ставки тарифов (в сторону, как повышения, так и понижения) в целях поддержания конкурентоспособности. Пока в условиях конкуренции с частными перевозчиками РЖД из-за жесткости тарифов несет потери.
Пытаясь найти выход из сложившегося положения, РЖД разработало «Методику обоснования решений о прекращении регулирования тарифов на перевозки грузов, багажа и грузобагажа. В ней предлагается разрешить снижать тарифы либо, напротив, устанавливать надбавки в диапазоне от -30 до +20% по решению самого ОАО. При необходимости более масштабных изменений оно должно получить согласие регулирующих органов. Оперативного решения этих вопросов и Федеральной службе по тарифам пока не предвидится.
Проблемы ограничения конкуренции и монопольной дискриминации. В деятельности железнодорожной госкорпорации заметны признаки дискриминации в отношении других участников рынка инфраструктурных услуг. Пока частных железных дорог немного и они преимущественно находятся в собственности или под управлением крупных промышленных компаний, монопольная дискриминация РЖД по отношению к конкурентам не имеет явно негативных последствий. Однако по мере развития частного предпринимательства в отдельных сегментах железнодорожной монополии дискриминация может усиливаться, и госкорпорация, а также ее филиалы будут использовать свое доминирующее положение на рынке инфраструктурных услуг в ущерб конкурентам.
Признаки естественной монополии
Признаки естественной монополии:
1. Действие закона распространяется на строго определенные сферы хозяйствования (их 9). Эти сферы определяют границы правового режима регулирования деятельности федеральных естественных монополий.
2. Удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции - поскольку издержки производства на единицу товара существенно понижаются по мере увеличения объёмов производства.
3. Товары, производимые субъектом естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами - поскольку данные товары удовлетворяют важнейшие потребности населения и являются незаменимыми.
4. Спрос на данном товарном рынке является неэластичным. Он стабилен, и даже если цена повысится, спрос никуда не денется.
Вывод: в связи с таким состоянием товарного рынка, нужна крупномасштабная деятельность, чтобы издержки были низкими.
Роль естественных монополий в экономике
В силу своего огромного значения для экономики в целом постоянное внимание привлекают три главные естественные монополии – «Газпром», «ЕЭС России» и МПС.
На деле они не вполне естественные монополии, поскольку рождены из советских ведомств, а МПС и сейчас еще таковым является, и включают, поэтому множество бизнесов (предприятий), которые могли бы нормально действовать на рынке в конкурентной среде. Кроме того, имеется еще ряд национальных монополий близкого класса, таких как «Транснефть», Минатом, а также Сбербанк, но они не так часто привлекают интерес. И еще локальные монополии составляют важную часть государственного сектора и всей российской экономики. Хотя формально « Газпром» - акционерное общество, в котором доля государства всего 38%, тем не менее, реально его следует включать в госсектор. О роли этих организаций в экономике свидетельствуют данные таблицы.
Крупнейшие естественные монополии в экономике России в 2000 г.
Показатели
Ед. изм.
«Газпром»
РАО «ЕЭС» России
МПС
Всего три монополии
Всего экономика
Всего
Доля в экон. %
Всего
Доля в экон. %
Всего
Доля в экон. %
Всего
Доля в экон. %
Количество занятых
Тыс. чел
306,3
0,5
681
1,1
1605
2,5
2592
4,0
64300
Валовой выпуск
Млрд. руб.
647,9
5,2
351,6
2,8
246,8
2,0
1240
10,0
12420
Валовая добавленная стоимость
Млрд. руб.
497,3
7,0
232,1
3,3
226,4
3,2
956
13,5
70634,4
Основные средства
Млрд. руб.
1117,5
7,0
1873,2
11,7
1486,2
9,3
4477
27,9
16042,3
Капитальные вложения
Млрд. руб.
99,7
8,6
39,2
3,4
100,8
8,7
240
20,6
1165,2
Прибыль (сальдирован финансовый результат по РФ)
Млрд. руб.
125,2
10,5
22,6
1,9
44,9
3,8
193
16,2
1190,6
Налоги
Млрд. руб.
207,8
12,2
45,6
2,7
64,2
3,8
318
18,6
1707,6
Экспорт
Млрд. руб.
16,1
15,6
0,3
0,2
-
-
16
15,9
103,0
Занимая всего 4% рабочих и служащих, эти три монополии дают 13,5% ВВП, 20,6% инвестиций, 16,2 прибыли, 18,6% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно велика роль «Газпрома» вследствие его экспортного потенциала: добавленной стоимости он дает больше, чем РАО «ЕЭС» и МПС вместе взятые, занимая всего 300 тыс. работников, а прибыли и налогов – вдвое больше чем они. Очевидно, это следствие извлечения значительной природной ренты, которая здесь еще недооценена из-за заниженных цен на газ. При повышении этих цен в 3 раза, - тогда они были бы все равно вдвое ниже экспортной цены на основном европейском рынке, - валовая добавленная стоимость «Газпрома» составила бы в 2000 г. Примерно 1 трлн. руб., т.е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль – около 300 – 350 млрд. руб., в т.ч. рента – около 70%.
В настоящее время часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли, прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы на энергию и тепло, а также населению, через удешевленные коммунальные услуги. При этом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, усиливая дифференциацию населения по денежным доходам. Роль «Газпрома» в современной российской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искажении относительных цен, подающих неверные сигналы агентам рынка.
Между тем, существует также распространенное мнение, что естественные монополии завышают цены, пользуясь своим монопольным положением и непрозрачностью. Их издержки высоки и потребители вынуждены их оплачивать. Что касается непрозрачности и издержек это совершенно верно, хотя цены реально завышались только в отдельные периоды, например, в энергетике до 1995 года, а в МПС – на перевозку отдельных видов грузов, например, на экспортные товары.
Учитывая огромную роль естественных монополий в экономике и госсекторе, представляется вполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ в парламенте совместно с федеральным бюджетом, а текущих издержек - в правительстве с выдачей соответствующих директив представителям государства в этих компаниях.
Вместе с тем рассмотрение их положения должно быть непредвзятым, освобожденным от лоббистских интересов других компаний, заинтересованных в низких ценах на газ, энергию, железнодорожные перевозки. Это означает существование значительного нерыночного сектора в российской экономике, искажение относительных цен, отсутствие реальных стимулов энергосбережения и технического прогресса в этой сфере. Обрабатывающие отрасли, вопреки иллюзиям, практически ничего не выигрывают на этом, поскольку дешевые ресурсы просто транжирятся. Населению тоже лучше повысить зарплату и пенсии, с тем, чтобы оно в свою очередь оплачивало услуги по полной стоимости и могло бы выбирать – больше тратить энергии или лучше экономить, чтобы приобрести другие товары и услуги.
В целях снижения цен и тарифов или, по крайней мере, их стабилизации большие надежды возлагаются на реформирование естественных монополий.
Парень задает вопрос девушке (ей 19 лет),с которой на днях познакомился, и секса с ней у него еще не было: Скажи, а у тебя до меня был с кем-нибудь секс? Девушка ему ответила: Да, был. Первый раз – в семнадцать. Второй в восемнадцать. А третий -… После того, как девушка рассказала ему про третий раз, парень разозлился, назвал ее проституткой и ушел вне себя от гнева. Вопрос: Что ему сказала девушка насчет третьего раза? Когда он был?
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
