Повышение эффективности производства, уровень управления государственным имуществом во многом определяются степенью выполнения обязанностей по оперативному управлению государственной собственностью. В правовой науке отмечалось, что без осуществления этих обязанностей невозможно выполнение возложенных на государственные органы задач. Особое значение в свете решений ноябрьского Пленума ЦК КПСС имеют обязанности по обеспечению сохранности государственной собственности, поскольку они связаны с соблюдением требований партии и правительства о строжайшем режиме экономии. На XXVI съезде КПСС отмечено, что «стержнем экономической политики становится хозяйское отношение к общественному добру, умение полностью, целесообразно использовать все, что у нас есть». Правовой основой организации и проведения целенаправленной и результативной работы по предотвращению и ликвидации имущественных потерь в хозяйственной деятельности являются юридические обязанности. Четкое определение и соответствующее нормативное закрепление их способствует более полному применению и повышению эффективности материальной ответственности за несохранность государственного имущества.
В юридической литературе этой проблеме не было уделено достаточного внимания, и обязанности по оперативному управлению государственным имуществом практически не попали в сферу научных исследований. При исследовании права государственной социалистической собственности усилия ученых были сосредоточены, на обосновании имущественных прав хозяйственной организации, поисках обобщающего понятия для обозначения совокупности правомочий (владения, пользования и распоряжения). Особое внимание уделено исследованию соотношения права собственности социалистического государства с правомочиями государственных организаций на закрепленное за ними имущество, а также разграничению этих прав. В дальнейших работах, посвященных оперативному управлению государственным имуществом, основной акцент по-прежнему сделан на рассмотрении имущественных прав предприятий и производственных объединений.
Такой односторонний подход к исследованию проблемы управления государственной социалистической собственностью оказывает негативное влияние на содержание и результаты этих исследований и не способствует разработке обоснованных теоретических конструкций.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Следует согласиться с мнением, что проблема прав государственных организаций не будет решена до тех пор, пока «в науке отсутствует единство взглядов по многим вопросам, связанным с учением об имущественных правах государственных хозяйственных органов». Достаточно указать на существование множества трактовок понятия и содержания права оперативного управления имуществом, а также взглядов, высказанных отдельными учеными.
Решение проблемы имущественных прав непосредственно связано с обязанностями предприятия перед государством по управлению имуществом. Без выявления всех составляющих этих обязанностей невозможно сделать обоснованные выводы о природе и сущности имущественных прав (о правовых формах имущественной самостоятельности отдельных звеньев управления экономикой.
Многие авторы, исследующие проблемы права государственной собственности, обращают внимание на обязанности хозоргана по отношению к закрепленным за ним материальным ресурсам и указывают на существование связей между имущественными правами и обязанностями. Однако эти суждения не являются результатом специальных научных разработок проблем, носят общий характер и основаны на неверных, как нам представляется, теоретических позициях.
Одни авторы видят особенности в осуществлении имущественных прав, принадлежащих государственному органу, «в том, что для государственного органа осуществление его права является в то же время и обязанностью перед государством», другие обосновывают обязанности государственной организации как особое свойство осуществляемых ею имущественных прав, которые в зависимости от конкретного имущественного правоотношения и условий развития экономики приобретают форму либо обязанностей, либо прав и обязанностей.
Авторы исходят из правильной предпосылки о наличии вполне определенных обязанностей хозяйственной организации перед государством по управлению имуществом. Однако, когда возникает необходимость сформулировать хотя бы общее представление о сущности и содержании этого реального элемента правоотношения, то обосновываются уже не обязанности по управлению имуществом, а обязанности в отношении осуществляемых хозорганом имущественных правомочий. В результате такого подхода провозглашаемые в юридической литературе обязанности перед государством по управлению имуществом (владению, пользованию и распоряжению) приобретают декларативный характер и фактически заменяются обязанностями по осуществлению предоставленных хозоргану имущественных правомочий. Так, предметом рассмотрения содержания обязанностей и юридического анализа их связи с правом оперативного управления явились обязанности государственных организаций, которые по отношению к государству сформулированы как обязанности надлежащим образом осуществлять признанные за нею правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Эта позиция основана на выводах о наличии такой соподчиненной связи между правами и обязанностями, при которой обязанности хозорганов перед государством как бы выводятся из осуществляемых ими правомочий. Из общего положения о соответствии каждому правомочию определенной обязанности делается вывод, что, осуществляя правомочие владения, хозорган обязан соответствующим образом учитывать имущество, хранить его и т. д.
Для выяснения природы и содержания обязанностей хозоргана по оперативному управлению государственным имуществом необходимо обратиться к правоотношению, основное содержание которого составляют обязанности. Особенности и специфика этого правоотношения обусловливают возникновение общих, своего рода первичных обязанностей хозоргана перед государством и указывают на их взаимосвязь с правомочиями владения, пользования и распоряжения. Так возникает необходимость рассмотрения характера и сущности правоотношения предприятия, являющегося носителем обязанностей, связанных с осуществлением права государственной социалистической собственности и соответствующих правомочий по управлению имуществом. Это позволяет «е только установить реальные предпосылки, лежащие в основе правового положения предприятия как носителя установленной совокупности общих обязанностей, но и сделать обоснованные выводы о природе и содержании этих обязанностей.
Отношения государственной социалистической собственности получили разработку в науке советского права, однако единого мнения о природе и содержании правоотношений, опосредующих процесс управления государственным имуществом, до сих пор нет. Остаются невыясненными вопросы о сущности и характере правоотношения между государством и предприятием, его элементах.
Надлежит прийти к выводу, что такое правоотношение существует, причем основное содержание его составляют общие обязанности хозоргана перед государством по управлению имуществом и корреспондирующие им имущественные права. Реальное осуществление права государственной социалистической собственности предстает в виде единого общественного процесса. На его начальной стадии возникает правоотношение между государством — собственником всего государственного имущества и теми звеньями экономики, через которые происходит, в основном, реальное осуществление всей совокупности правомочий собственника. Такими основными первичными звеньями являются предприятия (производственные объединения), организующие и осуществляющие процесс расширенного воспроизводства.
В соответствии со ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик государственное имущество, закрепленное за государственными организациями, состоит в оперативном управлении этих организаций, осуществляющих права владения, пользования и распоряжения имуществом.
При существующей правовой организации экономического механизма социалистического общества государство как собственник реализует свои хозяйственные функции через, создаваемые им хозорганы. Право государственной социалистической собственности; осуществляется преимущественно через государственные хозяйственные организации, в оперативном управлении которых находится имущество. Рассматриваемое правоотношение — специфическое общественное отношение, возникновение которого предопределяется природой общенародной собственности на средства производства. Объективная необходимость непосредственного отношения между государством и предприятием обусловливается и тем, что в этом правоотношении государство устанавливает формы и способы реального осуществления своего права собственности, определяет правовое положение предприятия как носителя установленной совокупности обязанностей перед государством и соответствующих прав по управлению имуществом.
С момента создания предприятия и наделения его государственным имуществом, наряду с непосредственным правоотношением между государством и предприятием, возникают имущественные правовые отношения между вышестоящим государственным органом и предприятием. В эти отношения предприятие вступает уже как носитель обязанностей и прав по оперативному управлению. Деятельность же органов государственного управления имеет самостоятельное значение. При анализе имущественных отношений между предприятием и вышестоящим хозяйственным органом в литературе правильно отмечалось, что деятельность последнего не сводится к контролю и надзору за работой предприятий. Распоряжаясь в пределах своей компетенции государственным имуществом, закрепленным за предприятием, вышестоящие органы непосредственно участвуют в хозяйственной деятельности и обороте. В каждом случае распоряжения имуществом хозорган действует не только в своих интересах, но и в интересах всей возглавляемой им системы или отдельного входящего в нее предприятия. Содержанием имущественного правоотношения являются относительно самостоятельные обязанности и права, в основе которых лежат общие обязанности и права по оперативному управлению государственным имуществом. Таким образом, в вертикальных имущественных отношениях также выделяются обязанности предприятия, но они отличаются по своей природе и содержанию от обязанностей перед государством и нуждаются в специальном исследовании.
Известной самостоятельностью отличается деятельность и других органов государственного управления, в частности, функциональных органов хозяйственного руководства (Госплана, Госснаба, Минфина СССР и др.). В отличие от вышестоящих органов, осуществляющих .хозяйственно-управленческие функции, названные государственные органы, распоряжаясь в пределах своей компетенции отдельными частями единого фонда государственной социалистической собственности, выполняют планово-регулирующие функции, которые присущи единому центру экономического управления социалистического общества. Органы государственного управления осуществляют также обеспечительную и контрольно-надзорную деятельность, создавая необходимые условия для более полного и эффективного выполнения предприятиями обязанностей по управлению имуществом. Однако эти обстоятельства не имеют решающего значения для вывода об относительной самостоятельности правоотношений, возникающих между органами управления и предприятием. Основным в деятельности органов государственного управления является организация и обеспечение непосредственного осуществления права государственной социалистической собственности. Эта общественная связь не создает и не является основанием возникновения нового или дополнительного правоотношения между предприятием и государством в целом. Вместе с тем, правоотношения предприятия с органами управления относительно государственного имущества немыслимы вне общего правоотношения предприятия с государством.
Изложенное позволяет сделать вывод, что предприятие (производственное объединение) является основным звеном управления экономикой, посредством которого государство осуществляет всю совокупность правомочий собственника: состоит в правоотношении непосредственно с государством и в качестве носителя общих обязанностей и прав по управлению закрепленным за ним имуществом — с каждым отдельным органом государства, осуществляющим функции по распоряжению имуществом и пределах своей компетенции.
Изучение характера и содержания правоотношений государственной социалистической собственности необходимо не только для установления роли государственных хозяйственных организаций, носителей общих обязанностей по управлению имуществом, но и для определения природы и содержания этих обязанностей. Поскольку содержание права собственности составляют правомочия владения, пользования, распоряжения, деятельность хозорганов в области управления закрепленным за ними имуществом выражается в выполнении обязанностей, одноименных названным правомочиям.
Нельзя, однако, достигнуть полноты в определении обязанностей, если ограничиться их перечнем. Осуществляя право собственности, государство в соответствии со ст. 10 Конституции СССР наряду с охраной социалистической собственности выполняет задачи по ее преумножению. Эти задачи государство осуществляет через систему государственных хозяйственных организаций и прежде всего через систему предприятий (производственных объединений), в оперативном управлении которых находится имущество. На хозорганы возлагается выполнение обязанностей по обеспечению сохранности социалистической собственности. Таким образом, обязанности по управлению имуществом составляют основное содержание правоотношения между государством и предприятием, являются общими обязанностями перед государством и должны соответствовать имущественным правомочиям государства, а также его задаче по созданию условий для преумножения социалистической собственности.
Важное значение при исследовании обязанностей имеет то, что в правоотношении с государством возникают не только общие обязанности предприятия по управлению имуществом. Общие обязанности по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом и обеспечению его сохранности являются основой формирования конкретных обязанностей. Государство, закрепляя в оперативном управлении государственной организации имущественные комплексы, устанавливает конкретные обязанности, выполнение которых обеспечивает необходимый уровень управления имуществом, достижение его сохранности и усиление режима экономики. Таковы обязанности вести учет материальных ценностей, осуществлять их хранение, охрану и т. п.
Общие обязанности по управлению имуществом — основные, первичные. Они возникают и формируются в правоотношении с государством в целом, но их выполнение достигается в сфере правоотношений оперативного управления, опосредующих процесс организации и осуществления производственно-хозяйственного использования материальных ресурсов. Это существенно при исследовании не только обязанностей, но и проблемы управления государственной собственностью, так как связано с определением хозяйственных звеньев, являющихся фактическими носителями обязанностей по управлению государственным имуществом. Таким основным звеном является, предприятие (производственное объединение), за которым закрепляется соответствующая часть единого фонда государственной собственности. Непосредственную организацию и производственно-хозяйственное использование преобладающей части этого имущества осуществляют подразделения хозоргана (производственные единицы, цехи, участки), которые, следовательно, в отношении этого имущества также выполняют установленную совокупность обязанностей. В данном случае речь идет о конкретных обязанностях, основанием для формирования которых явились общие обязанности по владению, пользованию, распоряжению имуществом и обеспечению его сохранности. В лице производственных подразделений они находят непосредственных носителей.
В правоотношении оперативного управления, хотя и выполняются все установленные конкретные обязанности, независимо от того, кто является их носителем — предприятие в целом или его производственные подразделения, границы обязанностей, предметное содержание, область проявления, формы и способы выполнения неодинаковы. Конкретные обязанности предприятия, сформированные на основе общих обязанностей по владению и распоряжению, отличаются большей полнотой и более широкой областью проявления, включая и внешнюю сферу. Выполнение обязанностей по пользованию сосредоточено преимущественно в сфере внутрипроизводственных подразделений.
Рассмотрение юридической природы и сущности обязанностей по оперативному управлению государственным имуществом позволяет сделать вывод, что обязанности по владению, пользованию, распоряжению имуществом и обеспечению его сохранности предприятие выполняет в отношении всего имущества, которое за ним закреплено, независимо от того, в чьем ведении находятся конкретные имущественные объекты. В отношениях по управлению государственным имуществом выделяется фигура основного владельца — организации, осуществляющей оперативное управление. Временная передача имущества другой организации не освобождает предприятие от ответственности, которую оно несет перед государством за организацию и самое осуществление использования имущества и, следовательно, от выполнения возложенных на него обязанностей.
При этом неизбежны изменения в объеме и содержании конкретных обязанностей. Имущество после передачи его другой государственной организации во временное пользование или для иных целей выбывает из непосредственного владения данного предприятия. В связи с этим у предприятия отпадает необходимость в выполнении таких обязанностей, как хранение имущества, его охрана, использование и т. д. Таким образом, выполнение определенных конкретизированных обязанностей временно приостанавливается, но при этом сохраняются общие обязанности по оперативному управлению государственным имуществом, содержание которых приобретает специфические признаки. Так, содержание обязанностей по обеспечению сохранности имущества, переданного во временное пользование другой организации, состоит в осуществлении мер, активно влияющих на надлежащее использование имущества этой организацией. При передаче имущества в арендное пользование таким правовым средством будет договор имущественного найма, в котором предусматриваются порядок и условия использования имущества, обусловлены формы контроля за выполнением обязанностей и т. д.
Важное значение имеет определение содержания обязанностей государственной, организации, которой временно передаются отдельные имущественные объекты. Имущество продолжает находиться в оперативном управлении предприятия, выполняющего установленную совокупность обязанностей в отношении этого имущества. Но поскольку оно находится во временном владении другой организации, у последней также возникают определенные обязанности по управлению, которые она выполняет независимо от обязанностей предприятия — оперативного управителя. Фактическая совокупность обязанностей, их объем и содержание зависят от цели передачи имущества.
При получении имущества в аренду (ст. 53 Основ гражданского законодательства и ст. 275 ГК РСФСР) предприятие должно осуществлять его учет, хранение, охрану и т. п., т. е. выполнять обязанности по владению. Наниматель обязан пользоваться имуществом в соответствии с договором и назначением имущества. На нанимателя возлагается обязанность поддерживать имущество в исправном состоянии, производить его текущий ремонт (ст. 285 ГК РСФСР). Так как основной целью передачи, имущества является его использование, то предприятие в полном объеме выполняет обязанности пользования имуществом. В известных пределах выполняются обязанности и по распоряжению имуществом. Это касается случаев, когда наниматель передает имущество специализированной организации для производства ремонта. Содержание обязанностей по обеспечению сохранности имущества в основном соответствует содержанию этих обязанностей, выполняемых в отношении имущества, находящегося в; оперативном управлении данного предприятия.
Государственная организация выполняет всю совокупность обязанностей в отношении имущества как находящегося в ее временном пользовании, так и закрепленного в ее оперативном управлении. Особенности заключаются в объеме и содержании обязанностей по владению и распоряжению. Если обязанности по владению отличаются главным образом ввиду разного учета имущества, то обязанности по распоряжению, выполняемые нанимателем, значительно ограничены.
Следует указать и на обязанности предприятия, выполняемые в отношении имущества, находящегося у него на хранении. Обязанности по пользованию и распоряжению имуществом хранителем не осуществляются.
Обязанность хранить имущество и возвратить его в сохранности предусмотрена, законом (ст. 422 ГК). Обязанности по хранению предусматриваются также в договорах купли-продажи (ст. 242 ГК), подряда (ст. 356 ГК), комиссии (ст. 413, 421 ГК), перевозки (ст. 62 Устава железных дорог СССР, ст. 97 Устава внутреннего водного транспорта) и др. Независимо от юридических оснований хранения имущества государственные организации выполняют обязанности, предусматривающие комплекс установленных мер, которые гарантируют и обеспечивают сохранность имущества от повреждения, порчи, хищения и т. д. Выполнение одноименных общих обязанностей, в отношении конкретного имущества может быть - свойственно ряду государственных организаций, что не нарушает своего рода «приоритета» организации, за которой имущество закреплено в оперативном управлении.
Недостаточная исследованность проблемы обязанностей государственной организации по управлению имуществом, отсутствие научно обоснованных выводов .об их природе и содержании явились одной из причин того, что эти обязанности не получили последовательного и полного нормативного закрепления. Недостатком хозяйственного законодательства является отсутствие в правовых нормах четкого указания на общие обязанности хозоргана по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Обязанности по обеспечению сохранности предусматриваются в законодательстве лишь в виде задач некоторых хозяйственных органов, а также отдельных структурных подразделений.
Обязанности перед государством характеризуют существенную сторону отношений, возникающих по поводу имущества, закрепляемого в оперативном управлении государственной хозяйственной организации. Общие обязанности по управлению имуществом и соответствующие им правомочия составляют основное содержание правоотношения между государством и хозорганом и являются основой для формирования конкретных обязанностей и прав. Необходимо решить вопрос о законодательном закреплении общих обязанностей. В хозяйственном законодательстве наряду с закреплением правовых форм имущественной самостоятельности государственных организаций и указанием на осуществление ими правомочий владения, пользования, распоряжения имуществом следует закрепить общие обязанности по оперативному управлению имуществом, в том числе по обеспечению сохранности социалистической собственности. Только в этом случае будет обеспечено, создание правовой основы деятельности хозорганов по управлению социалистической собственностью, достижению ее максимальной сохранности и усилению режима экономии. Такая правовая основа будет способствовать совершенствованию регулирования обязанностей, выполнение которых возлагается на хозорганы при организации и осуществлении процесса непосредственного управления материальными ресурсами.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
