Основными критериями разграничения налогов между уровнями бюджетной системы являются: стабильность поступлений, экономическая эффективность закрепления налога за тем или иным уровнем бюджетной системы, социальная справедливость, равномерность распределения налоговой базы, а также возможность экспорта налогового бремени за пределы региона.
В данной работе мы основное внимание уделим анализу равномерности распределения налоговой базы в Российской Федерации. Прочие критерии более подробно разобраны в работе Центра фискальной политики «Обоснование к разделу "Разграничение налоговых полномочий и доходных источников" Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.».
Почему так важно оценить равномерность распределения налоговой базы для принятия решения о закреплении налоговых источников за тем или иным уровнем бюджетной системы? Жители территорий, имеющих доступ к ресурсам, которых лишены другие регионы, оказываются в более выгодном положении. Неравномерность распределения налоговой базы между субъектами федерации вызывает необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, что увеличивает нагрузку на федеральный бюджет. При этом «собственные» доходы регионов с высокой бюджетной обеспеченностью невозможно перераспределить в пользу регионов с низкой бюджетной обеспеченностью. Аналогичная проблема возникает при неравномерности распределения базы доходных источников внутри региона, только теперь уже субъект федерации вынужден изыскивать доходы для сглаживания дифференциации бюджетной обеспеченности местных бюджетов.
Насколько серьезна для России проблема неравномерности распределения налоговой базы? В Приложении к работе приведена таблица 1, показывающая неравномерность распределения фактических поступлений налогов в бюджетную систему (в расчете на душу населения). Степень неравномерности поступлений измеряется в этой таблице с помощью индекса Джини. Индекс может принимать значения от 0 (равномерное распределение подушевых доходов) до 1 (абсолютно неравномерное распределение). При расчете индексов Джини для данной таблицы учитывалась только неравномерность подушевого распределения между регионами.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
По данным МНС за 2001 г. подоходный налог дает 13,8% налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Поскольку 99% налога поступает в региональные и местные бюджеты, доля этого налога в территориальных бюджетах гораздо выше, чем в федеральном: 28,6% от налоговых доходов территориальных бюджетов. Зависимость от этого налога у разных регионов разная: наименьшую долю в налоговых доходах консолидированного регионального бюджета он составил в Ненецком АО (13,1%), наибольшую – в Чукотском АО (76,5%). У большинства регионов доля подоходного налога в налоговых доходах территориального бюджета составляет от 20 до 40 процентов.
Таким образом, наряду с налогом на добавленную стоимость и налогом на прибыль предприятий подоходный налог является крупным источником доходов для всей бюджетной системы Российской Федерации в целом, но особенно важную роль он играет как источник доходов для региональных и местных бюджетов. Предоставление региональным, а в перспективе, возможно, и местным властям права самостоятельно назначать ставку подоходного налога в установленных федерацией пределах, т.е. замена ныне действующего регулирующего налога налогом с разделенными ставками, существенно повысило бы самостоятельность субфедеральных властей в формировании доходов бюджета, повысило бы их ответственность перед избирателями – плательщиками подоходного налога.
Поступления от подоходного налога в территориальные бюджеты в расчете на одного жителя составили в среднем по регионам 2 049 руб./чел., однако, в разных регионах они колебались в пределах от 209 руб./чел (Ингушская Республика) до 18 371 руб./чел (Чукотский АО). При этом в 18 регионах подушевые поступления от подоходного налога более чем в два раза превышали среднее по России значение, а в 28 регионах значение этого показателя было более чем в два раза ниже, чем в среднем по России. Судя по индексу Джини база этого налога (индекс Джини равен 0,36) распределена более равномерно, чем база всех налоговых доходов территориальных бюджетов (индекс Джини равен 0,45), и чем налог на прибыль предприятий и НДС (индекс Джини равен 0,54 и 0,45 соответственно). Так как равномерность территориального распределения подоходного налога выше, чем равномерность распределения других налогов, то закрепление этого налога за регионами не только не увеличивает неравномерность обеспеченности их доходами, но даже несколько сглаживает ее.
Подоходный налог - налог на граждан, жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются им властями всех уровней – федеральным, региональным и местным. В отсутствии налога на недвижимость подоходный налог является единственным налогом на жителей как получателей бюджетных услуг, а большинство услуг (здравоохранение, образование, жилье) население получает именно от субфедеральных властей. Если органы субфедеральной власти не будут иметь в своем распоряжении хотя бы один источник доходов, уровень поступлений от которого напрямую бы зависел от численности населения и уровня его доходов, они вряд ли будут заботиться о создании комфортных условий для проживания, об учете особенностей спроса на бюджетные услуги, предъявляемого местными жителями, что в значительной мере обесценит все преимущества децентрализации. Во всяком случае, при действующей системе разграничения налогов многие регионы ведут активную политику по привлечению на свою территорию инвестиций, т.е. ориентируются на создание и развитие предприятий, но, пожалуй, нет ни одного региона, который заботился бы о привлечении на свою территорию жителей, поскольку для властей жители - скорее источник бюджетных расходов, чем доходов.
Одной из причин неравномерности распределения подоходного налога является то обстоятельство, что в настоящее время данный налог уплачивается, в основном, предприятиями по месту их регистрации, а не налогоплательщиками по месту своего проживания. В этой связи закрепление подоходного налога за региональными бюджетами создает определенные перекосы («экспорт» налогового бремени и «импорт» доходов). Характерными примерами являются города Москва и С.-Петербург, куда ездят на работу жители соседних областей.
Налоговый подкомитет комитета Совета Федерации по бюджету принял решение создать рабочую группу по разработке законопроекта, изменяющего механизм уплаты подоходного налога. Таким образом, в будущем проблема уплаты подоходного налога может быть решена путем совершенствования системы администрирования. Зачисление подоходного налога по месту жительства снизит неравномерность распределения налоговой базы, что в свою очередь приведет к снижению дифференциации доходов субфедеральных бюджетов.
Налог на имущество предприятий и налог на имущество физических лиц, земельный налог
В эту группу мы объединили три налога, которые обладают немобильной налоговой базой и поэтому являются хорошими кандидатами для закрепления за местными бюджетами.
Налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц и земельный налог в сумме составили 5,6% налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (доля налога на имущество предприятий равна 4,6%, налога на имущество физических лиц – 0,1%, земельного налога – 0,9%). По существующему законодательству налог на имущество предприятий и налог на имущество физических лиц поступают в консолидированный бюджет субъекта Федерации; земельный налог, хотя и является местным налогом, поступает в бюджеты всех уровней в пропорциях, установленных федеральным законодательством. Поэтому в налоговых доходах консолидированных бюджетах субъектов РФ эти налоги в сумме составили уже 12,3% (9,6% - 0,2% - 1,3% соответственно). Согласно федеральному законодательству, в местные бюджеты должно поступать не менее 50% доходов от налога на имущество предприятий; фактическая доля поступлений (без учета Москвы и Санкт-Петербурга) составила 56%. Налог на имущество физических лиц должен целиком зачисляться в местные бюджеты, однако, согласно отчетности, если исключить бюджет Москвы, около 1% консолидированных поступлений осталось в бюджетах субъектов федерации.
Из всех налогов на имущество, действующих в Российской Федерации, налог на имущество предприятий обеспечивает наибольшие поступления в бюджет. В 2001 г. поступления по налогу на имущество предприятий составили 3,7% общих налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.
Доходы от налога на имущество предприятий полностью зачисляются в территориальные бюджеты. Распределение доходов между собственно региональными и местными бюджетами по закону должно осуществляться в соотношении 50:50. При исключении Москвы и Санкт-Петербурга, зачисляющих 100% налога на имущество предприятий в бюджет субъекта, отношение региональной и местной долей налога на имущество предприятий составило 44:56.
Налог на имущество предприятий дает значительную часть налоговых поступлений региональных и местных бюджетов. В структуре доходов региональных бюджетов на долю данного налога приходится 9,3% налоговых поступлений, в структуре доходов местных бюджетов – 10,5%.
По сравнению с другими налогами на имущество, налог на имущество предприятий распределен по регионам наименее равномерно. Индекс Джини, отражающий равномерность распределения подушевых поступлений по данному налогу между регионами, посчитанный и равен 0,39 (для налога на имущество физических лиц он составляет 0,28, по земельному налогу – 0,26). Налог на имущество предприятий распределен между субъектами федерации более равномерно, чем, налог на прибыль предприятий или НДС, и чем налоговые доходы в целом, что позволяет закрепить его за субфедеральным уровнем бюджетной системы. Концентрация налога на имущество предприятий ниже, чем концентрация налоговых доходов в целом.
Внутри субъектов федерации налог на имущество предприятий также распределен достаточно неравномерно на уровне городов и районов (наряду с налогом на прибыль предприятий и единым налогом, взимаемым в связи с применением упрощенной системы налогообложения). Индекс Джини принимает значение от 0,25 (Владимирская область) до 0,58 (Томская область), медианный показатель составляет 0,39 (Ханты-Мансийской АО, Оренбургская и Новгородская области).
Одна из проблем, связанных с налогом на имущество предприятий, заключается в том, что в настоящее время в России этот налог уплачивается с остаточной стоимости основных фондов, в то время как общепринятой в мире практикой является взимание налога с рыночной стоимости.
Поскольку база налога обладает относительно низкой мобильностью (перемещение основных фондов требует значительных затрат), в случае решения о передаче налоговых полномочий по данному налогу местным бюджетам, полномочия по оценке имущества логично было бы закрепить за региональным уровнем, т.к. это снизило бы административные издержки в целом и могло бы обеспечить непротиворечивость полученных оценок, что благотворно сказалось бы на развитии предприятий, которые имеют свои отделения и филиалы в разных муниципалитетах.
Поскольку предприятия используют местную инфраструктуру (дороги, имущества, за местными бюджетами. Таким образом, финансирование бюджетных услуг будет производиться за счет тех, кто ими пользуется. В этом случае налог в некотором смысле приближается к плате за оказанные услуги. Бремя налога ложится на предприятия соответствующей территории, и налогоплательщики могут реально сопоставлять стоимость услуг с их полезностью.
Налог на имущество физических лиц
Поступления по налогу на имущество физических лиц составляют очень незначительную долю налоговых поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации (0,1%).
Доходы от данного налога полностью зачисляются в территориальные бюджеты. По данным годового отчета об исполнении консолидированного бюджета регионов в 2001 г. 97,6% всех поступлений по налогу на имущество физических лиц было зачислено в местные бюджеты и 2,4% -в бюджеты субъектов. При исключении г. Москвы региональная доля налога на имущество физических лиц снижается до 0,8%. Помимо Москвы, ненулевые поступления в региональный бюджет по данному налогу имеют Республика Саха, Ингушская республика, Пензенская область, Камчатская область, Таймырский автономный округ, Ставропольский край.
В структуре налоговых доходов консолидированного бюджета регионов доля налога на имущество физических лиц равна 0,1%. По регионам эта доля изменяется от 0,001% (Чукотский АО) до 0,57% (Ивановская область).
Диапазон изменения среднедушевых поступлений от налога на имущество физических лиц в консолидированный бюджет регионов в 2001 г. составляет от 1,5 руб./чел. (Чукотский АО) до 23,1 руб./чел. (Ямало-Ненецкий АО). Среднероссийский показатель поступлений по данному налогу в расчете на душу населения равен 8,7 руб./чел.
Концентрация налога на имущество физических лиц в регионах невелика по сравнению со всеми налоговыми доходами в целом. Пять регионов с наибольшими среднедушевыми поступлениями по данному налогу имеют 25,4% от общей суммы налога, притом, что в них проживает 16,7% населения России. Десять «богатейших» регионов получают 41,2% доходов по данному налогу, а доля населения этих регионов в населении России равна 28,0%.
Индекс Джини для налога на имущество физических лиц равен 0,28 (для налоговых доходов в целом он составляет 0,45), что еще раз подтверждает, что поступления по данному налогу распределены между территориями регионов существенно равномернее, чем налоговые поступления в целом.
Внутри субъектов федерации налог на имущество физических лиц также распределен достаточно равномерно на уровне городов и районов (наряду с налогом на прибыль предприятий и единым налогом, взимаемым в связи с применением упрощенной системы налогообложения). Индекс Джини принимает значение от 0,13 (Белгородская область) до 0,49 (Амурская область), медианный показатель составляет 0,23 (Оренбургская область). Для семи из 19 рассмотренных в таблице регионов налог на имущество физических лиц является наиболее равномерным налогом.
Как правило, поступления от налогов на недвижимость мало подвержены колебаниям в рамках экономических циклов. Эта стабильность особенно важна для местных властей, которые должны обеспечивать свое население многими жизненно важными услугами, нужда в которых постоянна. Поскольку недвижимость трудно скрыть, избежать уплаты налога на недвижимость куда сложнее, чем в случае с другими налогами. В настоящее время на имущество физических лиц налог составляет всего 0,4% налоговых доходов местных бюджетов. Столь незначительная доля объясняется низкими ставками, а также оценкой налоговой базы по инвентаризационной стоимости, а не по рыночной, как это принято в других странах. В случае если расчет налога будет производиться по рыночной стоимости, только значительные изменения экономической конъюнктуры или экологической ситуации в районе расположения недвижимости могут существенно повлиять на поступления налога. В случае обложения строений по рыночной стоимости местные органы власти заинтересованы в росте цен на недвижимость, что стимулирует администрацию предпринимать усилия, направленные на развитие инфраструктуры населенного пункта.
Недвижимость не меняет своего местонахождения. Дом не сможет «переехать» в другой район, если в этом другом районе ставки налогообложения недвижимости ниже. Недвижимость располагается по определенному адресу и имеет географическую привязку. Можно составить землемерные карты, с помощью которых легко определить к какой административно-территориальной единице относится данный участок земли и расположенные на нем строения и соответственно, какой муниципалитет имеет право обложить эту собственность налогом и собирать налоговые платежи.
Поступления от налога на имущество физических лиц могут идти на финансирование функций, выполняемых за счет местного бюджета, которые имеют непосредственное отношение к самой недвижимости. В этом случае налог в некотором смысле приближается к плате за оказанные услуги, поскольку объем предоставления многих муниципальных услуг примерно соответствует стоимости недвижимости, расположенной на тех или иных участках обслуживания. Бремя налога ложится на жителей соответствующей территории, и налогоплательщики могут реально сопоставлять стоимость услуг с их полезностью.
Земельный налог
Земельный налог в настоящее время обеспечивает незначительную долю налоговых поступлений на всех уровнях бюджетной системы. Доля земельного налога в налоговых доходах консолидированного бюджета регионов в 2001 г. составляла от 0,1% (г. Москва) до 6,1% (Курская область).
Земельный налог является одним из наиболее равномерно распределенных налогов. Индекс Джини равен 0,26. Следует отметить, что неравномерность распределения отдельных видов земельного налога (налога за земли сельскохозяйственного назначения, налога за земли городов и поселков, налога за другие земли несельскохозяйственного назначения) довольно высока, но в сумме эта неравномерность сглаживается. Концентрация земельного налога по регионам ниже, чем концентрация всех налоговых доходов.
Внутри субъектов федерации земельный налог также распределен достаточно равномерно на уровне городов и районов (наряду с налогом на прибыль предприятий и единым налогом, взимаемым в связи с применением упрощенной системы налогообложения). Индекс Джини принимает значение от 0,14 (Республика Адыгея) до 0,53 (Корякский АО), медианный показатель составляет 0,24 (Ростовская область, Приморский край). Для шести из 19 рассмотренных регионов земельный налог является наиболее равномерно распределенным налогом.
Для трех из четырех представленных в таблице 3 Приложения регионов земельный налог является хорошим кандидатом в источники доходов местных бюджетов. Исключение составляет Карачаево-Черкесская Республика, в которой поступления по данному налогу распределены очень неравномерно.
Среднедушевые поступления по земельному налогу в консолидированный бюджет регионов в 2001 г. составили 81,5 руб./чел. Земельный налог, как и налог на строения, является налогом на недвижимость, и к нему можно отнести все соображения, которые относятся к налогу на имущество физических лиц. Основной проблемой является отсутствие законодательного регулирования прав собственности на землю и отсутствие четкого разграничения земель по юрисдикциям.
Налог на прибыль предприятий
Налог на прибыль распределен очень неравномерно. Индекс Джини по налогу равен 0,54, в то время как по всем налоговым доходам этот индекс ниже (0,45). В то же время налог на прибыль является существенным источником доходов территориальных бюджетов, поэтому отказаться от него, как от источника доходов субъектов федерации не представляется возможным, т.к. это приведет к вертикальной несбалансированности бюджетной системы.
Для местных бюджетов налог на прибыль - не слишком надежный источник доходов. Поступления от налога на прибыль распределены неравномерно внутри субъектов федерации (в Приложении к работе приводится таблица). Для регионов в таблице индекс Джини изменяется от 0,29 (Владимирская область, Корякский АО) до 0,71 (Республика Алтай). Медианный показатель равен 0,29 (Cаратовская, Оренбургская и Тамбовская области).
Налог на прибыль очень сильно зависит от экономической ситуации в стране, что делает поступления по нему очень нестабильными, поэтому закреплять его за местным уровнем не рекомендуется. Кроме того, прибыль является таким показателем, которым легко манипулировать при помощи бухгалтерской отчетности.
База налога на прибыль обладает значительной мобильностью, что является основным аргументом против закрепления налога за местным уровнем. Существование предприятий, имеющих большое количество обособленных подразделений, затрудняет определение территории, на которой создается прибыль. Законодательство, требующее уплаты налога, подлежащего зачислению в бюджет субъекта федерации и местный бюджет пропорционально среднесписочной численности работников (расходов на оплату труда) и остаточной стоимости амортизируемого имущества, зачастую не выполняется, и субъекту федерации гораздо легче добиться выполнения законодательства, чем местным органам власти.
Налоги на малый бизнес
В России существует два налога на малый бизнес: единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности и единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности (налоги на совокупный доход). Хотя доля поступлений от этих налогов в консолидированный бюджет Российской Федерации невелика, для региональных и местных бюджетов эти налоги могли бы стать существенными источниками доходов в случае развития в России малого бизнеса.
Индекс Джини по всем субъектам федерации равен 0,38 для единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения и 0,40 для единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, что ниже, чем индекс Джини по всем налоговым доходам (0,45). Таким образом, на региональном уровне налог распределен достаточно равномерно.
Внутри субъектов федерации единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности распределен более равномерно, чем единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Если для первого минимальное значение индекса Джини равно 0,17 (Владимирская область), максимальное равно 0,38 (Амурская область), а медиана равна 0,26 (Томская область), то для второго индекс меняется от 0,31 (Томская область) до 0,69 (Корякский АО). Кроме того, для четырех регионов из 19 единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности является наиболее равномерным налогом.
С точки зрения критерия равномерности распределения налоговой базы, наилучшими кандидатами в качестве источников доходов местных бюджетов являются земельный налог и налог на имущество физических лиц. Для бюджетов субъектов федерации основными источниками доходов могли бы стать налог на прибыль предприятий и организаций, взимаемый по региональной ставке, и налог на имущество предприятий и организаций. Подоходный налог может распределяться между региональными и местными бюджетами в зависимости от потребности в доходных источниках и степени дифференциации налогооблагаемой базы по этому и другим налогам.
Однако степень неравномерности распределения налоговой базы по источникам доходов существенно различается в различных субъектах федерации, поэтому достаточно трудно эффективно разграничить доходные источники в федеральном законодательстве. Необходимо оставить субъектам федерации рычаги для регулирования доходов на своей территории в зависимости от пропорции распределения расходных обязательств между региональным и местными бюджетами и степени неравномерности распределения налоговой базы по тому или другому налогу.
Как сдвинуть с места бетонную плиту размером 50 метров в высоту, 100 метров в длину и весом 202 тонны, не применяя никаких механизмов и приспособлений?
Статью подготовила начальник отдела по формированию налоговой отчетности Железнова Яна Константиновна. 
