Предназначение любого вида страхования состоит в возмещении материальных потерь (убытков) от неблагоприятных последствий экономических, природных, политических, социальных и других видов рисков путем формирования (резервирования) определенных финансовых (материальных) ресурсов и их использования при наступлении рисковых ситуаций. Экономическая сущность страхования заключается в оптимальном распределении убытков во времени (путем предварительного и постепенного аккумулирования ресурсов) между страхователями (с помощью перераспределения между участниками).
Социальный аспект страхования состоит в перераспределении возможных экономических последствий социальных рисков во времени (в период трудовой и послетрудовой жизнедеятельности работников) и между субъектами трудовых отношений.
С помощью метода раскладки достигается увязка выплат с размером накопленных страховых прав и периодом ожидаемых выплат (в течение года или всего периода утраты дохода), а также с размерами заработной платы застрахованных.
Важнейшими характеристиками социального страхования как экономической категории являются:
целевой характер резервирования части дохода, создаваемого работниками и предназначенного для случаев наступления социальных рисков в форме «отложенной во времени заработной платы», что позволяет учитывать предыдущий уровень доходов застрахованного;
увязка размеров страховых платежей с размерами заработной платы, периодичностью ее получения, периодом трудовой деятельности и продолжительностью получения страховых выплат (например, для пенсионного страхования это средний период дожития после выхода на пенсию);
перераспределение финансовых ресурсов, основанное на экономической оценке социальных рисков (актуарные методы оценки и раскладки экономических последствий риска, механизм замкнутого солидарного перераспределения ресурсов);
достижение сбалансированности всей совокупности взносов и выплат (принцип эквивалентности) отдельных видов социального страхования (как правило, в масштабах профессиональных групп работающих или национальных систем страхования — пенсионного, медицинского, от безработицы и т.д.);
проявление страховых отношений в двух формах — уплате взносов и выплате пенсий, пособий, предоставлении медицинской и реабилитационной помощи;
включение соответствующих страховых платежей в необходимый продукт, а на уровне предприятий — в издержки производства (себестоимость продукции и услуг).
Таким образом, социальное страхование представляет собой особый вид экономической деятельности по перераспределению финансовых ресурсов, связанный с трудовой деятельностью и ориентированный на защиту работников от социальных рисков.
Как механизм и сегмент рыночной экономики оно является второй по значимости после заработной платы частью затрат на рабочую силу, которая предназначена для выплат в случае наступления периодов нетрудоспособности или утраты места работы.
Другими словами: стоимостные характеристики социального страхования имеют объективную основу и выступают в виде части затрат на рабочую силу, примерно равную 25—50% от объема выплачиваемой заработной платы.
По этому поводу еще Д. Рикардо писал: «Цена товаров регулируется в конечном счете издержками производства, а не, как это часто утверждали, отношением между предложением и спросом. Конечно, отношение между предложением и спросом может временно повлиять на рыночную стоимость товара, пока он не будет предложен в большем или меньшем количестве соответственно возрастанию или уменьшению спроса. Но это влияние будет носить временный характер».
А. Маршалл также отмечает, что, «когда не происходит резких изменений в технике производства или в общем экономическом положении общества, предложение каждого фактора довольно основательно регулируется издержками его производства».
Уровень страховых выплат, обеспечивающий воспроизводство рабочей силы, определяется фондом жизненных средств, необходимых работнику в случае утраты трудоспособности или места работы. При этом должны быть реализованы потребности человека в питании, одежде, обуви, жилище, отдыхе, образовании, охране здоровья, поддержании общекультурного уровня через общение и средства коммуникации. Кроме того, страховые выплаты должны компенсировать иждивенческие расходы работника, обеспечивающие постоянное воспроизводство населения во времени.
Уровень и структура расходов на воспроизводство рабочей силы формируются также в зависимости от исторических и культурных традиций, социально-экономических, природно-климатических и других особенностей той или иной страны.
Предметом экономики социального страхования являются экономические отношения субъектов трудовых отношений (работодателей и работников) по поводу компенсации последствий социальных рисков, которые приводят к полной или частичной утрате заработков и вызывают изменение материального положения и связанного с этим социального статуса работников и их семей.
К кругу категорий и субъектных отношений экономики социального страхования относят:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
объект, в качестве которого выступает заработок (доход) или часть, принимаемые за базу при начислении страховых взносов и определении размеров пенсий, пособий, видов и объемов медицинских и реабилитационных услуг;
виды страховых случаев, устанавливаемые законодательно, исходя из наиболее типичных и массовых рисков утраты трудоспособности (болезнь, старость, несчастный случай) или места работы;
круг страхуемых лиц — все работающие по найму работники, часть самозанятого населения (в случае его финансового участия);
размеры предоставляемых пособий, пенсий, виды и объемы медицинской помощи, определяемые исходя из принципов возмещения утраченного дохода, возможности восстановления трудоспособности и сохранения здоровья.
Таким образом, экономическая природа социального страхования связана со спецификой рабочей силы как источника дохода. Надежно застраховать каждого работника на случай социальных рисков возможно только на основе объединения и перераспределения значительной части заработной платы достаточно большой группы работников.
Для этого создается страховой резерв, который перераспределяется:
во времени — от периодов ежемесячного резервирования части заработной платы в форме страховых платежей (взносов) к периодам наступления определенного страхового случая и фактического использования имеющихся финансовых ресурсов;
в пространстве страхового поля — между застрахованными, что позволяет минимизировать расходы и обеспечить надежные гарантии страховых выплат.
Данные способы перераспределения финансовых ресурсов с целью компенсации последствий страховых случаев призваны обеспечивать выполнение функций: возмещения (покрытия) экономической составляющей рисков, облегчения финансирования, понижения (профилактики) уровней рисков и переноса ответственности на уровень специализированных страховых организаций (страховщиков). С позиции социального страхования доходы застрахованных работников можно разделить на две части, различающиеся по способам формирования и использованию: текущий доход от трудовой деятельности (очищенная от налогов и страховых взносов заработная плата) и резервируемая часть дохода в форме страховых отчислений в социальные фонды.
Резервируемая (страхуемая) часть дохода для наемных работников — заработная плата — должна быть достаточной с точки зрения уровня материального обеспечения в случае наступления социальных рисков и в то же время предельно выверенной по размеру, а поэтому приемлемой и для работодателей (наиболее удобная для них форма компенсации утраты заработка работниками).
Страхуемая заработная плата:
а) исчисляется с учетом трудового вклада работников (зависит от размеров их текущей заработной платы и периодов трудовой деятельности);
б) резервируется за счет зарабатываемых средств самих работников на основе объединения возможностей относительно больших их групп, иначе говоря, с использованием эффекта распределения социальных рисков, актуализируемых только для части работников, между всеми работниками (что позволяет стать системе социального страхования экономически выгодной и максимально дешевой);
в) выплачивается только в явных случаях утраты трудоспособности (болезненное состояние и инвалидность подтверждаются медицинской экспертизой, а возраст выхода на пенсию по старости определяется на основе законодательных норм);
г) рационально перераспределяется во времени (от периода работы к периоду ее прекращения), а также между работниками (от здоровых к больным и инвалидам, доживающим и не доживающим до возраста выхода на пенсию);
д) финансируется за счет отчислений работников (с их текущей заработной платы) и средств работодателей (дополнительных к текущей заработной плате), что позволяет гармонизировать отношения между социальными субъектами, препятствует неоправданному снижению текущих доходов работников, повышает уровень и гарантированность страховых выплат.
Таким образом, ядром экономических трудовых отношений, с позиции социального страхования, является компенсация утраты заработка в случаях наступления нетрудоспособности работника или лишения последнего места работы.
Данная компенсация — общественно признанная плата за функционирование экономики в условиях высоких рисков: техногенных (речь идет о профессиональных рисках), экономических (связанных с организацией производственного процесса в условиях неуправляемой рыночной стихии), которые для наемного персонала выступают как риски социальные, сопряженные с потерей заработной платы из-за утраты здоровья, трудоспособности или места работы.
Сильная сторона института социального страхования — тесная увязка индивидуального вклада страхуемого и его страхователя (работодателя) с размером пенсий и пособий, которые рассчитываются исходя из величины страховых тарифов, размера заработной платы и периода внесения страховых взносов.
Хотя в социальном страховании имеет место и не страховое перераспределение, оно приближается к разумным пределам, с которыми страхуемые и их работодатели, как правило, согласны. И, напротив, в налоговых системах, для которых характерно полное отсутствие взаимосвязи по схеме «взнос выплата», интересы плательщиков по уплате взносов невелики, что объясняет стремление к уклонению от налогов.
Экономические механизмы формирования страховых ресурсов
Модели, схемы и пропорции распределения страховой нагрузки между работодателями и работниками являются по своей сути не только механизмами достижения баланса интересов основных субъектов правоотношений в сфере труда, но и инструментами воздействия на их мотивационные установки, а также показателями эффективности финансовых систем сбора и распределения страховых ресурсов.
Принципиально важен вопрос обоснования и достижения оптимальных соотношений объемов зарабатываемых страховых прав и финансовых ресурсов по их обеспечению; текущей и резервируемой частей заработной платы, с тем чтобы страховая нагрузка не приводила к неоправданному снижению текущих доходов работников и их покупательной способности.
Устоявшейся практикой в большинстве развитых стран является совместное участие в финансировании социального страхования работодателей и работников и достаточно высокая совокупная составляющая их платежей (в отдельных случаях до 40 % и более от размеров оплаты труда), что характерно для многих европейских стран.
Классической экономической моделью распределения страховой нагрузки на паритетной основе является система социального страхования ФРГ.
Экономические отношения в социальном страховании, определяемые вышеуказанными его свойствами, регламентируются законом и носят для субъектов трудовых отношений обязательный характер участия, с тем, чтобы гарантировать защиту работающего населения от массовых социальных рисков.
Законодательная форма регламентации социального страхования обусловливает необходимость оптимизации не только финансового участия работодателей и работников, но и соотношения интересов по поводу зарабатывания и реализации их прав в системе «размеры взносов — размеры выплат».
Как указывалось ранее, экономический механизм социального страхования зиждется на принципах эквивалентности (взносов выплатам) и солидарного перераспределения ресурсов (между застрахованными с высокими и низкими доходами, здоровыми и больными, работающими и безработными).
Для достижения баланса интересов требуется соблюдение ряда условий: вычленения и группировки однотипных по природе и уровню социальных рисков; определения диапазона величин заработной платы, которая служит базой начисления страховых платежей; нормативного установления уровня страховых выплат и их пропорций по отношению к заработной плате.
Организационные формы классификации и группировки социальных рисков для целей страхования разрабатываются с учетом природы рисков и удобства страховой защиты для застрахованных.
Например, пенсионное страхование включает в сферу своего охвата социальные риски утраты трудоспособности в связи со старостью, инвалидностью, утратой кормильца; медицинское страхование — с необходимостью нести дополнительные расходы по оплате медицинской помощи и дней нетрудоспособности и т.д.
Определение диапазона величин заработной платы, которая служит базой начисления страховых платежей, обычно включает в себя механизм установления верхнего (иногда и нижнего) предела заработной платы, выше которого страховые взносы не взимаются. Так, в США и ФРГ верхний предел заработной платы для этих целей равен примерно двукратной величине средней заработной платы квалифицированных работников обрабатывающих отраслей экономики в годовом исчислении: 60 тыс. долл., и 51 тыс. евро в год соответственно. При этом используется плоская шкала страховых взносов, исчисляемых в процентах к размеру заработной платы: страхователи платят взносы по единой ставке, а с величин, превышающих верхний предел заработной платы, страховые взносы не взимаются.
В Великобритании, частично во Франции и Японии применяются прогрессивные шкалы страховых взносов: ставки увеличиваются в зависимости от величины дохода. В России применяется регрессивная шкала страховых взносов: уменьшается по мере увеличения объемов выплачиваемой заработной платы. Например, по пенсионному страхованию до 300 тыс. руб. в год страховой тариф составляет 20%; от 300 тыс. до 600 тыс.— 10%, для доходов свыше 600 тыс. руб. — 2%.
Взносы по отдельным видам социального страхования могут дифференцироваться с учетом особенностей социального риска. Например, профессиональный риск, связанный с производственным травматизмом и профессиональной заболеваемостью, обусловлен различными формами и последствиями утраты (временной и постоянной) трудоспособности, а также дополнительными расходами на медицинскую помощь и реабилитацию. Многие страны мира для этого вида страхования устанавливают шкалы тарифов в достаточно широких диапазонах: 0,6—16,0% в ФРГ, 0,9—18,0% в Испании, 0,6—16,0% в Италии и т.д.
Пониженные ставки страховых взносов по отдельным видам социального страхования применяются для вновь создаваемых предприятий (которые еще «не накопили» обязательств по страхованию своей ответственности перед персоналом) и/или предприятий малого бизнеса.
Социальное страхование как механизм распределительной политики
Определяющую роль в функционировании института обязательного социального страхования играет национальная парадигма распределительной политики (объемы и удельные веса ресурсов, выделяемые на заработную плату и социальное страхование).
Развитые страны используют несколько моделей распределительной политики. В Германии, Франции, Швеции, Италии 60—70% идет на текущую заработную плату (при этом объем чистой, без налогов и выплат, заработной платы, выплачиваемой работникам, составляет 30—40% ВВП), а 2030% резервируется на всю совокупность видов социального страхования (что составляет от 18—34% ВВП).
В США и Великобритании это соотношение иное. Большая часть — 70—80% — идет на текущую заработную плату (при этом объем чистой, без налогов, заработной платы составляет 40—55% ВВП), а 20—25% резервируется на всю совокупность видов социального страхования (что составляет 14—20% ВВП). Но в этом случае сами работники должны оплачивать значительную часть социальных расходов. При этом следует отметить, что в Великобритании существует бесплатное государственное медицинское обслуживание, а в США оно практически отсутствует (обязательное медицинское страхование охватывает небольшую часть населения), в связи с чем основная масса граждан прибегает к личному медицинскому страхованию или платной медицине, услуги которых достаточно дорогие.
В рассмотренных случаях совокупные доли текущей и законодательно резервируемой заработной платы на обязательные виды социального страхования близки по удельному весу и составляют, как правило, 50—60% ВВП.
В России совокупная составляющая текущей (чистой) и законодательно резервируемой заработной платы (страховой части) в ВВП по сравнению с развитыми странами существенно (примерно в 2 раза) ниже — 31%: доля текущей чистой заработной платы составляет около 23,8% ВВП, а на все виды социального страхования приходится 7,2% ВВП.
При этом следует отметить, что и размер ВВП в России в расчете на одного работника составляет лишь пятую-десятую часть ВВП развитых стран.
Концептуальные положения организации социального страхования, его экономические и правовые характеристики определены в международных нормативных актах и национальном законодательстве. Так, в соответствии с Рекомендацией МОТ № 67 «Об обеспечении доходов» важнейшей целью социального страхования является гарантированная и адекватная замена утраченной заработной платы для застрахованных в случае наступления страхового события, обеспечивающая достойный уровень жизни.
Экономические механизмы социального страхования, согласно рекомендациям МОТ, должны отвечать ряду требований, включающих:
возможность для страхователей делать страховые взносы с точки зрения их материального положения;
социальную справедливость, обеспечивающую прямую зависимость между размерами пенсий, пособий и страховых взносов, производимых на протяжении всего периода трудовой деятельности;
социальную эффективность, позволяющую, с одной стороны, сохранять с помощью пенсий и пособий нормальный уровень жизни для пенсионеров, инвалидов, а с другой — перераспределять в оптимальных пропорциях страховые ресурсы в пользу особо в них нуждающихся;
социальную защиту на основе представления гарантированного материального обеспечения работникам и членам их семей, сопоставимого с уровнем их заработной платы, а также оказания приемлемой медицинской помощи.
Следует отметить, что ни одному из вышеуказанных принципиальных подходов МОТ к организации социального страхования отечественная система социального страхования, к сожалению, не соответствует. Так, финансовое бремя несут только работодатели. Для большинства наемных работников участие в страховых взносах недоступно из-за их материальных возможностей, что приводит к деформации представлений о природе социального страхования.
Эквивалентность взносов и выплат соблюдается только для узкого слоя граждан, заработная плата которых приближается к средней зарплате по стране. Для большинства работников отсутствует зависимость между размерами выплачиваемых пособий и взносов. За счет налогообложения ФОТ финансируются выплаты и нестрахового характера, а также иные расходы. Кроме того, система в финансовом отношении неустойчива, социальные партнеры не участвуют в управлении ею на паритетной основе.
Что касается обеспечения минимальных гарантий участникам социального страхования, то и здесь положение нельзя признать удовлетворительным. Для многих категорий застрахованных размер пенсий и пособий ниже прожиточного минимума.
Серьезной проблемой для развития социального страхования в России является высокий уровень дифференциации доходов населения и архаичный тип распределительной политики государства. Показатели дифференциации доходов населения, так называемые фондовые коэффициенты доходов (т. е. отношение среднего дохода 10% самого богатого населения к среднему доходу 10% беднейших), составляют, по разным выборочным оценкам и специальным расчетам, около 40—50 раз. Подобные пропорции характерны для слаборазвитых стран.
Доходы 1% самых богатых граждан страны равны совокупным доходам половины населения страны, большая часть которого живет за чертой бедности или чуть выше последней. Понятно, что столь высокая степень дифференциации доходов препятствует функционированию социального страхования, которое эффективно реализует свой потенциал при условии, что дифференциация доходов указанных выше децильных групп не превышает 4—6 раз.
Принципиально важным является не просто повышение размеров заработной платы, а обеспечение роста ее реальной покупательной способности. По мнению ученых и специалистов, при разработке государственной социальной и бюджетной политики в качестве их стратегических целей целесообразно поставить задачу поэтапного, в течение трех-пяти лет, восстановления покупательной способности заработной платы до уровня, достигнутого в 90х гг. То есть обеспечить ее рост примерно в 2,5 раза.
Решение данной задачи позволило бы создать экономические предпосылки для формирования базы пенсионного и медицинского страхования, а также повысить покупательную активность населения, стимулируя тем самым экономический рост.
Финансовый механизм социального страхования
Традиционно финансовая система социального страхования является автономной по отношению к бюджетам всех уровней. При этом государство гарантирует соблюдение прав застрахованных по защите от социальных рисков.
Действующая в России модель страхования от социальных рисков очень схожа с социальным обеспечением и социальной помощью, наблюдается отступление системы в сторону государственных перераспределительных механизмов. Так, в течение 90х гг. прошлого столетия финансирование системы социального страхования в Российской Федерации осуществлялось за счет страховых взносов, вносимых работодателями в государственные внебюджетные социальные фонды. В стране введен единый социальный налог (ЕСН), который заменил (а точнее, подменил) страховые взносы в государственные внебюджетные социальные фонды: ПФР, ФСС, ФОМС. Введение ЕСН, как указывалось, фактически блокировав развитие системы социального страхования.
Совокупные платежи по ЕСН, страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных пенсий (после законодательного их введения) становятся особенно тяжелым бременем для предприятий, где оплата труда высокая: фактически они оказываются в невыгодном положении по причине высокой доли изымаемых и перераспределяемых ресурсов в пользу низкооплачиваемых категорий работающих.
Таким образом, ЕСН в значительной степени выполняет не страховые функции по выравниванию доходов граждан, что свойственно другим механизмам налогам и социальным выплатам. Во многом это связано с крайне низким уровнем заработной платы первых 5—6 децильных групп застрахованных работников (50-60% от их общего числа); с помощью ЕСН в определенной степени демпфируется влияние низкой заработной платы для большей части получателей пенсий, предохраняя их от крайней бедности.
Особо ярко нестраховой характер действующей системы проявляется в пенсионном обеспечении: размер выплат по ЕСН в Пенсионный фонд России (ПФР) составляет 20% от размера заработной платы. Такой размер взносов предполагает обеспечение приемлемого уровня коэффициента замещения (соотношения размера пенсии к заработной плате) и тем более выполнение требований, содержащихся в Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»: после 30-летнего страхового стажа минимальный размер коэффициента замещения должен составлять не менее 40% от получаемой ранее заработной платы.
В России величина коэффициента замещения удручающе занижена для категорий со средними и высокими доходами, по крайней мере, в 2—5 раз, и, напротив, на низких и даже на средних уровнях шкалы страхового дохода коэффициент замещения значительно превышает теоретический, который вытекает из логики и принципов обязательного социального страхования.
Это связано с не страховым перераспределением страховых взносов четырех верхних (с 7-й по 10-ю) групп страхуемых лиц, страховые ресурсы которых государство фактически экспроприирует, решая проблему бедности. Развитые страны решают проблему бедности с помощью налоговой, социальной политики и политики заработной платы, но никак не с помощью социального страхования.
Практика западных стран свидетельствует, что средний уровень замещения при средней продолжительности страхового стажа, равного 40 годам, составляет 60—70%; в России — только 25—30%. Более того, в стране наметилась долгосрочная тенденция его уменьшения: по прогнозам, его величина составит всего 20%.
Низкий размер страховых пенсий обусловлен тем, что на их финансовое обеспечение направляется только 12 процентных пунктов из 20%, а в перспективе эта доля снизится до 8—10 процентных пунктов. И наоборот, почти греть финансовых ресурсов (6 процентных пунктов) направляется на финансирование базовой пенсии, которая не является страховой по своей сути и выполняет роль социальной пенсии.
Как указывалось ранее, не страховой характер нынешней финансовой модели социального страхования ослабляет заинтересованность работодателей и работников вносить в полном объеме страховые взносы на пенсионное, медицинское страхование и страхование утраты временной нетрудоспособности.
Для выработки сбалансированных мер по совершенствованию финансового механизма социального страхования предлагаемая мера по снижению размера ЕСН представляется достаточно упрошенным и не оправданным вариантом. Мировой опыт функционирования социального страхования свидетельствует о том, что его эффективные формы могут быть обеспечены с помощью комплекса мер: увязки с системой заработной платы по минимальному и максимальному уровню, оптимизации дифференциации заработной платы в отраслях экономики, тщательно продуманной системы раскладки финансового бремени между главными субъектами социального страхования.
Государство должно научиться решать задачи борьбы с бедностью путем формирования финансового механизма (не страхового), позволяющего обеспечивать базовый уровень социальной защиты (социальные пенсии, пособия и медицинская помощь) и предохраняющий население от крайней бедности.
Только при реализации данных условий и ликвидации финансовых барьеров (существующих перераспределительных механизмов) можно сформировать цивилизованную систему социального страхования.
Право социального страхования
Система права социального обеспечения и социального страхования
Сложный и многообразный мир общественных отношений регулируется совокупностью норм, особое место среди которых занимают нормы права, принимаемые высшими представительными или исполнительными органами государства (парламентом, Президентом, правительством, министерствами).
Социальное право охватывает своим регулированием такие области жизни человека, как труд, социальное обеспечение, образование, здравоохранение, семья, культура, спорт, жилищные условия.
Право социального обеспечения призвано решать задачи социальной защиты населения, а право социального страхования социальной защиты работающих и членов их семей.
Характерными признаками права социального страхования являются:
тесная связь с трудовыми отношениями (работой по найму, с выплачиваемой заработной платой), что обусловливает постановку и решение задачи по предоставлению работнику средств, замещающих заработную плату на то время, когда он лишен возможности трудиться и получать заработную плату;
высокая социальная значимость обеспечения воспроизводства рабочей силы, придающая обязательный характер (по закону) для работодателей участия в системах социального страхования, которые выступают страхователями для своих работников;
сочетание страховых и социальных механизмов защиты: привлечение государства к формированию систем социального страхования как активного субъекта правоотношений (законодателя, организатора, контролера и гаранта);
выделение значительных финансовых ресурсов для систем социального страхования и участие государства как гаранта их бесперебойного функционирования, что достигается с помощью автономности бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также их дотаций в случаях нехватки финансовых ресурсов.
Трудовой кодекс Российской Федерации (в ст. 2) среди основных принципов правового регулирования трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношений закрепляет в качестве базового принципа трудового права принцип обеспечения права на обязательное социальное страхование работников. Принцип реализуется в различных нормативных правовых актах, обеспечивающих за счет средств государственного социального страхования социальную защиту работающих и членов их семей в случаях наступления для них социальных рисков утраты трудоспособности: болезни, старости, инвалидности, несчастного случая на производстве и профессионального заболевания.
Для законодательства в социальной сфере в последнее время характерно активное развитие соответствующих его отраслей, например, права социального обеспечения и его подвида — социального страхования.
Это связано с появлением соответствующих общественных предпосылок и условий (прежде всего рыночных форм найма работников), их высокой актуализацией, что объясняется рядом причин:
широким применением страховых отношений в экономической и социальной жизни общества;
отчетливым проявлением институционального характера социального страхования, что позволяет говорить о собственной правовой специфике и одновременно универсальной (включая международный уровень) правовой природе его принципов, механизмов и способов защиты;
гармоничным сочетанием рыночных и социальных форм правового регулирования.
Накопленный правовой опыт организации социального страхования в промышленно развитых странах свидетельствует о значительном его потенциале, обеспечивает решение комплекса сложных экономических, социальных, медико-реабилитационных и организационных вопросов по социальной защите работающих от социальных рисков на стабильной и долгосрочной основе.
К числу основных характеристик системы права социального обеспечения и социального страхования можно отнести:
государственный (законодательный) способ распределения значительной части совокупного общественного продукта на цели социальной зашиты населения;
законодательное закрепление перечня социальных рисков, признаваемых общественно значимыми в качестве объективного основания для предоставления тех или иных видов социального обеспечения;
законодательное определение круга лиц, подлежащих социальной защите от последствий проявления социальных рисков;
нормирование государством социальных стандартов социального обеспечения, их уровня и условий предоставления (материальных ресурсов, медицинских и социальных услуг).
К элементам системы права относят: нормы права, институты права, подотрасли права, отрасли права. Первичным элементом в системе права признается норма права как установленное или санкционированное государством общеобязательное, формально определенное правило поведения, предоставляющее участникам регулируемого отношения субъективные права и возлагающее на них юридические обязанности.
Однако добиться упорядоченности общественных отношений путем применения к ним одной лишь правовой нормы весьма сложно. Необходим комплекс таких норм, которые, регулируя определенный однородный крут общественных отношений (в данном случае в сфере социального обеспечения), объединяются в относительно самостоятельные правовые образования (массивы норм и регулятивных механизмов) различных уровней (институт, подотрасль, отрасль, межотраслевое правовое образование).
Как отмечают в этой связи М. Захаров и Э. Тучкова, в структуре социального обеспечения как системе права можно выделить следующие относительно обособленные правовые образования. Во-первых — это комплекс норм, закрепляющих способы распределения валового внутреннего продукта через системы социального обеспечения в целях предоставления доходов гражданам. Во-вторых — комплекс норм, регулирующих отношения по управлению системой органов, на которые возложены функции аккумуляции средств и последующего их распределения на социальное обеспечение населения. В-третьих массив правовых норм, которые определяют круг обеспечиваемых; виды социальных рисков, при наступлении которых предоставляется обеспечение; виды социального обеспечения и условия их получения гражданами; нормы предоставляемого социального обеспечения; порядок реализации гражданами права на тот или иной вид социального обеспечения. В-четвертых — комплекс норм, устанавливающих способы защиты нарушенного права в сфере социального обеспечения. В-пятых — нормы, регулирующие ответственность всех участников общественных отношений, возникающих в связи с функционированием социального обеспечения, в случае невыполнения своих обязанностей, в результате чего причиняется вред другому участнику общественного отношения.
Происшедшая в России трансформация общественного уклада повлекла за собой коренные изменения в правовых системах, в том числе связанных с социальным обеспечением, базовым институтом которого становится социальное страхование. Процесс формирования нового для страны правового института обязательного социального страхования происходит сложно, со значительными социальными издержками. Обновление социального законодательства предполагает введение в правовую практику ранее не использовавшихся механизмов и правоотношений социального страхования. Поэтому так важно применение теоретически выверенных правовых форм и норм права, построение сбалансированных и упорядоченных социально-страховых правоотношений. К их числу следует отнести требование по созданию повышенной надежности функционирования финансового механизма обязательного социального страхования, что обусловлено высокой социальной значимостью данного института защиты.
По мнению одного из основоположников — разработчиков теории страхования А. Манэса, обеспечение надежной организации страхования работающих от массовых рисков возможно при соблюдении следующих условий:
полный охват страхованием всех заинтересованных в социальном обеспечении лиц, что обеспечивается введением обязательности (по закону) страхования;
публичный (общественный) контроль за поступлением и использованием страховых средств, для чего создаются полномочные органы управления, сформированные из представителей страхователей, застрахованных и государства;
наделение страховщиков в сфере социального страхования необходимыми полномочиями по контролю за поступлением страховых взносов.
Данные сущностные признаки социального страхования отмечены в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении вопросов пенсионного, социального и медицинского страхований.
К важнейшим из них отнесены:
определение в законе круга застрахованных лиц; особый метод финансирования на основе обязательной уплаты страховых взносов страхователями (работодателями);
зафиксированный в законе страховой тариф взносов, дифференцированный по категориям плательщиков;
обязательность страхования, в котором отношения между субъектами возникают в силу закона, т. е. независимо от воли его участников;
соразмерность (не чрезмерность) тарифов, с одной стороны, и не недостаточность — с другой, страховых взносов;
соотносимость тарифов страховых взносов с получаемыми страховыми выплатами.
Вышеприведенные принципы организации социального страхования являются «правовым каркасом» этого института социальной защиты.
Помимо них, по мнению специалистов МВТ, для обеспечения эффективного функционирования социального страхования необходимо применять и ряд других:
принцип солидарности, который позволяет самым слабым реализовать свое право на защиту;
принцип обязательности для всех страхователей и застрахованных, который необходим с позиций гарантированности минимального уровня защиты самым слабым, а также позволяет предоставлять защиту, значительно превышающую базовые потребности;
принцип общей ответственности государства за должную организацию социального страхования, общее управление за деятельностью этого института защиты.
Компоненты права (отрасли, институты, нормы) проявляют свое регулятивное свойство лишь в определенных пределах и формах.
Как отрасль права система социального обеспечения представляет собой научно обоснованную, объективно существующую совокупность взаимосвязанных правовых институтов и норм права социального обеспечения, структурированных и расположенных в определенной последовательности в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений, содержание которых состоит в предоставлении гражданам определенных видов социального обеспечения в денежной форме и форме услуг за счет специально предназначенных для этого финансовых источников. Ее следует отличать от системы законодательства о социальном обеспечении, представляющей собой совокупность нормативных актов, призванных отражать, оформлять и закреплять систему права отрасли.
Таким образом, отрасль права социального обеспечения предстает как содержание, а система законодательства о социальном обеспечении — как ее форма и совокупность правовых институтов и форм.
Отрасль права социального обеспечения регулирует отношения по распределению материальных ресурсов, медицинских, социальных и реабилитационных услуг нетрудоспособным, больным и пожилым гражданам, а система соответствующих законов определяет правовой порядок и процедуру, регулирующих повседневную практику социальной поддержки лиц, нуждающихся в социальной защите.
Норма права является первичным компонентом системы, которая обладает способностью быть регулятором поведения участников общественных отношений. Она может выражать общие, принципиальные (системные) положения, относящиеся в равной степени ко всему комплексу общественных отношений в целом, либо закреплять правило, касающееся только одного вида отношений, входящих в предмет отрасли. Нормы отрасли образуют общую и особенную части.
Нормы общей части устанавливают:
круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью. В данном случае это социальная зашита и обеспечение, а также их основной институт в форме обязательного социального страхования;
субъектный состав участников этих отношений, их правовой статус: это работодатели (страхователи), работники (застрахованные), страховые организации (страховщики), государственный орган, ответственный за правовое обеспечение (Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации);
принципы и источники права социального обеспечения — обязательность страхования всех лиц наемного труда, сочетание солидарной взаимопомощи субъектов страхования и дифференциации страховых взносов в зависимости от видов социальных рисков, автономность финансирования и управления фондом социального страхования на основе сотрудничества работников и работодателей. Источники права — соответствующие федеральные законы и специальные нормативные акты;
основания и обстоятельства возникновения, изменения или прекращения правоотношений в социальном обеспечении между основными их субъектами;
объекты права на социальное обеспечение (пенсии, пособия, лечение и реабилитация застрахованных);
способы и формы защиты прав и интересов в социальном обеспечении меры принуждения, которые могут быть применимы к нарушителям норм права.
Особенная часть права социального обеспечения конкретизирует положения норм общей части и представляет собой нормы, определяющие условия предоставления отдельных видов социальной защиты и обеспечения, регулирующие:
виды и порядок профилактических обязательных мер по снижению социальных рисков;
виды и размер компенсации утраты заработков в связи с наступлением временной и постоянной нетрудоспособности (болезнь, инвалидность, старость);
виды, объем лечения и реабилитации (медицинской, социальной и профессиональной) застрахованных.
Изучение права социального обеспечения с позиций системного анализа (и его инструментария в форме компонентного, структурного и функционального аспектов) позволяет получить более глубокое представление о данном виде права.
С этой целью арсенал научного анализа включает в себя следующие методы:
историко-эволюционный подход к юридической форме;
выявление родовых признаков данного вида права с иными отраслями предмета права;
междисциплинарное рассмотрение взаимодействия и взаимовлияния общественного явления и права, которое его регулирует;
изучение компонентов права.
Ключевая роль в системном анализе права принадлежит предмету, методу права и компонентному аспекту исследования, которое призвано выявить элементы и части системы права (его компоненты).
Структурный аспект анализа связан с изучением структуры и «архитектуры» построения системы права, т. е. внутренней логики построения из компонентов несущего каркаса данного вида права. «Архитектурная» форма в определяющей мере зависит от природы (сущности) компонентов права.
Следует иметь в виду, что компоненты права представляют собой достаточно автономные регулятивные формы (отрасли и институты права), которые «живут», видоизменяются и взаимодействуют друг с другом. Вот почему структуру права важно рассматривать в динамике ее эволюционного развития.
Функциональный аспект анализа позволяет установить условия воздействия системы права на общественную систему по видам и способам проявления (по функциям), например, компенсирующей, реабилитационной, профилактической и т.д. Другими словами, выявляется эффективность правового регулирования, степень его влияния на правоотношения субъектов права.
Предмет права социального страхования
Под предметом правового регулирования тех или иных общественных отношений обычно понимается определенная их однородная совокупность, характеризующаяся внутренним единством, что, наряду со специальными методами регулирования, позволяет отделить данную отрасль права от других отраслей. Для их классификации и структурного оформления, как правило, выделяют объект, субъекты, юридические факты и содержание правоотношений.
Право социального страхования является отраслью права социального обеспечения, носит характер конституционного, публичного и частного права. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации право на социальное обеспечение представляет собой конституционное право граждан: «...каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом».
Статья 22 Всеобщей декларации прав человека провозглашает право каждого человека на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурных областях в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства.
Статья 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах гласит: «...Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование».
Суть предмета права социального страхования сформулирована в ст. 1 Федерального закона № 165ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», где оно рассматривается как часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.
Таким образом, главным критерием для включения отношений в предмет права социального страхования является социальное положение работающих граждан, которое может меняться под влиянием последствий наступления определенных видов социальных рисков.
Следует отметить, что по этому поводу в юридической литературе на протяжении ряда лет идет дискуссия, смысл которой состоит в выборе критериальной базы отнесения правоотношений к сфере права социального страхования. Одни авторы относят к ним форму предоставления пособий, другие — считают, что в их качестве может выступать, прежде всего, правовая природа социального страхования.
«Разграничительную черту» между различными институтами социальной защиты образует не факт выплаты пособия и пенсии, а система взаимосвязанных между собой правовых «элементов»: круг защищаемых — для социального страхования это работающие, вид социального риска, зафиксированный в законодательстве; финансовый источник — страховые взносы, а также природа, уровень и размеры компенсационных выплат (их связь с заработной платой).
Правоотношения в системе социального страхования
В теоретическом и практическом плане крайне важно классифицировать правоотношения, возникающие по поводу социального страхования работников, с позиции их субъектного состава, содержания и объектных характеристик. Следует отметить, что каждый из этих отношений является самостоятельным правовым явлением, возникает на основании различных юридических фактов, ему присуще собственное содержание.
С учетом устоявшейся практики функционирования социального страхования в развитых странах и складывающейся отечественной законодательной базы можно выделить круг общественных отношений, являющихся предметом права социального страхования:
отношения, связанные с социальной защитой застрахованных работающих граждан, которые возникают между ними, работодателями, страховыми организациями и государственными органами;
отношения, возникающие по поводу сбора и распределения финансовых ресурсов социального страхования между субъектами правоотношений;
процедурные и процессуальные регулятивные отношения в рамках установления прав и обязанностей субъектов социального страхования, например, фиксация порядка определения страхового стажа и его подсчета, исчисления размеров пенсий и пособий в случаях инвалидности и потери кормильца.
По содержанию страховые правоотношения в системе социального страхования являются многосторонними, их участники объединены комплексом единых обязанностей, соответствующих прав и гарантий: застрахованные обязаны трудиться, страхователи — вносить страховые взносы, страховщики — выплачивать пенсии и пособия, государство — разрабатывать законы и следить за их реализацией.
Смысловая характеристика правоотношений между их субъектами проявляется в исполнении предписанных им законом обязанностей:
между страхователем и страховщиком — полная и своевременная уплата страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (в ПФР, ФСС и ФОМС);
между работодателем и работником — обеспечение для работника его права быть застрахованным с момента заключения трудового договора с работодателем;
между страховщиком и застрахованным — своевременное предоставление (и в полном объеме) страховых выплат и оказание медицинских, социальных и реабилитационных услуг застрахованному.
Правоотношения в сфере социального страхования между основными субъектами — работодателями, работниками и государством — носят частный и публичный характер. Частный характер проявляется исключительно только на момент, когда работники заключают с работодателями трудовой договор, вступают в трудовые отношения. После этого правоотношения становятся публичными, так как государство предписывает работодателям (и работникам) в законодательном порядке страховать работников от социальных рисков.
Публичный характер правоотношений связан с тем, что один из субъектов — государство — является по Конституции РФ и другим законам властвующим органом, имеющим властные полномочия в сфере социального обеспечения: устанавливает правовые нормы, следит за исполнением и применяет их.
Нормы ст. 39 Конституции Российской Федерации закрепляют обязательный по закону и публично значимый характер социального обеспечения в стране: государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом.
Признавая право каждого гражданина на социальное обеспечение, Конституция Российской Федерации возлагает на государство (на публичный институт и субъект правоотношений) обязанность создавать все необходимые условия для осуществления этого права.
Выполнение обязанностей, возложенных законом на субъекты правоотношений, выступает безусловным требованием для самого факта функционирования социального страхования. Это тем более актуально, что временные периоды правоотношений, например пенсионного страхования, могут длиться 60—80 лет, в течение которых может частично меняться субъектный их состав: работодатели, юридические лица (поликлиники, больницы, банки и т.д.).
Массив правовых отношений по социальному страхованию касается:
материального обеспечения застрахованных работников в случае наступления для них страховой ситуации (утрата трудоспособности, старость, безработица);
оказания застрахованным услуг (медицинской и реабилитационной помощи, установления факта и степени утраты трудоспособности, юридической поддержки).
В системе социального страхования различают правоотношения по медицинскому и пенсионному страхованию, страхованию от несчастных случаев на производстве и в связи с временной утратой трудоспособности, а также страхование от безработицы. Данные правоотношения регулируются с помощью законов и нормативных правовых актов, которые определяют всю совокупность нормативов и порядок предоставления пенсий, пособий и медицинской помощи.
Метод права социального страхования
Методы правового регулирования определенных отношений той или иной сферы общественной жизни отличаются между собой набором приемов и способов воздействия на субъекты правоотношений.
Важнейшим условием эффективного регулирования совокупности определенных общественных отношений служат правовые методы, в которые обычно включают:
порядок способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов правоотношений;
характер оснований возникновения, изменения, прекращения правоотношений;
характер общего юридического положения субъектов;
пути и средства обеспечения юридических мер воздействия.
Метод права социального обеспечения (М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова) определяют как совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений в данной сфере, специфика которых объективно обусловлена распределительным характером этих отношений. Данная совокупность охватывает как общеправовые и межотраслевые приемы регулирования, так и приемы, специфичные для данной отрасли.
Особенностью правоотношений в сфере социального страхования является обязательный охват страхованием всех работников наемного труда и гарантированный характер их социальной защиты. То есть социальное страхование должно обеспечиваться в обязательном порядке без применения договорных начал, на условиях, установленных законодательными нормами. Например, уплата обязательных по закону страховых платежей в специализированные фонды (пенсионного, медицинского и других видов социального страхования). Кроме того, публичный характер последнего вытекает из особой социальной значимости надежного и эффективного функционирования финансовых и организационных механизмов в целях установления прав и обязанностей субъектов правоотношений.
Например, право страховщика по принудительному взиманию страховых взносов сочетается с правовыми нормами установления страхового стажа, единообразия и гарантированности исчисления размеров пенсий и пособий.
Таким образом, публичный характер обязательности исполнения законодательно установленных норм обеспечивается совокупностью однонаправленных императивных требований к субъектам правоотношений.
Особенности метода права социального страхования определяются содержательными характеристиками этого института социальной зашиты:
правовым положением основных субъектов правоотношений, сочетающим в себе публичные и гражданско-правовые нормы,
вытекающие из статусных ролей (быть работником или работодателем, страховщиком или юридическим лицом, учреждением здравоохранения или государственным полномочным органом);
основаниями возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному страхованию (нормативные акты), вытекающими из законодательной регламентации каждого отдельного вида социального страхования (пенсионного, медицинского, от несчастных случаев на производстве, от безработицы);
порядком установления прав и обязанностей субъектов правоотношений, обусловленным спецификой функционирования видов социального страхования, и взаимоотношениями в системах наемного труда и доходов (заработной платы и налогов);
способами правовой защиты и ответственности, которые входят в систему универсальных судебных форм разрешения споров (общей юрисдикции и относятся к компетенции Верховного и Конституционного Судов).
Так, в соответствии с нормой ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации основанием возникновения права на социальное обеспечение выступает ряд обстоятельств (юридических фактов, случаев), с которыми в жизни может столкнуться каждый человек:
наступление определенного (пенсионного) возраста;
болезнь;
инвалидность;
потеря кормильца;
наличие малолетних детей, нуждающихся в уходе и воспитании.
Соответственно объективным условием для получения гарантированных видов социальной защиты выступают наиболее значимые и признанные обществом события, которые носят объективный характер (не зависят от воли отдельных людей) и ведут к ухудшению жизненной ситуации граждан. В социальном страховании такие случаи определяются как «социальные риски», а в круг защищаемых входят все работающие граждане и члены их семей.
По мнению ученых, основанием возникновения социально-страховых правоотношений является сложный фактический состав, который включает в себя:
наступление страхового случая; социальное страхование (в широком смысле) осуществляется в целях защиты от конкретного социального риска (утраты заработка или работы);
наличие факта «быть застрахованным» на основании закона или договора;
решение соответствующего органа социального страхования, принятое в силу волеизъявления лица.
Таким образом, правоотношения в системе обязательного социального страхования охватывают отношения по поводу страховых взносов, денежных выплат (пенсий и пособий), услуг (медицинских и реабилитационных), каждое из которых имеет свой субъектный состав, основания возникновения, содержание и объект.
застрахованные лица, обладающие трудовой правосубъектностью, физические лица, выполняющие работу на основании договора (контракта), заключенного со страхователем;
страхователи (работодатели) юридические лица любой организационно-правовой формы, либо физические лица, использующие наемный труд;
страховщик — пенсионный фонд, фонды медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации.
Таким образом, по субъектному составу социально-страховые отношения являются, как правило, трехсторонними; по содержанию — материальными и многосторонними; их участники обладают взаимными правами и обязанностями по вопросам компенсации утраты доходов, здоровья и трудоспособности. Данные отношения проявляются в системе трех видов правовых связей: застрахованного лица и страхователя, страхователя и страховщика, страховщика и застрахованного.
Социально-страховые правоотношения носят длительный по времени характер, а поэтому в процессе их реализации проходят несколько стадий, при этом может изменяться субъектный состав и содержание правоотношения (например, возможна самоликвидация или банкротство предприятия-страхователя). Но в любом случае сохраняются два других субъекта — застрахованное лицо и страховщик, — что обеспечивает продолжение правоотношений в форме правопритязания со стороны застрахованного и обязанность страховых выплат со стороны страховщика. При этом размер страховых выплат зависит от степени утраты трудоспособности и размера утраченной заработной платы.
Объектом социально-страховых правоотношений являются страховые выплаты (пенсии, пособия по временной нетрудоспособности, единовременные страховые выплаты) и страховые услуги (по медицинскому лечению и реабилитации).
Источники права социальной зашиты от социальных рисков, как и других отраслей права, обычно классифицируют по следующим признакам:
юридической силе;
источнику права и форме правового акта; сфере их действия; правовому институту; органу, принявшему нормативные акты.
По юридической силе источники права делятся на законы и иные нормативные правовые акты. Законы могут быть конституционными, кодифицированными и текущими.
Конституция Российской Федерации является правовой основой для всего законодательства страны, в том числе и для сферы социального обеспечения и страхования. В ряду ключевых статей Конституции, определяющих основы конституционного строя страны, выделяются ст. 3, 38, 39, 41,46, в которых закреплены конституционные права человека на социальное обеспечение.
Кодифицированными законами являются «Основы обязательного социального страхования», «Основы законодательства Российской Федерации по охране здоровья граждан» и «Основы законодательства Российской Федерации об охране труда».
Текущие законы касаются отдельных институтов права социального обеспечения, например, Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».
Федеральные законы Российской Федерации, согласно ст. 105 Конституции Российской Федерации, принимаются Государственной Думой. При этом процедура введения в действие федерального закона предусматривает его одобрение Советом Федерации и подписание Президентом Российской Федерации.
Федеральные законы Российской Федерации обладают высшей юридической силой. Другими словами: все остальные нормативно-правовые акты не могут противоречить, а при наличии противоречий обязательными являются нормы федерального закона; ни один государственный орган, кроме Государственной Думы, не может отменить, изменить или дополнить закон.
Особое место в системе законодательных актов по социальному обеспечению принадлежит указам Президента Российской Федерации, имеющим нормативный характер, но являющимися подзаконными актами. Они не могут приниматься по вопросам, подлежащим правовому регулированию в форме федеральных законов.
Значительная часть правового пространства регулируется постановлениями Правительства Российской Федерации, правительств субъектов Федерации и нормативными правовыми актами министерств и ведомств. Например, постановлением Правительства Российской Федерации № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» регламентируется деятельность и определяется компетенция данной организации.
Активная роль в нормотворчестве и исполнении законов принадлежит федеральным министерствам и ведомствам. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации по своему статусу является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим широкий комплекс функций по обеспечению государственной социальной политики, в том числе в сфере социального страхования (медицинского, пенсионного и страхования от несчастных случаев на производстве).
Значительными возможностями в сфере нормотворчества располагают, согласно Конституции Российской Федерации, представительные и исполнительные органы субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. Исходя из местной специфики проживания (северные территории), культурных традиций и финансовых возможностей, они вправе принимать нормативные акты для применения на своей территории, цель которых состоит в формировании дополнительных форм и механизмов социальной защиты населения.
По источникам права и форме правового акта различают российское законодательство, международно-правовые акты, законы, международные конвенции и соглашения. Например, соглашения государств участников Содружества Независимых Государств устанавливают условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое.
В России сложилась определенная практика внедрения и учета норм о социальном обеспечении. Первый способ — непосредственное применение норм, содержащихся в международных актах, без трансформации их в российское законодательство.
Второй способ — включение норм в российские законы полностью или частично, например, так поступают при ратификации международных правовых актов.
Третий способ — учет и реализация в нормативных правовых актах существующего международного опыта в сфере социального обеспечения, что является устоявшейся практикой. В указанных целях используются принципиальные нормативные положения, регулирующие тот или другой круг правоотношений, для чего прибегают к сравнительным (сопоставимым) исследованиям, проводимым отечественными правоведами, а также специалистами международных организаций (МОТ, ВОЗ, МАСО).
Источниками международно-правового регулирования служат акты ООН и ее специализированных организаций: Международной организации труда, Всемирной организации здравоохранения, Международной ассоциации социального обеспечения.
При этом различают акты:
обязательные для исполнения государствами — участниками международной организации без ратификации;
обязательные для исполнения после ратификации, например, конвенции МОТ;
рекомендательного характера, т. е. не подлежащие ратификации и не обязательные для исполнения, например, рекомендации МОТ.
Напомним, что в число основополагающих уставных задач МОТ, для решения которых и была создана данная организация, входит защита работающих от социальных рисков. МОТ принято 197 конвенций и 201 рекомендации: примерно треть из них посвящена вопросам социальной защиты работников от социальных рисков.
Международные нормы, доктрины и конвенции МОТ, регулирующие организацию социального страхования
Международно-правовое регулирование социального страхования
Главным результатом социального развития в XX столетии явилось создание национальных систем социального страхования, их последующее превращение во всесторонние и эффективные институты социальной защиты в подавляющем числе развитых стран мирового сообщества.
Значительное повышение качества жизни, улучшение медицинской помощи, искоренение бедности и увеличение продолжительности жизни — эти и другие положительные перемены в жизни людей во многом обусловлены внедрением института обязательного социального страхования. Если в конце XIX в. социальное страхование внедрили только две-три страны, то через сто лет его уже широко и активно применяли в 170 странах мира.
Столь впечатляющее развитие социального страхования обязано активному содействию в его формировании ряда международных организаций ООН: МОТ, МАСО, ВОЗ и ряда других.
Большой вклад в изучение и распространение национального опыта становления и развития социального страхования внесла МОТ, учрежденная в рамках Версальского договора. Повышения уровня защиты рабочих от социальных рисков стало одним из главных направлений работы МОТ.
Первые разработанные и принятые МОТ конвенции касаются основных вопросов социальной защиты. Так было принято шесть конвенций, посвященных вопросам продолжительности рабочего времени в промышленности, организации обязательного социального страхования по безработице, защиты материнства, работы женщин в ночное время, минимального возраста приема на работу и работы молодых людей в промышленности в ночное время.
МОТ приняла конвенции, связанные со страхованием от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а начиная с 30-х гг. — ряд конвенций, определяющих все основные моменты социального страхования для отдельных групп трудящихся.
Международно-правовое регулирование в сфере социального страхования выражается в разработке международных стандартов в области социальной защиты. Помимо конвенций и рекомендаций МОТ источниками международно-правового регулирования в сфере труда и социального обеспечения служат базовые акты ООН, региональных объединений государств Европы, Америки, Африки, Азии, двусторонние и многосторонние договоры.
Так, Организация Объединенных Наций во Всеобщей декларации прав человека в ст. 22 провозгласила, что «каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение», а в ст. 25 дало развернутое определение социальной защиты людей: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам».
Большую роль в координации законодательства о социальном страховании на европейском пространстве играет нормативная деятельность Европейского союза, в рамках которого в
Принята Европейская социальная хартия, разработан и пересмотрен Европейский кодекс социального обеспечения, а также Европейская конвенция о социальном обеспечении, Хартия об основных социальных правах работников и Протокол о социальной политике в рамках Маастрихского договора.
Совет Европы (СЕ) основан десятью европейскими организациями. Россия вступила в СЕ, стала 39-м членом этой организации Штаб-квартира СЕ расположена в Страсбурге (Франция). Основные органы СЕ Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы и Секретариат.
Комитет министров — это орган, в функции которого входит утверждение нормативных актов в форме конвенций, подлежащих ратификации и имеющих обязательную юридическую силу, или в форме рекомендаций, которые должны учитывать государства — члены СЕ в своей законодательной деятельности.
В общей сложности за 65летний период своей деятельности СЕ принял более ста конвенций и соглашений, среди которых наиболее значимыми являются Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия.
По сфере действия международные нормы социального страхования можно классифицировать следующим образом: всеобщие, носящие универсальный характер применения для всех государств мирового сообщества, — это документы ООН и конвенции МОТ; региональные, география применения которых ограничивается пределами определенного региона, например. Европейская социальная хартия — для европейских стран; много и двусторонние, обязательные только для стран-участников.
Характер международно-правовых документов в сфере социального страхования основан на постепенном, эволюционном способе сближения национальных законодательств, определения координат, видов и уровней социальной защиты застрахованных, которые можно считать приемлемыми с позиции минимальной защиты работающих граждан и членов их семей.
Ценность этих документов состоит в их принятии значительным числом государств и которые служат в качестве ориентиров, признанных мировым сообществом.
Доктрины и конвенции Международной организации труда в сфере социального страхования
Основные положения доктрины социального страхования и обеспечения МОТ были сформулированы в Декларации о целях и задачах Международной организации труда, принятой Генеральной конференцией МОТ, получившей название «Филадельфийской» — по месту проведения конференции.
В декларации, в частности, отмечается:
все люди, независимо от расы, веры или пола, имеют право на осуществление своего материального благосостояния и духовного развития в условиях свободы и достоинства, экономической устойчивости и равных возможностей;
достижение условий, при которых это будет возможно, должно являться главной целью национальной и международной политики.
Конференция признала торжественное обязательство МОТ «...способствовать принятию странами мира программ, имеющих целью расширение системы социального обеспечения, с тем, чтобы обеспечить основной доход для всех нуждающихся в такой защите и полное медицинское обслуживание».
Следующий решительный шаг в направлении более широкой и всеобъемлющей социальной защиты был сделан когда МОТ приняла два важных международных положения: Рекомендацию № 67 «Об обеспечении дохода» и Рекомендацию № 69 «О медицинском обслуживании». Данные рекомендации, по сути дела, заложили основы доктрины МОТ в области социального обеспечения и социальной политики.
Рекомендации № 67 и 69 нацеливают государства и правительства на предоставление социальных гарантий всему населению при всех непредвиденных обстоятельствах, угрожающих здоровью людей или их материальному благополучию. Венцом принципа всеобщности является акцент на такой параметр, как минимальные доходы — защита от нужды и бедности.
Так, в Рекомендации № 67 сформированы основные установки и принципы доктрины МОТ в области дохода «Системы обеспечения дохода должны уменьшать нуждаемость и предотвращать нищету путем восстановления до приемлемых размеров дохода, утраченного по причине нетрудоспособности (включая старость), или в связи с неспособностью получить оплачиваемую работу, или по причине смерти кормильца».
Осуществление на практике рекомендуется достигать путем применения социального страхования и социальной помощи, а управление социальным страхованием должно предусматривать меры по координации с общей системой социального обеспечения, включая представительство лиц, делающих взносы, через свои организации в органах, которые определяют административную политику.
Значительной вехой в формировании доктрины социального страхования МОТ явились разработка и принятие Международной конференцией труда Конвенции № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения». В ней определены основные виды социальной защиты, категории населения, которым она оказывается, важнейшие количественные и качественные характеристики мер защиты. В частности, к видам минимальной защиты Конвенция № 102 относит помощь, оказываемую в виде выплат (или страхового возмещения) в случаях снижения доходов, ущерба здоровью и смерти.
Приводимые девять основных видов (или отраслей) социального страхования и обеспечения изложены в Конвенции следующим образом:
медицинская помощь (раздел 11); пособие по болезни (раздел IV); пособие по безработице (раздел IV); пособие по старости (раздел V);
пособие в случае трудового увечья или профессионального заболевания (раздел VI);
семейные пособия (раздел VII); пособие по беременности и родам (раздел VIII); пособие по инвалидности (раздел IX); пособие в случае потери кормильца (раздел X).
Из девяти возможных случаев только в случае оказания медицинской помощи и выплаты семейных пособий не включается понятие о гарантии возмещения утраченного дохода. Во всех остальных случаях отмечается уровень замещения утраченного заработка в определенном размере (минимально допустимые коэффициенты замещения) и степень охвата тем или иным видом социального страхования, а также степень участия застрахованного в финансировании системы.
Концепция возмещения утраченного дохода исходит из положения Рекомендации № 67 (Руководящие принципы, п. 1) о восстановлении «до приемлемых размеров дохода, утраченного по причине нетрудоспособности (включая старость), или в связи с неспособностью получить оплачиваемую работу, или по причине смерти кормильца». Представляется логичным указанный подход, когда выплата пособий осуществляется с той же периодичностью, как и выплата ежемесячной заработной платы.
Сопоставительный анализ норм социальной зашиты, предусмотренных в Конвенции № 102, и уровня соответствующих пособий и пенсий свидетельствует, что по ряду из них (пенсии) требуется принятие соответствующих мер по их достижению. Еще более масштабные меры требуется предпринять с целью ратификации Европейской социальной хартии.
Поскольку Конвенция № 102 содержит концептуальные положения, она остается и в настоящее время основным международным документом, являющимся ориентиром для государств членов МОТ.
В то же время для конкретизации и расширения положений, содержащихся в Конвенции № 102, МОТ приняла четыре конвенции и рекомендации в сфере социального страхования:
Конвенцию № 121 и Рекомендацию № 121 о пособиях в случаях производственного травматизма и профессиональных заболеваний;
Конвенцию № 128 и Рекомендацию № 131 о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца;
Конвенцию № 130 и Рекомендацию № 134 о медицинской помощи и пособиях по болезни;
Конвенцию № 168 и Рекомендацию № 176 о содействии занятости и защите от безработицы.
Таким образом, был подготовлен путь для формирования универсальной доктрины МОТ в сфере социального страхования, установления связей с такими аспектами социальной политики, как здравоохранение, образование, занятость.
К важнейшим принципам, на основе которых выстроены основные положения доктрины МОТ в области социального страхования, относятся:
всеобщий и обязательный характер социального страхования работающих, доступность в реализации социальных гарантий, что в совокупности призвано обеспечивать права человека на социальную защиту (зафиксировано в ряде конвенций МОТ: № 67,118,157);
общая ответственность государства за стабильность функционирования системы, гарантированный достойный размер возмещения утраченного заработка и «надлежащее представление пособий, обеспечение необходимыми статистическими обследованиями и расчетами, связанными с достижением финансового равновесия страховых систем, утверждения общих правил руководства» при одновременно существующей самостоятельности и самоуправляемости различных систем социального страхования путем участия социальных партнеров (работников и работодателей) в управлении;
обязательность финансового участия застрахованных лиц и работодателей (кроме страхования от несчастных случаев на производстве, при котором страхование в абсолютном большинстве стран осуществляется только за счет средств предпринимателей), а в необходимых случаях — привлечение государственных субсидий, что позволяет обеспечивать предоставление застрахованным лицам различных видов материального содержания и услуг «по праву», приобретаемому благодаря их финансовому участию в уплате страховых взносов.
Важно отметить, что данные принципы организации социального страхования были применены в Рекомендациях № 91/с/124/25 Совета министров Совета Европы о сочетании целей и политики в области социальной защиты.
В последующем минимальные стандарты, закрепленные в Конвенции № 102 и Европейском кодексе пенсионного обеспечения (1964), получили свое развитие в повышенных минимальных стандартах Европейского кодекса социального обеспечения (ЕКСО) которые значительно подняли уровень социальной защиты застрахованных работников по всем видам социального страхования.
Применение конвенций Международной организации труда в Российской Федерации
За период деятельности МОТ было принято 197 конвенций и 201 рекомендация.
Конвенции и рекомендации МОТ составляют систему международных трудовых норм, регламентирующих основные вопросы социально-трудовых отношений.
Конвенции и рекомендации принимаются Международной конференцией труда. После ратификации конвенции становятся международными договорами.
В соответствии со ст. 22 Устава МОТ каждое государство, ратифицировавшее конвенцию, обязуется предоставлять ежегодные доклады генеральному директору МВТ о мерах, принятых для ее эффективного применения.
Важно отметить, что особенностью российского законодательства является признание приоритета международного права перед внутригосударственным правом. Так, согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации, «...общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы».
Данный подход нашел свое отражение и в новом Трудовом кодексе РФ. Так, в ст. 10 Трудового кодекса РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. К настоящему времени Российской Федерацией ратифицировано 58 конвенций МОТ.
В Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации отмечается, что стороны считают необходимым рассмотреть возможности ратификации Российской Федерацией ряда конвенций МОТ согласно приложению Г.
В приложении приведен перечень из 15 конвенций МОТ, в который включены конвенции в области социальной защиты и социального страхования:
«О минимальных нормах социального обеспечения» (№ 102);
«Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» (№ 157);
«О возмещении трудящимся в случае профессиональных заболеваний» (№ 42).
Система международного контроля за исполнением ратифицированных конвенций, установленная МОТ, предусматривает следующие направления мониторинга исполнения положений конвенций и виды процедур: изучение регулярных докладов правительств о состоянии дел в данных сферах, рассмотрение различных видов жалоб, направление рекомендаций правительствам по приведению национальных законодательств в соответствие с нормами конвенций.
В случае невыполнения правительством предложенных рекомендаций генеральный директор МВТ может передать жалобу в Международный суд, решение которого является окончательным.
Следует отметить, что значение документов МОТ для России возрастает, так как страна намерена стать членом Всемирной торговой организации (ВТО). Ряд ученых и политиков отмечают в этой связи необходимость принятия страной ряда мер по повышению уровня отечественных социально-трудовых норм, в том числе и путем ратификации конвенций МОТ и Европейской социальной хартии. Для этого важно провести подготовительную работу, в ходе которой осуществить меры по приведению к приемлемому уровню статистической базы, ввести в правовое поле ряд категорий работающих, занятых в теневом сегменте рынка труда.
Так, по различным экспертным оценкам, масштабы неформальной занятости в стране составляют более 15%, что крайне отрицательно влияет на уровень их социальной защищенности.
К числу неблагоприятных последствий вступления России в ВТО относят высокую вероятность значительного роста безработицы, следовательно, потребуется разработка государственной программы мер по защите наиболее уязвимых социальных групп — женщин, инвалидов, молодежи.
Социальное страхование в решениях Европейского суда по правам человека
Российская Федерация вступила в Совет Европы, получив юридическое оформление в Федеральных законах: № 19ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы» и № 20ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему».
Российская Федерация ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, нашедшую отражение в Федеральном законе № 54ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней».
Следует отметить, что, согласно ст. 17 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются как согласно положениям, перечисленным в тексте самой Конституции, так и «согласно общепризнанным принципам и нормам международного права». Одной из форм реализации данных прав и свобод, согласно ст. 46 Конституции РФ, выступает возможность для граждан обращаться в международные органы: «...в соответствии с международными договорами Российской Федерации предоставляется каждому право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».
С момента ратификации европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод возникла правовая основа для признания юрисдикции Европейского суда по правам человека в области защиты прав и свобод человека.
Решения Европейского суда по жалобе граждан означает для государства-участника набор следующих правовых процедур и обязательств:
решение суда передается руководящим государственным органам для принятия мер по выполнению судебного вердикта;
решение суда публикуется в основных юридических изданиях страны;
ответом на решение суда является отмена вынесенного судом государства — участника приговора (решения) по делу заявителя, а также вносятся изменения в действующее законодательство и судебную практику государства-участника, с тем, чтобы они строго придерживались положений конвенции и не допускались случаи нарушения этих положений в будущем.
Правовой режим социального страхования в решениях Европейского суда рассматривает отношения, которые связаны со следующими элементами страхового механизма:
1) техникой покрытия рисков;
2) методами управления;
3) способами ведения дед;
4) характером покрываемых рисков.
В качестве особых составляющих данных элементов страхового механизма Европейский суд указывает на следующие отношения:
по аккумуляции взносов;
по исчислению размера риска;
по проверке выполнения условий для получения выплат;
по выплатам содержания потерпевшему.
Анализ дел по проблематике обязательного и социального страхования свидетельствует о том, что, например, Европейский суд не признает страховые взносы на обязательное медицинское страхование налогами, как бы эти взносы в национальном законодательстве ни именовались. В этой связи представляется актуальным вопросом для России рассмотрение природы Единого социального налога, введенного в законодательную практику страны деформировавшего экономические отношения субъектов правоотношений в системе социального страхования. Необходимо вернуться к цивилизованному правовому порядку, установленному во всех без исключения странах, в которых взносы в систему обязательного социального страхования именуются страховыми взносами, не включаются в государственные бюджеты всех уровней, а их величины подлежат строгому персонифицированному учету как важнейшему условию реализации прав застрахованного.
Экономическая сущность обязательного социального страхования состоит в формировании за счет обязательных страховых взносов работников и работодателей специальных страховых фондов (представляющих собой резервируемые части заработной платы) и использовании средств этих фондов для компенсации утраты трудового дохода вследствие социальных рисков.
Важнейшей характеристикой этого института социальной защиты выступает связь размеров страховых платежей и выплат с размерами заработной платы.
Финансовой основой социального страхования являются страховые платежи работников и работодателей, предназначенные на возмещение заработной платы застрахованных, которые сбалансированы со страховыми выплатами в пределах бюджетного года, в средне и долгосрочной перспективе.
Право на получение страховых выплат определяется фактами уплаты взносов и наступления социального риска без дополнительной проверки нуждаемости в доходах.
Право социального страхования призвано решать задачи социальной защиты работающих и членов их семей на основе регулирования обязанностей работодателей и работников, а также нормирования государством социальных стандартов социального обеспечения, их уровня и условий предоставления.
Международно-правовое регулирование в сфере социального страхования выражается в разработке международных стандартов в области социальной защиты. Источниками международно-правового регулирования в сфере социального страхования служат базовые акты ООН, конвенции и рекомендации Международной организации труда, Международной ассоциации социального обеспечения и Европейского союза.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
