Эволюция форм социальной защиты и социального страхования
Человеческая жизнь погружена в среду постоянных и многоликих рисков. На протяжении всей истории человечества, начиная с Древнего мира и кончая современностью, многочисленные исследователи отмечают суровые обстоятельства жизни людей. Разумеется, их характер разнится: эволюция рисков фактически отражает развитие цивилизации. Можно процитировать X. Контракта, католического монаха, жившего в XI в., подробно описывающего опасности и беды, с которыми встречается человек: «...змеи и всевозможные звери, холод и жара, голод и жажда, наводнения и огонь, бури и ураганы, землетрясения, гром и молния, несчастные случаи, яд, войны, плен и рабство, болезни».
Известный французский историк Ф. Бродель отмечает в этой связи, что до XVIII в. человечество «находилось в замкнутом круге нищеты, голода, тяжелых условий повседневного существования и многочисленных болезней, которые и сегодня угрожают людям, но еще вчера это были бедствия апокалипсического масштаба: чума, регулярные эпидемии которой прекратились в Европе лишь в XVIII в., тиф, оспа, брюшной тиф, туберкулез... Добавим сюда низкий уровень гигиены, плохое качество питьевой воды...».
«Как же человеку, существу столь хрупкому от рождения, устоять перед всеми этими напастями?» — вопрошает Ф. Бродель.
Чувствуя себя защищенными от множества угроз, внушавших ужас нашим пращурам, мы сталкиваемся с качественно иными, но от этого не менее опасными их разновидностями. Современные исследователи отмечают «новый виток или волну рисков» для жизни людей, целых сообществ и человеческой цивилизации в целом. Помимо традиционных, старых рисков, необдуманная деятельность человека породила новые их виды: многочисленные разновидности техногенных и экономических рисков, комбинированные сочетания которых увеличивает разрушительную силу их последствий. Об этом свидетельствует статистика возрастания частоты и экономических ущербов аварий и техногенных катастроф за последние сто лет, а также сохранение столь же опасной тенденции и с начала XXI в.
По оценке Б.Н. Порфирьева, прямой совокупный ущерб от всех аварий, бедствий и катастроф в последнее десятилетие достигал около 180— 190 млрд. долл. США в год, и это без учета косвенного, а также экологического ущерба, включение которого резко увеличило бы сумму потерь.
Предмет исследования угроз жизни людей обширен, тематика обусловлена многогранной природой рисков, включая внешние угрозы, а также опасности, связанные с онтологией самого человека: существа биологического, социального и экономического.
Во-первых, человек, как биологический вид, является физически легко уязвимым. Достаточно напомнить тот узкий слой параметров факторов внешней среды, в которых только и возможна жизнедеятельность людей: температура, состав воздуха и воды, наличие и спектр магнитных и других излучений. Известно, что диапазон их характеристик, в которых может протекать биологическая жизнь, крайне ограничен.
Во-вторых, человек, как «существо социальное», весьма уязвим и притесняем не только от недоброжелательных действий отдельных людей, но и от социальных структур общества и государства, которые закрепощают личность, налагая на нее зачастую непомерное бремя обязанностей, ограничивая свободу частоколом формальных правил, норм и обычаев.
В-третьих, человек, как «существо экономическое», является субъектом и одновременно объектом различных видов рисков: в повседневной жизни работники вовлекаются в водоворот экономической жизни общества, которая чревата угрозами потери места работы и утраты трудоспособности в связи с профессиональной деятельностью, несчастным случаем на производстве или болезнью.
Поэтому столь актуальными вопросами во все времена были способы и формы защиты людей от различных видов рисков, среди которых всегда выделялись по значимости социальные их разновидности риски материальной необеспеченности.
Механизмы личной и семейной самозащиты, коллективной помощи и взаимопомощи видоизменялись в истории человечества под влиянием трансформации структур общества (община, семья, цех, корпорация) и государственного устройства, социальных доктрин Церкви и степени цивилизованности общества (его социализации и структурированности). Ретроспективный анализ вопроса свидетельствует о том, что эволюция теории и практики социальной защиты обусловливается институциональным устройством общества и уровнем развития производительных сил, формами организации труда и культурными традициями народов.
Самые ранние попытки со стороны государства обеспечить приемлемый доход гражданам относились к тем лицам, которые служили в армии и «состояли» на государственной службе, а вследствие инвалидности или старости вынуждены были прекращать свою профессиональную деятельность. Солидарные формы поддержки других категорий населения использовались местными органами власти в сотрудничестве с церковными и благотворительными организациями для оказания помощи наиболее нуждающимся и уязвимым слоям общества (бедным, инвалидам, сиротам и бездомным), причем государственные органы ограничивали свое участие в основном принятием законодательства.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Проблема социальной защиты работающего населения в традиционном обществе решалась в рамках семьи, сельской общины и цеховых организаций. Важнейшей предпосылкой организации жизни людей является осознание всеми и каждым необходимости оказания помощи друг другу в трудных жизненных обстоятельствах. Формирование такой жизненной позиции носит императивно необходимое условие для функционирования и выживания как отдельных людей, так и всего социума. Поэтому солидарная помощь и взаимопомощь были и остаются теми базовыми принципами, с помощью которых построено здание семьи и общества.
До нас дошло немало свидетельств солидарных видов социальной помощи. Так, в Ветхом Завете говорится о необходимости оставлять на полях и в садах часть несобранного урожая для бедняков, а в юбилейные годы (50летняя периодичность) прощать долги должникам и отпускать на волю рабов.
Государство осуществляло защиту своих граждан лишь в исключительных случаях (массовый голод, эпидемии), для чего в отдельных странах создавались запасы зерна, которые хранились в особых складах и раздавались в голодные годы (так называемое натуральное страхование). Упоминание об этом опыте можно найти в указах египетской царицы Маат (XXIII в. до н, э.).
В законах царя Хаммурапи (XVIII в. до н. э.) встречаются зачатки взаимного страхования вавилонских торговцев.
Товарищества взаимопомощи организовали корабельщики купцы Финикии и Древней Греции, погашавшие своим членам убытки, которые они несли от кораблекрушений и иных морских опасностей, на принципах равной их раскладки между всеми членами товарищества по факту наступившего происшествия.
В дальнейшем страхование стало строиться на основе создания постоянного резервного фонда, что предполагало внесение страхователями регулярных страховых авансированных платежей.
Прообразы страхования жизни историки находят в организации деятельности римских цехов и военных коллегий. Так, ремесленники и воины Рима организовывали кассы взаимопомощи, куда вносили вступительные взносы на случай смерти (по бытовавшим представлениям, похороны должны быть достойными и требовали значительных затрат), а также непредвиденных расходов, связанных с переездом на службу в далекую провинцию либо получением увечья в бою.
На этапе начала нового летосчисления важное воздействие на организацию социальной защиты оказало христианство, которое привнесло новые моральные ценности и установки: признание высокой значимости человека, необходимость милосердия и сострадания к обездоленным членам общества, оказание помощи вдовам, сиротам, инвалидам, старикам, больным и бездомным.
Во второй половине IV в. Василий Великий, один из выдающихся христианских мыслителей и отцов Церкви, впервые в истории человечества в Кесарии (провинция Малой Азии) организовал благотворительное учреждение — деревню, где оказывалась помощь больным и инвалидам, которая получила имя своего основателя — Василия.
Сам факт образования деревни для облегчения участи больных, инвалидов и бедных знаменовал крупный шаг в истории человечества в отношении слабых членов общества — оказание им организованной и систематической помощи, — что разительно отличалось от установок языческих народов. По существу, это был революционный шаг — помощь нуждающимся впервые становилась организованной и систематической.
В деревне Василия, которая послужила прообразом будущих госпиталей, больниц и приютов, оказывалась медицинская помощь, предоставлялся кров для бездомных, были организованы мастерские для зарабатывания средств ее жителями. В течение короткого времени — всего одного-двух десятилетий (80—90е гг. IV в.) — в Византии, а несколько позже во многих городах Европы появились госпитали и приюты для бездомных.
Например, в Галлии первые епископские госпитали в городах появились уже на рубеже V и VI вв., и их число быстро росло. С VI в. госпитали стали устраивать при монастырях. Церковный канон предписывает каждому городу иметь свой госпиталь, но до XII в. это предписание исполнялось только в отдельных случаях.
С V в. Церковь начинает выделять на помощь (призрение) бедным четверть своих доходов; составляются списки получающих регулярное вспомоществование, распространяется возникший на христианском Востоке институт социального служения — дьяконат (дьякон — помощник священника), важнейшим направлением деятельности которого была забота о бедных, вдовах, сиротах и больных.
Еще один выдающийся отец христианской Церкви, епископ Константинополя Иоанн Златоуст, предложил следующую модель социальной поддержки бедных: 50 тысяч самых богатых жителей Константинополя добровольно и солидарно поддерживают 50 тысяч самых бедных. По мнению Иоанна Златоуста, такая солидарная помощь должна благотворно сказаться на ликвидации нищеты, с одной стороны, и духовном оздоровлении богатых — с другой.
Таким образом, морально-этические социальные нормы Церкви по организации человеческого общежития служили основой различных религиозных форм социальной помощи обездоленным слоям населения. Понятие солидарности в ее христианской семантике коренилось в представлениях о любви к ближнему, равенстве всех людей перед Творцом, а значит, неотъемлемости человеческого достоинства и обязанности всех граждан его защищать.
В этом религиозном толковании солидарность трактуется как сочувствие к ближнему, личной и общественной ответственности за его судьбу. Солидарные формы социальной помощи, организуемые церковными общинами, находили практическое воплощение в благотворительности, приемных домах для одиноких больных и престарелых.
Следует отметить, что добровольная безвозмездная помощь, основанная на альтруизме и любви к ближнему, хотя всегда имела место в жизни человеческих сообществ, но ее масштабы были не столь велики и носили эпизодический характер. Поэтому размеры и характер благотворительных пожертвований не могли в приемлемой мере решить задачу помощи нуждающимся.
В этой связи представляет интерес изданный в 1601 г. королевой Елизаветой I (английской) Указ 43, позднее получивший название Закона о налоге на бедных. Его основные положения впоследствии применили в своих национальных законодательствах практически все европейские страны.
Суть указа состояла в признании необходимости применения всей силы государственной власти для борьбы с нищетой, который предусмотрел различные подходы к категории бедняков. Это выражалось в оказании помощи объективно нуждающимся в помощи — «достойным» бедным — одиноким старикам, инвалидам, больным и примерном наказании тех, кто нищенство сделал своей профессией. Последние подлежали наказанию и изоляции.
Особенность указа состояла в законодательном определении ответственности местной власти за помощь нуждающимся. Каждому городу и населенному пункту предписывалось заботиться о нетрудоспособных и престарелых нуждающихся гражданах. Если добровольные пожертвования оказывались недостаточными, то судьи должны были (имели на это законное право) налагать «контрибуцию» на всех состоятельных жителей города, которые отказывались жертвовать сообразно своим средствам. При этом организацию распределения собранных средств предлагалось осуществлять церковным приходам, что позволяло легко выявлять категории нуждающихся и оказывать им адресную поддержку.
Появление в 1601 г. столь радикального по социальной сути и обязательного по характеру указа стаю возможным благодаря религиозным взглядам индепендетов на социальную справедливость и высокому уровню правосознания широких народных масс в стране: ведь еще в 1215 г. в Англии была принята Великая хартия вольностей, которая признала человека свободным и необходимость защиты его прав.
Некоторые элементы страхования и взаимопомощи можно найти в деятельности цехов и гильдий. Первоначально в качестве единственного страхового случая при личном страховании рассматривалась смерть члена союза; постепенно перечень страховых случаев все более расширялся — пенсии по инвалидности вследствие несчастного случая на производстве, пособия членам семьи погибшего, пособия в случае продолжительной тяжелой болезни, а несколько позднее и материальная поддержка в старости.
Цеха, гильдии, университеты, города-коммуны и союзы городов (немецкая Ганза, английская Ганза и т.д.) средневековой Европы послужили теми ячейками и лабораториями, в которых вызревали и формировались способы и виды помощи, взаимоподдержки людей и их социальной зашиты — прототипы и элементы социального страхования. Иными словами, определяющими формами становления элементов социальной взаимопомощи людей служили профессиональные объединения, а также союзы городов, те первичные структуры гражданского общества, в которых профессиональная солидарность выступала мощным двигателем социального объединения людей, формировала ответственность и образ поведения гражданина.
Наложение этих культурных традиций и механизмов друг на друга позволило возникнуть и получить свое развитие в реальной жизни определенным формам профессиональной социальной защиты различного рода цеховой профессиональной взаимопомощи; дало импульс развитию самоуправления и городским групповым формам солидарной поддержки: социальной помощи, самоуправления, определенных правовых гарантий гражданам. Следует отметить их диалектическое единство и положительное взаимовлияние на развитие личности и группы как формы, под защитой которой происходила социализация личности. Ориентирами при этом выступало христианское учение о достоинстве человека и его труда, важности дружеской (братской) помощи друг другу.
Таким образом, основными формами социальной защиты населения в Древнем мире и в период Средневековья служили следующие виды:
семейная помощь;
общинные и цеховые формы взаимопомощи; церковная благотворительность, включая больницы и приюты при монастырях;
частная благотворительность;
элементы имущественного и личного страхования торговцев; государственные привилегии для бывших воинов и представителей привилегированных сословий;
городские формы социальной помощи городским служащим;
специальные работные дома для лиц, не имевших жилья и источников существования.
На развитие личного страхования оказали значительное влияние некоторые кредитные институты, прежде всего аннуитеты: обязательство выплаты ежегодной (как правило, пожизненной) ренты, устанавливаемое за единовременный взнос капитализируемых средств. Известные уже в XIVXV вв. и получившие еще большее распространение в XVI в. аннуитеты являлись сначала для монастырей, а затем и для городов и государственной власти важным средством укрепления их финансов, удобной формой привлечения финансовых ресурсов, позволявшей к тому же обходить каноническое запрещение ссужать деньги под процент.
Определенное значение в возникновении страхования жизни имели займы в XVII—XVIII вв., выпускавшиеся по преимуществу во Франции (1689—1759).
Большую роль в формировании методологии страхования жизни сыграли работы англичан Гранта и Галлея, предложивших в середине XVII в. способы исчисления смертности и дожития населения.
В период Средневековья государственная власть предпринимай эпизодические меры в области социальной защиты населения. Так, Карл Великий в начале IX в. в неурожайные годы пытался нормировать цены на хлеб, стремился к расширению грамотности среди населения, доведению до людей знаний об основных законах, а также предписывал создавать бесплатные больницы в городах.
В XIV—XV вв. государственная политика в области социальной защиты начинает приобретать дифференцированный характер. С одной стороны, признаются социальные потребности уязвимых слоев населения (больных, инвалидов, вдов и сирот), требующих помощи, с другой — формируется негативное отношение к здоровым нищим.
Отечественные и зарубежные ученые, Ф.Г. Тернер, М.И. Туган-Барановский, Э. Тоффлер, В.Л. Иноземцев и ряд других, отмечают в своих исследованиях, что способ общественного устройства, формы организации труда и характер трудовых отношений, уровень развития производительных сил оказывают определяющее воздействие как на размеры семьи, структуру общества, так и на механизмы и системы социальной защиты населения, а также роль человека, общественных структур и государства в вопросах их организации. Например, в доиндустриальный период, во времена, когда господствовало сельское хозяйство, сам тип и условия земледельческого производства и уклада жизни обусловливали необходимость большой семьи. Это было связано с тем, что организация сельского труда была возможна в рамках большой семьи, а часть сельскохозяйственных работ можно было выполнить только совместными усилиями сельской общины.
Коллективно-семейный и общинный характер труда определял и формы социальной защиты — семейные и общинные. Органическое строение большой семьи (дети, взрослые, престарелые) использовалось для выполнения соответствующих посильных трудовых обязанностей и помощи друг другу: дети с раннего возраста привлекались к труду по уходу за домашними животными, престарелые по мере снижения их трудоспособности и больные выполняли более легкую домашнюю работу. Функция социальной защиты семьи, как и труд, распределялись между членами семьи.
Одиноким пожилым (немощным), инвалидам, сиротам и вдовам оказывалась солидарная поддержка общиной в различных формах: выделения удобных сельскохозяйственных угодий и провизии, помощи при постройке жилья или временного постоя.
Элементы социальной защиты Древнего мира и Средневековья были «встроены» в трудовую сферу, семейную и общинную структуры. В особых случаях, когда требовалась помощь одиноким инвалидам и бездомным, применялись формы благотворительности, как правило, в рамках церковных приходов.
Важно при этом отметить, что общий низкий уровень развития производительных сил, характерный для доиндустриальной эпохи, высокая зависимость сельскохозяйственной деятельности от погодных условий приводили к массовой бедности, хроническому недоеданию и низкому качеству питания большинства населения.
Следует также указать на низкую защищенность населения от природных бед и катаклизмов. Как отмечает в этой связи Льюсен Февр, от холода зимой люди не могли спастись даже в домашней обстановке, а пожары приводили к непоправимым последствиям:
«Когда в одном конце деревни, состоящей из крытой соломой домов, занимался пожар, когда гонимое ветром пламя пожирало дворы, в считанные минуты уничтожая целое поселение, застигнутое бедствием врасплох, беззащитное, не имеющее возможности спасти даже скот, — тогда внезапно распадались десятки, а то и сотни семей; молодежь уходила куда глаза глядят, навеки пропадая из виду старших собратьев».
Зачаточное состояние медицинской науки, отсутствие гигиенических, коммунальных инженерных устройств в городах, антисанитарная обстановка повседневного труда и отдыха, низкая культура гигиенических знаний и навыков приводили к беззащитности населения перед инфекционными заболеваниями (холера, чума, тиф, дизентерия, оспа, туберкулез). Как следствие — средняя продолжительность жизни в европейских странах была низкой: около 40 лет в XVI в. В насыщенном эпидемиями XVII в. она понизилась до 35, а в XVI в. достигла 40 лет. В России средняя продолжительность жизни была еще ниже. В 1838—1850 гг. средняя продолжительность предстоящей жизни у новорожденных мальчиков составляла всего 25 лет, а у девочек — 27 лет; в дальнейшем она выросла и составила в 1904-1913 гг. соответственно 32,4 и 34,5 года.
Все это в итоге свидетельствует о крайне тяжелом режиме воспроизводства населения. В России примерно девяти женщинам из десяти приходилось по 8—10 раз рожать, сводило их существование к беременностям, ухаживанию за детьми, из которых более половины умирало, и к тяжелой работе, поскольку мужчины не могли без их помощи материально обеспечить семью. Данный режим воспроизводства населения был тяжелым и для мужчин, которые должны были добывать средства к существованию на большое число иждивенцев.
Индустриальный этап — объективная необходимость формирования социального страхования.
Процесс индустриализации внес кардинальные изменения во всю сферу трудовой жизни: вызвал невиданные ранее разделение и кооперацию трудовых функций, закрепление их за работниками и появление приспособленного к этим операциям инструмента («частичный рабочий и его орудие»). Это сопровождалось перенесением работы с поля и дома на фабрику. Теперь работа стала требовать координации усилий больших коллективов работников и интеграции различной трудовой деятельности, что вызвало коренные изменения в жизнедеятельности населения: произошла трансформация большой семьи в малую, массовое перемещение населения в города и урбанизацию жизни, что в итоге предопределило высокую материальную зависимость наемного труда от условий найма их работодателями. В результате новые условия труда и жизнедеятельности привели к появлению новой формы социальной незащищенности в случаях утраты возможности трудиться из-за несчастных случаев, болезней, старости и безработицы.
В новых условиях приобрели основополагающее значение для наемных работников возможность и доступность заниматься трудовой деятельностью, а также социальный по характеру риск потери работы, т. е. угроза лишения материального вознаграждения за труд.
Наличие этого риска вытекает из экономической природы индустриального общества, а также социальной и биологической природы самого человека. Любому и каждому, не способному более выполнять работу по причинам болезни, несчастного случая, старости или утраты места работы, неминуемо угрожает потеря его источника дохода и, таким образом, средств к существованию.
Наличие социального риска несет с собой опасность утраты социального статуса и социального отторжения, так как угрожает привести к отсутствию возможности участвовать в социальной жизни.
Первый этап индустриализации в истории Запада (XVII— XIX вв.) связан с переходом от мануфактуры к машинному или фабрично-заводскому производству. Его основные черты: превращение орудия труда из ручного в механическое, появление машин, что сопровождалось невиданным ростом производительности труда, завершением стратификации общества индустриального типа, кристаллизацией общественных интересов и развитием классовой борьбы как формы их проявления.
В трудовой сфере данный этап характеризовался крайним упрощением и изматывающим ритмом труда, отчуждением работника от процесса труда, отсутствием элементарных форм охраны труда, высокой продолжительностью рабочего времени, неурегулированностью вопросов заработной платы, применением труда женщин и детей на рабочих местах с вредными условиями труда, отсутствием законодательных норм, регулирующих предоставление пособий в случае утраты трудоспособности из-за несчастных случаев на производстве, болезней и старости.
Государственная власть, придерживаясь в основном принципов либерализма и индивидуализма, не предпринимала активных действий, за исключением предоставления некоторых видов гарантий и помощи (в основном пенсий) государственным служащим или отдельным группам рабочих, условия труда которых отличались повышенным профессиональным риском (горняки, шахтеры и т.п.).
Перемены, вызванные индустриализацией и связанными с ней урбанизацией жизни и монополизацией экономик, становлением рабочего движения, потребовали новой доктрины социальной защиты взамен ранее существовавшей и основанной на принципах самоподдержки, семейного обеспечения нетрудоспособных и благотворительности.
Великобритания — первая капиталистическая страна, которая ввела законодательное регулирование вопросов труда с помощью фабричного законодательства. Помимо продолжительности рабочего дня английское фабричное законодательство уже в те годы регулирует вопросы охраны, гигиены труда (определяет меры по предупреждению несчастных случаев и улучшению санитарно-гигиенических условий труда), а с 80-х гг. определяет систему обязательного страхования на случай утраты трудоспособности на производстве в отдельных отраслях экономики. Аналогичные виды фабричного законодательства начиная с 60-х гг. формируются и в других западноевропейских странах — Германии, Франции, Австрии.
Ключевыми предпосылками возникновения социального страхования на этапе крупного машинного производства явилось материальная зависимость наемных работников от единственного источника их доходов — заработной платы. Ее потеря по причинам объективного и массового характера (болезни, несчастный случай, старость, утрата места работы) полностью лишала работника и его семью средств к существованию. Потребовалась принципиально новая форма социальной защиты, которая бы основывалась на самоответственности, личной предусмотрительности, социальной справедливости и солидарной взаимопомощи.
Однако понимание, что в рыночных условиях самозащита для подавляющего числа лиц, занятых наемным трудом, объективно невозможна, приходило постепенно. Массовое обнищание населения, неудачные эксперименты с принудительным трудом в работных домах Англии и общественными работами во Франции, неэффективность государственного вспомоществования, нарастание социального протеста способствовали осознанию необходимости создания нового института социальной защиты, включающего в себя договорные (основа — трудовой договор) и публично-правовые отношения (по поводу защиты работников от массовых и объективных по характеру социальных рисков).
В наиболее систематизированном виде доктрина социального страхования людей наемного труда нашла выражение в работе французского мыслителя Клавьера, которая была опубликована в 1788 г. под названием «Проспект относительно введения пожизненного страхования».
Данная работа отличается глубоким пониманием сущности социального страхования: «Пожизненное страхование приходит на помощь тому чувству, которое связывает индивида с другими индивидами и позволяет ему выжить. Подобное страхование означает безопасность относительно несчастливых обстоятельств, и при этом оно не может повредить ни промышленности, ни индивидуальной активности».
Важно подчеркнуть, что Клавьер понимал публичную значимость социального страхования, для осуществления которого предлагал использовать потенциал государственной власти: «...по установлению правительства и под его опекой и надзором».
По мнению Клавьера, страхование сближает людей, являясь, по своей сути, общественным квазидоговором. Он удивительно точно идентифицировал природу этого вида страхования и его отличие от других институтов защиты: «Достижением данного общественного установления станет неизбежно сокращение масштабов нищенства. Вот почему оно должно заинтересовать всех тех людей, которые усматривают в нищенстве самое печальное из бедствий цивилизации. Именно доктрина пожизненного страхования позволяет мобилизовать достаточные ресурсы и является наиболее надежным средством для того, чтобы уменьшить масштабы этого бедствия и не допустить его разрастания в будущем».
Казалось, что предложенная Клавьером доктрина должна рассчитывать на благожелательный прием и прямую поддержку. Однако на деле все обстояло не так просто. Общественный менталитет того времени основывался на других ценностях и, прежде всего, на безоговорочной поддержке принципов личной ответственности и личной предусмотрительности человека в вопросах материального положения. Широко распространенными в то время были опасения, что организованная помощь нуждающимся может негативно отразиться на стимулах к труду, подорвать стремление людей к самоответственности, более того, привести к их безответственности. Поэтому многие общественные деятели усмотрели в доктрине Клавьера угрозу данным моральным установкам, которые были способны, по их мнению, расшатать принцип личной самоответственности людей за собственное материальное благополучие. Считалось, что люди обязаны и могут организовать свою защиту самостоятельно, например, в форме добровольного личного страхования или добровольного коллективного страхования.
Следует отметить, что уже в середине XVIII в. в Англии и Франции возникают общества взаимного страхования для рабочих и общества взаимного вспомоществования. Однако добровольные формы взаимного страхования не позволяли решать задачи социальной защиты работников на приемлемом уровне. Переход к системе обязательного страхования, который произошел в 90-е гг. XIX в. в Германии по инициативе О. Бисмарка, позволил осуществить стратегический прорыв в формировании наиболее эффективного института социальной защиты, который применили сначала большинство европейских стран, а впоследствии (30—60-е гг. XX в.) подавляющее большинство стран мирового сообщества.
Положительно повлияли на формирование современных систем социальной защиты в европейских странах политические реформы, предоставившие избирательные права широким массам трудящихся, в основе которых лежал отказ от имущественного ценза при определении избирательного права. Так, поэтапное введение в Англии в 60—90-е гг. всеобщего избирательного права существенно изменило установки общества к формированию социального законодательства. Принятые в Англии в период 1906—1914 гг. в законодательные акты позволили создать основу либеральной системы социальной защиты, сочетавшей в себе элементы социальной помощи и страхования.
Таким образом, период с 80-х гг. в XIX в. до конца 20-х гг. XX в. можно определить как первый этап становления систем социальной защиты трудящихся в индустриальную эпоху: разработка социального законодательства, формирование систем социального страхования и охраны труда. В процессе становления и развития систем социального страхования происходит уточнение и кристаллизация принципов формирования финансовой базы для социальной защиты работников. Становится нормой, когда весь спектр экономических затрат, связанных с профессиональными рисками несет работодатель: вопросы техники безопасности, гигиены и медицины труда, компенсации утраты трудоспособности из-за несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. По другим же видам социальных рисков расходы распределяются между предпринимателями (работодателями) и работниками.
Второй этап развития западных национальных систем социальной защиты работников в процессе труда (конец 20-х начало 60-х гг. в XX в.) обусловлен:
новым этапом индустриализации (США, 1914-1929; Западная Европа, 30—50-е гг.; Япония, 50—60-е гг.); социалистической революцией (1917) в России; экономическим кризисом (а также кризисом либеральной модели экономического развития) начала 30-х гг.;
разрушительными последствиями Первой и Второй мировых войн.
Эти факторы дали импульс осознанию необходимости расширения сферы действия социальной защиты, охвата всех групп трудящихся, качественному повышению ее уровня и обосновали вмешательство государства в социально-экономические процессы.
Сложный характер социально-экономических, политических, организационно-технических факторов, влияющих на формирование механизмов социальной защиты работников в процессе труда, объективно обусловливает необходимость государственного регулирования этих вопросов.
Важную роль в повышении значимости государства в социальной сфере сыграли работы Дж. М. Кейнса, идеи которого в области социальной защиты творчески развил английский ученый У. Беверидж. В своем докладе парламенту и правительству страны (1942) он обосновал новую роль государства как одного из главных субъектов, ответственных за социальную защиту трудящихся и всего населения. По его мнению, эти проблемы должны решаться государством на основе реализации принципа эффективного разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной.
В докладе У. Беверидж проанализировал также проблемы борьбы с безработицей, уделил большое внимание вопросам социальной поддержки и сформулировал предложения по реформе социального обеспечения на принципах всеобщности и единообразия, т. е. одинакового для всех размера пенсий и пособий, а также условий их выплат: права на лечение, пенсию, семейные пособия должны быть равными для всего населения, в отношении других видов социальных выплат допускались различия между лицами наемного труда и работающими не по найму.
Он рекомендовал широко развивать государственное вспомоществование, ввести национальную службу здравоохранения, гарантирующую бесплатное медицинское обслуживание. Все это, вместе взятое, составило бы, по его мнению, комплексную систему социальной защиты населения, с помощью которой Англия могла бы ликвидировать проблему нужды и бедности, а также способствовать поддержанию полной занятости.
Исходя из этих рекомендаций, лейбористское правительство Англии на протяжении 1944—1948 гг. приняло ряд законодательных актов, на основе которых возникла единая система социального страхования и обеспечения, охватывающая все население и все случаи потери заработка; было введено всеобщее бесплатное медицинское обслуживание.
Аналогичные реформы после Второй мировой войны были проведены во многих западных странах, в результате чего сформировалась законодательная база социального страхования и обеспечения. К наиболее существенным их характеристикам относятся: создание социальной инфраструктуры на производстве, разработка и осуществление государственных и коллективно-профессиональных программ охраны труда, занятости, медицинской и профессиональной реабилитации пострадавших на производстве, систем социального и медицинского страхования, которые в совокупности охватывают все аспекты общественного воспроизводства. Необходимо отметить неуклонный рост интереса широких кругов общественности в западных странах к системам социальной защиты трудящихся и всего населения, разработку концепций социальной защиты, наличие значительного количества научных школ.
Развитие системы социальной защиты в России
Содержание и формы социальной защиты в России вплоть до середины XIX в. определялись спецификой традиционного общества, основу которого составляли крестьяне. Базовой производственной единицей выступала семья, объединявшая представителей поколений: лишь совместные усилия ее членов могли обеспечить выживание этой ячейки. Соответственно забота о нетрудоспособных (больных, инвалидах и престарелых) полностью ложилась на семью.
Сложные природно-климатические условия земледелия обусловили необходимость для населения организации жизнедеятельности в рамках «большой семьи». Община оказывала помощь только в экстраординарных случаях — смерть кормильца, пожар, эпидемии, голод, нашествие врага.
По мнению историков, серьезное влияние на развитие социальной защиты в России оказало принятие в X в. христианства, которое ускорило становление государственного устройства, закрепило культурные традиции и формирование моральных установок на благотворительность в широких слоях общества.
Семейная и общинная формы взаимопомощи и социальной поддержки были дополнены церковной (приходской, монастырской) и княжеской (боярской) ее разновидностями.
В качестве побудительных мотивов княжеской поддержки населения базовыми ее характеристиками выступают христианские ценности на сущность милосердия, исходя из «религиозно-нравственных побуждений».
В этой связи представляет интерес смысловое значение категории «призрение» в христианской семантике: призреть означает «воззреть, полюбить, милостиву быть» (Лк. 1, 48). Антитезой категории «призреть» выступает понятие «презреть»: «смотреть поверх, презирать и пренебрегать».
В России понятие «призрение» долгое время (до революции 1917 г.) использовалось для характеристики мер организованной помощи нуждающимся со стороны общества и государства. Категория «благотворение» означала «благодеяние, доброделание», и под ней понималось, прежде всего, с социальной точки зрения личное участие по оказанию милостыни или добровольного пожертвования в пользу неимущего.
В отличие от добровольно-эпизодической личной благотворительности, княжеские и церковно-монастырские общественные виды призрения осуществлялись в обязательном и постоянном режиме посредством разнообразных видов социальной помощи: раздачи продуктов в праздничные дни, во время голода и войн, предоставления крова и оказание медицинской помощи странникам, больным, одиноким, увечным и сиротам в монастырях, на княжеских (боярских) дворах.
Организованная социальная помощь и благотворительность регулировались уставами и уложениями князей и Церкви. Так, уставы времен князей Владимира и Ярослава содержат нормы брачно-семейных отношений, регламентируют предоставляемые Церкви льготы и обязанность духовенства использовать открывающиеся на этой основе финансовые возможности для оказания помощи бедным, по содержанию богаделен и больниц, а также предоставлять кров для неимущих, калек и странников.
Главным финансовым источником публичной благотворительной деятельности «по призрению» бедных, инвалидов и больных являлись средства церковной десятины, а функцию «социальных работников» добровольно «по послушанию» исполняли служители Церкви (дьяконы), монахи, а также послушники и прихожане.
По мнению М.В. Фирсова, важную роль в формировании атмосферы взаимопомощи играли монастыри: «...имея более высокую культуру жизнедеятельности, монастыри представляли собой многофункциональную систему самоподдержки, где образовался особый тип самопомощи человеку, связанный с основными важнейшими сферами его жизни: общением, обучением, совместным проживанием в общности, лечением, ведением хозяйства. Поэтому те функции монастырской жизни, которые для монахов были традиционными, воспринимались населением Древней Руси как откровение».
Еще одной ячейкой общества, которая обеспечивала социальную защиту своим членам, являлась артель. Как отмечает Б.Н. Миронов, артель адаптировала общинные принципы и порядок к особенностям специфической деятельности вне крестьянской или посадской общин: рабочие, крестьяне-отходники, сельские ремесленники, рыболовы, бурлаки, торговые крестьяне и другие объединялись в трудовые артели для защиты, борьбы с конкурентами, повышения доходности своего промысла. Даже преступники в тюрьмах и ссыльные в Сибири соединялись в артели ради выживания в тяжелейших условиях. Власть и управление в тюрьме и ссылке принадлежали исключительно арестантской общине, организованной по аналогии с крестьянской, — со сходом, старостой и писарем.
Следует отметить, что на фоне массовой бедности, крайней нужды населения и частых эпидемий благотворительность как христианская норма поведения и формирующийся общественный институт социальной защиты могла выполнять свои функции в весьма ограниченных масштабах.
Укрепление российской государственности способствовало упорядочению мер благотворительности, приданию ей характера не только церковного, но и государственного «призрения» (опеки и помощи). Так, на созванном Иваном IV Грозным в 1551 г. Стоглавом Соборе впервые возникла тема, связанная с необходимостью создания сети богаделен для больных, стариков и регулярного выделения на эти цели средств за счет государственной казны и Церкви.
Идея государственного регулирования социальных процессов, происходящих на «нижних этажах», и помощи наиболее обездоленным слоям общества все глубже осознается правящей элитой. Симптоматичный факт: указ царя Федора Алексеевича (1681) предписывает избирательно подходить к различным категориям нуждающихся при оказании им помощи: не способным к работе должен предоставляться приют при монастырях или богадельнях, а здоровые нищие должны работать и воспитывать детей в труде. То есть опять-таки впервые зафиксирована установка на предупреждение нищенской психологии: «...нищих детей отдавать по домам для обучения ремеслу или в монастырь — для обучения грамоте».
С середины XVI в. начинается переход от социальной помощи единичного характера к систематизированной социальной помощи в форме общественного призрения уязвимых социальных групп, усилению адресности предоставляемой помощи.
С конца XVII в. государство стало выделять средства на цели социальной помощи. Так, в период «приказного хозяйства» (1682-1709) Монастырский приказ систематически выделял средства на содержание богаделен, выплату вспомоществования вдовам и детям «служилых людей».
Импульсом к постепенной трансформации общественных механизмов социальной помощи в государственные явился указ Петра I (1712), предусматривающий:
обязательное устройство во всех губерниях госпиталей, выполнявших в значительной степени функции богаделен для «самых увечных» и престарелых, что означало возложение на государство определенных обязанностей по оказанию помощи отставным солдатам и голодающим, детям-сиротам, больным и одряхлевшим старикам;
организацию социальной помощи на основе избирательного подхода к нуждающимся, осуществление профилактических мер по предупреждению нищеты.
К характерным моментам социальной политики, которую проводил Петр 1, относится попытка секуляризации социальной помощи путем ее передачи в сферу ведения светской власти, трансформация финансовых источников на эти цели, их укрепление и пополнение с помощью финансовых ресурсов государства.
В Петровскую эпоху круг людей, охватываемых благотворительностью, расширился, был принят ряд законодательных актов. Тем не менее ее период следует рассматривать как переходный: благотворительные заведения остались в сфере ведения Церкви, а новые светские органы призрения еще не сформировались.
Система государственного социального призрения, просуществовавшая почти полтора столетия, вплоть до конца 1917 г., была создана при Екатерине II.
Согласно Уложению о губерниях и указу 7 ноября 1775 г., возникла двухуровневая система социальной защиты:
специальные государственные учреждения в форме приказов общественного призрения в каждой из 40 губерний. В их ведении находились больницы, богадельни для увечных и престарелых, народные школы, сиротские, работные и смирительные дома;
местные органы попечительства сословного характера (дворянская опека и городской сиротский суд).
Указ 1775 г. определил основной принцип организации общественного призрения: на сельские и городские общины и церковные приходы была возложена обязанность обеспечивать пропитание своим бедным, не допуская их до нищенства, а на полицейские власти — наблюдение за исполнением данного нормативного порядка.
Следует отметить совпадение по основным моментам положений данного документа (1775) с Указом 43 Елизаветы I (английской) 1601 г. (Прим. нет.).
Приказы осуществляли свою деятельность на условиях самофинансирования (ведение хозяйственной деятельности, сдача в аренду принадлежащей им недвижимости, благотворительные взносы, организация аптек и т.д.). В 60-е — 70-е гг. XIX в. в стране насчитывалось 524 больницы, 111 богаделен и инвалидных домов, предоставлявших помощь 276 тысячам нуждающихся.
Еще одной вехой развития системы общественного призрения стало создание в 1785 г. участковых попечительств, в ведение которых были переданы благотворительные учреждения.
К положительным моментам такого решения следует отнести закрепление социальных задач за городской думой и городской управой, организованных на принципах всесословного представительства, что вовлекало в свою орбиту широкие слои самодеятельного населения, воспитывая у них качества граждан, ответственных за реализацию благотворительных функций самоуправляемых городских и земских структур.
Главным источником доходов городских учреждений и земств были поступления от налогообложения недвижимости. Так, в 1906 г. они составили почти 72 % величины всех доходов.
Во время правления Екатерины II в России, наряду с государственным и церковноприходским призрением, новый импульс развития получила общественная благотворительность.
Огромную роль в развитии филантропической и просветительской деятельности сыграла супруга императора Павла I Мария Федоровна, под патронажем которой в течение тридцати лет была основана целая сеть благотворительных заведений. В 1854 г. они приобрели особый статус «Ведомств учреждений императрицы Марии». В 1904 г. в их состав входили 376 приютов и яслей, 298 попечительств детских приютов, 140 учебных заведений, Императорский воспитательный дом, 55 домов призрения, 47 лечебниц и больниц, 2 попечительства о слепых и глухонемых (включающих 44 учебных заведения), 16 домов призрения, 17 лечебниц и 31 благотворительное общество.
По данным статистики, 75 % бюджета системы общественного призрения обеспечивалось за счет средств частной благотворительности, 25 % — из средств государственной казны.
Становление элементов и форм социального страхования в России протекало под влиянием сложного комплекса социальных, экономических и политических факторов, что предопределило существенные трансформации его институциональной природы, сложную траекторию и непоследовательность развития механизмов страхования.
В истории отечественной системы социального страхования можно выделить четыре основных этапа.
Первый этап — с 70-х гг. в XIX в. до 1917 г. В этот период зарождающиеся формы социального страхования в России развивались в едином русле с их аналогичными видами в других странах, и прежде всего в Германии, Австрии, Италии и Франции.
Определенное отставание в формировании механизмов страхования жизни и социального страхования в России по сравнению с промышленно развитыми странами Западной Европы объясняется, прежде всего, объективными факторами: преимущественно аграрным сектором экономики страны и низким удельным весом промышленных рабочих. Тем не менее к началу XX в. в стране существовало не менее одной тысячи различных организаций — 600 тыс. застрахованных лиц.
Первоначально вводились добровольные и факультативно-обязательные (для ограниченных категорий работников) виды социального страхования, которые в дальнейшем, согласно законодательству, получили статус обязательных публично-правовых видов социального страхования — от несчастных случаев на производстве, медицинского и пенсионного страхования. Круг страхуемых при этом существенно расширялся; в него включались промышленные, а потом наемные работники практически всех отраслей и сфер экономики.
Летопись социального страхования в России начинается с 1861 г., когда был принят Закон «Об обязательном учреждении вспомогательных товариществ на казенных горных заводах» (6 марта 1861 г.). Членами товарищества становились все работники завода, взносы которых аккумулировались в страховой кассе.
Источником средств служили вычеты из заработной платы рабочих в размере 2—3% от их заработной платы и взносы заводоуправлений в размере, равном ежегодной сумме всех взносов рабочих. Сформированные таким образом страховые фонды обеспечивали выплаты пособий по болезни, пенсий инвалидам, вдовам и сиротам.
Важным шагом стало принятие 15 мая 1901 г. «Временных правил о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность на заводских и рудничных работах». В Законе «О вознаграждении потерпевших и их семейств за увечье и смерть в промышленных заведениях» (1903) право на его получение пострадавшими от несчастных случаев на производстве впервые обосновывается с использованием понятия «профессиональный риск».
Фундамент отечественного социального страхования был заложен в стране, когда в 1912 г. Государственной думой был принят пакет законов: «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве». Складывающаяся в России система социального страхования основывалась на тех же принципах и методологических подходах, что и в Австрии, Германии, Франции. Другими словами, в начале XX в. наша страна не только не была аутсайдером в области обязательного социального страхования, но и занимала достойное место в ряду цивилизованных государств.
Общее руководство деятельностью в рассматриваемой сфере осуществлял Совет по делам страхования рабочих, созданный в Петербурге при Министерстве торговли и промышленности. В губерниях и крупнейших городах действовали страховые органы, носившие имя Страховых Присутствий и наблюдавшие за исполнением страховых законов. Основными рабочими органами на местах были больничные кассы и страховые товарищества, бюджет которых на 3/5 состоял из взносов рабочих и на 2/5 — предпринимателей. Взносы рабочих составляли 1—2% их заработной платы. Больничные кассы создавалась на предприятиях и должны были включать не менее 200 рабочих (мелкие предприятия кооперировались для создания общих касс).
Страховые кассы управлялись (на паритетных началах) рабочими и работодателями. Страховые товарищества объединяли предпринимателей по округам, границы которых устанавливались Советом по делам страхования рабочих (несколько губерний). В дореволюционной России действовало несколько тысяч страховых касс и около десятка товариществ.
Страховые законы 1912 г. несомненно повлияли на общественную жизнь России: участие в больничных кассах, способствовало самоорганизации трудящихся; в деятельности страховых товариществ ясно просматривалась ориентация на профилактику несчастных случаев и улучшение охраны труда.
Второй этап — 1918—1933 гг. В этот период была сделана попытка претворить большевистскую программу социального страхования, разработанную Пражской конференцией (1912). Первым шагом советской власти по реформированию социального страхования стало принятие Народным комиссариатом труда (НКТ) Декрета о введении полного социального страхования и Положения о социальном обеспечении трудящихся (31 октября 1918 г.), в соответствии с которым социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались.
Социальное обеспечение распространялось на всех без исключения трудящихся, источником средств к существованию которых являлся собственный труд, независимо оттого, работали они по найму или самостоятельно.
Ориентация на такую модель социальной защиты подкреплялась идеологизированными установками «...немедленно осуществить социализм в области социального страхования» путем введения «бесплатного» социального страхования для трудящихся. Необходимые финансовые средства предлагалось взимать с предприятий и предпринимателей, а в необходимых случаях из государственного бюджета. «Сущность социального обеспечения сводилась к всеобщему для всего населения, равному для всех проводимому органами государства и за счет государства».
Примерно через полгода после издания Положения предприятия и учреждения были освобождены от уплаты страховых взносов за рабочих и служащих, а с работников самостоятельного труда соответствующие взносы взимались через налоговые органы Наркомфина. В связи с «национализацией обеспечения» подверглась изменению вся организационная система, оставшаяся в наследство от периода социального страхования. Проведение такой реформы подкреплялось следующими аргументами: «Если работающие по найму обеспечиваются на равных началах со всеми нуждающимися и если обеспечение проводится для всех нуждающихся Советской властью рабочих и крестьян, то ненужными делаются специальные, выделенные из общей советской системы органы, осуществляющие обеспечение работающих по найму. На место социально-страховых организаций рабочего класса становится государственный аппарат социального обеспечения».
Период «социального обеспечения» длился до 1921 г., когда с переходом к НЭПу наметилась необходимость возврата к социальному страхованию, что обусловливалось ренессансом частного предпринимательства и частичной денационализацией промышленности.
В соответствии с декретом Совнаркома «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» обеспечение за счет государства было заменено обеспечением в порядке социального страхования, т. е. из фондов социального страхования, формирующихся за счет взносов, уплачиваемых всеми предприятиями, хозяйствами и учреждениями, пользующимися наемным трудом.
Причины возврата к социальному страхованию на этом этапе обусловлены «переходом государственных предприятий на хозрасчет», на что указывается в «Тезисах о социальном страховании», утвержденных ЦК РКП(б) 4 сентября 1922 г.
В дальнейшем (конец 20х начало 30х гг.) вопросы социального страхования становятся объектом политической борьбы и политических спекуляций. Ученых, отстаивающих необходимость развития системы социального страхования при социализме, учета и снижения социальных рисков, подвергают критике, остракизму и гонениям.
Система социального страхования максимально упростилась, финансовые системы социального страхования всех видов объединились, что фактически означало отход от принципов страхования, а значит, и «ненужность» всего механизма определения и учета социальных рисков.
Третий этап — 1933—1990 гг. В 1933 г. социальное страхование в СССР передается профсоюзам, а страховые кассы и все наработки, связанные со страховой медициной и дифференциацией тарифов в зависимости от социальных рисков, ликвидируются. В 1937 и 1938 гг. профсоюзы были освобождены от выплаты пенсий неработающим пенсионерам. Эти расходы взял на себя государственный бюджет, а бюджет социального страхования консолидировался с государственным.
К 1938 г. сформировалась социалистическая модель социального страхования, основанная на централизации финансовых ресурсов, аккумулируемых и расходуемых по единым правилам. Так, права на пособия в случае болезни и пенсии определялись в зависимости от приоритетов отраслей экономики, непрерывного трудового стажа работника, который мог прерываться по ряду причин, а также отношения к труду, т.е. причин не страхового, а административного свойства по закреплению работников на предприятии (прогул, опоздание на работу, превышение месячного срока устройства на другую работу).
Финансовое обеспечение такой системы осуществлялось в основном из государственного бюджета, который покрывал 63,7 % расходов на пенсии и 47,8 % расходов на другие социальные трансферты.
Еще одной отличительной особенностью организации института социальной зашиты в СССР было исключение из сферы социального страхования медицинского обслуживания населения, которое финансировалось из бюджета. Фактически бесплатное медицинское обслуживание всех граждан СССР в полной мере можно отнести к системе социального обеспечения, которая опередила систему здравоохранения по модели Бевериджа на 30 лет, обеспечивая безусловную медицинскую помощь всем гражданам страны на достаточно высоком уровне.
Таким образом, советская система институтов социального обеспечения строилась исходя из принципа, выдвинутого коммунистами еще в начале века, — страхование без взносов. Необходимые же финансовые средства черпались или исключительно из выплат, осуществляемых предприятиями, или/и из государственного бюджета. С переходом к такой системе социальное страхование утратило одно из самых сильных своих качеств — связь между личной ответственностью (в виде обязательной уплаты страховых взносов) и правом на получение пособий и пенсий.
Страховая солидарность и субсидиарность трансформировались в государственную обезличенную коллективную помощь, в разновидность государственного альтруизма. Значительная, определяющая часть финансового бремени легла на предприятия (не приобретшие при этом никаких прав), для которых страхование превратилось в государственную повинность, в обязательный налог.
В условиях отказа от экономико-правовых отношений, предусматривающих зарабатывание прав на социальное страхование путем уплаты фиксированных индивидуальных страховых взносов, населению отводилась роль получателя пособий по социальному обеспечению.
Четвертый этап — с 1991 г. Создана законодательная база социального страхования, регламентирующая деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, и образованы государственные внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования Российской Федерации, а также Фонд занятости.
Пенсионный фонд России обеспечивает страхование и выплату пенсий по старости, инвалидности и потере кормильца.
Фонд обязательного медицинского страхования выполняет функции по финансированию медицинских услуг, предоставляемых региональными и муниципальными органами здравоохранении (госпитализация, оказание неотложной помощи, а также лекарственной терапии при стационарном лечении).
Фонд социального страхования Российской Федерации ответствен за финансирование пособий (по временной нетрудоспособности, материнству, рождению и уходу за ребенком), компенсаций утраты трудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональной заболеваемостью; он осуществляет выплаты на реабилитацию и профилактическое лечение в санаторно-курортных учреждениях, пособий на погребение и ряд других.
Из Фонда занятости, просуществовавшего до 2000 г., выплачивались пособия по безработице и финансировались мероприятия, направленные на трудоустройство безработных.
В условиях глубочайших социально-экономических преобразований 90х гг. механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи.
Модели социального страхования: ретроспективный и сопоставительный анализы
Национальные системы социального страхования, их финансовые механизмы и правовой статус базовых институтов существенно отличаются. Это обусловлено различиями в общественном устройстве и культурных традициях, уровнем развития экономик, правосознания населения. Однако при всей несхожести они группируются вокруг трех основных моделей: модели Бисмарка, модели Бевериджа и советской модели.
Модель Бисмарка
В наиболее систематизированном виде институционально и законодательно социальное страхование было сформировано в Германии в 90-е гг. XIX в. по инициативе канцлера О. Бисмарка. В специальной литературе германскую модель социального страхования часто называют моделью Бисмарка.
Базовые характеристики модели Бисмарка:
1. Максимальный учет при организации социального страхования природы трудовых отношений. На индустриальном этапе поддержание и дальнейшее развитие разделения и кооперации труда в определяющей мере зависит от условий жизнедеятельности и воспроизводства квалифицированного работника, что может быть обеспечено специализированными формами социальной защиты — высокоразвитыми системами обязательного социального страхования. Их предназначение состоит в сохранении для застрахованных работников, в случае наступления социальных рисков, достигнутого уровня и качества жизни, а также социального статуса.
Для этого размер страховых взносов и выплат ориентирован на замещение заработной платы при наступлении страховых случаев, а также на предоставление качественной медицинской помощи и реабилитационных услуг. Необходимой предпосылкой стабильного функционирования социального страхования служит договорное профессиональное и межотраслевое регулирование заработной платы.
2. Оптимальное сочетание интересов субъектов правоотношений при организации социального страхования: личной ответственности работников и работодателей, их солидарной взаимопомощи, что воплощается в распределении страховой нагрузки между работниками и работодателями на паритетной основе, при этом размер пенсий и пособий зависит от размера заработной платы, величины страховых платежей и продолжительности страхового (трудового) стажа.
3. Организация социального страхования по отдельным видам социальных рисков, которая достигается с помощью такой правовой формы, как товарищества взаимного страхования, в которых ключевую роль играют работодатели и работники. Их полномочные представители определяют размеры страховых тарифов, формируют политику по созданию страховой, социальной и медицинской инфраструктуры, организуют процесс управления деятельностью исполнительных органов (страховщиков).
4. Сочетание универсального и дифференцированного подходов при определении финансовой нагрузки и размеров страховых тарифов. Реализация идеи социальной поддержки уязвимых (более нуждающихся) групп работников находит свое выражение в одинаковых для всех категорий занятых долей отчислений на социальное страхование, а дифференцированный межотраслевой подход — с помощью гибких тарифов, позволяющих компенсировать затраты, связанные с различным грузом последствий социальных (профессиональных) рисков в зависимости от вредности или опасности условий труда, а также от состояния (качества) используемой рабочей силы.
Таким образом, социальное страхование, организованное по модели Бисмарка, основывается на профессиона,1ьнотрудовой социальной солидарности и благодаря этому отличается высокой надежностью предоставления качественной медицинской и реабилитационной помощи, высоким уровнем страховых выплат (пенсий и пособий), демократичностью управления и прозрачностью финансовых потоков. Товарищества взаимного страхования действуют на основе самоуправления, самофинансирования и некоммерческого хозяйствования под общим государственным правовым контролем.
Группы социальных рисков (болезни, инвалидность, старость и смерть), выделенные по сходству удовлетворяемых потребностей и по специфике правового регулирования, образуют различные отрасли (виды и направления) социального страхования.
Специфика целевого финансирования социального страхования по его отдельным видам носит императивно обязательный характер, что позволяет защищать финансы этого института социальной защиты от посягательств органов законодательной и исполнительной власти для решения важных социальных задач и включения их с этой целью в бюджет.
Автономность финансов социального страхования призвана обеспечивать сущностные характеристики данного вида социальной защиты: величина накопленных средств в каждый конкретный момент времени соответствует взятым страхователями обязательствам; выплаты не могут превышать установленного соотношения между выдаваемыми пособиями и поступлениями; методы и правила страхования социальных рисков, а также устанавливаемые правила страховой техники и актуарные расчеты дают возможность с достаточной точностью определить, какие единовременные пособия или периодические выплаты могут быть произведены.
Такая модель социального страхования предусматривает способы покрытия дефицита средств путем образования необходимых резервов и перестрахования рисков.
Модель Бевериджа
Концептуальной основой английской системы социального страхования стала доктрина социальной солидарности У. Бевериджа (1942), сочетающая в себе меры государства, которые обеспечивают гарантированный минимальный уровень социальной защиты и преимущества социального страхования.
Важнейшие черты модели Бевериджа:
трехуровневый тип социальной защиты, в которой распределены ответственность основных субъектов правоотношений по схеме: государство — базовые гарантии социальной защиты всего населения; работодатель — социальное (профессиональное) страхование наемных работников (в котором частичное участие принимает работник); работник — дополнительное личное страхование;
ориентация государственных социальных гарантий на прожиточный минимум; дополнительного профессионального страхования — на замещение (компенсацию) заработка; дополнительного добровольного личного страхования — на реализацию имеющихся личных возможностей в интересах собственной социальной зашиты;
обеспечение государством трех базовых условий жизнедеятельности населения — государственное здравоохранение, предоставление равных возможностей для воспитания детей семьям с разными доходами (пособия на детей) и предотвращение массовой безработицы в стране, что является платформой для трех уровней социальной защиты.
На выдвинутые Бевериджем положения значительное влияние оказали идеи Кейнса, касающиеся государственного регулирования безработицы и экономической деятельности. Отсюда предложения Бевериджа о необходимости повышения роли государства в социальной сфере: принятие мер по предотвращению массовой безработицы, развитие системы государственного вспомоществования, введение государственной службы здравоохранения, гарантирующей предоставление всем слоям населения бесплатной медицинской помощи.
У. Беверидж полагал, что семейные пособия и национальную службу здравоохранения следует финансировать из госбюджета, а прочие меры социальной защиты — за счет отчислений самих работников и работодателей, а также субсидии государства. В сентябре 1944 г. правительство Великобритании приступило к реформированию системы социального страхования на основе доклада, представленного У. Бевериджем. К 1952 г. были разработаны и введены в действие основные законы, определившие содержание новой системы социального обеспечения (Закон о государственной службе здравоохранения, программы страхования в связи с несчастными случаями на производстве, пенсионного страхования).
Государственные выплаты были призваны обеспечить минимальный социально приемлемый уровень доходов.
Советская модель
По существу, советская модель социального обеспечения основывалась на ленинской программе организации социалистической системы социального страхования, обсуждению которой была посвящена VI (Пражская) Всероссийская конференция РСДРП (1912). В это время в России развернулась оживленная политическая дискуссия, связанная с обсуждением и принятием думских законопроектов по социальному страхованию.
В.И. Ленин разработал альтернативную программу, исходное положение которой было сформулировано следующим образом: «наилучшей формой страхования рабочих является государственное страхование их». Словосочетание «государственное страхование» означало качественно иной подход к формированию страховых фондов для нетрудоспособных лиц. Наиболее важные тезисы его программы: «все расходы по страхованию должны падать на предпринимателей и государство»; «страхование должно охватывать всех лиц наемного труда», «повышение доли компенсаций до среднего заработка»; «перевод управления страховых организаций на начала полного самоуправления застрахованных».
Провозглашенные принципы организации «государственного страхования» на самом деле не являются страховыми. Это, скорее, социальная помощь или социальное обеспечение из государственного бюджета. Реализация таких подходов при советской власти показала, наряду с несомненными их достоинствами (широта охвата, государственная гарантированность), их органические пороки.
Социалистическая модель организации социального страхования, базирующаяся на классовой социальной солидарности, не возлагает на застрахованных лиц никаких обязательств по отношению к конкретному виду страхования. Им предоставляются лишь определенные права, например, право на пенсионное обеспечение по инвалидности, в случае потери кормильца.
Сторонники подобной системы социального обеспечения (в основном социалисты и коммунисты) еще в 20х гг. XX в. выдвинули лозунг — отменить всякие взносы со стороны работающих, перейти к страхованию без взносов, а необходимые финансовые средства черпать или исключительно из выплат, осуществляемых предприятиями, или/и из государственного бюджета.
Следует подчеркнуть, что с переходом к указанной системе социальное страхование утрачивает истинный характер страхования. Становится неясным и расплывчатым один из важнейших признаков страхования — систематическая уплата взносов самими страхуемыми, при этом круг субъектов, несущих ответственность по страхованию, не совпадает с кругом лиц, подвергающихся риску.
Определяющая часть страхового бремени перекладывается на предприятия (не приобретающие при этом никаких прав), для которых страхование превращается в государственную повинность, в обязательный налог. В свою очередь, предприятия, проводя соответствующую ценовую политику, получают возможность переложить страховое бремя на потребителей их продукции, что легко достижимо, когда в роли предпринимателя выступает само государство.
Государственная собственность на средства производства привела к упрощению всей процедуры расчетов тарифов, что соответственно повышало дотационность бюджета государственного социального страхования, поскольку такой порядок законодательно фиксировался. Так, согласно ст. 6 Закона о государственных пенсиях, принятого ВС СССР 14 июля 1956 г., «...выплата пенсий обеспечивается государством за счет средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету СССР, в том числе средств по бюджету государственного социального страхования, образуемых из взносов предприятий, учреждений и организаций без каких-либо вычетов из заработной платы».
Значительная финансовая дотационность системы социального страхования за счет государственного бюджета закладывалась еще в первые годы советской власти. В послевоенное время она была связана также и со стремлением государства поддерживать неизменной систему оптовых цен. Вот почему начиная с 1956 г. для возмещения возросших расходов на пенсионные выплаты государство стало направлять средства из государственного бюджета.
Необходимыми условиями функционирования советской системы государственного социального обеспечения служили государственные административные формы регулирования заработной платы в отраслевом и межотраслевом разрезе и на уровне предприятий — практически 100%ное обеспечение занятости трудоспособного населения, государственное здравоохранение, государственное бюджетное социальное обеспечение (пенсий неработающим пенсионерам, социального обслуживания инвалидов и одиноких престарелых).
На уровне предприятий в рамках государственного социального страхования производились выплаты по временной утрате трудоспособности, пенсий работающим пенсионерам, осуществлялись меры по оздоровлению трудящихся и членов их семей (совместные программы предприятий и профсоюзов).
В этом заключаются принципиальные отличия советской модели государственного социального обеспечения от модели социального страхования Бисмарка и модели государственной социальной защиты Бевериджа.
Характер национальных систем социальной защиты во многом определяется сложившимся соотношением между выплачиваемой («текущей») заработной платой и законодательно резервируемой ее частью, предназначенной на пенсионное, медицинское и другие виды социального страхования.
Существенными факторами, отличающими модели социального страхования друг от друга, являются следующие:
принципы организации, структура и сочетание их финансовых механизмов;
круг охвата, размеры пенсий и пособий по отношению к заработной плате, их покупательная способность;
степень перераспределения ресурсов между застрахованными лицами с различными уровнями доходов;
способы управления, роль государства и основных субъектов правоотношений.
Основу систем социальной защиты в странах Евросоюза и России составляют два базовых института: социальное страхование и государственное социальное обеспечение. С их помощью формируются значительные финансовые ресурсы (30 % и более ВВП). Для России эта доля составляет около 12 % ВВП. При этом на долю социального страхования (в Германии, Франции, Бельгии, Италии), где получила развитие модель Бисмарка, приходится примерно 60—70 % всех затрат на эти цели. В Великобритании (модель Бевериджа) государственное бюджетное финансирование систем социальной поддержки населения и расходы на социальное страхование приблизительно равны.
В России происходит трансформация советской модели социального страхования и становление новой ее разновидности.
При сравнении трех моделей социального страхования можно отметить, что модель Бевериджа во многом вобрала в себя характерные элементы систем социального страхования, построенных по модели Бисмарка и советской модели.
В отличие от подавляющего большинства промышленно развитых государств, в нашей стране долгое время применялась неразвитая модель формирования финансовых ресурсов на социальное страхование по принципу «единого котла» без учета социальных рисков в форме государственного социального обеспечения. В результате происходило смешение поступлений из различных источников финансирования; кроме того, при огромном объеме неудовлетворенных социальных потребностей перераспределение средств носило часто административный характер.
Став инструментом перераспределительной политики государства и превратившись в социальное обеспечение, страховая защита возвратилась, по сути, к далекому от совершенства первоисточнику социального страхования — организованной взаимопомощи, приобретшей общегосударственный характер.
При государственной системе социального обеспечения становится нечеткой и ответственность за риск. Государственные пенсии (выплаты по социальному обеспечению) есть не что иное, как ответственность всех за каждого. При этом система социального страхования утрачивает финансовую самостоятельность, ее бюджет сливается с государственным бюджетом. Оно утрачивает свою «страховую сущность», что, собственно, и послужило основанием называть такую форму страхования «социальным обеспечением».
Предварительный учет рисков необходим любой страховой организации, тем более государственной: в противном случае возможны дефицит денежных средств, нарушение установленных социальных гарантий. Следствием становится либо существенное снижение последних, либо инфляция, вызываемая усиленной эмиссией денежных средств, направляемых в том числе и на социальные выплаты, что также ведет к снижению реального уровня жизни малоимущих слоев населения.
Длительное применение низких страховых тарифов, не покрывающих расходы по социальному страхованию, привело к занижению в себестоимости продукции совокупных затрат труда и искажению действительного соотношения издержек производства и прибыли. Предприятия утратили верные представления о реальной величине расходов на воспроизводство рабочей силы, а государство — под предлогом финансирования социального обеспечения из государственного бюджета — продолжало изымать большую часть прибыли предприятий, сужая их возможности не только улучшать условия труда, расширять оздоровительную инфраструктуру, но и развивать автономные (на уровне отраслей, регионов и предприятий) системы социального страхования.
Важно подчеркнуть, что в итоге из средства реализации целенаправленной политики дотационный метод превратился в явление, вызывающее негативные социальные последствия. Стратегическая установка на дотационность социального страхования идеологически подкрепляла миф о благодетельной роли государства в обеспечении граждан всеми видами социального страхования и обеспечения. Это нашло отражение в нормах трудового законодательства. В частности, ст. 237 КЗоТ РСФСР декларировала: «Государственное социальное страхование рабочих и служащих осуществляется за счет государства». В результате в сознании не только широких масс трудящихся, но и руководителей предприятий и ведомств прочно укоренился ошибочный стереотип относительно источников финансового обеспечения выплат по социальному страхованию и обеспечению.
Таким образом, социалистическая модель социального страхования представляет собой административные формы и механизмы государственного социального обеспечения (с преобладанием централизованных вертикальных связей) по сбору и распределению финансовых ресурсов и высокой доли перераспределения ВВП. В этом состоит коренное отличие социалистической системы социального страхования от социал-демократической и либеральной моделей (моделей Бисмарка и Бевериджа).
В условиях отказа от экономико-правовых отношений, предусматривающих зарабатывание прав на социальное страхование с помощью уплаты фиксированных страховых взносов и учитываемых с помощью персонифицированного учета, роль трудозанятого населения как активного творца национального богатства сводится до унизительной роли получателя пособий по государственному социальному обеспечению. Роль государства в этой системе отношений мифологизируется с помощью большевистской концепции «бесплатности» социального обеспечения для трудящихся.
Тем не менее достигнутый в СССР уровень социальной защиты населения, ликвидация нищеты, неграмотности, безработицы и введения государственного здравоохранения большинство отечественных и зарубежных исследователей оценивают достаточно высоко. Государственные формы социальной защиты были приемлемы для большинства населения, их потенциал начал затухать только в 70е — 80е гг. XX в.
Масштабные изменения общественного устройства в России в 90х гг. поставили на повестку дня государственной социальной политики задачу формирования национальной системы социального страхования, доктринальное и законодательное оформление которого еще продолжается. В этой связи принципиально важной проблемой является выработка национальной модели социального страхования для настоящего этапа общественного развития.
Механизмы личной и семейной самозащиты, коллективной помощи и взаимопомощи видоизменялись под влиянием трансформации структуры общества (община, семья, цех, корпорация) и государственного устройства, социальных доктрин Церкви и степени цивилизованности общества (его социализации и структурированности). Некоторые элементы взаимопомощи и страхования отмечаются в литературных памятниках Древнего мира и периода Средневековья. Однако экономические и правовые предпосылки для формирования эффективных систем социальной зашиты современных институтов социального страхования сложились только в середине XIX в. В это время в промышленно развитых странах Европы возникает необходимость выделения части общественного продукта на цели социальной защиты и резервирования части заработной платы наемных работников для обязательного социального страхования работников и членов их семей на случаи массовых и типичных рисков.
В конце XIX — начале XX в. в Германии, Франции, Австрии, Италии, России, Великобритании и ряде других стран принимаются законы, на основе которых формируются национальные системы обязательного социального страхования и обеспечения, охватывающие практически все население и типичные случаи потери заработков.
Классическими моделями устройства социального страхования и государственного социального обеспечения выступают модели Бисмарка, Бевериджа и советская.
На край стола поставили жестяную банку, плотно закрытую крышкой, так, что 2/3 банки свисало со стола. Через некоторое время банка упала. Что было в банке?
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
