Модернизация институтов пенсионного страхования в промышленно развитых странах
Феномен старения населения и изменения условий найма — новые вызовы для пенсионного обеспечения
Социальное обеспечение и его базовый институт — обязательное социальное страхование — в своем современном развитии находятся в состоянии модернизации.
Большинство западных аналитиков связывают происходящие изменения с четырьмя группами факторов:
феноменом старения населения в промышленно развитых странах, сопровождающегося качественными изменениями демографического состава населения (трудоспособной и нетрудоспособной части);
глобализацией рынков товаров и рабочей силы, вызывающей небывалые изменения в международном разделении труда, доходов населения и систем социального страхования;
ростом неформальной занятости (в так называемом неформальном секторе) и неполной (частичной) занятости, возрастанием проблем в трудоустройстве на работу (особенно молодежи), что существенно снижает возможности к зарабатыванию
страховых пенсионных прав на долгосрочной и стабильной основе;
отказом (снижением мотивации) многих молодых работников от участия в национальных или профессиональных пенсионных системах в связи с гибкими формами их занятости и связанной с этим явлением индивидуализацией их предпочтений, а также растущего интереса к индивидуальным (накопительным) пенсионным схемам.
При этом наблюдается эффект одновременного системного изменения ряда элементов экономической, демографической и социальной слагающих социального обеспечения. Начиная с 70-х гг. XX в. в большинстве европейских стран непрерывно сокращалась рождаемость, что крайне неблагоприятно изменило соотношение между работающими и пенсионерами. Во Франции, например, доля лиц старше 60 лет (пенсионеров) в общей численности населения составляет ныне примерно 22%, к 2020 г., по-видимому, перешагнет 30-проиентный рубеж. Соответственно будут меняться и пропорции между лицами трудоспособного и пенсионного возрастов: 10:4,8; 10:6,4; 10:8,6.
Старение населения сопровождается не только возрастанием удельного веса пенсионеров и уменьшением доли работающих, но и ростом продолжительности жизни, что удлиняет средний срок выплаты пенсий. В конечном итоге это приводит к изменению сложившихся страховых механизмов доходов и расходов бюджетов пенсионных систем: постоянно увеличивается финансовая нагрузка на работающих, удельный вес которых неуклонно уменьшается.
По данным демографических прогнозов, старение населения в развитых странах будет прогрессировать в течение следующих четырех десятилетий, в конце которых будет достигнут пик процесса.
Более того, безработица сокращает продолжительность трудовой жизни, уменьшает число плательщиков пенсионных взносов и сужает базу страховых платежей. За последние годы все большее число пожилых работников выходят на пенсию досрочно. Поскольку в западноевропейских странах коэффициент замещения (соотношение размера пенсии к прежней заработной плате) достаточно высок (55—85%), то финансирование на основе прежних страховых методов оказывается весьма проблематичным.
Демографическая нагрузка определяется как соотношение численности населения в возрасте 65 лет и старше к численности населения в возрасте 15—64 года.
Указанные тенденции приводят к «двойному» неблагоприятному эффекту: с одной стороны, происходит увеличение финансовых пенсионных нагрузок, с другой стороны, продолжается рост страховых тарифов. Тенденция к возрастанию для работодателей и работающих финансового бремени социального страхования, связанного с демографическими и структурными сдвигами на рынке труда, представляет угрозу для солидарности между поколениями и требует принятия системных мер на рынке труда, а также модернизации условий найма.
В настоящее время страны Организации экономического сотрудничества и развития ОЭСР тратят на пенсии в среднем 9% ВВП. Данные заметно различаются по странам. Например, в Австрии расходы на государственные пенсии составляют около 15% ВВП, в Италии — 14, во Франции — 13, в США — 6,5, Японии — 5 и Канаде — 4,5% ВВП.
Согласно расчетам экспертов ОЭСР, расходы на пенсии в первые десятилетия XXI в. повысятся до 14—20% ВВП в Японии и превысят 20% во многих странах. Финансовые нагрузки таят в себе серьезные макроэкономические и структурные угрозы. Экономические, финансовые и социальные последствия старения населения требуют взвешенных решений, с учетом политических аспектов, ведь пенсионеры составляют значительную часть электората; доля работающего населения снижается, а политическая сила пожилых возрастает. Поэтому начиная с 80-х гг. пенсионные реформы находятся в центре внимания политиков, ученых, бизнеса и профсоюзов.
Достаточно привести оценки западных экспертов по возможному росту страховых тарифов.
Для того чтобы сохранить размеры пенсий на достигнутом уровне, страховые тарифы в течение ближайших 50 лет потребуется увеличить:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
во Франции — с 16 до 28%;
в Германии — с 17 до 28%;
в Италии — с 20 до 46%.
Комплекс имеющихся проблем в данной сфере весьма беспокоит политиков и специалистов. Все чаще выдвигаются предложения по увеличению возраста выхода на пенсию, снижению расходов на государственное социальное обеспечение и передачи части функций в области социального обеспечения частным структурам.
Новая модель экономических отношений в системе социального страхования
В настоящее время в развитых странах основой пенсионного обеспечения являются государственные распределительные (солидарные) системы, основанные на страховых взносах, исчисляемых от размера заработной платы работающих. Величина пенсии является производной от заработной платы и трудового стажа, однако зачастую без достаточной увязки. Специалисты отмечают и ряд других, присущих ей, негативных моментов. К ним относят, в частности, элементы уравнительности, усиление социального иждивенчества, ослабление склонности к сбережениям. При анализе недостатков распределительной схемы отмечается также, что монопольное положение государственной пенсионной системы позволяет правительствам маневрировать условиями выплаты и величиной пенсий, не давая пенсионерам возможности выбора.
Государственная распределительная (солидарная) пенсионная система практически во всех развитых странах дополняется пенсионными планами по месту работы. Это, главным образом, находящиеся в частном управлении пенсионные фонды, создаваемые работодателями в целях привлечения и удержания квалифицированной рабочей силы. Часто для таких планов предусматриваются налоговые скидки, регулируемые правительством. Их рассматривают как накопительные системы, поскольку взносы капитализируются, а величина пособия зависит от объемов поступающих взносов и доходов от инвестирования средств. В Германии, Японии, Нидерландах, Великобритании и США свыше 40% работающих охвачены пенсионным страхованием по месту работы.
Третьим элементом пенсионных систем в развитых странах являются личные добровольные пенсионные планы. Они функционируют на основе полного финансирования и предусматривают четко определенные взносы; работники и пенсионеры сами несут инвестиционные риски по своим сбережениям. Оценки величины аккумулированных средств частных пенсионных фондов значительно различаются по странам, варьируя от более 70% ВВП в Нидерландах и Великобритании до менее 5% в Германии и Франции.
Все пенсионные системы развитых стран представляют собой сочетание названных трех схем в различных пропорциях.
Государственные и частные пенсионные институты рассматриваются как единые национальные системы социального обеспечения, призванные решать важные вопросы социальной защиты населения от массовых по характеру социальных рисков утраты дохода в связи со старостью, инвалидностью или утратой кормильца.
Государственные пенсионные системы могут предусматривать взносы (фиксированные или привязанные к доходу) или осуществляться без взносов (с привязкой к доходу или всеобщие).
Системы с обязательными сбережениями могут быть и государственные, и частные. Из 209 пенсионных систем, применяемых в 180 странах, 200 являются государственными и 9 — частными.
Анализ истории формирования и функционирования пенсионных систем свидетельствует о том, что на этапе их формирования предпочтение прежде всего отдавалось тому, чтобы система возмещала доход применительно к долговременным периодам (пенсии по инвалидности, старости, утрате кормильца). Но эти системы были неизменно рассчитаны на работников формального сектора, которые трудились на работодателя и получали зарплату.
В ряде стран существовали особые профессиональные пенсионные системы для некоторых групп работающих, однако общая тенденция состояла в постепенном включении их в общую пенсионную систему, охватывающую практически всех работников формального и частного сектора.
В то же время государственные служащие, военнослужащие и еще некоторые категории лиц, например судьи, депутаты, и на первоначальных этапах своего существования, и в настоящее время по-прежнему подпадают под особые нормы, регулируемые законодательством по особым схемам.
Исходя из общепризнанной установки на необходимость распространения пенсионного обеспечения на все население и обязанности государства обеспечить по меньшей мере основные социальные потребности граждан, страны мирового сообщества в подавляющем большинстве сформировали свои национальные пенсионные институты, которые характеризуются значительным разнообразием, но в то же время они поддаются классификации по ряду признаков:
пенсии, основанные на взносах или на безвозмездной социальной помощи;
пенсии, основанные на увязке с заработной платой работников или с прожиточным минимумом;
сбережения, основанные на государственных или частных способах организаций.
Предпочтение отдано пенсионным системам, основанным на взносах, которые применяет 151 страна, и на возмещении заработков (доходов) — 133 страны. Отсутствуют какие-либо формы пенсионного обеспечения всего в 9 странах из 201 страны мирового сообщества.
Необходимость применения нескольких пенсионных институтов в одной и той же стране связана с разнообразием форм занятости, уровней доходов населения и демографических характеристик. Хотя в промышленно развитых странах, где уровни занятости в формальном секторе достаточно высоки и большинство работников (и членов их семей) охвачены системами социального обеспечения, два обстоятельства ограничивают возможности полного охвата всех групп работающих.
Во-первых, весьма затруднительно даже в приемлемой мере охватить самозанятых, работающих по гражданско-правовым договорам (контрактам), временных (сезонных) работников и домашнюю прислугу.
Во-вторых, наблюдается устойчивая тенденция к снижению общего уровня государственного (обязательного по закону) социального обеспечения и к более широкому использованию пенсионных систем, создаваемых работодателями. Данный тренд отражает сдвиг в предпочтениях в сторону применения смешанных систем, что объясняется растущим финансовым бременем пенсионных выплат и отказом от исключительно государственных систем в рамках государственного благосостояния (социального государства).
В Великобритании, например, сформировались правовые нормы, допускающие частичный «выход» из государственной системы всех тех, кто может себя приемлемо обеспечить путем индивидуальных пенсионных планов либо профессиональных пенсионных систем, создаваемых работодателями.
В связи с тем, что в большинстве стран участие в дополнительных пенсионных системах не является обязательным (по закону), то последствия данной тенденции способны привести к снижению общего коэффициента замещения дохода, который формируется по совокупности двух пенсий, получаемых из государственной и частной пенсионной систем.
Поэтому в большинстве стран мирового сообщества государство старается добиться того, чтобы его граждане могли рассчитывать на государственную пенсию, достаточную для удовлетворения базовых материальных потребностей.
Например, в Нидерландах и Ирландии государство обеспечивает выплату единой (твердой) базовой пенсии, покупательная способность которой обеспечивает весьма приемлемый прожиточный уровень. При этом в Нидерландах помимо базовой пенсии законодательно определен порядок, при котором все наемные работники должны быть охвачены дополнительной пенсионной системой, что в конечном итоге обеспечивает 65—75% коэффициента замещения дохода.
Все англоговорящие страны (Канада, Ирландия, Новая Зеландия, Великобритания и США) и Австрия имеют системы социального обеспечения, которые позволяют формировать пенсии и пособия с умеренными уровнями возмещения. Так, в Великобритании, Канаде и США средний уровень возмещения дохода по обязательной и добровольной системах пенсионного страхования составляет 55-65%. При этом уровень возмещения ниже для высокооплачиваемых работников и выше — для низкооплачиваемых. В этих странах важную роль играют добровольные профессиональные пенсии.
В Германии, Люксембурге, Финляндии, Франции и Норвегии уровень возмещения находится между 60 и 75% от заработной платы. Португалия и Испания имеют более щедрые обязательные пенсионные системы с уровнем возмещения, превышающим 75%. Австрия, Исландия и Италия имеют уровни, близкие или превышающие 90%. В Финляндии, Исландии, Норвегии и во Франции уровень возмещения для пенсионера с супругой на иждивении выше, чем для одинокого лица.
Как указывалось ранее, анализ проводимых и планируемых реформ в сфере социального страхования свидетельствует о том, что их сутью является перераспределение ответственности между государством, социальными партнерами и частными лицами (застрахованными лицами и просто гражданами), связанной с существующим бременем финансовой нагрузки.
Принято, что государство должно отвечать за социальные риски «неотвратимой силы» (форс-мажорные обстоятельства для граждан — оказаться в категории бедности — инвалиды детства, ранние формы инвалидности, длительная безработица, низкий доход в семьях с детьми) на уровне прожиточного минимума.
При этом правила, по которым выделяются целевые пособия на основе проверки доходов и/или нуждаемости (в форме социальной пенсии или пособия нуждающимся семьям), ужесточаются или заменяются на новые: сокращается перечень лиц, подпадающих под категорию нуждающихся, снижается уровень возмещения утраченного дохода, трансформируются условия получения пособий за счет более длительных, выжидательных периодов и сокращения периодов выплаты пособия.
Второе направление реформ в системах социального обеспечения связано с повышением зависимости между социальными затратами и экономической эффективностью. Более активно применяются страховые методы исчисления пенсий: уровни пенсий ставятся в более тесную зависимость от объемов страховых взносов и периодов дожития при выходе на пенсию (применяются так называемые условно-накопительные пенсионные схемы). При этом типе реформы иногда также изыскиваются новые источники финансирования с помощью дополнительного налогообложения и расширения видов взносов, взимаемых с зарплаты, доходов или обложения акцизами и налогами отдельных видов товаров (спиртных напитков, табачных изделий, предметов роскоши) населению.
Указанные меры реформирования системы социального страхования активно применяются в Германии, Франции, Италии, Швеции и ряда других стран, особенно в сфере пенсионных систем.
Фактически многие развитые страны пришли к пенсионной системе, сочетающей в себе управляемые государством пенсионные схемы с находящимися в частном управлении пенсионными планами по месту работы и личными сберегательными пенсионными счетами для удовлетворения потребностей групп населения со средними и более высокими доходами. Следует подчеркнуть, что решающая роль в обеспечении доходов пенсионеров принадлежит государственной распределительной (солидарной) пенсионной системе.
Общей для всех развитых стран тенденцией следует считать усиление внимания к негосударственным накопительным системам, постепенное их внедрение в национальные системы пенсионного страхования и обеспечения. Ранее процесс возникновения накопительных схем происходил бессистемно. Сегодня регулируемый государством и финансируемый работодателями, частными лицами накопительный пенсионный план начинает играть все более важную роль.
Планы становятся частью договора о причитающемся работнику наборе вознаграждений и пособий, который регулирует отношения между работодателями и работниками. Такие системы обеспечивают поддержку доходов пенсионеров, позволяют предприятиям создавать эффективные программы управления людскими ресурсами. Вне зависимости от того, какую степень ответственности в негосударственных пенсионных схемах берет на себя государство, задачей правительства является создание институциональных основ по регулированию этих схем.
Выбор того или иного комплекса мер по модернизации пенсионных институтов в рамках государственной распределительной системы устанавливают такие факторы, как природа сложившейся в стране пенсионной системы, характер демографической ситуации, господствующие в обществе представления о справедливости, политические соображения. Например, для США, Великобритании и Швеции может быть возможным и достаточным увеличение среднего уровня взносов и скромное уменьшение коэффициента замещения.
Для Германии, Италии и Франции, где уровень взносов весьма велик, возможности приспособления связаны в первую очередь со снижением высокого коэффициента возмещения. Кроме того, во Франции и Италии еще не исчерпаны резервы, связанные с повышением пенсионного возраста.
Как отмечают западные аналитики, комплекс мер по реформированию пенсионных систем в группе наиболее развитых государств мира носит характер скорее корректировки, нежели существенных структурных изменений. В то же время даже небольшие изменения в столь сложной сфере, как пенсионная, всегда сопряжены с определенными трудностями. Например, повышение пенсионного возраста и стимулирование занятости лиц преклонного возраста приемлемы только в условиях низкого уровня безработицы, а использование принципа капитализации пенсионных накоплений может принести пользу, когда эти средства направляются на финансирование производственных инвестиций, а не на погашение государственного долга и дефицита госбюджета.
Осторожность и постепенность реформирования пенсионных систем западных стран обусловлена тем, что любые стремительные действия в данной области, резко изменяющие условия «контракта» между поколениями, не находят общественной поддержки. Тем не менее все больше сторонников среди правящей элиты и специалистов придерживаются концепции, в соответствии с которой государственная поддержка должна осуществляться только в отношении базовых пенсий, имеющих универсальный характер, не связанных с профессиональными особенностями ее получателей и выплачиваемых исходя, прежде всего, из социальных прав граждан. При этом все меры должны быть направлены на включение потенциала личного интереса застрахованных с помощью перехода к современным страховым технологиям (условно-накопительным механизмам учета пенсионных прав и расширению масштабов использования частных пенсионных фондов и индивидуальных пенсионных планов).
Система социального обеспечения Германии характеризуется следующими положениями:
определяющая роль принадлежит институту обязательного социального страхования, на долю которого приходится более 70% всех финансовых ресурсов, в круге застрахованных находятся все наемные работники и большинство самозанятых;
размер обязательных страховых взносов, пособий и пенсий (в системе обязательного страхования) ориентирован на замещение заработной платы в высоких к ней соотношениях (6075%);
институты дополнительного добровольного страхования (на уровне предприятия и индивидуального страхования) играют вспомогательную роль, их значение наиболее весомо для высокодоходных групп населения;
страховая защита с помощью обязательного пенсионного страхования включает в свой круг не только выплаты пенсий по старости, инвалидности и потере кормильца, но также и услуги по реабилитации.
Применяемую модель социального страхования отличает демократичность управления, прозрачность финансовых потоков, некоммерческий характер страховых организаций, находящихся под государственным правовым и финансовым контролем.
В системе обязательного социального страхования (пенсионного и страхования от несчастных случаев на производстве) функционирует высокоразвитые медицинские и реабилитационные центры, услуги которых предоставляются всем нуждающимся в них застрахованным.
В ФРГ была осуществлена масштабная пенсионная реформа, в результате которой размер законодательно установленной пенсии составил не менее 60% средней заработной платы (очищенной от налогов). Пенсия стала выполнять в полной мере функцию замещения заработной платы.
Пенсионная реформа законодательно ввела оформленное пенсионное страхование для всех граждан (включая самозанятых) и установила гибкую границу пенсионного возраста, позволяющую работнику досрочно выйти на пенсию по состоянию здоровья. Было также признано право на минимальную пенсию и сформулированы правила назначения работодателями дополнительных пенсий. В итоге сформировалась современная система социальной защиты, состоящая из четырех частей.
Обязательное пенсионное страхование рабочих и служащих, ряда категорий самозанятых лиц (ремесленников, надомников), лиц свободных профессий, фермеров, членов их семей и других. Обязательное пенсионное страхование охватывает 78% населения в возрасте от 15 до 65 лет. Выплаты в этой системе составляют примерно 63% всех услуг, предоставляемых системой социального обеспечения пожилым людям.
Обязательное пенсионное страхование приспособили к сформировавшимся к началу XXI в. устойчивым тенденциям, связанным с изменением демографических и экономических условий. Было учтено и предстоявшее увеличение расходов на развитие восточных земель. Принцип эквивалентности (при котором размер социальных выплат зависел от суммы взносов) был сохранен, а повышение пенсии происходило на основе «динамизированной формулы пенсии». Ежегодно в первом квартале правительство своим специальным постановлением (после одобрения бундесратом) устанавливает «актуализированный размер пенсии».
Помимо пенсий, выплачиваемых в системе обязательного пенсионного страхования, многие работодатели добровольно выплачивают от предприятий пенсии по старости — в соответствии с Законом об улучшении производственного обеспечения по старости, трудовым и налоговым правом и уставами предприятий. Договорами о таких пенсиях охвачена почти половина всех работников Германии.
Частное пенсионное обеспечение на добровольной основе включает в себя покупку недвижимости, ценных бумаг, долгосрочные сберегательные вклады, страхование жизни или заключение индивидуальных договоров о пенсионном страховании.
Состояние обязательного пенсионного страхования зависит, прежде всего, от поступления доходов. По прогнозам ОЭСР, германское общество будет стареть быстрее, чем в других странах Европы: к 2030 г. доля населения в возрасте старше 65 лет повысится в Германии примерно на 13,5 процентных пункта (в среднем по Европе — на 9,6). Доля же молодых граждан сокращается: если в начале 70х гг. прошлого века моложе 20 лет было примерно 30% населения, то в настоящее время только 20%; к 2030 г. она может упасть до 15%, а к 2050 г. сократится и общая численность населения. Это грозит затяжным кризисом всей системы обязательного пенсионного страхования, единственный выход из которого — структурная реформа.
Столпом пенсионной системы страны является институт социальных пенсий и ежемесячных пособий, предоставляемых на основе проверки нуждаемости (пример 1).
Таким образом, определяющее значение в пенсионной системе Германии играет установленное законом обязательное пенсионное страхование. Застрахованный работник, получавший заработную плату, равную средней заработной плате по стране, при наличии 45 лет страхового стажа будет получать пенсию в размере 2 тыс. евро. Это составляет примерно 70% «чистой» средней зарплаты работников. Средний же размер дополнительной пенсии, предоставляемой предприятием, составляет 500-600 евро (т. е. четвертую часть от страховой пенсии).
Страховой тариф по обязательному пенсионному страхованию составляет 19,2% от установленного размера заработной платы, облагаемой страховыми взносами. При этом работники и работодатели уплачивают половину этого взноса (паритетная раскладка финансового бремени).
При определенных условиях для повышения размера пенсии могут быть также засчитаны и некоторые периоды времени, в течение которых застрахованные лица не уплачивали страховые взносы (например, периоды воспитания детей до возраста трех лет, периоды обучения в университете, периоды безработицы и ряд других). Эти и другие, так называемые «мероприятия по социальному выравниванию», дополняют принцип зависимости размера пенсии от размера зарплаты и факта уплаты страховых взносов в систему обязательного пенсионного страхования. В обязательном пенсионном страховании Германии примерно треть общего объема пенсионных выплат обеспечивается за счет «мероприятий по социальному выравниванию», которые покрываются за счет дотаций государства. Финансирование обязательного пенсионного страхования основано на текущих страховых взносах и предусматривает наличие страховых резервов.
В добровольном корпоративном и индивидуальном пенсионном страховании подобные механизмы не предусмотрены.
Приняты законы, предусматривающие частичную трансформацию пенсионной системы и повышение в ней роли капитализированной части пенсионных накоплений с помощью следующих мер:
достижение долгосрочной стабилизации общих ставок страховых пенсионных взносов путем снижения размеров первого уровня (распределительного) путем разумного уменьшения пенсии общее снижение на 6%);
развитие системы частного пенсионного страхования на добровольной основе;
укрепление финансовой базы для размещения капитализированной части пенсионных накоплений (второго и третьего уровней) путем внедрения новых проверенных систем сбережений и страховых продуктов и введение общей индивидуальной информации о застрахованных лицах;
внедрение системы базового социального обеспечения, основанной на проверке госорганами нуждаемости граждан в материальном обеспечении, в дополнение к другим видам дохода в старости (в случае возраста более 65 лет или постоянной инвалидности);
преобразование пенсионного обеспечения по случаю утраты кормильца.
Планируется, что новая система станет формироваться постепенно, с тем чтобы чрезмерно не обременять работников. Государство вводит также программу стимулирования сбережений. Рабочим и служащим со средними доходами или ниже средних, а также получателям социальных выплат предоставят специальную надбавку на дополнительное обеспечение в старости (одиноким — 300 марок в год, супругам 600 и по 360 марок на каждого ребенка; при этом сохраняются действующие стимулы к приобретению собственности наемными работниками, а также к накоплению сбережений на строительство жилья). У лиц с высокими доходами из налоговой базы будут исключаться суммы, идущие на дополнительное самообеспечение в старости.
Реформаторы рассчитывают, что из чувства солидарности со своими детьми и внуками нынешние пенсионеры согласятся с временным замедлением роста их пенсий, а молодежь поймет, что выплаты, предусмотренные законом об обязательном страховании, не гарантируют ей сохранения жизненного стандарта при выходе на пенсию, и ответственно отнесется к дополнительному самообеспечению в старости по предложенной реформаторами схеме.
Цель реформы, по мнению ее автора Ристера, заключается в том, чтобы не допустить обеднения граждан в старости и в случае утраты трудоспособности. При начислении пенсий по утрате профессиональной способности или трудоспособности, а также в случае вынужденных перерывов в уплате взносов на обязательное страхование, возникающих до первого поступления на работу, в случае болезни или безработицы, федеральное правительство будет стремиться учитывать положение на рынке труда. Реформа направлена и на улучшение пенсионного страхования женщин, зарплата которых часто бывает ниже среднего уровня из-за прерывания трудового стажа в связи с воспитанием детей. В зависимости от того, сколько времени они на это затратили, предусмотрено повышение шкалы оценок.
Полагают, что реформа позволит найти оптимальное сочетание долевого отчисления с дополнительным самообеспечением в старости, при котором в выигрыше окажутся все: и пенсионеры, которые «смогут в будущем получать различные услуги, позволяющие хорошо жить на склоне жизни», и наемные работники, которым не придется нести более тяжкое бремя, нежели хорошо обеспеченным людям, чье частное пенсионное обеспечение поддерживает государство. Таким образом, суть реформы заключается не в постепенной замене существующей системы обязательного пенсионного страхования, а в повышении доли самообеспечения в общей сумме доходов пенсионеров.
Правительством Германии был одобрен план государственного стимулирования (на что предусмотрено выделить несколько миллиардов евро за счет федерального бюджета) дополнительной частной пенсии и принят Закон о признании собственности на жилье условием обеспечения в старости. В то же время были улучшены условия выплаты пенсий по случаю утраты кормильца вдовам (вдовцам), имеющим детей.
По оценкам экспертов, ставка страхового пенсионного взноса в 2030 г. повысится на 1,5—2 процентных пункта и составит 21,8% заработной платы. Во многом столь невысокий ее рост объясняется принятием государственных мер по сокращению безработицы (с 9 до 2%) и использованию иммигрантов для заполнения вакансий на рынке труда.
Пенсионное страхование в Великобритании
В Великобритании термин «социальное обеспечение» охватывает всю систему обязательной социальной защиты: пенсионное обеспечение, пособия по безработице и болезни. Система имеет официальное название — Национальная система страхования (National Insurance) — и основана на принципе возмездности по схеме «взносы — выплаты». Застрахованные работники, за которых работодатели уплачивали страховые взносы (и в которых принимали участие сами работники), имеют право на страховую защиту.
Следует отметить характерную особенность социального страхования в Великобритании, в котором на первом (базовом) уровне применяется принцип равенства пенсий и пособий, что выражается в подходе: за равный взнос, равную пенсию и пособие. Данная концепция социальной зашиты была предложена английским ученым У. Бевериджом и получила законодательное воплощение в Акте национального страхования. Ее суть состоит в том, что основные социальные пособия (пенсии по старости и инвалидности, пособия по безработице) должны быть общедоступными благами. Для этого их финансирование обеспечивается за счет фиксированных взносов, а размеры определяются в одинаковом исчислении.
Современная пенсионная система в Великобритании представляет собой многоуровневую систему, состоящую из государственной (одной-двух видов), профессиональной и дополнительной (личное пенсионное страхование) пенсий.
Пенсионное страхование в Национальной системе страхования включает две разновидности пенсий:
базовую государственную пенсию (State basic pension), которая выплачивается в одинаковом размере для всех застрахованных, располагающих доходом, выше установленного нижнего уровня доходов (начиная с которых взимаются страховые взносы) и которые вносили соответствующие взносы в Национальную систему страхования (или получали освобождение от их уплаты в периоды безработицы, заболеваний и т.д.);
страховую (дополнительная или профессиональная государственная пенсия (сверх базовой пенсии), размер которой устанавливается пропорционально величине средних доходов получателя за весь период его профессиональной деятельности (State Earnings Related Pension Scheme — аббревиатура SERPS введена законом) и находится в определенном (установленном для исчисления взносов в Национальную систему страхования) диапазоне 25 -20% от размера заработной платы.
Работодатель и работник должны выплачивать взносы государству за базовую государственную пенсию и за дополнительную государственную пенсию, связанную с размером заработка.
Если у работодателя имеется соответствующая определенным требованиям профессиональная пенсионная программа, он может выплачивать взносы государству лишь на базовое государственное пенсионное обеспечение. Работодатель (и, возможно работник — на усмотрение работодателя) должен финансировать профессиональные пенсионные программы. Профессиональные пенсионные программы не являются обязательными.
Государство берет часть расходов на себя, освобождая взносы от налогообложения: взносы, выплачиваемые работодателем на государственные пенсии, исключаются из налогооблагаемой базы, а взносы работников — нет.
В то же время взносы в профессиональные пенсионные программы работодателя и работника (до 15% заработка) исключаются из налогооблагаемой базы.
Для получения в полном размере указанных выше пенсий предполагается максимальный трудовой стаж в 40 лет.
Размер профессиональной пенсии зависит от трудового стажа. За каждый год стажа пенсия увеличивается на 1/60 от зарплаты на момент выхода на пенсию, при этом определенная часть зарплаты (ниже величины базовой государственной пенсии) не принимается в расчет, учитывается лишь сумма, превышающая данный предел.
Возраст выхода на пенсию в профессиональной пенсионной программе устанавливается работодателем после проведения консультаций с работниками или их представителями. Для большей части работников возраст выхода на пенсию совпадает с возрастом, с которого начинает выплачиваться государственная пенсия, т. е. 65 лет. Для некоторых профессий предусмотрен более ранний выход на пенсию (для учителей — 60 лет, для летчиков от 50 до 55 лет).
Приведенные выше цифры основаны на средней зарплате по стране. Для других размеров заработка процент возмещения в пенсии заработка будет, естественно, другим.
Государственные пенсии (SERPS) предоставляются в обязательном порядке всем лицам наемного труда, которые вносят страховые взносы. При этом предусматривается возможность перехода из государственной в частную пенсионную систему, признаваемую приемлемой с точки зрения надежности (лицензированную). В этом случае работодатель и работник получают право платить меньше взносов в Национальную систему страхования (только на базовую пенсию).
Общим критерием для официального признания частных организаций приемлемыми страховщиками является уровень пенсий, который они должны предоставлять застрахованным. Если он выше или равен уровню пенсий, предоставляемых Национальной системой страхования, то застрахованные и их работодатели могут перевести свои страховые платежи частным страховщикам (профессиональные и другие формы организации пенсионного обеспечения).
Финансирование двух видов пенсий осуществляется в рамках национальной системы страхования с помощью ежегодного бюджетного баланса средств (принцип текущего сбора и распределения ресурсов), которые ежегодно пересматриваются в соответствии с индексом цен на потребительские товары. Величина базовой пенсии нацелена на уровень замещения, равный 20% от средней заработной платы.
В совокупных доходах пенсионеров на базовую, государственную и профессиональную пенсии приходится почти 80% их общей величины.
В Великобритании принят новый закон о пенсионном обеспечении, в соответствии с которым предусмотрено постепенное увеличение возраста выхода на пенсию для женщин: с 60 до 65 лет, что будет равно возрасту выхода на пенсию для мужчин. Будет уменьшена верхняя граница страховой профессиональной пенсии с 25 до 20% от средней заработной платы застрахованного за весь период его трудовой деятельности. Упростится процедура перехода застрахованных из одного пенсионного режима в другой и усилится надзор со стороны государства за деятельность частных страховщиков. Добровольные профессиональные пенсионные системы охватывают 50% занятой рабочей силы, а уровень коэффициента замещения составляет 50—65% последней заработной платы, при наличии 40 лет страхового стажа.
Система социальной защиты Франции включает в себя два базовых института:
социальное страхование, организуемое за счет обязательных страховых взносов работодателей (до 40% от фонда оплаты труда наемных работников) и работников (до 15% от ФОТ). Годовой бюджет трех национальных касс (пенсионной, медицинской и семейных пособий) составляет 18-50 млрд. франков;
социальную помощь, организуемую центральным правительством и территориями за счет обязательного социального (3,5% от ФОТ) и подоходного налогов (5,5% от ФОТ) с физических лиц; части страховых взносов (до 15% от общей суммы взносов) за обязательное страхование автомобилей; акцизных сборов (налогов) на спиртные и табачные изделия, а также дотации из государственного и территориальных бюджетов (85 млрд франков — государство, 40 млрд франков — территории).
Расчет величины страховых взносов работников и работодателей в целом по системе социального обеспечения
Общая заработная плата работника 10 000 франков. Заработная плата работника за вычетом его взносов (чистая) — 7919 франков. Работодатель уплачивает 10 000 + 4899 = 14 899 франков. Соотношение чистой заработной платы к выплаченной работникам и в отдельные системы социального страхования 7919: 14981 = 53%.
Структура пенсионной системы включает в себя следующий набор видов пенсионного обеспечения, учитывающих особенности трудовой деятельности.
1. Общий режим пенсионного обеспечения предусматривающий:
базовую пенсию;
дополнительную пенсию.
2. Специальные режимы пенсионного обеспечения, предназначенные для государственных служащих, работников сельского хозяйства и ряда других профессий.
3. Пенсии, выплачиваемые предприятиями и путем личного пенсионного страхования.
По общему режиму обеспечивается 55—60% всех пенсионеров.
Всего в стране выплачивается 18 млн. пенсий.
Основная часть пенсионного обеспечения организована на принципах солидарности и распределения. В дополнительных пенсионных системах применяется (в ограниченных масштабах) система условно-накопительных счетов. Система накопительных счетов (по методу капитализации) не применяется, более того, французские специалисты относятся весьма критически к перспективе ее внедрения.
На долю пенсионного обеспечения приходится 11 — 12% ВВП. Пенсии составляют 45% всех расходов по социальному обеспечению.
Пенсионная система Франции в последние годы претерпевает серьезные трансформации, связанные с изменениями на рынке труда (доля самодеятельного населения резко возрастает), экономической и демографической ситуацией.
Во Франции в 90-е гг. XX в. пенсионная система была модернизирована с учетом новых условий, но серьезная структурная реформа еще предстоит. Важным шагом в этом направлении стал доклад руководителя французского комиссариата по планированию Ж.М. Шар пена.
Особенно острую дискуссию вызвали следующие его предложения:
постепенное повышение пенсионного возраста с 60 до 65 лет;
отмена права досрочного выхода на пенсию;
продление периода уплаты взносов, необходимого для получения полной пенсии, до 42,5 года;
постепенная унификация многообразных специальных систем обеспечения по старости и приспособление их к общей системе социального обеспечения;
введение дополнительного вида социального обеспечения по старости фонда накопления капитала.
С учетом последних преобразований формула для расчета величины пенсии изменилась и учитывает все практически возможные условия зарабатывания пенсионных прав — максимальный по продолжительности период трудовой деятельности и наибольшую величину заработной платы, ограниченные коэффициентом замещения в 50%.
Законодательно установленный верхний предел коэффициента замещения принят 50%. С учетом дополнительной пенсии и пенсии, выплачиваемой предприятием, коэффициент замещения, как правило, составляет 70%, но может достигать 80-90%.
Национальная касса пенсионного обеспечения Франции
Национальная касса организует пенсионное обеспечение наемных работников; выплачивает 9 млн. пенсий; ее бюджет составляет третью часть пенсионных выплат.
Национальная касса семейных пособий
Цель семейных пособий — материальная поддержка семьи и достойное воспитание детей (уменьшение бремени семейных расходов и снижение социального неравенства). Известно, помощь семье является одним из важных элементов, способствующих хорошо сбалансированному обществу, в частности, демографическому равновесию и достижению социального мира. Бюджет национальной кассы семейных пособий — 290 млрд. франков (больше бюджета страны на оборону) — составляет 2,6% ВВП.
Во Франции насчитывается 28 видов различных семейных пособий; 10 млн. человек предоставляются те или иные виды семейных пособий (население Франции насчитывает 60 млн. человек); при этом 40% семей, получающих пособия, не имеют детей.
Имеются специальные режимы семейных пособий для железнодорожников и работников сельского хозяйства. Семейные пособия выплачиваются 125 региональными кассами семейных пособий.
Основные виды семейных пособий:
при рождении ребенка;
в случае, если ребенок не ходит в детский сад; семьям с одним родителем; детям-инвалидам;
многодетным семьям (три и более ребенка); в начале учебного года; на оплату квартиры;
три вида пособий семьям, не имеющим никаких доходов; взрослому инвалиду;
после утраты права на пособие по безработице.
К недостаткам французской системы семейных пособий специалисты страны относят крайне сложный порядок определения права на получение пособия и то, что при их предоставлении в ряде случаев не учитывается доход семьи.
Организация национальной системы социальной защиты Италии
Система социальной защиты Италии имеет много схожего с немецкой системой (моделью Бисмарка), построенной на принципах социального страхования. Второй институт защиты — социальная помощь — играет второстепенную, вспомогательную роль.
Важнейшие элементы системы:
пенсионное обеспечение;
страхование по болезни, беременности и родам; страхование от несчастных случаев на производстве; страхование по безработице; семейные пособия.
Характерной особенностью системы социальной защиты Италии является наличие Национального института социальной защиты (INPS), который обеспечивает координацию и функционирование финансовых потоков в этой сфере. Бюджет INPS равен 15% ВВП. Юридический статус — холдинг (объединение различных организаций).
Структура INPS наличие центрального аппарата и 153 крупных территориальных агентства (например, в Милане 1 центральный орган и 25 региональных).
Управление:
Совет из 25 человек (представители различных негосударственных и государственных органов);
Административный совет — 8 членов назначаются (по представлению различных массовых организаций предпринимателей и рабочих) правительством Италии;
президент Административного совета.
Источники финансовых средств 1NPS:
2/3 общего объема — обязательные страховые взносы работодателей и работников в различные институты социального страхования;
1/3 — средства государственного бюджета.
Обслуживают финансовое обеспечение системы социальной защиты — 900 банков.
Парламент Италии принял закон, который, по существу, отменил действующее пенсионное законодательство и установил новую систему пенсионных отношений, принципиально отличающуюся от существовавшей ранее. Принятие закона рассматривается как нововведение, которое обеспечивает бесперебойное функционирование пенсионных систем, основанных на принципе солидарности поколений, и как заслон так называемым накопительным принципам финансирования пенсий.
Пенсионная реформа основана на следующих принципах:
гармонизации всех существующих пенсионных подсистем в рамках единой пенсионной системы, охватывающей лиц, работающих по найму в государственном и частном секторах, а также самозанятых категорий населения;
проведения четкого различия между пенсионным обеспечением, осуществляемым в порядке социального страхования, и в порядке адресной социальной помощи;
введения нового порядка исчисления размеров пенсий, основанного не на величине заработка, как было ранее, а на сумме уплаченных взносов;
установления гибкого пенсионного возраста; введения проверки доходов при выплате пенсий с целью ограничения возможностей одновременного получения различных доходов.
Порядок исчисления пенсий. Введение нового порядка исчисления пенсий, по которому размеры пенсий привязывались не к прошлому заработку, а к сумме уплаченных взносов, ознаменовало переход от пенсионной системы «с установленными выплатами» к системе «с установленными взносами».
Конкретный механизм нового порядка исчисления размеров пенсий предусматривает:
учет на индивидуальных счетах застрахованных уплачиваемых взносов;
ежегодный перерасчет уплаченных взносов в соответствии со средней величиной изменений ВВП за последние пять лет;
исчисление размера пенсии путем умножения суммы накопленных на индивидуальном счете взносов на так называемый конверсионный фактор, определяемый в соответствии с установленными правилами;
регулярный перерасчет назначенных пенсий в соответствии с ростом цен.
Конверсионный фактор является ключевым элементом нового порядка исчисления размеров пенсий и выражает размер годовой пенсии в процентах к общей сумме накопленных взносов. Величина этого фактора зависит от возраста прекращения трудовой деятельности и обращения за пенсией и составляет от 4,720% при выходе на пенсию в 57 лет до 6,136% — в 65 лет. Таким образом, даже при одинаковой общей сумме уплаченных взносов размер пенсии для лиц, выходящих на пенсию в 65 лет, будет на 30% выше, чем для лиц, выходящих на пенсию в 57 лет.
С учетом взносов, уплачиваемых в период до достижения возраста 65 лет, различия в размерах пенсий для лиц, выходящих на пенсию в разном возрасте, будут более значительными.
Новым пенсионным законом предусматривается отказ от строго фиксированного пенсионного возраста и введение гибкого пенсионного возраста в пределах от 57 до 65 лет с использованием соответствующего конверсионного фактора. Для лиц, уплачивавших взносы в течение 40 лет и более, допускается также возможность выхода на пенсию до достижения 57 лет с применением соответствующего конверсионного фактора. Право на пенсию по новому закону возникает при уплате пенсионных взносов в течение пяти лет и более и при условии, что размер назначенной пенсии, по крайней мере, на 20% превышает установленную величину социальных пенсий (полностью финансируемых за счет государственного бюджета и выплачиваемых после проверки нуждаемости в возрасте 65 лет и старше), а выплата пенсии производится при условии прекращения трудовой деятельности.
Взносы на финансирование новой пенсионной системы установлены в размере около 33% заработка для лиц, работающих по найму, и в размере 20% дохода самозанятых категорий населения. Кроме того, предусматривается участие государственного бюджета в финансировании выплат, обусловленных проверкой нуждаемости, а также в случае необходимости — для покрытия дефицита.
В новом пенсионном законе отсутствуют нормы, регулирующие минимальный размер пенсии, который задается социальной пенсией. В то же время в нем предусматривается предел заработка, с которого взимаются взносы на пенсии: при отсутствии подобного рода ограничений большие выгоды могли бы получить лица с высокими доходами.
Переходные меры. Выделены три категории застрахованных лиц:
появившиеся на рынке труда— момента введения в действие нового закона;
уплатившие взносы на пенсионное страхование менее, чем за 18 лет;
уплатившие на эту дату взносы за 18 лет и более. В полном объеме новый закон распространяется на первую категорию. Для второй категории в отношении прав, приобретенных продолжают применяться нормы старого законодательства, а в отношении прав, приобретенных после 1 января 1996 г., используются нормы нового закона. В отношении третьей категории сохраняются нормы старого законодательства.
Добровольное дополнительное пенсионное обеспечение. Общий размер взносов в пенсионные фонды для работников, охваченных действующей системой выходных пособий (программа TFR, по которой работник получает возмещение в случае увольнения, взносы — 7,41% его заработка) и пожелавших стать членами добровольных систем дополнительного пенсионного обеспечения, составит 6% заработной платы. Из них 2% должны выплачиваться самим работником, 2% — работодателем и 2% за счет сокращения размера взноса по программе TFR.
Примерно 31,5% работников, занятых в частном секторе, были охвачены системами добровольного дополнительного пенсионного обеспечения.
Опыт Италии весьма поучителен. По всему миру прокатилась волна критики распределительных пенсионных систем и требований перехода к так называемым «накопительным принципам финансирования пенсий», которая затронула и Россию. Итальянская пенсионная реформа показывает, что проблема заключается не в изменении порядка финансирования пенсий, который в любом варианте требует длительной уплаты взносов работающими гражданами, а в изменении порядка исчисления размеров пенсий.
Наиболее простым способом обеспечения эквивалентности уплачиваемых взносов и получаемых пенсий является переход от исчисления пенсий из прошлого заработка к их исчислению из суммы уплаченных взносов и средней продолжительности предстоящей жизни в момент выхода на пенсию.
Организация пенсионной системы в Швеции
В Швеции был осуществлен переход к новой пенсионной модели, включающей в свой состав три элемента: условно-накопительную, накопительную капитализированную и социально-гарантированную пенсии.
Пенсии начисляются на основе актуарных расчетов и без учета различий в уровне продолжительности жизни мужчин и женщин. Пенсионный возраст для мужчин и для женщин равен 65 годам, при этом предусмотрена возможность досрочного выхода на пенсию с 60 лет.
Пенсионной реформе предшествовала значительная подготовительная работа и публичные обсуждения. Многочисленные парламентские и правительственные комиссии разрабатывали возможные варианты модернизации пенсионной системы, сравнивали и обсуждали их с различных экономических, демографических и социальных позиций. Объединяющий взгляд различных партий и общественных групп по целям пенсионной реформы сводился к тому, что изменения не должны были ущемлять интересов различных категорий работающего населения и пенсионеров.
Основная концептуальная установка, на которые должны быть сориентированы экономические, организационные и правовые механизмы новой пенсионной системы, заключалась в усилении мотивации населения к труду, к зарабатыванию пенсионных прав на принципах социального и личного страхования.
Другая цель реформы состояла в том, чтобы пенсионная система гарантировала каждому гражданину базовую пенсию по старости. Эта установка предполагает определенное перераспределение ресурсов. Однако, по мнению авторов реформы, масштабы такого социального по характеру перераспределения должны быть ограничены и наглядны для всех: кто сколько вносит в систему и кто сколько из нее получает.
После многолетних дискуссий было достигнуто общественное согласие: ядром пенсионной системы призвана стать страховая пенсия, за счет взносов по социальному страхованию, организованная на условно-накопительном методе. Ее базовым принципом является увязка размера пенсии с величиной заработной платы работников, а финансовым источником служат страховые взносы работодателей, определяемые с учетом заработной платы работников. На основе актуарных расчетов был определен размер страхового тарифа в размере 16% от заработной платы. Из этих средств, уплачиваемых работодателями и фиксированных на индивидуальных счетах работников, складываются пенсионные права застрахованных в форме долгосрочных обязательств государственной пенсионной системы.
Фиксированные на счетах (не наличные денежные средства) объемы пенсионных накоплений (отсюда название — условно накопительные пенсии) индексируются с учетом темпов роста заработной платы и демографической ситуации в стране. Размер пенсии определяется в момент выхода на пенсию как результат деления накопленной в течение трудовой жизни суммы средств (пенсионных обязательств) на величину прогнозируемой (ожидаемой) продолжительности жизни. Иными словами, данный способ исчисления размера пенсии использует методы расчета аннуитета.
Формулы индексации накоплений пенсионных прав и определения назначаемой пенсии придают данному виду пенсий саморегулируемый характер, что позволяет приспосабливать ее финансовые механизмы и в то же время гибко реагировать на демографическую ситуацию в стране.
Например, если фактический рост заработной платы в период уже исчисленной пенсии (рассчитанного ранее аннуитета) окажется больше, чем было определено на момент выхода на пенсию, то размер пенсии будет повышен с учетом дополнительного (непредусмотренного) роста заработной платы. И напротив, если рост заработной платы окажется меньше, чем прогнозировалось, то пенсия будет несколько меньше (на величину уточненной индексации).
Таким образом, новый пенсионный институт условно-накопительных счетов, сформированный в Швеции, основан на классических подходах определения размеров пенсии с учетом совокупной величины заработной платы за весь период трудовой жизни, уточненный по двум новым критериям: учета при исчислении размера пенсии (и ее индексации) динамики средней заработной платы и изменений в продолжительности жизни в период выплаты пенсий.
Страховая часть пенсии, организованная на основе принципа накопления капитализации страховых средств. Ставка страховых тарифов по данной системе составляет 2,5% от размера заработной платы застрахованного. Отличие накопительной части пенсии от условно-накопительного элемента состоит в том, что на индивидуальных пенсионных счетах размещаются реальные деньги, которые передаются каждым застрахованным в управление одного или нескольких пенсионных фондов, включая частные их виды.
С целью уменьшения финансовых рисков инвестиционная деятельность пенсионных фондов по размещению страховых ресурсов строго законодательно регламентируется.
Например, минимум 30% активов должно быть вложено в ценные бумаги и другие активы с низким уровнем кредитного риска и риска низкой ликвидности; максимально — 10%ное вложение в одного эмитента или группу эмитентов, 30% — в венчурную компанию.
Надзор за деятельностью пенсионных фондов осуществляет Министерство финансов Швеции, которое проводит ежегодную финансовую проверку и отчитывается о работе фондов перед парламентом страны. Это тем более актуально, что в настоящее время в Швеции насчитывается более 500 пенсионных фондов, что зачастую осложняет для работников задачу по выбору фонда. Выплата накопительной пенсии может начаться досрочно с момента исполнения застрахованному работнику 61 года.
В среднем коэффициент замещения, обеспечиваемый обязательными пенсионными системами, составляет около 70%.
Гарантированная пенсия выплачивается тем гражданам, совокупный размер пенсии которых (по условно-накопительному и накопительному компонентам) существенно ниже средней пенсии по стране или вовсе не имеют право на ее получение. Гарантированная пенсия финансируется из государственного бюджета и начинает выплачиваться по достижении 65 лет. В полном размере она устанавливается лицам, которые прожили в стране 40 лет после того, как достигли 25летнего возраста. За каждый недостающий год размер пенсии уменьшается на 2,5%.
Добровольное пенсионное страхование в форме дополнительных пенсионных систем, основанных на коллективных договорах между работниками и работодателями, позволяет повышать размер «обязательной» страховой пенсии на 10% от средней заработной платы (за последние 1,3 или 5 лет) перед выходом на пенсию. Добровольные пенсионные системы охватывают около 90% работников.
В последнее десятилетие все большее распространение приобретают добровольные индивидуальные страховые пенсии.
Место и роль медицинского страхования в национальных системах здравоохранения
Все социальные риски, покрываемые обязательным социальным страхованием, имеют прямое отношение к здоровью населения: случаи трудового увечья и профессиональной заболеваемости, болезни, приводящие к нетрудоспособности и инвалидности, а также случаи беременности и родов. Кроме того, ряд других социальных рисков косвенно воздействует на здоровье граждан в случаях, связанных со старостью, безработицей, потерей кормильца.
Существует связь между слабым здоровьем и бедностью, и наоборот.
Данной зависимостью можно объяснить тот порядок, которого придерживались разработчики Конвенции № 102 МОТ (1952), когда медицинская помощь представлена первой в списке услуг обязательного социального страхования.
В Конвенции № 102 МОТ записано, что медицинская помощь предоставляется, чтобы сохранить, восстановить или улучшить здоровье подлежащих обеспечению лиц, а также их трудоспособность и самостоятельно удовлетворять личные потребности. Минимальный набор услуг включает общую врачебную помощь, в том числе посещения на дому, помощь специалистов в больницах или аналогичных учреждениях, стационарных или амбулаторных, при этом предусматривается, что врачебная помощь может быть оказана вне больниц; отпуск наиболее необходимых лекарств; предоставление помощи женщинам до, во время и после родов, оказываемая врачом или дипломированной акушеркой; госпитализация в случае необходимости.
К этому набору помощи Конвенция № 130 МОТ «О медицинской помощи и пособиях по болезни» добавляет зубопротезную помощь и медицинскую реабилитацию, включая необходимые протезы и ортопедические приспособления.
Услуги здравоохранения предоставляются в натуральной форме и намного более сложным образом по сравнению с денежными пособиями в рамках других сфер социальной защиты. Потребность людей в медицинских услугах определяется состоянием их здоровья, поэтому, если они больны, то нуждаются в медицинской помощи независимо от дохода или наличия медицинского полиса. Всем и каждому должна быть открыта возможность воспользоваться медицинскими услугами. Важнейшая задача состоит в том, чтобы сделать их доступными для групп с самыми низкими доходами.
Такой подход разделяют международные специализированные организации ВОЗ и МОТ, а также большинство стран мирового сообщества. Обеспечение доступности к надлежащим медицинским услугам — еще более значимая задача (более приоритетная по отношению к остальным) социальной защиты, нежели доступ к денежным пособиям.
Пункт 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и гражданина предусматривает, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Статья 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах устанавливает, что участвующие в данном пакте государства признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья и принимают меры для создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни.
Национальные системы здравоохранения в промышленно развитых странах, как правило, включают в свой состав системы обязательного (и добровольного) медицинского страхования, государственные (бюджетные) системы здравоохранения и частные (платные) структуры медицинской помощи. Характеристики и сочетание этих систем зависят от многих факторов: уровня экономического и социального развития страны, традиций и культурных особенностей. При всем существующем их многообразии является общепризнанной точка зрения, что обеспечение равного доступа к базовым медицинским услугам относится к сфере деятельности государства. Другими словами, одной из важных функций государства является создание механизмов, институтов и законодательной базы, позволяющих пользоваться услугами здравоохранения наиболее уязвимым слоям населения (пожилым, детям и бедным категориям граждан).
Системы обязательного медицинского страхования финансируются за счет страховых взносов, однако во многих странах их дополняют поступлениями из бюджетов различных уровней. Первоначально такой системой были охвачены только работающие, но впоследствии ее распространили на членов семей работников, а еще позже в ряде стран практически на все население.
Что касается целей государственных систем здравоохранения, то правом на медицинское обслуживание пользуется все население, а финансируются они за счет налоговых поступлений. Первой страной, которая применила в общенациональном масштабе государственное здравоохранение, был Советский Союз, позднее ее создали Великобритания, Ирландия, Скандинавские страны и страны Южной Европы.
Частная медицина и частное добровольное медицинское страхование преобладают в США.
В настоящее время можно выделить три основных, принципиально отличающиеся системы здравоохранения:
1. Преимущественно государственная (Великобритания).
2. Преимущественно страховая система, представленная в таких европейских странах, как Германия, Франция, Голландия, Австрия, Бельгия, Швейцария, некоторых государствах Латинской Америки, Японии и др.
3. Преимущественно частная (платная) система (США).
Практически ни в одной из промышленно развитых стран указанные системы не представлены в чистом виде. Более того, они постоянно модифицируются: в ряде стран получает преимущественное развитие то одна, то другая система.
Несмотря на разнообразие различных институтов, механизмов и их комбинаций, применяемых в странах мирового сообщества, они поддаются классификации (типологии).
Например, системы здравоохранения стран — членов Европейского союза могут быть отнесены к следующим моделям организации:
Универсалистская модель (модель Бевериджа) (Великобритания, Ирландия, Норвегия, частично Дания) национальные системы здравоохранения, финансируемые в основном за счет общего налогообложения, базируются на принципе равного и всеобщего доступа к всеобъемлющему комплексу услуг. Медицинское обслуживание предоставляется в основном в государственных учреждениях наемными служащими (больницы) либо привлеченными по контракту работниками (производители первичной медицинской помощи, стоматологи и фармацевты).
Модель социального страхования (модель Бисмарка) или континентальная модель (Германия, Австрия, Франция, Нидерланды, Бельгия, Люксембург) основана на традиции предпринимательства и принципах социальной солидарности. В основном она финансируется посредством отчислений с заработной платы и других общественных фондов, которые составляют примерно три четверти совокупных расходов на здравоохранение. Играет важную роль социального партнерства в управлении системой, поддержку которой оказывают представители работодателей, работников, профессиональных организаций и частных учреждений.
«Южная модель» (Испания, Греция и частично Италия) — системы здравоохранения этой группы стран аналогичны странам Сообщества северных государств, хотя они менее развиты. Медицинское обслуживание в основном предоставляется государственными учреждениями (больницами), а также частными врачами (первичная помощь).
По способу финансирования национальные системы здравоохранения можно классифицировать как:
общие налоговые поступления национальных бюджетов (например, Великобритания, Дания, Норвегия);
региональные налоговые поступления региональных бюджетов (например, Швеция);
обязательные отчисления, привязанные к уровню доходов (например, Финляндия, Франция, Бельгия);
частные источники (например, США, Швейцария).
На практике ни одна система не полагается исключительно лишь на один источник финансирования. Как правило, доходная часть системы здравоохранения представляет собой сочетание общественного/государственного и частного начала, соотношение между которыми различается в Германии и США — типичные примеры соответственно социальной модели и модели частного страхования покрываются соответствующими федеральными бюджетами на 23 и 44%.
В большинстве систем финансирования, применяющих страховые механизмы, присутствует принцип солидарности: более здоровый платит за больного и более богатый платит за бедного.
В системах частного страхования виды и качество услуг зависят от размеров уплаченных страховых взносов; сторонники этой системы отмечают свободу выбора для застрахованного вида услуг и более высокое качество медицинской помощи.
Государственные расходы на здравоохранение в промышленно развитых странах составляет значительную часть ВНП.
Финансовыми источниками медицинского страхования выступают страховые взносы работодателей и работников, которые в необходимых случаях дотируют государство.
В большинстве развитых стран системы медицинского страхования охватывают от 70 до 100% населения, т. е. практически всех лиц наемного труда и их иждивенцев, пенсионеров, студентов, мелких предпринимателей и т.д. Страховые фонды формируются на целевой основе и рассчитаны на определенный круг лиц, принимающих в них участие. Размер страхового взноса на программу страхования здоровья примерно одинаков (Франция — 16%, Италия — 13%. Нидерланды 9%, Япония — 7%). Объем медицинских услуг не зависит от суммы взноса, которая определяется не только уровнем дохода, но и заработком страховщика.
Со времени создания в Германии системы обязательного медицинского страхования (в ФРГ) ему подлежат следующие категории населения: рабочие и служащие, чей месячный доход не превышает 75% от действующей в пенсионном страховании границы исчисления взносов (соответствует годовому брутто-доходу свыше 40 тыс. евро); работающие инвалиды, сельскохозяйственные работники и помогающие им родственники, некоторые группы независимых работников (например, деятели искусства); пенсионеры, если в течение трудовой жизни они участвовали в пенсионном страховании; работники, прошедшие курс реабилитации после перенесенных профессиональных заболеваний; студенты, а также безработные.
В общей сложности услугами медицинского страхования охвачено около 90% населения ФРГ. В круг не охваченных обязательным медицинским страхованием входят самозанятые лица (индивидуальные предприниматели), государственные служащие и частнопрактикующие врачи, независимо от уровня их годового дохода, поскольку принято, что в силу корпоративности они могут получить бесплатную медицинскую помощь у своих коллег. На все перечисленные группы граждан не распространяется обязанность страховать свое здоровье, однако они могут оставаться в системе обязательного медицинского страхования либо заключить договор полного добровольного медицинского страхования.
Главным фактором ограничения круга лиц, подлежащих обязательному медицинскому страхованию, является стремление государства обезопасить слои населения с невысокими доходами от обременительных расходов по уплате, как правило, более высоких взносов в систему добровольного медицинского страхования. Немаловажным моментом является также возможность дотаций со стороны государственных структур в случае снижения доходов или потери работы вообще. Такая практика существует в отношении безработных граждан: финансирование их участия в ОМС осуществляется Федеральным ведомством по труду. В отличие от ОМС, участниками добровольного медицинского страхования являются, как правило, граждане со стабильно высоким заработком, которые должны самостоятельно нести финансовое бремя ежемесячных страховых взносов.
Спектр оказываемых услуг в рамках ОМС законодательно устанавливается государством. Эти услуги одинаковы для всех застрахованных. В целом объем медицинских услуг обязательного медицинского страхования достаточно широк Амбулаторное и стационарное лечение, при котором пациент имеет право свободного выбора врача. В круг услуг, предоставляемых в рамках медицинского обслуживания, входит медицинское консультирование, обследование, хирургическое лечение, обеспечение медикаментами, а также предоставление иной врачебной помощи, необходимой и целесообразной в конкретной ситуации. В рамках медицинского обслуживания, осуществляемого за счет средств фонда обязательного страхования, бесплатно также предоставляются услуги стоматолога (за исключением зубопротезирования, размер его оплаты больничной кассой составляет от 30 до 65%).
При стационарном лечении больной имеет право свободного выбора лечебного учреждения, направление в которое производится на основе указания лечащего врача с согласия пациента. Стационарное лечение в рамках ОМС предусматривает определенные условия содержания пациента: общие условия обслуживания, палаты только с несколькими койками и т.п. В случае невозможности госпитализации по каким-либо причинам медицинская помощь может быть предоставлена больному на дому.
После прохождения курса лечения ему предоставляется необходимая помощь для реабилитации с компенсацией всех издержек, в том числе:
путевых расходов;
выплату денежного пособия в связи с потерей заработка вследствие болезни, максимум которого не превышает 90% последнего нетто-заработка застрахованного;
медицинскую помощь матерям, которая распространяется не только на застрахованных, но и на незастрахованных замужних женщин, помощь которым оказывается в рамках программ поддержки семьи.
Принцип финансовой самостоятельности, лежащий в основе организации учреждений медицинского страхования в ФРГ, дает возможность больничным кассам полное право на принятие решений по всем вопросам, касающимся получения и распределения доходов, что делает их независимыми от предоставления государственных ресурсов на нужды страхования.
Финансирование обязательного медицинского страхования производится за счет:
взносов, поровну уплачиваемых работодателями и работающими по найму. Предельной величиной взноса является величина, составляющая 75% размера взноса на пенсионное страхование. В зависимости от больничной кассы и вида страховой программы величина взноса может варьироваться в пределах 10,5—13,5% от дохода. Застрахованный освобождается от уплаты страховых взносов в период нетрудоспособности, когда он получает пособие по болезни;
средств пенсионного фонда, страховых взносов студентов высших учебных заведений, а также приравненных к этим категориям граждан;
средств федерального ведомства по труду, которые оно выплачивает за безработных;
государственных дотаций, выплачиваемых больничным кассам для поддержания материнства (в незначительном объеме);
обязательных доплат со стороны застрахованных лиц, которые устанавливаются как в процентном выражении, так и в виде фиксированных сумм. К таким доплатам относится, например, частичная оплата медикаментов, стоматологических услуг и др.
Механизм соучастия населения в медицинских расходах существует в большинстве стран Европейского союза и предназначен в первую очередь для ограничения чрезмерного потребления медицинских услуг и сдерживания роста государственных расходов на здравоохранение. Кроме того, это способствует ограничению предложения услуг со стороны медицинского персонала, поскольку, зная, что пациент не сам платит за предоставляемую ему помощь, врач будет склонен рекомендовать более дорогостоящее лечение. Как правило, от доплат по ОМС освобождаются лица, не имеющие достаточных доходов (например, получатели социальной помощи), и дети.
В систему обязательного медицинского страхования Германии, помимо врачей, больничных касс, объединений врачей и подлежащих обязательному медицинскому страхованию граждан, входят аптеки и производители медикаментов, а также больницы и работающие в них врачи. Осуществляя взнос в больничную кассу, застрахованный тем самым приобретает право на медицинское обслуживание и снабжение медикаментами, лечение в стационаре, а также на предоставление ему пособия по болезни. При обращении к врачу право застрахованного на лечение подтверждается страховым свидетельством.
Таким образом, система обязательного медицинского страхования получила в Германии такое развитие, что большинство услуг здравоохранения охватываются обязательным страхованием. Однако возникают проблемы, связанные со значительным увеличением издержек, в целях их ограничения правомерна необходимость законодательного определения перечня обязательных медицинских услуг, не требующих дополнительного страхования, тогда как для получения иных, не предусмотренных подобным перечнем услуг, необходимо дополнительное добровольное страхование.
Поскольку между взносом в больничную кассу и качеством установленной услуги не всегда имеется соответствие и отсутствует личное участие застрахованного в расходах на лечение, спрос на услуги здравоохранения со стороны больного не зависит от уровня цен, что не дает ему повода беспокоиться о возможных дополнительных издержках, которые покрываются за счет больничной кассы.
Оплата труда врачей осуществляется на основе соглашений в двусторонних переговорах между больничными кассами и объединениями врачей. В свою очередь, врачи обязаны оказывать членам больничных касс, т. е. непосредственно застрахованным, необходимую и своевременную медицинскую помощь, для чего больничная касса перечисляет соответствующие средства на лечение.
Сам пациент практически исключен из договора между больничной кассой и врачом, не оказывая никакого влияния ни на количество медицинских услуг, ни на гонорар врача.
Поскольку около 90% населения являются участниками обязательного медицинского страхования, членами больничных касс, то их взносы являются средством к существованию для большинства врачей. Так как качество обслуживания в большей степени зависит от времени, затраченного врачом на каждого пациента, то большие издержки, связанные с лечением, тем самым должны ущемлять его доход. Одной из проблем обязательного медицинского страхования Германии, проявившейся в последние годы, является опережающий увеличение заработной платы и страховых взносов, рост расходов на лечение. Это приводит к сокращению финансирования здравоохранения, что неизбежно сказывается на снижении качества оказываемых медицинских услуг, проявляющееся, в частности, в том, что врачи с целью уменьшения расходов вынуждены отказываться от дорогостоящих обследований и лечения, выписывать более дешевые, но менее эффективные препараты, а в стационарах — отказывать пациентам в операции.
Таким образом, эффективное функционирование системы обязательного медицинского страхования Германии в целом не исключает ряда проблем финансового характера, решение которых осуществляется с помощью дальнейшего совершенствования системы по улучшению ее организации и уменьшению излишних расходов.
Пути преодоления негативных явлений, существующих в ОМС Германии, обозначены в ходе осуществляемой ныне в стране реформы здравоохранения.
В качестве ее базовых элементов можно выделить следующие положения:
Уменьшается количество предоставляемых в рамках ОМС медицинских услуг за счет увеличения доли участия населения в их оплате. Прежде всего, это касается оплаты медикаментов, необходимых при легких заболеваниях. Сэкономленные средства предполагается направлять на финансирование случаев более дорогостоящего лечения.
Планируется изменить порядок взимания взносов, который будет учитывать не только уровень заработной платы, но и другие доходы, такие, как доходы от ценных бумаг или побочной предпринимательской деятельности.
Важным аспектом улучшения качества медицинских услуг является расширение прав врачей, предусматривающее им индивидуальное ведение переговоров со страховыми кассами о медицинских услугах, без посредничества объединения врачей.
Расширение прав застрахованных позволит им иметь больше информации о врачах и методах лечения.
Одним из элементов реформы здравоохранения является требование обязательности страхования каждого. С одной стороны, это, несомненно, способствует созданию равных прав всех граждан в получении необходимого объема медицинских услуг независимо от уровня доходов, а с другой — увеличению объема поступающих средств за счет привлечения в ОМС ранее не обязанных законом страховаться в ней отдельных групп населения.
Поскольку расходы больничных касс на лекарства постоянно увеличиваются, предполагается упорядочить функционирование рынка медикаментов, существенно сократив набор фармацевтических препаратов, которые оплачиваются больничными кассами. Более того, планируется усилить контроль за ростом цен на медикаменты, а также установить материальную ответственность врачей за выписку лекарств, стоимость которых превышает законодательно установленные бюджетные ограничения. Указанная мера позволит значительно сократить расходы больничных касс.
Изложенная система далеко не исчерпывает возможные варианты медицинского страхования в ряде стран мира. Так, частнопредпринимательская деятельность предусматривает платную систему медицинской помощи, в которой врач занимается не только медицинской практикой, но и бизнесом. При этом врачу принадлежит кабинет, все медицинское оснащение и оборудование, инструменты и т.д. Таким образом, врач является не только наемным работником, он обладает определенной автономией, его творческие мотивы и профессиональные обязательства дополняются экономическими стимулами. На этой основе получила развитие система «групповой практики», когда прием больных ведет группа врачей разных специальностей, которая покупает дорогое диагностическое оборудование, нанимает сестринский персонал и т.д. В свою очередь, население через страховые компании, которые объединяют частно-практикующих врачей, покупает полисы частного медицинского страхования (примерно 10% чистого дохода семьи). Естественно, что объем и качество медицинской помощи определяются денежными возможностями самого гражданина, так как каждый платит за себя; именно в этом и состоит отличие частного страхования от социального, где действует принцип общественной солидарности.
Организация системы здравоохранения в США
Страховая медицина в США заметно отличается от стран Западной Европы. В США Конституция не предусматривает государственного обеспечения медицинской помощью всех граждан, за исключением отдельных групп населения; не существует и единой национальной системы медицинского страхования. Вместе с тем на здравоохранение США тратят примерно в 2 раза больше средств, чем западноевропейские страны (более 14% ВВП). По имеющимся данным, в США 75% работающего населения страхуются своими работодателями.
Государственные программы медицинского страхования охватывают престарелых, инвалидов и некоторые группы бедных. Среди населения 74% имеет частную медицинскую страховку (в том числе 61% имеют коллективную страховку через своих работодателей, 13% покупают индивидуальную страховку). Государственную страховку имеет 27% населения, в том числе 13% страхует «Медикейр», 10% — «Медикейд» и 4% страхуются из фондов ветеранов армии.
Государственные программы медицинского страхования «Медикейр» и «Медикейд» отличаются друг от друга по поставленным перед ними задачам. «Медикейр» обеспечивает медицинской помощью престарелых и потерявших трудоспособность лиц, достигших 65 лет, получающих пособие по социальному обеспечению и имеющих стаж работы от 5 до 10 лет. Эта же страховая компания охватывает контингент лиц моложе 65 лет, которые в течение двух лет получали пособие по нетрудоспособности, и лиц, которые определенный период времени работали в правительственных учреждениях.
Лица старше 65 лет, не имеющие права на систему «Медикейр», могут купить эту страховку, выплачивая за нее ежемесячно небольшие суммы. Программа «Медикейд» направлена на страховое обеспечение медицинскими услугами семей с низким уровнем дохода. На участие в программе имеют право бедные граждане пожилого возраста, нетрудоспособные граждане (в том числе и слепые, беременные или имеющие детей). Ограничения, заложенные в программе, приводят к тому, что около 60% населения, живущего ниже официального уровня бедности, программой не охвачены.
Нельзя не отметить, что 15% населения США не имеют вообще никакой страховки. Они получают медицинскую помощь в государственных больницах и клиниках в рамках программ, развернутых в отдельных штатах местными властями и частными страховыми фирмами, финансирующими медицинские учреждения из фондов благотворительности.
Внебольничная медицинская помощь осуществляется врачами общей практики; выбор врача свободен. Около 30% врачей общей практики добровольно группируются в объединения, что позволяет им приобретать дорогостоящее оборудование и оснащение. Они широко сотрудничают с больницами, которые обеспечивают им доступ к диагностическому и лечебному оборудованию и оснащению. Безусловно, многовариантность возможностей медицинского страхования в США заслуживает внимания и изучения.
В течение последних 15—20 лет делались попытки охватить больше людей планами страхования «управляемых услуг», чем традиционным страхованием платы за услуги, с тем чтобы замедлить рост расходов на здравоохранение, поскольку система оплаты услуг является одним из факторов, стимулирующих расходы на медицинскую помощь.
Организация системы здравоохранения в Великобритании
На совершенно иных принципах основана медицинская помощь населению Великобритании, в основе которой лежит государственная система здравоохранения. Бюджет службы здравоохранения формируется из общих налоговых поступлений и покрывает 87% расходов на медицинскую помощь населению. В общей структуре национального бюджета здравоохранение составляет 9,8% (в США 13—14%).
Добровольным (частным) медицинским страхованием занимаются страховые компании, основой деятельности которых является страхование рисков, не входящих в систему национального государственного страхования. Одновременно страховые компании оплачивают определенное число коек в государственных больницах (3—4%), а также ряд дополнительных сервисных услуг в зависимости от ранга (класса) больницы. Страховые компании предлагают свои услуги одиноким, семейным парам, семьям с детьми и другими иждивенцами.
Лица старше 65 лет страхованию не подлежат, однако если страховое соглашение было заключено до указанного выше возраста, то оно сохраняется и на последующие годы жизни застрахованного ранее лица. Ставки страховки пересматриваются один раз в год.
В службе общественного здравоохранения Великобритании выделяются три направления:
1) общественного здоровья;
2) общей практики;
3) госпитальной практики.
Работа службы общественного здоровья осуществляется только с помощью среднего медперсонала (акушерки, медицинские и патронажные сестры, социальные работники), и обеспечивается уход за больными, профилактические мероприятия, выполнение назначений врача. К службе общей практики (внебольничной) относится амбулаторное обслуживание больных (в том числе стоматологами, офтальмологами и фармацевтами). Врач общей практики получает плату за каждого больного, которого он принимает, за работу в ночное и в неурочное время, в отдаленных районах и сельской местности.
В госпитальной службе, организованном по участковому принципу, заняты врачи узкого профиля, которые ведут амбулаторный прием и осуществляют помощь стационарным больным. Нельзя не отметить, что в Великобритании 95% больниц принадлежат государству.
Организация системы здравоохранения во Франции
Во Франции государственное социальное страхование было введено в 1946 г. и взяло на себя ответственность за обеспечение бесплатной медицинской помощи 81% трудящихся; взнос работодателей составляет 12,5%, и 6,5% оплачивают трудящиеся. В свою очередь, в государственной системе существуют градации: общая система социального страхования включает в себя работающих по найму в промышленности, торговле, государственных служащих, студентов, инвалидов войны, вдов и сирот войны, врачей.
Описанная выше система охватывает 67% населения страны; 18% населения (работающие по найму в сельском хозяйстве) страхуются вне общей системы социального страхования, но примыкают к ней. В особые системы (5% населения) выделены шахтеры, железнодорожники, моряки торгового флота, кадровые военные (своего рода ведомственное страхование). Две системы (8% населения) обеспечивают страхование крестьян-собственников, а также торговцев, ремесленников и людей свободных профессий.
По расчетам страховых компаний около 20% стоимости лечения оплачивает сам больной. Необходимо особо подчеркнуть, что выделена группа заболеваний — проказа, злокачественные опухоли, полиомиелит, диабет у ребенка, психические болезни (всего 20 классов болезней), — оплату лечения этих больных берет на себя государство ввиду продолжительности заболевания и дорогостоящего лечения. Система страхования предусматривает оплату лечебной помощи непосредственно самим больным после завершения лечения, и только затем страховая организация оплачивает больному свою долю расходов, причем период расчетов может затянуться ввиду отсутствия или недостатка средств у компании. Во многом именно это обстоятельство приводит к тому, что население Франции (около 60%) страхуется в частных страховых компаниях, что позволяет своевременно оплачивать счета за лечение и затем ожидать компенсации оплаты со стороны государственной страховой компании.
Внебольничная помощь во Франции осуществляется частнопрактикующим врачом, заключившим договор с органами социального страхования или поликлиническими отделениями (кабинетами) при общественных больницах общего типа и/или многопрофильными центрами здоровья. К этой же системе относятся государственные диспансеры (венерологические, противотуберкулезные, противораковые, психоневрологические), имеющие соглашение с органами социального страхования. В частных больницах развернуто до 30% коечного фонда (23% специализированных коек и 34% коек общего профиля).
Организация системы здравоохранения в Японии
Япония добилась несомненных успехов в улучшении показателей здоровья населения за последние годы. Страховая медицина в стране начала формироваться было введено страхование здоровья населения в общенациональном масштабе. Национальная система страхования здоровья построена по территориальному принципу и охватывает мелких собственников, членов их семей, инвалидов, неработающих лиц. Бесплатная помощь этому контингенту на 7090% оплачивается государством. Лекарственные препараты, услуги частной медицинской сестры, пребывание в отдельной палате оплачивает сам пациент. Строгий контроль за стоимостью лечения осуществляет специально созданная система врачей-консультантов, органы социального обеспечения и Министерство здравоохранения.
Система страхования лиц наемного труда охватывает свыше 60 млн. граждан Японии, причем внутри системы принято страхование по профессиональному признаку. Средства на страховку отчисляют предприятия, государство и сами застрахованные. Пособие по временной нетрудоспособности выплачивают с четвертого дня заболевания в сумме 60% от заработка. Предусмотрена социальная забота о стариках, при рождении ребенка, похоронах, при социально значимых заболеваниях. Общественная система охраны здоровья включает в себя общественную гигиену, социальное обеспечение, медицинское страхование, медицинское обслуживание некоторых групп населения. В среднем Япония тратит 6,6% ВВП на здравоохранение.
Разумеется, в каждой стране существуют определенные отличия в подходе к страхованию здоровья. Однако общие принципы и основные субъекты системы медицинского страхования (государство, работодатели, трудящиеся) являются основополагающими. Они обеспечивают достаточно высокий объем финансовых ресурсов, выделяемых на здравоохранение.
Внутренние рыночные реформы, осуществляемые в системах планового здравоохранения: Великобритания и Швеция
Попытка добиться более высокой эффективности, вызванная во многом значительным ростом спроса на услуги здравоохранения, стала движущей силой изменений, осуществленных за последние десять лет во многих системах здравоохранения. Применительно к государственным системам здравоохранения этот процесс реформ часто начинался с организационной перестройки, нацеленной в основном на повышение эффективности затрат и обеспечение более высокого уровня удовлетворенности пользователей получаемыми услугами.
Великобританию и Швецию можно рассматривать как наиболее представительные примеры этой тенденции. В правительствах обеих стран решили, что для достижения поставленных целей в существующую систему, основанную на государственной собственности и бюджетном контроле, лучше всего включить элементы рынка. Опорные элементы рынка, выраженные во внедрении конкурентных стимулов для повышения эффективности производства на микроуровне и свободном распределении ресурсов, определялись разработчиками этой политики как доказанная пригодность и преимущество данной системы. Дореформенная организация двух систем здравоохранения, базировавшаяся на оказании услуг «сверху вниз», собственником которой являлось центральное (Великобритания) или региональное правительство (графства в Швеции), считалась неэффективной, затратной и не удовлетворяющей современным требованиям.
Тем не менее, несмотря на осуществление рыночных реформ, регулирование оказалось более необходимым, чем когда бы то ни было. С одной стороны, оно требовалось для того, чтобы сохранить соответствие этих систем ключевым стратегическим задачам политики здравоохранения, которые в наиболее общем плане можно определить как обеспечение того, чтобы потребление услуг здравоохранения на социально желательном уровне было равномерно распределено и достигалось при максимальной эффективности распределения.
С другой стороны, регулирование должно было гарантировать соответствие реформ базовым основам политики, нацеленным на поддержание макроэкономической стабильности. Общими чертами дореформенных систем как в Великобритании, так и в Швеции являлась государственная собственность в производстве услуг и центральное планирование при их оказании. Хотя соответствующие структуры этих стран продемонстрировали хорошие результаты вне зависимости от того, измерялись ли они в показателях здравоохранения, всеобщности доступа или одновременно технической эффективности, им были присущи такие стойкие недостатки, как плохое управление и слабое реагирование.
Таким образом, развитие действенных услуг высокого или, по крайней мере, приемлемого качества, выраженного в удовлетворении пользователей, производимых и распределяемых более эффективным образом, стало приоритетным вопросом разработчиков политики Великобритании (к концу 80-х гг.) и Швеции (в начале 90-х гг.). Они считали, что внедрение рыночных элементов в здравоохранение позволит повысить эффективность, одновременно ликвидировав основные недостатки ранее существовавшей системы.
В более конкретном выражении использование механизмов конкуренции среди производителей и свободы выбора для покупателей услуг должно было решить проблемы неудовлетворительного реагирования на потребности пациентов и отсутствия выбора у пациентов, а также создать стимулы для достижения производителями более высокой продуктивности. Кроме того, уход от устаревшей концепции бенефициария или пассивного получателя предоставляемых государством услуг должен был повысить степень соответствия системы применительно к современной идее активного потребителя/пользователя, преобладающей в «гражданском обществе».
Внедрение таких новых элементов, как отделение функций планирования услуг здравоохранения от ответственности за их предоставление (которые традиционно принадлежали в Великобритании окружным органам здравоохранения, а в Швеции — советам графств), должно было обеспечить дальнейшие стимулы для реагирования на потребности пользователей.
На организационном уровне реформы привели к разграничению роли производителей на уровне вторичной помощи (больницы и медицинские центры) от роли покупателей услуг (в Швеции советов графств и самих пациентов, а в Великобритании — окружных органов здравоохранения и врачей общей практики, являющихся держателями фондов). Крупным производителям была предоставлена возможность изменить свой статус с находящихся в собственности государства на самоуправляемые конкурентные организации — трасты (Великобритания) или закрытые акционерные общества (Швеция).
Производителям первичной медицинской помощи также были даны возможности принять участие в перестройке системы. Например, в Великобритании врачи общей практики, удовлетворяющие определенным критериям (соответствующее количество пациентов и подходящие помещения), стали держателями и управляющими бюджета, предназначенного для своих пациентов, в интересах которых они могли бы приобретать оказываемые по выбору медицинские услуги, причем пациенты могли бы свободно их выбирать.
Принявшие участие в данной системе врачи, оказывающие первичную помощь, получили реальные стимулы для оказания пациентам услуг высокого качества в пределах возможностей своей врачебной практики, а также для выбора в их интересах наиболее эффективных вариантов по оказанию специализированных услуг среди нескольких конкурирующих производителей.
В Швеции, где эксперименты с фондодержателями были осуществлены лишь в весьма ограниченной степени, свободный выбор семейного доктора явился нововведением, которое было воспринято благожелательно. Этот принцип должен был распространяться в Швеции на все уровни медицинского обслуживания, а в Великобритании — только на первичный уровень, при этом наивысшим приоритетом представлялось сохранение уже хорошо отлаженной роли «диспетчера», которую врачи общей специализации выполняли по отношению к вторичному уровню.
Последствия изложенных изменений оказались положительными. Во-первых, занимавшиеся планированием здравоохранения сотрудники окружных органов здравоохранения и советов графств впервые смогли сосредоточиться исключительно на выявлении и удовлетворении потребностей местного населения. Во-вторых, у них появился стимул к оказанию медицинского обслуживания в соответствии с выявленными потребностями. В-третьих, пациентам оказывалась поддержка (например, посредством «Хартии пациента»), чтобы они могли действовать в качестве информированных потребителей и выбирать врачей, которые благодаря конкуренции также имели стимул к оказанию услуг более высокого качества, в большей степени отвечающих потребностям пациентов.
Таким образом, в Швеции пациенты впервые должны были выступать в роли информированных потребителей и пользователей, причем распределение финансирования отражало их выбор. В Великобритании эта роль была передана некоторым производителям первичной помощи, известным как фондодержатели из числа врачей общей практики, как их наиболее близким и наиболее информированным представителям в окружных органах здравоохранения.
Институт обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве
Национальные системы обязательного страхования от несчастных случаев на производстве в ФРГ, Австрии, Великобритании, Франции, Италии и Японии.
В рассматриваемых странах производственный травматизм и профессиональные заболевания рассматривают как специфический риск профессиональной деятельности (профессиональный риск), социальную защиту от которого следует организовывать на системной основе — оценка, профилактика, компенсация, лечение и реабилитация.
Институциональной основой организации немецкой, французской и итальянской национальных систем обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний служат следующие положения:
I. Обязательное страхование всех занятых трудовой деятельностью (наемных работников, самозанятое население) от несчастных случаев на производстве реализуется на основе публичного права (социального страхования), при котором:
1) при уплате работодателями страховых взносов их ответственность по компенсации утраты трудоспособности работников из-за производственного травматизма и профессиональной заболеваемости переносится на страховые организации.
2) отсутствует институт «вины» работников за происшедшие несчастные случаи — они не подвергаются дискриминации с позиции уменьшения размера компенсационных выплат.
II. Комплексный характер социальной защиты работающих, которая включает в себя:
1) профилактику и снижение профессиональных рисков для работающих оценка рисков, разработка рекомендаций и нормативных документов в области техники безопасности и гигиены труда, контроля за организацией работы по охране труда;
2) лечение и реабилитацию пострадавших на производстве (медицинскую, профессиональную и социальную).
3) компенсацию утраты заработной платы в случае временной, постоянной утраты трудоспособности и социальную защиту иждивенцев погибших на производстве.
Финансирование страхования профессиональных рисков осуществляется исключительно за счет страховых взносов работодателей.
Финансовая независимость системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве от государственного бюджета:
1. Расчет страховых тарифов опирается на методологию экономической оценки профессиональных рисков (в Германии насчитывается около 600 классов профессиональных рисков, в Италии — 300 классов).
2. Математический аппарат расчета страховых тарифов основан на методике «раскладки» экономических издержек пропорционально классу риска и величине оплаты труда работников предприятия.
3. Финансовое бремя расходов по организации данного вида страхования несут исключительно работодатели.
Самоуправление товариществ страхования:
1. Правовой статус страховых организаций — товариществ взаимного страхования (публично-правовые некоммерческие организации). Их учредителями и организаторами выступают предприниматели (работодатели).
2. Паритетное самоуправление представителями застрахованных (работников) и страхователей (предпринимателей).
Наиболее характерная модель независимой системы страхования, осуществляемая путем независимых учреждений страхования от несчастных случаев, разработана в Германии и Австрии.
В Германии насчитывается 9 страховых ведомств. В количественном выражении по охвату застрахованных лиц наибольшую значимость представляют 35 промышленных и 20 сельскохозяйственных страховых фондов и федераций страхования от несчастных случаев. Железные дороги и почтово-телекоммуникационная промышленность имеют свой собственный фонд. Юридически фонды по компенсации профессиональных несчастных случаев являются субъектами гражданского права и обладают правом самоуправления. Это означает, что фонды, компенсирующие случаи производственного травматизма, могут выполнять свои задачи в автономном режиме, поскольку они независимы от влияния государства. Тем не менее они находятся под его контролем.
Самоуправление функционирует при различной организации компенсационных фондов по производственному травматизму, которое представляет собой общее собрание делегатов и Совет директоров. По количеству членов эти органы могут включать в себя до 60 человек, причем половина из них представляет интересы работодателей, а вторая половина — интересы и права работников. По тому же принципу делится представительство в Совете директоров. Повседневная работа фонда проводится его исполнительным директором.
В Австрии страхование от несчастных случаев находится в ведении четырех учреждений социального страхования: учреждение по страхованию сельскохозяйственных работников, включая самозанятое население, учреждение по страхованию работников железнодорожного транспорта, учреждение по страхованию государственных служащих и всеобщее ведомство страхования от несчастных случаев для всех работников промышленности. При этом Министерство труда имеет право назначить компетентный наблюдательный орган за повседневной деятельностью страховых учреждений.
В Италии страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний осуществляется Национальным ведомством страхования от травматизма на производстве и профессиональных заболеваний (INAIL), которое является субъектом публичного права и обладает правом самостоятельного управления. Правда, государство также контролирует его деятельность через Министерство труда и социального обеспечения и Министерство финансов. Совет управляющих — это орган, принимающий решения по всем директивным вопросам, относящимся к страховой деятельности ведомства. Состоит из 24 человек и возглавляется избираемым председателем. Итальянскую модель страхования можно рассматривать как независимую самоуправляемую систему, находящуюся под контролем государства.
Французская система только наполовину может быть отнесена к этим двум упомянутым ранее определениям.
Во Франции общая система рассмотрения вопросов, связанных с рисками производственного травматизма и профессиональных заболеваний, составляет только часть задач, стоящих перед учреждениями медицинского страхования, которые проводят свою работу по трем уровням:
первичные фонды;
региональные фонды;
национальные фонды.
Кроме этого, существует несколько систем страхования для сельскохозяйственных рабочих.
В Великобритании разнообразные задачи, связанные с программами страхования от несчастных случаев, распределяются между отделениями Департамента здравоохранения и социальной защиты (фонды наличных денег) и подразделениями Службы национального здравоохранения (пособия, предоставляемые в натуральном виде).
В Японии администрирование этой системой осуществляется на национальном уровне и по линии Министерства труда и Бюро стандартов труда. На уровне префектур руководство осуществляется управлениями Бюро стандартов труда и управлениями инспекции по труду. Причем страховые взносы и пожертвования собираются секретариатами Министерства труда.
Экономисты и политики давно думают над вопросом: будет ли социальное страхование лучше организовано в том случае, если его передать частным учреждениям? Существуют противоречивые мнения. Национальные доклады по данной проблеме предлагают широкий организационный спектр по системе страхования от несчастных случаев.
Многие страны сделали выбор в пользу систем, действующих по государственной обязательной системе. Существуют и комбинированные (смешанные) системы страхования. Например, в Испании, где существуют обе системы одновременно, а в Бельгии риски производственного травматизма рассматриваются в частных страховых компаниях, тогда как профессиональные заболевания продолжают находиться в ведении фонда обязательного страхования.
Стоит упомянуть о научном исследовании, проведенном в Италии. Учреждению страхования от несчастных случаев в результате сравнительного анализа стоимости частного и государственного страхования удалось установить, что размер страховых выплат по государственной системе страхования значительно ниже, чем в частной. Вопрос заключается в том, что надо рассматривать не однозначную полезность государственной либо частной системы страхования, а жизнеспособность и эффективность каждой системы, имея в виду благоприятное соотношение тарифов страховых взносов и качество и полноту предоставляемых услуг застрахованным лицам.
Существующие системы социальной защиты Германии, Великобритании, Франции, Италии, Швеции и Японии базируются на институте социального страхования. Финансирование основных видов социального обеспечения — пенсионного, медицинского, от несчастных случаев на производстве, семейных пособий в определяющей доли (на 70—80%) построено на принципах обязательного социального страхования (солидарности и перераспределения) и обеспечивается взносами работодателей и работников.
Организационные структуры национальных систем социального страхования опираются на специфические экономические, правовые и административные особенности каждой из стран. Однако во всех случаях организационные структуры специализируются по отдельным направлениям систем социального обеспечения и социального страхования.
В Германии основу составляют общества взаимного страхования и десятки (а по отдельным видам и сотни) страховых ведомств и страховых товариществ. Во Франции действуют четыре национальные кассы (медицинского страхования, семейных пособий, пенсионного страхования и банковского обеспечения всей системы).
В Японии администрирование осуществляется на национальном уровне (по линии Министерства труда) и на уровне префектуры.
В Италии насчитывается широкая палитра организационных структур: национальные институты социального страхования, пенсионного обеспечения, социальной безопасности, которые при всем их разнообразии контролируются государственными ведомствами. Эксперты ЕС критикуют данную систему как нерыночную, но в Италии отказываться от нее пока не собираются, модернизируют ее весьма слабо.
Во Франции для покрытия накопившегося дефицита по социальной сфере был введен специальный социальный налог — отчисления со всех доходов (первоначально он составлял 1%, затем был увеличен до 3,5—10%, что позволило снизить отчисления с заработной платы с 20 до 15%). На социальные нужды идет и фиксированная часть налогов на спиртные и табачные изделия, на рекламу фармацевтических изделий, а также часть стоимости обязательной страховки автомобилей.
Из всех западноевропейских стран только в Италии принято решение о рекомендуемом ЕС переводе пенсионного обеспечения на индивидуальную накопительную систему, причем завершить данный переход предполагается через 40 лет.
Во Франции считают эту меру приемлемой только в форме добровольных пенсионных систем.
Разумеется, при всех национальных особенностях имеются общие подходы к построению социальных систем, равно как наблюдаются и общие тенденции в их эволюции.
К числу существенных моментов единства относятся:
1) сочетание принципов солидарности и социального страхования;
2) трехуровневое построение системы социального обеспечения (базовый, дополнительный и специальный);
3) активная роль государства, которое создает правовую базу социального обеспечения и социальной защиты и выделяет на эти цели значительные госбюджетные средства;
4) «трипартизм», предполагающий совместную деятельность всех субъектов социального партнерства — государства, работодателей (предпринимательских ассоциаций) и работников (профсоюзов).
Западноевропейские страны в настоящее время заняты реформированием своих социальных систем, считая при этом главными достижениями финансовой стабильности последних демократизацию и усиление их воздействия на экономическое развитие. Ставка делается на эволюционный характер изменений и на недопустимость радикальной ломки действующих систем. Более строгими становятся условия выдачи социальных пособий, усиливается ориентация на уровень семейных доходов, но экономия достигается отнюдь не за счет общего уровня социального обеспечения.
Во Франции считается аксиоматичным, что ухудшение положения даже отдельной категории граждан может восприниматься как первый шаг в посягательстве на права всех и вызывать общий социальный протест. Более того, наблюдается стремление к стопроцентному охвату населения системой социального обеспечения, а надежная социальная защита рассматривается как гарантия демократии.
Предпринимаются активные поиски путей усиления стимулирующей роли социально-трудовых отношений. Наблюдается, прежде всего, повсеместный переход от пассивной к активной политике занятости, главная цель которого — содействие достижению полной занятости для ускорения экономического роста, удовлетворения потребностей производства в рабочей силе и повышения уровня жизни населения.
Копенгагенская всемирная встреча на высшем уровне по вопросам социального развития поддержала данный подход. Реализуя его, ЕС рекомендовал своим членам разработать национальные планы действий по обеспечению занятости (НПД). В этих планах все государства ЕС заявили о политической приверженности стратегии, призванной не бороться с последствиями безработицы, а устранять ее причины, причем на основе реализации комплексных многолетних программ.
Представляется целесообразным для России использовать опыт западноевропейских стран по организации систем социального страхования, которые являются мощными механизмами не только изыскания финансовых источников для социальной защиты, но и достижения социальной справедливости, а также социального согласия в обществе.
Первоочередными направлениями при построении системы социального страхования для России может быть пенсионная система, система обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости.
При формировании рыночной модели социальной защиты в России целесообразно использовать опыт Франции по организации ее финансирования: частично за счет социального налога и акцизных сборов с продаж спиртных напитков и табачных изделий. Концептуальное обоснование и нормативное закрепление места и роли данных налогов в системе социальной защиты становится особенно актуальным в связи с постановлением Государственной Думы № 2624IV ГД об организации рабочей группы по реформированию системы социального страхования.
Приоритетами при проведении данной работы, как свидетельствует опыт Франции, целесообразно определить пенсионное обеспечение и концептуально обоснованную помощь семье, предназначенных для выравнивания доходов между поколениями (пожилые граждане и дети). Кроме того, целесообразно предусмотреть в программе мер по совершенствованию системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний государственную программу, направленную на формирование в стране системы центров по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации пострадавших на производстве, используя значительные возможности и инфраструктуру санаториев-профилакториев, имеющихся на крупных предприятиях.
Социальное страхование — основной институт социальной защиты в подавляющем большинстве промышленно развитых стран. На его долю, например в странах Европейского союза, приходится около 70—80% расходов на цели социальной защиты, что составляет примерно 18—22% от ВВП.
Процессы старения населения в европейских странах, США и Канаде, глобализация рынков товаров и рабочей силы, миграционные процессы и рост неформальной занятости, — эти и другие изменения являются причинами, вызывающими необходимость модернизации национальных систем обязательного социального страхования.
Системы обязательного пенсионного страхования все чаще используют механизмы условно-накопительных счетов и капитализированных схем, а также дополняются пенсионными планами по месту работы и негосударственными пенсионными системами.
Национальные системы обязательного медицинского страхования модернизируются в направлении более точного учета и предоставления гарантированных видов медицинской помощи и дополнении их добровольными формами медицинского страхования за счет работодателей и работников.
Механизм соучастия населения в медицинских расходах существует в большинстве стран Европейского союза и предназначен для ограничения чрезмерного потребления медицинских услуг и сдерживания роста государственных расходов на здравоохранение.
Отличительной особенностью совершенствования национальных систем обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний стало расширение мер по профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, а также совершенствование реабилитационного обслуживания лиц, получивших травму на производстве. Совершенствование методов оценки профессиональных рисков и управление ими входит в число приоритетов и переносится на индивидуальный уровень.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
