История развития законодательства о государственной службе Российской Федерации
Россия, став в декабре 1991 г. правопреемницей Советского Союза, унаследовала и то, что было накоплено в области кадровой работы. К правовым преобразованиям по вопросам государственной службы как в центре, так и на местах она тогда еще не была готова. На первых порах приходилось руководствоваться ранее действовавшим законодательством СССР. Практика нового нормотворчества по вопросам государственной службы, как и всего нового российского законодательства, складывалась постепенно. Реформа государственной службы вызывалась потребностями происходивших в стране преобразований. Россия встала на путь перехода к новой общественной системе, что предполагало изменения во всех сферах жизни, а главное — коренную перестройку отношений собственности и системы власти. Поэтому и реформа государственной службы проходила и проходит как часть комплексного преобразования законодательства и государственного аппарата, ориентированных на защиту прав и свобод граждан в новом демократическом государстве.
В первую очередь необходимо было установить, какие акты бывшего СССР жизнеспособны, а какие устарели либо противоречат новым условиям России. При создании новой российской государственности был учтен опыт решения вопросов государственной службы, накопленный в дореволюционной России и в советский период государственного строительства. Постепенно формировалось и новое законодательство в области государственной службы.
Царская Россия имела детально разработанное законодательство о государственной службе. Его основу заложил Петр I, введя в 1722 г. Табель о рангах — единую систему должностей и чинов. Этот документ, просуществовавший до ноября 1917 г., имел глубокий смысл, способствуя упрочению централизованного государства и упорядочению государственного управления, он четко определял положение человека в обществе и меру его ответственности перед государством. Во многом именно эта идея петровской Табели о рангах была использована при разработке в постсоветский период проекта общероссийского закона о государственной службе и последующих связанных с ним нормативных правовых актов.
Одним из первых актов советской власти был декрет от 10 (23) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Его издание объяснялось рядом причин, но прежде всего идеей слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества, полного объединения законодательных и управленческих функций в руках представительных учреждений. Система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период до начала перестройки в 1987 г. В СССР выработкой кадровой политики занималась коммунистическая партия. Ее решения служили основой правового регулирования государственной службы.
В СССР не было закона о государственной службе, и о ее правовой регламентации говорилось очень мало. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Порядок комплектования должностей государственных служащих был определен в конституциях, законах о советах министров и о местных советах народных депутатов, в правительственных постановлениях и ряде других нормативных правовых актов. В них были определены также конкретные органы и должностные лица, правомочные решать вопросы комплектования должностей государственных служащих. Применялись Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях управления; Единая номенклатура должностей, утвержденная Госкомтрудом; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР; Перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров и некоторые другие акты.
Хотя формально подбор и расстановка кадров осуществлялись с учетом их политических, деловых и личных качеств, однако ввиду отсутствия строгой нормативной правовой основы вопросы продвижения по службе решались по усмотрение руководства. Результатом этого было отсутствие должной специализации и профессионализма в деятельности государственных служащих, особенно на низших и средних уровнях государственного управления.
В основу организации работы с кадрами в СССР были положены принцип партийности и принцип номенклатуры должностей. Последний означал, что все должности государственных служащих делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу. Цель этого деления состояла в том, чтобы весь объем работы по комплектованию должностей государственных служащих распределить между конкретными органами (должностными лицами) с учетом важности должностей, так как в номенклатуре должностей отражался уровень квалификации и профиль подготовки специалиста, который должен занимать должность согласно штатному расписанию. К тому же этот принцип позволял (и это главное) установить персональную ответственность должностных лиц за комплектование конкретных должностей.
Существовал также перечень должностей (номенклатура), кандидатуры на которые утверждались партийными органами различного уровня. Право назначения руководителей хозяйственных, правоохранительных, военных, профсоюзных и иных ведомств и организаций было распределено между иерархическими структурами КПСС: номенклатура Политбюро, номенклатура Секретариата ЦК, номенклатура отделов ЦК, номенклатура обкомов (крайкомов), номенклатура райкомов. Подбор кадров осуществлялся через орготделы соответствующих комитетов КПСС.
Партийные органы, осуществляя кадровую политику, определяли номенклатурные должности, на которые в связи с их особой значимостью в политическом, хозяйственном или социально-культурном отношении необходимо было поставить людей, способных проводить в жизнь политику партии, ее решения. При назначении на любой пост от претендента требовалась верность КПСС, и в дальнейшем он нес ответственность в первую очередь перед правящей партией. Администраторы, занимавшие значительные должности, одновременно включались в состав ЦС КПСС и ее руководящие органы, вплоть до районных. Тем самым они уже по Уставу КПСС были обязаны исполнить директивы соответствующих комитетов партии и требовать того же от подчиненных. Так обеспечивалась руководящая и направляющая роль КПСС в государстве и обществе.
В 1987 г. начался и в декабре 1991 г. закончился демонтаж партийно-государственной машины СССР. Но была разрушена лишь ее часть — партийная надстройка, а советский аппарат остался почти в том же виде, в котором пребывал десятилетия.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
После распада СССР в России стала складываться многопартийность и кадровая политика еще не получила до сих пор четкого и официального выражения. Однако принцип номенклатуры, как одна из основ организации государственной службы, при принятии Конституции 1993 г. был сохранен. Так, ст. 83 установила компетенцию Президента по назначению на должность и освобождению от должности полномочных представителей Президента РФ, высшее командование Вооруженных Сил РФ, полномочных представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Сохранение принципа номенклатуры оправдано тем, что его применение обусловливает зависимость государственных служащих, а также других лиц от органов или должностных лиц, которыми они назначаются на должности и освобождаются от должностей.
Реформа российской государственной службы неразрывно связана с осуществлением экономических, социальных и политических преобразований. Это подтверждает и мировой опыт. Первое, что сделали после войны, например, Австрия, Италия, ФРГ, Франция, Финляндия, — провели реформу своих государственных служб. Рамочный закон о государственной службе в ФРГ был принят в 1947 г., подобные законы в других странах Европы — в 1946 г., и в течение двух-трех лет они были конкретизированы законами о доходах и пенсиях государственных служащих, о порядке прохождения службы и др. Только проведя реформу государственной службы, эти страны приступили к экономическим реформам.
Россия же явно затянула с реформой государственной службы. Сейчас уже совершенно ясно, что во многом по этой причине другие реформы явно вязнут в трясине аппаратного бюрократизма.
В органы государственной власти России на волне демократических преобразований пришло много новых людей, не имевших знаний и опыта аппаратной работы. Экономическая реформа, открывшая дорогу частной инициативе, одновременно открыла все кабинеты государственных органов и органов местного самоуправления для частного интереса. В итоге неисполнение законов и даже коррупция стали нормой. Прикрываясь необходимостью осуществления политики реформ либо, наоборот, необходимостью защиты от произвола Центра, органы власти на местах стали комплектоваться и еще нередко продолжают комплектоваться и сейчас по принципу личной преданности руководителю, клановой и корпоративной солидарности.
Поскольку функционирование государственного аппарата в значительной степени не соответствовало задачам осуществления реформ, причем в его деятельности часто прослеживалась не только некомпетентность, неэффективность и неоперативность, а нередко и прямое неисполнение законов, актов Президента, Правительства и других органов власти, возникла настоятельная необходимость в проведении реформы государственной службы.
Цель реформирования государственной службы на первых порах (примерно до 2000 г.) состояла в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в тех и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокопрофессиональный, экономичный и дисциплинированный. Для этого требовалось установить и соответствующий административно-правовой статус государственных служащих.
Первоначально тезисы реформирования государственной службы в нашей стране были опубликованы в 1993 г. В их разработке приняли участие, кроме депутатов, представители министерств юстиции, труда, иностранных дел, финансов, Аппарата Правительства и Администрации Президента.
Отдельные положения тезисов тогдашней концепции получили свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. Положение стало промежуточным, временным нормативным правовым актом в становлении федеральной государственной службы.
Принципиально важная роль в правовом регулировании государственной службы принадлежит Конституции РФ. Именно ею определены государственные должности Российской Федерации, предназначенные для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, что имеет основополагающее значение и в настоящее время для отграничения этих должностей, не относящихся к государственной службе, от должностей государственной службы и правового регулирования многих других вопросов государственной службы. В Конституции определена также компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной Думы по назначению на должности и освобождению от должностей государственных служащих. Она содержит такие принципы, как равный доступ граждан к государственной службе, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных органов.
31 июля 1995 г. впервые был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который установил правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения ими государственной службы. Основная цель Закона — создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Это должно было способствовать утверждению единой системы государственной службы в стране, стать одной из важных опор ее государственной целостности.
До реформы государственной службы, начатой в 1992 г., в отечественном законодательстве не было официального, нормативно закрепленного определения понятия «государственная служба». В юридической литературе (учебниках, научных статьях) под государственной службой понималось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. Иначе говоря, понятие «государственная служба» связывалось с понятием «государственный служащий», при этом государственными считались все служащие, работавшие в любой государственной организации, а не только в государственных органах.
Согласно Закону об основах государственной службы РФ к государственным служащим были отнесены только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Этим Законом государственные должности в государственных органах были разделены на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от своего назначения. Государственные должности категории «А» — это должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Государственные должности государственной службы категории «Б» — это должности, устанавливаемые законодательством для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Государственные должности государственной службы категории «В» учреждались государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. Исходя из такого деления этих должностей, в Законе было дано определение понятия «государственная служба»; под ней понималась профессиональная деятельность лиц, замещавших должности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов.
В этом Законе были даны определения и других фундаментальных понятий — государственной должности, государственного служащего и др. Закон не только повышал требования к государственным служащим, их обязанностям, но и создавал гарантии их правовой и социальной защищенности.
Закон был базовым для законодательных и других нормативных правовых актов, обеспечивал реализацию его положений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Он предусматривал право субъектов Федерации самостоятельно регулировать многие вопросы государственной службы с учетом местных условий и обычаев. Тогда еще не было установлено деление государственной службы на три ее вида, но Закон определял, что на его основе устанавливаются федеральными законами особенности государственной службы в отдельных государственных органах (дипломатическая, военная, в органах внутренних дел, в учреждениях и органах прокуратуры, таможенных и других органах).
Была проделана значительная работа по реализации требований Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и созданию такой правовой базы, которая позволяла бы осуществлять практические меры по дальнейшему укреплению органов государственной власти, и прежде всего органов исполнительной власти, государственными служащими, отвечающими современным требованиям по своей профессиональной подготовке, деловым и личностным качествам. Однако ряд запланированных к принятию федеральных законов разработан не был.
Были приняты десятки федеральных законов, касающихся отдельных категорий государственных служащих: Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп.), федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп.), «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и доп.), «О статусе военнослужащих» (с изм. и доп.), «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (с изм. и доп.), «О материальной ответственности военнослужащих» и др.
Для практической организации и повседневного функционирования государственной службы были изданы указы Президента РФ «О государственных должностях Российской Федерации», «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы», «О денежном содержании федеральных государственных служащих», «Вопросы прохождения военной службы» и др.
Многие вопросы федеральной государственной службы были урегулированы дисциплинарными уставами, положениями о конкретных органах и нормативными правовыми актами Правительства, министерств и ведомств. Роль Правительства особенно важна в организации исполнения законов и указов Президента, прежде всего в сфере подготовки и повышения профессиональной квалификации, материального и социального обеспечения государственных служащих.
Руководители государственных органов разных уровней за указанный период приобрели немалый опыт по применению законодательства о государственной службе.
Однако накопленный за предыдущие годы опыт работы с кадрами государственного аппарата и правового регулирования государственной службы в условиях, по сути, нового строя имеет не только положительную, но и отрицательную составляющую: еще не была создана эффективная государственная служба, качественно управляющая государством. Поэтому для устранения имевшихся недостатков в регулировании государственно-служебных отношений на новом этапе развития нашего государства была разработана Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом. Одновременно создали Комиссию по вопросам реформирования государственной службы. На нее была возложена задача подготовить проекты программы дальнейшего реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, а также состыковать их с финансовыми возможностями государства. Выполнение этой работы планируется на ряд лет.
Указом Президента «О мерах по совершенствованию государственного управления» утвержден состав Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы. Эта рабочая группа образована при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления.
Целями дальнейшего реформирования государственной службы являются кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации, а также проводимых в стране административной, судебной, военной и других реформ.
Для достижения этих целей в федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации», утвержденной Указом Президента, предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы.
Главными направлениями дальнейшего реформирования государственной службы являются:
создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;
разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;
выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;
внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;
реформирование системы управления государственной службой Российской Федерации.
Ожидается, что результатами реализации Программы станут:
приведение нормативной правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;
внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;
достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг;
создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;
создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;
повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава государственных служащих;
внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;
повышение профессионального уровня государственных служащих; оптимизация численности федеральных государственных служащих;
создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими должностных (служебных) обязанностей;
формирование системы управления государственной службой. Таким образом, в результате реализации планируемых мероприятий необходимо иметь ответственного, высококвалифицированного и высокооплачиваемого государственного служащей на всех уровнях власти, максимально открытого в своих действиях. Законодательством должно быть гарантировано право гражданина на получение любой информации о государственной службе, не составляющей военную или государственную тайну. Государственная служба должна быть не только открытой, но и публичной, эффективной и по возможности компактной и строиться по вертикальной соподчиненной системе с определением видов службы. Законодательные и другие нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы.
Одна из главных задач — обеспечить стабильность правового положения государственного служащего и установить возможность его карьерного и профессионального продвижения. Каждый государственный служащий должен знать, в каком именно случае ему полагается следующая должность с повышением размера денежного содержания и присвоение очередного классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания.
Прочность правового положения государственного служащего, продвижение по службе наряду с повышением денежного содержания, предоставлением других гарантий социального характера должны повысить престиж государственной службы. Это особенно важно для привлечения в государственный аппарат молодых и квалифицированных специалистов с целью омоложения кадрового состава и повышения квалификации государственных служащих среднего звена, играющего существенную роль в практической реализации задач и функций государства.
Одной из основных идей изменения законодательства является фактический отказ от использования при регулирования государственно-служебных отношений норм трудового законодательства и переход на регулирование их нормами административного права по вопросам гражданской, военной, правоохранительной служб.
Из числа наиболее острых проблем, которые предстоит решить в ходе осуществления мероприятий, предусмотренных Федеральной программой реформирования государственной службы, следует выделить следующие:
1. Оптимизация численности федеральных государственных служащих.
В государственном аппарате начиная с 1992 г. происходили и до сих пор проводятся нескончаемые структурные преобразования, по большей части без достаточной научной проработки. В результате вместо сокращения и упрощения происходит разбухание аппарата: за период с 1992 по 2002 гг., численность государственных служащих и иных работников в органах государственной власти и местного самоуправления увеличилась в 1,8 раза.
Начиная с 1995 г. Правительством проводился ряд мероприятий с целью ликвидации или слияния некоторых параллельно действующих министерств и ведомств. Эта задача постоянно актуальна, но особенно в современных условиях, когда количество государственных служащих чрезмерно велико. В связи с этим Президент еще в 2001 г. ставил одной из важнейших задач прекратить рост числа федеральных чиновников. В своем Послании Федеральному Собранию 16 мая 2003 г. Президент отмечал: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных эффективных управленцев. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу».
23 июля 2003 г. был издан Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы». Планировалось устранить избыточные функции министерств и ведомств, одновременно сократить численность государственных служащих и установить им денежное содержание с учетом квалификации и персональной эффективности.
В ходе реализации указов Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федераций, и лиц, замещающих отдельные должности федеральной государственной службы» сокращена численность работников центральных аппаратов этих органов примерно на 20%, а за счет этого повышены размеры денежного содержания лиц, состоящих на государственной службе в этих органах.
Однако задача оптимизации численности государственных служащих в аппаратах всех ветвей государственной власти не завершена и по-прежнему остается злободневной.
2. Улучшение качественного состава федеральных государственных служащих важно осуществить прежде всего по профессиональному уровню. На начало 2002 г. доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73%. Однако только 40% государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22% — юридическое образование, а 4,8% вообще не имели профессионального образования. При этом профессиональный уровень государственных служащих, к сожалению, продолжает снижаться. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень.
Поэтому важно реализовать требование Федеральной программы «Реформирование государственной службы» о том, чтобы совершенствовать подготовку, переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих, создать систему непрерывного их профессионального образования, совершенствовать стандарты и программы подготовки и профессионального развития кадрового состава федеральной государственной службы на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений.
Нельзя мириться с тем, что поступление граждан на государственную службу и должностной рост государственных служащих зачастую в большей степени зависят отличного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Крупные провалы в экономике явились следствием, в числе прочего, ошибок, допущенных в подборе членов правительств некоторых субъектов Федерации, глав администраций и других руководящих кадров.
Улучшение кадрового состава федеральной государственной службы должно достигаться путем соблюдения установленных требований по отбору лучших кандидатов для замещения должностей государственной службы, объективной оценки результатов деятельности федеральных государственных служащих при проведении аттестации и квалификационного экзамена.
3. Усиление борьбы с коррупцией в государственном аппарате — одна из неотложных задач государства. Значительная коррумпированность государственных служащих стала большим злом. Как отмечалось в Указе Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», коррупция ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принцип законности, препятствует проведению экономических реформ. К сожалению, меры, предусмотренные этим Указом, не дали должных результатов. Коррупция, как ржавчина, поразила государственные структуры, стала надежным прикрытием организованной преступности. Вымогательством взяток страдает практика приватизации, лицензирования предпринимательской деятельности, регулирования внешнеэкономических связей, распределения бюджетных средств, передачи в аренду недвижимости. Поборы получили распространение в системе высшего образования и сфере коммунальных услуг, органах внутренних дел, таможенных и других правоохранительных органах. Изобличение коррумпированных государственных служащих стало важнейшим условием нравственного оздоровления общества.
Однако большая часть коррумпированных лиц по-прежнему остаются безнаказанными из-за пробелов в законодательстве о государственной службе. Требуется устранить и серьезные недостатки в деятельности правоохранительных органов и суда по борьбе с коррупцией.
24 ноября 2003 г. издан Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией». При Совете созданы две комиссии: по противодействию коррупции и по разрешению конфликта интересов. Согласно Указу Совет образован в целях противодействия коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления. Кроме того, новая структура должна будет работать над устранением причин и условий, порождающих коррупцию, искоренением злоупотреблений и пресечением преступлений, с использованием должностного положения, обеспечением соблюдения норм служебной этики государственными служащими, созданием благоприятных условий для развития экономики страны. В состав Совета входят: Председатель Правительства, председатели обеих палат парламента, руководители Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ.
Создание Совета по борьбе с коррупцией должно способствовать и упорядочению законодательства, и усилению общественного контроля. Однако это консультативный орган при Президенте. Его работа будет носить больше рекомендательный характер. Главный смысл антикоррупционной политики — это устранение причин, порождающих коррупцию, прежде всего неэффективности системы управления.
20 апреля 2004 г. Государственная Дума также образовала Комиссию по противодействию коррупции. Средства ее борьбы — специфические. Комиссия будет анализировать федеральное законодательство, выявлять положения, способствующие возникновению и распространению коррупции. Члены Комиссии будут готовить предложения, как эти нормы изменить. По ряду ситуаций возможно участие Комиссии и в конкретных делах, но подменять правоохранительные органы она не будет.
4. Повышение престижа федеральной государственной службы и авторитета федеральных государственных служащих является необходимым условием улучшения кадрового состава государственного аппарата, качественного исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.
К сожалению, наблюдается безразличие, безынициативность, слабая заинтересованность значительного числа государственных служащих в результатах своей профессиональной служебной деятельности как из-за недостаточного денежного содержания, так и из-за неопределенности в будущем при проведении организационно-штатных мероприятий, непрочности служебного положения, особенно тех из них, которые работают не по профилю имеющегося образования и заменяются по мере пополнения государственного аппарата лицами, получившими необходимое профессиональное образование.
Хотя размеры денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы неоднократно повышались в последние годы, их труд по сравнению с трудом соответствующих специалистов в негосударственном секторе экономики недооценен. Этот разрыв в оплате труда создает определенную социальную напряженность, а также является одной из причин ухода наиболее квалифицированных специалистов из государственных органов. А государственные служащие с недостаточным денежным содержанием стремятся извлечь пользу из своего служебного положения, в том числе посредством получения взяток. Поэтому материальное, финансовое и социальное положение государственных служащих нуждается в улучшении. Разумеется, решение этой задачи связано с формированием сильного и здорового государственного бюджета, с созданием эффективной системы сбора налогов и т.д. Но проблему необходимо решать в целях повышения престижа государственной службы и, следовательно, стимулирования притока в государственный аппарат квалифицированных специалистов.
В ходе осуществления мероприятий, предусмотренных федеральной программой реформирования государственной службы, предполагается решение этой проблемы путем оптимизации оплаты труда государственных служащих.
Это повысит конкурентоспособность государства как нанимателя (работодателя) и улучшит профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.
5. Укрепление служебной дисциплины в государственном аппарате также является одной из неотложных задач. Резкое снижение служебной дисциплины в государственном аппарате — следствие как непрерывных организационно-штатных мероприятий, недостаточной личной заинтересованности государственных служащих в результатах своего труда, так и ослабления требовательности со стороны руководителей всех уровней к себе и своим подчиненным. Правовой нигилизм порой не знает границ. Законы, акты Президента и Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов Федерации зачастую просто не выполняются, меры ответственности за нарушения законности и служебной дисциплины, если и применяются, то часто не приносят должного результата. Почти отсутствует реакция на критику со стороны средств массовой информации. Для многих государственных служащих стали характерными махровый бюрократизм, формальное выполнение, а фактически невыполнение своих должностных обязанностей. Об этом свидетельствует большое количество жалоб, поступающих в органы исполнительной власти по поводу различных нарушений прав граждан. Более трети писем, поступающих ежегодно в федеральные государственные органы, — жалобы на бюрократизм и самоуправство чиновников, их халатность влечет отчуждение людей от власти, создает атмосферу неверия в эффективность преобразований, осуществляемых в стране.
Не случайно поэтому Президент издал специальный Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Наиболее серьезными должностными проступками названы те, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Согласно Указу, руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в руководимых ими органах.
Одной из мер укрепления служебной дисциплины на государственной службе является запланированное Федеральной программой реформирования государственной службы внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих. Этими документами будут определяться обязанности, полномочия и меры ответственности государственных служащих применительно к замещаемым должностям государственной службы. В новых правовых актах подробно излагается порядок применения поощрений и дисциплинарных взысканий, а также предусмотрено внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе. Новеллой является и законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих, что важно для укрепления служебной дисциплины.
Итогом решения перечисленных наиболее острых и других проблем в ходе дальнейшего реформирования государственной службы в ближайшие годы должно быть приведение нормативной правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, повышение эффективности государственной службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества.
Президент страны в Послании Федеральному Собранию РФ отметил: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению».
Понятие, система и принципы государственной службы
К числу важнейших правовых и организационных основ системы государственной службы Российской Федерации относятся понятия государственной службы и ее видов, принципы ее построения и функционирования, классификация должностей государственной службы и государственных служащих, квалификационные требования к государственным служащим, а также правовое положение (статус) государственных служащих. Неотъемлемой составной частью этой системы является система управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.
В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ определены единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применяться при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их на практике соответствующими государственными органами и должностными лицами. При этом следует учитывать, что в названном Законе и федеральных законах о видах государственной службы содержится много новых административно-правовых категорий и понятий, правильное понимание и толкование которых имеет как теоретическое, так и большое практическое значение.
Впервые понятие государственной службы было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне утратившем силу), где под государственной службой понималась профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
В ст. 1 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дано новое определение понятия государственной службы. Теперь государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации (лица, замещающие государственные должности субъектов Федерации).
Как видим, в новом определении в число субъектов, для обеспечения исполнения полномочий которых предназначена государственная служба, добавлены Российская Федерация и ее субъекты. Это добавление в определении государственной службы более точно отражает фактический круг участников государственно-служебных отношений, включая представителей, осуществляющих полномочия от имени Российской Федерации или субъекта Федерации.
Возьмем для примера дипломатических работников, являющихся государственными служащими. Так, посольство, согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента РФ, возглавляемое Чрезвычайным и Полномочным Послом РФ в иностранном государстве, обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, а также представительств субъектов Федерации, открываемых на территории отдельных государств. Консульские учреждения Российской Федерации, согласно Положению, утвержденному Указом Президента РФ, осуществляют на территориях пребывания консульские функции от имени Российской Федерации.
Что касается лиц, замещающих государственные должности РФ, то сводный перечень наименований таких должностей был утвержден Указом Президента РФ. Сюда относятся; Президент и Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие эти должности и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные функции, и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положение дел в стране, нормальное функционирование государственного аппарата. Обеспечение выполнения ими своих конституционных полномочий осуществляется подчиненными им аппаратами, основную часть которых составляют государственные служащие.
Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов» может вызвать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства.
В действительности же, государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу. Иначе говоря, профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих «конституционные» должности. При этом, разумеется, объем полномочий государственного служащего меньше, чем у лиц, замещающих «конституционные» должности.
Федеральным законом установлена новая система государственной службы с видовой классификацией. Если ранее, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственная служба подразделялась только по уровням — на федеральную и субъектов Российской Федерации, то теперь, согласно Закону, она подразделяется на три вида — гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. А военная и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы. В Законе даны определения понятий каждого вида государственной службы, которые будут подробно раскрыты далее в пособии.
Установленное деление государственной службы Российской Федерации по видам и уровням имеет основополагающее значение, так как в соответствии с ним принимаются федеральное законодательство, касающееся видов государственной службы, а также законодательство субъектов Федерации о государственной гражданской службе.
Федеральным законодательством регулируются не только общие правила государственной службы России, касающиеся всех ее видов, но и особенности каждого из них. Ведь совершенно очевидно, что военная и правоохранительная служба существенным образом отличаются от государственной гражданской службы по своему функционально-целевому назначению и условиям несения службы. Поэтому в федеральных законах и иных нормативных правовых актах определяются различия в формировании кадрового состава, организации гражданской, военной, правоохранительной службы, порядке поступления на службу и ее прохождении, правовом положении (статусе) гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы, а также порядке оплаты их труда и видах предоставляемых им социальных гарантий и компенсаций.
Наряду с федеральной государственной службой в России складывается государственная гражданская служба субъектов Федерации, которая в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общин (единых) правовых и организационных основ, но с учетом местных условий.
Таким образом, современная система государственной службы с ее видовой классификацией учитывает не только федеративное устройство страны, но и различия в функционально-целевой направленности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы, а также их правовом положении.
Законом о системе государственной службы в Российской Федерации установлены следующие основные принципы ее построения и функционирования.
Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Согласно п. «т» ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба.
Учитывая наличие в субъектах Российской Федерации (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области) только одного вида государственной службы, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) установлено, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а ее организация — в ведении субъекта Федерации.
Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативные правовые акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а все остальные нормативные правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствовать Конституции. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдают предпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной гражданской службы, по сравнению с актами федеральными. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность виновных лиц.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты представляют собой новое явление в российском законодательстве. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть характерным, когда права личности действительно являются высшей ценностью, а все государственные служащие несут предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда вытекает необходимость совершенствования национального законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы. Важнейшие положения на этот счет содержатся в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколах к ней для членов Совета Европы.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена владением государственным языком Российской Федерации, возрастом и другими требованиями, установленными федеральным законом о виде государственной службы. Иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов и старшин.
Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы. Без этого государственная гражданская служба ни в одном из субъектов Федерации не станет профессиональной и эффективной, способной решать сложнейшие задачи регионального развития в условиях федеративного государства. Залог успеха — следование Закону о системе государственной службы Российской Федерации и нормативным правовым актам РФ о государственной гражданской службе.
Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы, требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.
Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих является важной предпосылкой эффективного функционирования государственной службы.
Статьей 15 Конституции установлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства и федеральных органов исполнительной власти постановлением Правительства РФ утвержден перечень сведений о деятельности указанных органов, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, в частности, к таким сведениям отнесены и сведения о государственной службе в Аппарате Правительства и федеральном органе исполнительной власти: порядок поступления граждан на государственную службу; перечень вакантных должностей государственной службы; квалификационные требования к кандидатам на замещение этих должностей; условия и результаты конкурсов на их замещение.
Открытость — это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов.
Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля, систематического освещения деятельности органов государственной власти средствами массовой информации. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.
Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих имеет первостепенное значение при отборе кандидатов для замещения должностей государственной службы. Именно по этому критерию прежде всего оцениваются достоинства кандидатов. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Для этого государственный служащий должен иметь соответствующую общую и специальную профессиональную подготовку, полученную в установленном порядке. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение уровня знаний, накапливание опыта работы, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень исполнительской дисциплины.
Значение профессионализма и компетентности государственных служащих особо возрастает в период проведения глубоких экономических и политических реформ.
Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц крайне необходима для обеспечения нормальной деятельности государственных органов, исключения фактов коррупции и принятия незаконных решений.
Реализация перечисленных принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Этими законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.
Например, для военной и правоохранительной служб характерны и такие принципы, как: единоначалие и субординация (подчиненность) на службе, соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на службе социальным гарантиям, которые предоставляются военнослужащим и сотрудникам правоохранительной службы.
Понятие и классификация должностей государственной службы
Понятие «должность государственной службы», предусмотренное Законом о системе государственной службы Российской Федерации, имеет первостепенное значение для организации государственной службы, а также определения правового положения государственных служащих.
Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица государственного органа (службы, учреждения), определяющая содержание и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе. Эта организационно-правовая категория присуща только служащим; другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т.д. В штатном расписании государственного органа (службы, учреждения) указываются наименование, место и роль должности: кому она подчинена, кто ей подчинен. Внутренняя структура любого государственного органа (службы, учреждения) рассматривается как определенная система различных по своему назначению и уровню должностей.
Виды должностей, которые могут быть учреждены в федеральных государственных органах (службах, учреждениях) в соответствии с Законом о системе государственной службы Российской Федерации:
1. Государственные должности Российской Федерации, как уже отмечалось, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов. Эти должности не относятся к должностям государственной службы, а замещающие их лица не являются государственными служащими (например, федеральные министры).
2. К числу должностей государственной службы, которые учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации для замещения государственными служащими, относятся:
1) должности федеральной государственной гражданской службы, отмечаемые федеральными гражданскими служащими;
3) должности правоохранительной службы, замещаемые сотрудниками правоохранительной службы.
3. В федеральном государственном органе могут быть предусмотрены также должности, не относящиеся к должностям государственной службы. На лиц, замещающих такие должности, т.е. «негосударственных служащих», действие Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и других нормативных правовых актов о государственной службе не распространяется. Их трудовая деятельность регулируется законодательством РФ о труде. К их числу относятся, например, дежурный по этажу, сторож.
Другой пример. Федеральным законом предусмотрено, что каждый член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников, работающих по срочному служебному контракту, являющихся федеральными государственными гражданскими служащими, или работающих по срочному трудовому договору как на постоянной основе, так и по совместительству, которые не являются государственными служащими. Их правовое положение определяется названным Законом и Трудовым кодексом РФ.
Хотя в Законе о системе государственной службы Российской Федерации не дано определение понятия должности государственной службы, в нем содержатся некоторые характерные ее признаки, по которым можно отличить ее от должностей, имеющих иной правовой статус, — негосударственных должностей, должностей муниципальной службы и выборных должностей в органах местного самоуправления, в органах профессионального союза государственных органов.
Первый признак: круг наименований должностей государственной службы, указывающих на их функциональное предназначение, точно очерчен соответствующими реестрами, утверждаемыми уполномоченными на то должностными лицами. Реестр должностей федеральной государственной службы образуют: перечни должностей федеральной государственной гражданской службы; перечни типовых воинских должностей; перечни типовых должностей правоохранительной службы. Эти перечни утверждаются Президентом РФ.
Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Федерации.
Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.
Важность данного признака определяется тем, что в зависимости от функционального предназначения должностей, выраженного в их наименованиях, различаются виды государственной службы. Необходимость такого разделения связана с тем, что в соответствии с п. 3 ст. 8 Закона в одном федеральном государственном органе могут быть учреждены должности различных видов государственной службы. Например, в МЧС России имеются должности федеральной государственной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы; в ФСО России — воинские должности и должности федеральной государственной гражданской службы.
Второй признак: по каждой должности государственной службы, подлежащей замещению государственным служащим, предусмотрено звание определенного вида и ранга. По должностям гражданской службы устанавливаются классные чины гражданской службы и дипломатические ранги, по воинским должностям — воинские звания, по должностям правоохранительной службы — классные чины и специальные звания. Например, Указом Президента РФ утвержден перечень должностей высшего начальствующего состава в органах по контролю за оборотом наркотиков и соответствующих этим должностям специальных званий.
Классные чины гражданской службы, дипломатические ранги, воинские и специальные звания выступают в роли штатных категорий, по которым прежде всего определяется относительная важность должностей внутри данного вида государственной службы, а также для установления соотношения должностей различных видов государственной службы.
Необходимость определять и сравнивать должности по такому признаку возникает, когда решается вопрос о назначении впервые на должность и о перемещении по службе государственного служащего. От штатной категории зависит его будущее правовое положение, а изменение правового положения должно осуществляться только по установленным правилам, не ущемляя его прав и законных интересов. Важной гарантией в этом отношении служат положения, содержащиеся в п. 4 ст. 8 Закона о системе государственной службы Российской Федерации, согласно которым соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента, а соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации — федеральным законом или указом Президента.
Третий признак: объем полномочий по конкретной должности, включенной в перечень должностей соответствующего вида государственной службы, ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий того или иного федерального государственного органа (службы, учреждения). Для определения объема полномочий используется деление должностей государственной службы на категории и (или) группы (высшая, главная, ведущая, старшая, младшая). В соответствии с категорией и группой должностей устанавливаются квалификационные требования к ним для замещения государственными служащими, порядок назначения их на эти должности, присвоения им классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, а также порядок решения других вопросов государственной службы.
В число квалификационных требований входят требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Другие требования, а также деление должностей государственной службы на категории и (или) группы устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы.
Четвертый признак: определенные должности государственной службы (представители нанимателя, руководители, командиры (начальники) и т.д.), согласно законодательству Российской Федерации, предназначены для осуществления специальных государственно-властных полномочий, в связи с чем лица, замещающие такие должности, в случаях нарушения законности несут повышенную ответственность, меры дисциплинарной, административной и материальной ответственности применяются к ним в особом порядке.
Пятый признак: оплата труда по должности государственной службы осуществляется за счет средств, предусмотренных соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Для государственного служащего субъекта Федерации при необходимости могут быть предусмотрены случаи получения денежного содержания за счет средств федерального бюджета. Бюджетные средства расходуются на создание условий государственному служащему для выполнения должностных обязанностей (обеспечение рабочего места средствами связи, оргтехникой, транспортом, оплата коммунальных услуг и т.д.), а также для выплаты ему денежного содержания, медицинского и иных видов обслуживания при прохождении государственной службы.
Только при учете перечисленных признаков возможно правильное определение конкретных обязанностей и прав для каждой должности государственной службы, форм и методов работы исполняющего ее лица, взаимоотношений с другими служащими, в том числе других государственных органов, профессиональная служебная деятельность протекает в нужном ритме, устраняется параллелизм и неразбериха и, что очень важно, повышается уверенность, инициатива и персональная ответственность государственного служащего.
Юридические закрепление в положениях, уставах и должностных (служебных) регламентах конкретных должностных обязанностей и прав призвано обеспечить более качественное осуществление подбора и расстановки кадрового состава государственных органов, поскольку это осуществляется целенаправленно — с учетом квалификационных требований, предъявляемых к государственному служащему по той или иной должности государственной службы. И при аттестации государственного служащего его профессионализм и компетентность оцениваются не вообще, а применительно к конкретной должности. Каждый государственный служащий свою профессиональную служебную деятельность, успехи и недостатки в работе, а также возможности продвижения по службе связывает с определенными должностями, а не только с их принадлежностью к какому-либо государственному органу, службе, учреждению.
С понятием должности государственной службы связывается также порядок присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения других вопросов прохождения государственной службы.
Следовательно, это понятие является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего й порядка прохождения им любого вида государственной службы на должностях, указанных в соответствующих перечнях, должность государственной службы — комплексное правовое образование (государственное установление), элементы которого регулируются нормами административного, конституционного, трудового, финансового и других отраслей права. Это государственное установление обеспечивает также регулирование отношений в сфере организации и функционирования государственной службы Российской Федерации.
Общим признаком должностей государственной службы всех ее видов является то, что они учреждаются для обеспечения исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, их государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
Понятие и классификация государственных служащих
Согласно Закону о системе государственной службы Российской Федерации, федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной) и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий субъекта Федерации — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации. В случаях, предусмотренных Федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.
Впервые в законодательстве о государственной службе определено, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация (государство), а нанимателем государственного гражданского служащего субъекта Федерации — соответствующий субъект Федерации. Четкое определение второй (управляющей) стороны государственно-служебных отношений повышает прочность гарантий, предусмотренных для государственного служащего. Одновременно установлено, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров определяются соответственно федеральным законом о виде государственной службы. Эти узаконения имеют большое значение для повышения престижа государственной службы и улучшения ее кадрового состава.
Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным критериям. Это деление имеет значение при решении таких вопросов, как разработка и реализация программ подготовки кадров для государственной службы исходя из реальной потребности в них; установление квалификационных и других требований для замещения должностей государственной службы; определение обязанностей, полномочий и мер ответственности с учетом особенностей вида государственной службы; подбор кандидатов на конкретные должности и др.
Органы законодательной власти выполняют законодательную и контрольную функции в отношении органов государственной власти в пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому сюда на должности государственной службы (руководители аппарата и секретариата, их помощники и советники, начальники управлений и отделов и др.) подбираются специалисты-практики и ученые в области государственного управления, информатики, экономики, финансов, права. Только такой аппарат способен обеспечивать нормальную работу парламента.
Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное функционирование государства и его аппарата. В их системе было занято 89% государственных служащих. Управление требует прежде всего способности к комплексному, системному и прогностическому ведению общественных явлений, процессов, отношений. Эти качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным служащим, участвующим в подготовке таких решений.
Судебная власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция — возможность контроля за законностью актов государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции). Обеспечение исполнения полномочий судей возложено прежде всего на аппараты соответствующих судов, в которых учреждены должности государственной службы.
Согласно Федеральному закону, Судебный департамент при Верховном Суде РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей.
Судебный департамент, а также его управления (отделы) в субъектах Федерации и создаваемые им учреждения образуют систему Судебного департамента при Верховном Суде РФ.
Законом определены полномочия, структура и основы организации Судебного департамента. Он выполняет разнообразные управленческие функции, в частности, определяет потребность судов в кадрах; обеспечивает работу по отбору и подготовке кандидатов на должности судей; взаимодействуют с образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов; разрабатывает научно обоснованные нормативы нагрузки судей и работников аппаратов судов и т.д.
Работники аппарата Судебного департамента и работники органов и учреждений Судебного департамента являются государственными служащими. Их права и обязанности, порядок прохождения ими государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе. Им присваиваются классные чины и специальные звания в соответствии с федеральным законодательством. Работникам Главного управления обеспечения деятельности военных судов могут также присваиваться воинские звания. К Судебному департаменту могут также прикомандировываться военнослужащие из различных военных организаций.
Кроме того, сейчас Министерству юстиции РФ подведомственны государственные органы, на которые возложен ряд функций по обеспечению исполнения полномочий судей. Так, Федеральным законом «О судебных приставах» на Федеральную службу судебных приставов возложено обеспечение установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также исполнение судебных актов и актов других органов. Судебные приставы являются должностными лицами, состоящими на государственной службе. Им присваиваются классные чины работников органов юстиции, а судебным приставам военных судов воинские звания.
По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие делятся на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Федерации.
Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов, i также муниципальных служащих и иных работников органов мест того самоуправления на начало 2002 г. составила 1053,1 тыс. человек, з том числе установленная численность государственных гражданских служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти — 315,1 тыс., человек.
Как уже отмечалось, в процессе происходящего реформирования государственной службы численность федеральных государственных служащих в центральном аппарате уже сокращена на 20% и будет в дальнейшем оптимизироваться путем внедрения новых методов травления.
Если взять за основу такой критерий, как функциональное предназначение и особенности службы по ее видам, то различаются государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительной службы.
Например, особенностью военной службы является исполнение военнослужащими специфических обязанностей, связанных с риском для жизни, поскольку предполагает при необходимости участие в боевых действиях, несение боевого дежурства (боевой службы), защиту жизни, здоровья, чести и достоинства личности, оказание помощи здравоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка.
Профессиональная служебная деятельность сотрудников право охранительной службы связана с выполнением задач, когда есть угрозa жизни и здоровью, например в борьбе с терроризмом и организованной преступностью.
Штатная численность Вооруженных Сил РФ — 1 млн. человек. Кроме того, военнослужащие проходят службу во внутренних войсках УВД России и других войсках, воинских формированиях и органах, де их численность составляет более 1 млн. человек.
Среди правоохранительных органов важнейшую роль играет полиция, насчитывающая сейчас около 2 млн. сотрудников.
Предельная численность должностей в уголовно-исправительной системе, подлежащих замещению лицами начальствующего состава, согласно Указу Президента РФ, составляет 155 469 единиц, в том числе в центральном аппарате Федеральной службы исполнения наказаний — 603 единицы.
По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющих должностными лицами. Как уже отмечалось ранее, понятие должностного лица дано в ст. 2.4 КоАП РФ. Объем государственно-властны? полномочий государственных служащих определяется положениям о соответствующих государственных органах и их структурных подразделениях и должностными регламентами по каждой должности i отдельности или по типовым должностям государственной службы.
Критерием для классификации государственных служащих являются классные чины, дипломатические ранги, воинские звания.
Их особенность — присвоение персонально каждому государственному служащему с учетом его личных достоинств, по результатом квалификационного экзамена или аттестации. Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания не только внешне отличают государственных служащих при ношении форменной одежды, знаков различия (в частности, погон), но и характеризуют их должностное положение, так как соответствующими нормативными правовыми актами устанавливаются перечни должностей по видам государственной службы с указанием, какие классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания соответствуют этим должностям. Например, Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел и соответствующих этим должностям специальных званий утвержден Указом Президента РФ.
В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на должности государственной службы на неопределенный срок, на определенный срок, а также на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.
Классификация государственных служащих может производиться и по иным критериям. Для примера можно приверти следующие данные проведенного анализа состава государственных гражданских служащих по различным демографическим признакам. Доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73%; средний возраст государственных служащих составлял 40 лет, а в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры РФ — 37 лет; большинство лиц, замещающих государственные должности, имели стаж работы в государственных органах от пяти до 10 лет, около 25% — свыше 15 лет; сравнительно высокий процент (более 70) женщин был среди занимающих должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей государственной службы; имелась большая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащими и работниками негосударственного сектора экономики. Эти и другие показатели служат ориентирами для устранения негативных явлений и тенденций и выработки предложений по совершенствованию нормативной правовой базы системы государственной службы, отвечающей современным задачам и функциям государства.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
