Российская законодательная база системы социального страхования и ее основные проблемные узлы
Одним из существенных компонентов социальной политики рыночных экономик является обязательное социальное страхование, механизмы которого позволяют эффективно аккумулировать и целенаправленно распределять финансовые ресурсы, обеспечивая материальную поддержку, медицинскую помощь и социальную защиту работающим и членам их семей в случаях наступления соответствующих рисков.
Социальное страхование — это мощный механизм достижения социального согласия, а степень его развития свидетельствует об уровне социальной защиты трудящихся. Приближая сферу социальной защиты непосредственно к тем, кто трудится, их семьям и трудовым коллективам, социальное страхование фактически стабилизирует общество. Совместное участие работников и работодателей в управлении деятельностью этого института, взаимное доверие и сотрудничество — необходимое условие эффективно функционирующей экономики.
По мнению экспертов, ученых и политиков, в своем нынешнем виде система обязательного социального страхования в России пока не отвечает тем задачам, которые она в принципе призвана решать. Снижение уровня социальной защиты застрахованных, которое происходит в настоящее время, — не только текущая проблема, но, к сожалению, и долгосрочная тенденция. В этой связи требуется не только принять отдельные меры по совершенствованию механизмов социального страхования, но и провести серьезные институциональные изменения.
В бывшем СССР социальное страхование в силу идеологических установок и организации экономической жизни играло незначительную и вспомогательную роль. Основным институтом социальной защиты выступало государственное социальное обеспечение, которое в новых условиях могло выполнять не главную, а дополняющую роль.
Трансформация общественно-экономической системы России в начале 90-х гг. создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков: утраты места работы, повышением стоимости жизни, трудностями в получении надлежащей медицинской помощи и достаточного по объему пенсионного обеспечения. Реформирование экономики и социальной сферы, неблагоприятная демографическая ситуация совпали по времени с обострением конкуренции на мировых рынках финансов и труда, возникновением и развитием такого феномена, как глобализация мировой экономики, что в итоге усилило неблагоприятные последствия для населения страны и привело к масштабной безработице, снижению расходов на оплату труда и социальное обеспечение, медицину, образование и культуру.
С утверждением многообразия форм собственности сфера государственного социального обеспечения и ее возможности резко сократились. В этой связи с начала 90-х гг. на повестке дня государственной социальной политики особое место заняла стратегическая задача модернизации системы социальной защиты, адаптации ее к требованиям функционирования рыночной экономики, формирования экономических, организационных и правовых механизмов социального страхования.
Решая эту задачу, исполнительные и законодательные органы страны в последние 12—15 лет разработали законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, создали государственные социальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС) и Государственный фонд занятости (ГФЗ).
Существующая система обязательного социального страхования в Российской Федерации включает в свою сферу следующие его виды:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
пенсионное страхование работающих от социальных рисков — старости, инвалидности и утраты кормильца (пока без подразделения на их подвиды); страховщиком выступает Пенсионный фонд Российской Федерации;
страхование временной утраты трудоспособности (не совсем правильно именуемое как «социальное страхование»); страховщик — Фонд социального страхования Российской Федерации;
социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; страховщик — Фонд социального страхования Российской Федерации;
Данные меры позволили сформировать значительную по объемам ресурсную базу для целей социальной защиты работников и членов их семей и обеспечить ее функционирование на постоянной и независимой от бюджетов всех уровней основе, что представляет собой основное и принципиальное отличие от советской модели государственного социального обеспечения, для которой была характерна значительная зависимость (более чем на 60%) от государственного бюджета.
Сформированные финансовые инструменты и механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили в условиях масштабных изменений экономической и социальной сфер страны предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, сохранив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи.
Однако ныне действующая система социальной защиты является страховой, главным образом по своему названию. Так был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей); затем при повышении ставки подоходного налога с 12 до 13% были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными. Страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены в 2001 г. на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования.
Поскольку налоги носят фискальный характер, замена страховых взносов налогом (пусть даже «социальным») лишает данные средства их целевого предназначения, они утрачивают возмездный, эквивалентный и соподчиненный характер по отношению к взносам, подрывая тем самым принципиально важное положение социального страхования, а именно связь страховых платежей и выплат с заработной платой конкретных работников.
Кроме того, включение части ЕСН в состав федерального бюджета позволяет федеральным финансовым органам перераспределять страховые средства и использовать их не по прямому назначению (в том числе на финансирование нестраховых выплат), в то время как финансово не обеспечивается социальная защита работающих граждан от ряда профессиональных и региональных социальных рисков, характерных для производств с вредными для здоровья условиями труда и относящихся к северным территориям: досрочные пенсии, необходимые объемы медицинского страхования. К тому же существующий порядок прохождения финансовых средств по ЕСН (определен ст. 241 Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым промежуточным звеном между страхователями и страховщиками выступают счета Федерального казначейства) позволяет использовать на легитимной основе «временно свободные» страховые ресурсы как беспроцентный и внушительный по объему кредит для покрытия текущих расходов федерального бюджета.
Значительную часть ЕСН стали включать в федеральный бюджет и тем самым использовать на другие цели, что противоречит рекомендациям МОТ и отечественному законодательству.
По мнению Счетной палаты Российской Федерации, ни одна из провозглашенных целей при введении ЕСН вместо страховых платежей в приемлемой мере не достигнута. Сама процедура сбора взносов, контроля и взыскания задолженности стала более сложной для плательщиков и государственных внебюджетных фондов, путь прохождения финансовых ресурсов — более длинным и менее прозрачным; картина оплаты платежей по конкретным застрахованным лицам не отражается в платежных документах налоговых организаций; применение исключительно судебного порядка взыскания задолженности с плательщиков оказалось неэффективной процедурой; бухгалтерская отчетность хозяйствующих субъектов — более трудоемкой по сравнению с применяемой ранее.
Анализ федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов разработанных в условиях снижения размера ЕСН, со всей очевидностью свидетельствует о контрпродуктивном характере изменения страховой природы взносов и замены их на налоговый способ формирования доходов для системы социального страхования, а также о поспешном и малообоснованном уменьшении ЕСН. Это проявляется в снижении уровня социальных гарантий в системе социального страхования и понижении уровня социальной защиты застрахованных, а также в снижении финансовой устойчивости бюджетов государственных внебюджетных фондов. Об этом, в частности, было убедительно подчеркнуто в Аналитической записке Счетной палаты Российской Федерации по результатам анализа эффективности действующей процедуры исчисления, уплаты и администрирования ЕСН (письмо Счетной палаты Российской Федерации № 01494/141).
Сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации страховых механизмов.
Снижение ЕСН и возникающий в связи с этим существенный дефицит бюджетов государственных внебюджетных фондов (порядка 300 млрд. руб.) фактически реанимирует социалистическую модель государственного социального обеспечения, основанную на дотациях из федерального бюджета.
Помимо неблагоприятных последствий такого параметрического изменения финансовых характеристик социального страхования следует отметить, что этот базовый институт социальной защиты утратил необходимое для функционирования в рыночной экономике свойство достаточности собственных, закрепленных исключительно за ним финансовых ресурсов и присущую для него институциональную страховую природу.
Федеральный бюджет становится ответственным за финансовое обеспечение бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и других социальных фондов. Таким образом, в России фактически произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого, но при этом размер дотаций из государственного бюджета определен несравненно (в десятки раз) в меньших пропорциях и объемах, чем это было в советское время. В итоге получился своего рода гибрид, вобравший в себя элементы и механизмы социальной помощи, государственного социального обеспечения, социального страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который с точки зрения экономических законов не имеет каких-либо перспектив на развитие в дальнейшем.
Несмотря на то, что данная политика привела к отрицательным результатам и требует существенной корректировки, ее авторы из финансового блока федеральных органов исполнительной власти не только не признают свой стратегический просчет, но и продолжают линию на свертывание страховых механизмов в системе социального страхования. В перспективных планах экономического и социального развития страны задача институционального построения национальной системы социального страхования даже и не ставится.
Правовой основой функционирования обязательного социального страхования являются федеральные законы и нормативные правовые акты.
Важнейшими из них являются:
Федеральный закон № 165ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» — представляет собой «рамочный закон»;
Закон Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;
Федеральный закон № 125ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;
Федеральный закон № 167ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»;
федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского и социального страхования).
Следует отметить незавершенность формирования законодательной базы социального страхования. Так, до сего времени не приняты федеральные законы «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности», «О Фонде социального страхования Российской Федерации», «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации»; законодательно не утверждены порядок, процедуры, источники финансирования дефицита средств на выплату страховой части трудовых пенсий; имеется ряд серьезных противоречий в Бюджетном и Налоговом кодексах в части, касающейся ЕСН (его трактовки с налоговых, а не страховых позиций).
Правовая основа социального страхования базируется и на международных правовых актах. В их число, помимо документов ООН, входят конвенции и рекомендации MOT, МАСО и ВОЗ; перечень конвенций и рекомендаций, посвященных вопросам организации национальных систем социального страхования, включает более 20 наименований. Среди них особое место занимает Всеобщая декларация прав человека, в ст. 22 и 25 которой фиксируется право каждого человека на социальное обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.
Российская Федерация как участник Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах признает право каждого на приемлемый жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, на непрерывное улучшение условий жизни и обязуется принять надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права. Аналогичные положения закреплены в принятых Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств (ст. 40) и Хартии пожилых людей.
К числу наиболее важных правовых характеристик социального страхования отечественное законодательство и международное право относит:
Публично-правовой статус социального страхования — обязательность по закону применения для работодателей (вменения им в обязанность) и наемных работников (определения круга страхуемых лиц и получателей пенсий, пособий и медицинских услуг), а также законодательно-регламентированного способа целевого резервирования и расходования финансовых ресурсов (в России финансовые аспекты социального страхования регулируются, помимо федеральных законов, по отдельным видам социального страхования, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов);
законодательное закрепление перечня социальных рисков, признаваемых государством в качестве оснований для охвата социальным страхованием;
законодательное нормирование социального стандарта страхового возмещения и размера страховых тарифов.
Помимо вышеприведенных основных правовых признаков социального страхования имеется еще ряд других, например, формирование особых управленческих структур и фондов; государственное регулирование распределения финансовых ресурсов как части ВВП; определение природы взносов и выплат в увязке с налоговым регулированием; порядок реализации застрахованными лицами накопленных страховых прав и способы их защиты.
Следует подчеркнуть, что, согласно международным нормам и корреспондирующимся с ними положениям Конституции Российской Федерации, помимо принятия законодательных актов, государство несет ответственность за руководство системой социального страхования, для чего призвано осуществлять комплекс экономических и управленческих мер по обеспечению эффективного регулирования государственного социального обеспечения, создания условий, гарантирующих достоинство личности во всех сферах (ст. 7, 21, 37, 39, 41 Конституции Российской Федерации), чем утверждается приоритет личности и ее прав.
В системе таких управленческих мер в социальной сфере важное место занимают законодательно установленные критерии социальной защиты граждан, предназначенные сформировать нормативную базу каждого из институтов социальной защиты: социальной помощи, социального страхования и государственного социального обеспечения (военнослужащих, государственных служащих и т.д.).
Отмечается неопределенность и неоформленность такой законодательной и нормативной базы. Так, существующее законодательство допускает возможность при значительном трудовом (страховом) стаже, необходимом для получения трудовой пенсии по старости в полном объеме, а также наличии II группы инвалидности установления суммы базовой и страховой части трудовой пенсии по старости в размере, меньшем, чем уровень прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации.
Таким образом, социальное страхование, которое призвано решать задачи более высокого уровня, чем социальная защита от бедности, а именно замещение заработной платы в размерах существенно выше прожиточного минимума пенсионеров и инвалидов (в 2 и более раз), пока в стране не состоялось, а его нормативная база не отвечает принципам социального страхования.
Наблюдается тенденция к снижению нормативного регулирования государством уровня и качества жизни граждан. Цель Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», как это определено в его преамбуле, состоит в установлении правовой основы при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты. Несмотря на то что в качестве базового критерия для определения достойной жизни населения федеральным законодателем выбран показатель «прожиточного минимума», пунктом 4 ст. 94 Федерального закона № 122ФЗ признана утратившей силу ст. 5 Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», устанавливающая в качестве основы для определения минимального размера пенсии по старости величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации.
Кроме того, п. 6 приложения № 2 к Указу Президента Российской Федерации № 648 «О приведении некоторых актов Президента Российской Федерации в соответствие с Федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» был признан утратившим силу Указ Президента Российской Федерации № 573 «О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров», которым устанавливалось, что минимальный размер пенсии по старости при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, с учетом компенсационной выплаты, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не может быть менее 80 % прожиточного минимума пенсионера, определяемого в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. I).
Тем самым из сферы правового регулирования пенсионных отношений были исключены категории «минимальный размер пенсии по старости» и «прожиточный минимум», что можно трактовать как тенденцию к отказу государства от политики регулирования в социальной сфере и своеобразную псевдоправовую форму ухода от выполнения публично-правовых обязательств.
Существенные недостатки в правовом регулировании системы социального страхования во многом обусловлены неразвитостью и архаичностью экономических отношений в данной сфере.
Общепризнанными мировым сообществом экономическими категориями социального страхования являются страховые платежи и выплаты, представляющие собой:
для работников — часть резервируемой во времени заработной платы, которая выплачивается им в случаях наступления социальных рисков (старости, болезни, инвалидности, безработицы и т.д.);
для работодателей — часть издержек на рабочую силу в структуре себестоимости продукции (услуг);
для общества часть необходимого продукта; для государства — публичные обязательства и внутренние долги.
Финансовыми источниками государственных внебюджетных фондов служат платежи работодателей, начисляемые к объему заработной платы наемного персонала в форме ЕСН, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, а также на страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Вышеприведенные параметрические характеристики отдельных видов социального страхования позволяют обеспечить сравнительно невысокий уровень пенсий, пособий и медицинской помощи. Они обладают скромными возможностями для развития и в среднесрочной перспективе.
Актуарные расчеты Пенсионного фонда России позволяют оценить перспективу развития пенсионной системы более пессимистично как с позиции роста финансовой нестабильности бюджета Пенсионного фонда России, так и с точки зрения размеров пенсий. Например, коэффициент замещения составит ориентировочно 22—25%.
Масштабные финансовые ресурсы по накопительной части трудовой пенсии испытывают серьезные финансовые трудности обесцениваются, для их эффективного инвестиционного использования все еще не сформированы соответствующие финансовые инструменты и программы. В то же время система текущих пенсионных выплат все более погружается в искусственную «дефицитную ловушку», размер которой уже через два года составит до 40% требуемых финансовых ресурсов на эти цели.
Хронический финансовый дефицит системы обязательного медицинского страхования (до 2—2,5 раза от выделяемых финансовых средств) приводит к низкому качеству медицинских услуг и крайне недостаточному объему и кругу финансируемых мероприятий. Так, на протяжении более десяти лет финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования составляет всего около 40% от ее минимальной потребности.
К принципиальным недостаткам отечественной системы социальной защиты следует отнести и то, что в ней зачастую отсутствует реальное разделение институтов социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения.
Суть социального страхования и социальной помощи принципиально различны. Социальное страхование в классическом понимании — это система ослабления социального риска от известной опасности, финансируемая совместно участниками процесса общественного производства. Социальная помощь — это деятельность государственных органов по устранению угрозы снижения уровня жизни любых категорий населения за рамки, определенные обществом в качестве минимально допустимых, путем предоставления денежной или натурально-вещественной помощи. В условиях рыночной экономики помощь неимущим играет самостоятельную роль, и это направление социальной деятельности должно существовать параллельно с социальным страхованием.
Отличительная особенность страховых взносов — их целевое предназначение, что определяет и задает уже на стадии их взимания строгую ориентацию направлений и объемов дальнейшего расходования. Благодаря такому механизму в системе обязательного социального страхования страхователи (работодатели и работники) заинтересованы в формировании достаточной финансовой базы, позволяющей обеспечивать выплату пенсий и пособий в размерах, сопоставимых с заработной платой.
Социальная помощь имеет общебюджетный характер; круг обеспечиваемых в ее рамках все нуждающиеся. Социальное страхование должно осуществляться через автономные страховые фонды, формируемые за счет страховых взносов, выплачиваемых за каждого застрахованного его работодателем, самим страхующимся и органами государственного управления (центральными и местными) из бюджетных средств; круг обеспечиваемых в его рамках — застрахованные лица.
Страховые платежи в системе социального страхования являются частью необходимого продукта, а на уровне предприятий — это часть издержек производства (себестоимости продукции и услуг).
Для сравнения: налоги являются частью прибавочного продукта, а на уровне предприятий — частью прибыли; в плане очередности платежей страховые отчисления всегда первичны, а налоги — вторичны; в аспекте предназначения страховые платежи имеют четко обозначенную функциональную целевую ориентацию на определенные социальные нужды, а поэтому как бы «маркируются» и привязываются к характеристикам заработной платы отдельного застрахованного, а налогам присущ обезличенный и неопределенный характер — они «не маркируются», различия имеются и по субъектам сбора — налоги собираются с юридических и физических лиц, а страховые платежи выплачивают работодатели и работники.
Государственное регулирование заработной платы
Роль социального страхования в национальных системах социальной защиты является ключевой. Например, в странах Евросоюза объем финансирования социального страхования составляет величину в диапазоне 16—25% ВНП, что является вторым по значимости компонентом в затратах на рабочую силу после заработной платы.
К концу XX в. в европейских странах расходы на социальное обеспечение достигли 25% ВВП, в США — 18%, в странах с переходной экономикой Центральной Европы — 17%, а в России — около 10%.
Столь крупный финансовый ресурс социального страхования в странах Западной Европы и США позволяет обеспечивать высокие жизненные стандарты и уровни защиты для застрахованных. Так, размер пенсий и других выплат составляет в среднем 65—75% от заработной платы для большинства получателей страховых возмещений.
В России потенциал социального страхования еще только формируется. Совокупный объем финансовых ресурсов Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования составляет всего около 8% ВВП.
Низкая доля в расходах на цели социальной зашиты застрахованных (в 2—3 раза ниже, чем в странах ЕС) обусловливает тот факт, что пенсии и пособия составляют не более 30—35% величины предшествующей заработной платы, которая, в свою очередь, в 5—6 раз уступает средним размерам заработной платы в странах ЕС.
Размер страхового возмещения во многом определяется заниженным объемом расходов на заработную плату (26% ВВП), являющейся базой начисления страховых взносов. Крайне низкий уровень заработной платы в стране, ее запредельная дифференциация образуют «нервный узел» всех проблем в сфере доходов населения. Структурный перекос в сторону сырьевого сектора и экспортно-сырьевая модель отечественной экономики расширенно воспроизводят «точечный», сжато-реальный тип распределения доходов. По мнению ученых, при сохранении этой тенденции дифференциация заработной платы по регионам, отраслям экономики и слоям населения будет усиливаться, что чревато дезинтеграцией «единого социального пространства страны».
Развязывание этого узла позволит уменьшить неравенство граждан в доступе к материальным и духовным благам, гарантировать возможность «зарабатывания» достойных пенсий и других социальных страховых выплат.
Эффективность страховой системы в решающей степени зависит от непосредственной включенности в нее самого работника, предполагающей достаточный для участия в страховании размер заработной платы. Заниженность последней превращается в непреодолимое препятствие.
Следует отметить, что длительное время не предусматриваются средства на повышение пособий по уходу за ребенком до полутора лет, практически ликвидированы программы оздоровления трудящихся и членов их семей (санаторно-курортное лечение трудящихся сведено только к долечиванию, хотя масштабы проводимой работы по оздоровлению трудящихся в бывшем СССР были одними из самых крупных в мире).
Еще более острой является проблема крайне низкого абсолютного уровня пенсионного обеспечения. Минимальный размер трудовой пенсии по старости на начало 2005 г. составил всего 55% прожиточного минимума пенсионера. Средний размер пенсии хотя и несколько превысил прожиточный минимум и составил 108% его величины, однако доходы более 40% пенсионеров оставались ниже прожиточного минимума.
В последнее время все более очевидными становятся изъяны и недостатки в формировании механизмов социального страхования, которые носят характер системных и концептуальных просчетов, что в итоге блокирует дальнейшее развитие института социального страхования. Все это вызывает необходимость уточнения стратегии развития системы социального страхования в средне и долгосрочной перспективе.
Оплата труда, обеспечение ее существенной положительной динамики (кратного за четыре-пять лет роста) составляют сегодня главный приоритет для социальной политики и для формирования институциональных предпосылок создания цивилизованной системы социального страхования.
Реализация данного приоритета — первая из концептуальных основ формирования институтов системы социального страхования. Она в определяющей мере позволит включить в систему социального страхования финансовый ресурс самого работника, что является второй концептуальной основой формирования современной системы социального страхования в России. Введение страховых платежей для работников и их участие в финансировании социального страхования государства позволит снизить страховую нагрузку работодателей, повысить личную ответственность работников и оптимизировать весь массив экономических интересов в этой сфере.
Базовые требования к институциональным основам социального страхования
В мировой практике сложились и являются выверенными следующие основные формы (институты социальной защиты населения):
социальное страхование (с публично-правовым статусом);
социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами;
частная страховая инициатива;
социальные услуги, оказываемые предприятиями.
В странах с развитой социально ориентированной рыночной экономикой каждая из этих четырех форм социальной защиты играет вполне определенную роль. Различен их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, правовой статус организующих и управляющих органов.
Социальное страхование представляет собой базовый институт социальной защиты работающего населения. Его предназначение состоит в выполнении воспроизводственной функции в сфере трудовых отношений, которая реализуется посредством формирования и распределения страховых ресурсов для защиты работников от массовых видов социальных рисков утраты трудоспособности (болезнь, инвалидность, старость) или места работы (безработица).
В международной практике затраты работодателей на рабочую силу принято называть ценой рабочей силы или труда (cost of labour). Социальное страхование как механизм и сегмент рыночной экономики представляет собой вторую по значимости, после заработной платы, часть затрат на рабочую силу, предназначенную для выплат в случае наступления периодов нетрудоспособности или утраты места работы. Базовыми характеристиками социального страхования служат покупательная способность пенсий и пособий, их доля, измеряемая, как правило, в процентах от заработной платы — так называемый коэффициент замещения, доля ресурсов на отдельные виды социального страхования в ВВП. В России затраты на социальное страхование оцениваются в ходе обследования организаций один раз в два года по форме № 1 «Сведения о составе затрат организации на рабочую силу» федерального государственного статистического наблюдения (рабочая сила).
Высокая эффективность социального страхования объясняется его способностью решать социально-экономические задачи национального масштаба: обеспечивать для работников, попавших в трудную жизненную ситуацию и лишившихся при этом источника дохода, компенсационные выплаты в виде пособий и пенсий, размеры которых, как правило, соизмеримы с заработной платой, а также предоставлять им качественную и всестороннюю медицинскую помощь.
Институциональными характеристиками социального страхования являются:
ресурсы социального страхования, представляющие собой часть резервируемой заработной платы, которая должна быть достаточно большой по объему — около 30—50% от величины выплачиваемой работнику заработной платы, и формироваться с учетом видов социальных рисков и периодов выплат по ним (для пенсий это несколько десятилетий), а также уровня замещения (отношение размера пенсий и пособий к заработной плате), который находится в диапазоне 50-70% средней заработной платы квалифицированных рабочих;
типичными соотношениями распределения страховой нагрузки между работодателями и работниками являются следующие: 2/3 ее величины приходится на работодателей и 1/3 на работников; в отдельных странах государство дотирует некоторые виды социального страхования;
императивным требованиям эффективного функционирования социального страхования выступает отделенность (автономность) бюджетов фондов социального страхования от государственных бюджетов всех уровней;
тесная увязка размеров страховых выплат (пенсий, пособий) с размерами заработной платы и страховых тарифов, а также со страховым периодом (периодом накопления страховых прав).
Следует отметить и другие сильные стороны института социального страхования, которые выгодно отличают его от других институтов страховой защиты:
социальное страхование более надежно и стабильно функционирует по причине масштабности страхового поля и всесторонней поддержки государством;
общая финансовая нагрузка не столь обременительна, так как обязательный по закону характер обеспечивает регулярный и массовый объем страховых поступлений;
нормы страховой защиты обеспечивают широкий круг профилактических и реабилитационных услуг.
Социальное страхование позволяет приблизить сферу социальной защиты непосредственно к трудящимся, их семьям и трудовым коллективам, придать ей рыночный характер регулирования, оно обладает уникальным качеством социального стабилизатора общества. Это достигается с помощью активного участия персонала и работодателей в управлении социальным страхованием, что жизненно важно для преодоления весьма непродуктивного, но все еще широко распространенного в нашей стране авторитарно-командного стиля управления в сфере социальной защиты, который был унаследован от советского прошлого.
К институциональным недостаткам существующей в Российской Федерации системы социального страхования можно отнести:
1. Низкие уровни страховой защиты, не обеспечивающие достойную жизнь в старости, в случаях болезни, инвалидности и утраты кормильца. Значительная часть пенсионеров, инвалидов, лиц, утративших кормильца, получают пенсии и пособия ниже прожиточного минимума. Особенно обострена эта проблема в регионах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
2. Преобладание перераспределительных подходов и механизмов в ущерб страховым, когда до 30—40% финансовых средств используется для целей социальной помощи лицам, не имеющим прав на страховые выплаты, что в 2, а то и в 3 раза превышает аналогичные пропорции в развитых странах.
Столь высокие доли перераспределения ресурсов присущи системам социальной помощи и государственного социального обеспечения, но никак не социальному страхованию. Такая деформация в организации социального страхования нарушает принцип зависимости уровня выплачиваемых пенсий и пособий от объема накопленных страховых и, прежде всего, пенсионных прав для работников со средними и высокими уровнями заработной платы, что отрицательно воздействует на их мотивацию к зарабатыванию достойных пенсий и пособий. Коэффициенты замещения пенсий и пособий (соотношение пенсий к предшествующим размерам заработной платы) составляют всего 10—20%, что нельзя признать справедливым способом в организации социального страхования.
В России величина коэффициента замещения для категорий населения со средними и высокими доходами удручающе занижена (по крайней мере, в 2—5 раз) и, напротив, на низких и даже на средних уровнях шкалы страхового дохода коэффициент замещения значительно превышает теоретический, который вытекает из логики и принципов обязательного социального страхования. Это связано с нестраховым перераспределением средств верхних четырех децильных групп страхуемых лиц (с 7-й по 10-ю), ресурсы которых государство перераспределяет (более правильно сказать, экспроприирует), решая проблему бедности и нищеты, что в основном обусловлено низким уровнем покупательной способности заработной платы у значительной части работающих.
Развитые страны решают проблему бедности посредством налоговой, социальной политики и политики регулирования заработной платы, но никак не с помощью социального страхования, которое преследует другие цели и не обладает для этого соответствующим потенциалом.
В число важнейших системных препятствий и трудностей формирования социального страхования в России специалисты и ученые, а также эксперты МОТ включают:
отсутствие национальной доктрины формирования институтов социального страхования, научно обоснованных и органично увязанных с системами заработной платы и налоговыми системами, состоянием и политикой на рынке труда, демографическим положением (нынешним и будущим);
сохранение правового закрепления собственности средств обязательного социального страхования за государством, что деформирует весь массив правоотношений в этой сфере, лишает работников и членов их семей законного, юридически закреп
ленного права на этот ключевой ресурс их социальной защиты, переводит их из статуса собственников этих средств в унизительное положение получателей пособий. Это приводит к тому, что государство зачастую использует страховые ресурсы не по их целевому назначению, лишая тем самым застрахованных законного права на использование накопленных страховых прав в полном объеме. Поэтому мировая практика организации социального страхования пошла по пути автономии финансовых ресурсов, их отделенности от государственных бюджетов всех уровней. Подобный подход закреплен и в норме ст. 16 Федерального закона № 165ФЗ «Об основах обязательного социального страхования». Однако замена страховых взносов на ЕСН привела к включению ЕСН в состав федерального бюджета со всеми вытекающими последствиями;
применение архаичной практики социалистического прошлого, когда значительная часть средств внебюджетных фондов включается в состав федерального бюджета, что приводит к их использованию для выплат нестрахового (нецелевого) характера и нарушению принципа адекватности (зависимости) уровня выплачиваемых пособий и размеров страховых взносов;
слабое развитие инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием, что выражается в отсутствии официально утвержденных моделей актуарных расчетов и статуса актуарных центров, в применении ненадлежащей и неполной информационной базы, а также в фактически зачаточном состоянии систем проведения реабилитации инвалидов (медицинской, профессиональной и социальной).
Среди вышеупомянутых препятствий к формированию подлинно страховой системы социального страхования особо выделяется правовая норма, согласно которой средства социального страхования являются «государственной собственностью». Это, по сути, неверное представление приводит к деформации всего круга правоотношений в рассматриваемой сфере. Из указанной юридической нормы вытекает мифологема, согласно которой все, кто получает пособия, пенсии, медицинскую помощь, — иждивенцы, находятся на содержании государства или работающих.
Данный миф культивируется СМИ и даже официальными лицами, что позволяет последним публично демонстрировать свою озабоченность интересами пенсионеров, объяснять причины нищенского уровня пенсий и пособий с помощью подмены понятий, причины и следствий (например, ссылаясь на неблагополучную демографическую ситуацию и положение на рынке труда), а также уходить от ответственности за то, как использовались средства, которые нынешние пенсионеры в трудовой период своей жизни заработали и внесли на свое пенсионное обеспечение.
Между тем по всем канонам экономической науки и устоявшимся в системе социального страхования представлениям (включая правовую практику всех развитых стран и положения конвенций МОТ) страховые платежи являются резервируемой частью заработной платы работников, которая им недодается и предназначается на случаи наступления для них социальных рисков (старости, инвалидности, болезни и т.д.).
Целевая функция этой резервируемой части заработной платы состоит в воспроизводстве рабочей силы, а поэтому ее экономическая и правовая природа определяет безальтернативность трактовки вопроса о собственности — это собственность застрахованных работников (и их иждивенцев), право на которую они реализуют при наступлении страховых случаев (при выходе на пенсию, установлении факта инвалидности и т.д.).
Исходя из такого понимания вопроса, работающие, которые становятся пенсионерами, — не иждивенцы. Они получают заслуженно заработанное, ибо на притяжении всей трудовой деятельности создавали резерв для обеспечения своего существования после ее прекращения: из их заработной платы регулярно удерживались взносы на цели пенсионного обеспечения.
Роль государства состоит в том, что оно выступает гарантом сохранения заработанных страховых прав и распорядителем страховых ресурсов. И если оказывается, что их не хватает, виноваты в этом не пенсионеры (в свое время их заработавшие), а те органы государственной власти, которые неэффективно распорядились доверенными им средствами.
Логический вывод из данного подхода — необходимо отказаться от представлений о государстве как собственнике страховых ресурсов и признать на законодательном уровне, что эти средства являются собственностью страхуемых работников, право на которую они реализуют при наступлении страховых случаев. Такова третья концептуальная основа доктрины формирования правового поля социального страхования.
Оценивая эффективность социального страхования как источника и стабилизатора доходов, влияющих на характер воспроизводства населения и трудовых ресурсов, можно констатировать, что уровень перераспределения национального дохода в целях социальной защиты недостаточен. Это объясняется в первую очередь заниженной стоимостью труда и пониженными размерами устанавливаемой государством социальной нагрузки на экономику.
В этой связи следует концептуально и законодательно определить размеры и пропорции ВВП, направляемые на цели социального страхования. По нашему мнению, с учетом экономических, социальных, демографических и природно-климатических условий жизнедеятельности населения России вызывают необходимость выделять на цели социального страхования: на первом этапе становления системы социального страхования — не менее 10—12% ВВП (т. е. в 1,5 раза больше, чем в настоящее время), а на втором — не менее 13—15% ВВП (т. е. в 2 раза больше существующих объемов и пропорций). Такова четвертая концептуальная основа формирования системы социального страхования России.
Практика функционирования систем социального страхования в развитых странах свидетельствует о целесообразности отделения от государственного бюджета средств социального страхования. Целевое предназначение и высокая публичная значимость обусловливают их автономность и необходимость формирования системы законодательных мер, связанных с контролем за управлением ими, обеспечением прозрачности.
В начале 90-х гг. подобие такого порядка существовало и в России. С введением ЕСН и принятием федеральных законов по пенсионной реформе часть средств стала поступать в федеральный бюджет, можно констатировать о полном их слиянии со средствами федерального бюджета, что повлекло за собой многочисленные нарушения по срокам передачи этих средств государственным внебюджетным фондам, и нецелевом их использовании. Автономия, государственный и публичный контроль за их использованием, прозрачность страховых ресурсов — необходимое условие финансовой стабильности социального страхования. Это пятая концептуальная основа формирования системы социального страхования в России.
Все еще законодательно не оформлен ряд видов социального страхования: по страхованию досрочных пенсий за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, профессиональных пенсий за работу в особо опасных производствах (шахтеры), пенсий за выслугу лет; по страхованию работников, занятых на предприятиях малого и среднего бизнеса, самозанятых работников. В итоге — единое поле социальных рисков не охвачено равномерной «сеткой» страхования, на нем имеется много «брешей», что приводит к ослаблению социальной зашиты (а то и выпадению из ее рамок) значительных слоев населения.
Так, по экспертным оценкам, около 15—18 млн. человек трудоспособного возраста, занятых в малом и среднем бизнесе, фактически не охвачены обязательным пенсионным страхованием, еще 6—8 млн человек, прежде всего из тех, кто трудится в сельском хозяйстве, в нынешних условиях не смогут заработать пенсионных прав для получения пенсий в размере, равном прожиточному минимуму пенсионера. Это означает, что уже через 5—10 лет как минимум около четверти получателей пенсий (по некоторым оценкам, до 40% обшей численности пенсионеров) смогут рассчитывать только на социальную пенсию.
Таким образом, существует безотлагательная потребность в формировании систем обязательного социального страхования следующих видов: профессиональных пенсий, пенсий для работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, пенсий для работающих на малых и средних предприятиях, а также для самозанятых работников. Это шестая концептуальная основа формирования системы социального страхования.
Следует отметить недостаточную методологическую проработку вопросов социального страхования. Принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных гарантий, а также широко используемые в практике социального страхования многих развитых стран сугубо страховые механизмы (социальный и профессиональный риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных рисков и страховых тарифов) все еще представляются многим отвлеченными категориями, а не жизненно важными регуляторами социальной зашиты населения.
Нынешний правовой статус внебюджетных социальных фондов зауживает их роль и функции последних, сводит их в основном к категории финансовых учреждений («распределителей средств»). Мировой опыт свидетельствует о том, что основные виды социального страхования, помимо финансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной и постоянной утратой трудоспособности или места работы), выполняют целый ряд других функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лечения, осуществление крупномасштабных национальных программ по реабилитации инвалидов.
Таким образом, действующая в России система социальной защиты в недостаточной мере использует потенциал института обязательного социального страхования. Пока можно говорить только об отдельных элементах и сегментах социального страхования, для которых в значительной степени характерно применение принципов социального обеспечения и социальной помощи.
При относительно высокой страховой нагрузке (особенно для работодателей) уровень большинства социальных выплат, и прежде всего пенсий, крайне мал и не увязан с объемом вносимых страховых средств. То есть отсутствует должная зависимость между уровнем выплачиваемых пособий и размерами взносов. Для дисциплинированных плательщиков страховых взносов с заработной платы средних и высоких размеров величина коэффициентов замещения составляет всего 10—20%, что является явно заниженным показателем. Во многом это объясняется тем, что за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме ЕСН финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, т. е. отсутствует реальное разделение систем социального страхования и социальной помощи.
Важнейшей задачей формирования новой модели социального страхования является перераспределение ответственности между основными субъектами социального страхования (работодателями, государством и работниками), основанное на нормативных (законодательных) и договорных формах повышения заработной платы для низкооплачиваемых работников, а также уменьшение дифференциации между крайними децильными группами (хотя бы до соотношения 1:10). Это седьмая концептуальная основа формирования системы социального страхования.
Государство должно научиться решать задачи борьбы с бедностью путем формирования налоговых (нестраховых) механизмов, позволяющих обеспечивать базовый уровень социальной защиты (социальные пенсии, пособия и медицинская помощь) и предохраняющих население от крайней бедности (нищеты), а также проводить активную государственную политику на рынке труда, способствующую повышению занятости.
Итак, сложившаяся в советский период модель социальной защиты пока существенно не изменилась. Ее главная черта — превалирование институтов государственного социального обеспечения и социальной помощи — фактически блокирует развитие рыночного института социального страхования. В условиях рыночной экономики это тормозит становление финансовых механизмов самоответственности работников и работодателей в сфере предупреждения и компенсации социальных рисков. Представляется очевидным, что без формирования системы эффективного социального страхования невозможно рассчитывать на продуктивность политики в социальной сфере и экономике.
Таким образом, при разработке концептуальных предложений по формированию национальной системы социального страхования следует иметь в виду, что данная система в сильной мере зависит от таких «внешних» по отношению к ней факторов, как заработная плата и налоги, состояние рынка труда и демографического положения, а также от институциональных («внутренних» факторов) основ построения: определения целей и принципов социального страхования на основе их соответствия гуманистическим идеалам и правам человека.
Цели функционирования системы социального страхования заключаются в обеспечении надежной и качественной социальной защиты работающих граждан посредством создания:
экономических и правовых условий для наемных и самозанятых работников для получения страховых прав, достаточных по объему для пенсий и пособий, сопоставимых с заработком (пенсий — на уровне не менее 50—60% от размера заработной платы, пособий — не менее 65—85% от размера заработной платы и т.д.);
правовых, организационных и управленческих механизмов учета страховых взносов и гарантированных способов их возврата для застрахованных, что позволит обеспечить оперативную и полную выплату пособий, пенсий, оказание качественной медицинской помощи, проведение медицинской, профессиональной и социальной реабилитации застрахованных;
открытой информационной системы, которая позволяла бы всем плательщикам взносов, получателям пособий и услуг отслеживать ситуацию с накапливаемыми страховыми правами, а также публичных и государственных механизмов контроля за эффективностью управления финансовыми ресурсами.
Важнейшим условием формирования национальной системы социального страхования в России является разработка четко выверенной системы базовых ориентиров, в круг которых специалисты МВТ, отечественные и зарубежные ученые включают ряд основополагающих социальных, экономических, правовых установлений, обеспечивающих работникам и членам их семей уровень социальной защиты, сопоставимый с уровнем дохода в их трудовой период, позволяющий сохранить социальный статус.
В круг важнейших принципов организации социального страхования специалисты МВТ включают:
равноправие и отсутствие дискриминации, что подразумевает его распространение на всех членов страхуемых категорий населения (работников и их семей), независимо от пола, национального или социального происхождения, гражданства или места проживания;
солидарность и взаимопомощь при организации финансового обеспечения страховой защиты;
обязательность участия в соответствии с законом, позволяющее обеспечивать социальную защиту всем застрахованным, независимо от воли других субъектов страхования;
общая ответственность государства, которая проистекает из природы прав человека в области социального обеспечения;
демократическое управление, подразумевающее участие представителей работников и работодателей в управлении социальным страхованием.
Опыт МОТ и специалистов МБТ в определении принципов социального страхования во многом использован в Федеральном законе Российской Федерации № 165ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
В ст. 4 упомянутого закона в качестве основных принципов социального страхования определены:
устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования на основе эквивалентности страхового обеспечения и средств обязательного социального страхования;
всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;
государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;
государственное регулирование системы обязательного социального страхования;
паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;
ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;
обеспечение надзора и общественного контроля; автономность финансовой системы обязательного социального страхования.
Однако при всей методологической правильности указанных принципов их «множественность» камуфлирует смысловые отличия данного института от других институтов социальной защиты. Поэтому следует выделить их системообразующее ядро: личную ответственность; солидарную взаимопомощь; оптимальную поддержку (субсидиарность); взаимную ответственность (реципрокность) за исполнение нормативных обязательств.
Принцип личной ответственности, вытекающий из базовых ценностей естественного и позитивного права (свободное развитие личности), подразумевает личную ответственность человека перед собой, семьей и обществом: человек наделен свободой, которая тесно сопряжена с ответственностью; самостоятельное формирование и обустройство своей жизни неразрывно связано с личной предусмотрительностью и ответственностью за правильные решения и совершенные поступки.
По мнению западногерманских ученых, для рыночной экономики принцип личной ответственности является основным принципом построения и развития национальных систем социального страхования, который воплощен в финансовом механизме компенсации последствий социального риска усилиями самих работников. Сами работники должны делать взносы, т. е. выступать одновременно и страховщиками, и застрахованными. Аргументируется это тем, что выплачиваемые пособия должны быть правом, а не помощью, а взносы самих застрахованных — служить средством для поддержания достоинства получателя пособия.
Участие работников в уплате страховых взносов имеет чрезвычайно важное психологическое воздействие на формирование мотивационных установок работников. Делая регулярные страховые взносы (форма резервирования части заработной платы на строго определенные по закону виды страховых выплат), они обретают чувство сопричастности и ответственности за формирование лично-коллективной системы социальной защиты.
Следует отметить, что одним из органических недостатков советской системы социального страхования являлось отсутствие практического воплощения принципа личной ответственности. Право на пенсию и пособия обосновывались принципом алиментарности или безвозмездной помощи, применяемым в большинстве развитых стран исключительно в рамках института социальной помощи, т. е. для уязвимых слоев населения (инвалиды детства, ранние формы инвалидности и т.д.), которые в силу обстоятельств не могут заработать право на социальную защиту с помощью социального страхования.
Принцип солидарной взаимопомощи работодателей и работников. Индивидуальная ответственность за социальные риски не всегда может гарантировать страховую защиту. В жизни бывают ситуации, которые не зависят от отдельного человека (например, техногенные катастрофы, профессиональные риски). Природа этих рисков обусловливается сложным комплексом технических, экономических и социальных причин. Кроме того, страховое событие может наступить для застрахованного на ранних этапах его трудовой деятельности, когда он еще не накопил достаточных страховых прав, а значительная утрата трудоспособности и продолжительные временные периоды предстоящих выплат ставят застрахованного в сложное положение.
Применение принципа солидарной взаимопомощи при организации социального страхования позволяет избежать этого. Его смысл состоит во взаимной помощи.
Принцип субсидиарности состоит в том, что индивид и общественные структуры передают свои функции вышестоящим структурам и государству в исключительных случаях. Только тогда, когда индивид, семья, трудовой коллектив не в состоянии должным образом выполнять обязанности, соответствующие функции должны осуществлять вышестоящие общественные и государственные структуры.
Организационные, правовые и экономические механизмы построения субсидиарных отношений базируются на децентрализации властных полномочий и распределении компетенции, финансов, функций и ответственности между отдельными субъектами. Вмешательство государства возможно только в той мере и в тех сферах, в которых профессиональные группы или другие
общественные структуры не могут полноценно выполнять свои обязанности. Основная целевая функция государственной власти состоит в координации деятельности общественной жизни, а его надзорная функция играет дополняющую роль.
В системе социального страхования принцип субсидиарности реализуется в самоуправляемых товариществах взаимного страхования (в которых ключевую роль играют представители работников и работодателей), в автономии финансовых ресурсов по отношению к госбюджету; в многообразии видов страхования (пенсионного, медицинского, по безработице, от несчастных случаев на производстве). Привлечение основных социальных субъектов (работодателей и работников) к реальному управлению страховыми учреждениями способствует значительному ослаблению общественных конфликтов в этой весьма хрупкой сфере социальных отношений.
Принцип взаимной ответственности (реципрокности) по исполнению субъектами страховых отношений установленных законом обязанностей проистекает из публичного правового характера института обязательного социального страхования.
В демократическом обществе индивид вступает в трудовые отношения, в которых его индивидуальная ответственность (по поводу защиты от социальных рисков) должна подкрепляться не только правовыми нормами закона, но и взаимной ответственностью государства и работодателя. Другими словами, институт социального страхования может эффективно функционировать только в случае, когда все субъекты правоотношений социально ответственны за исполнение установленных обязанностей.
В российском социуме государственная власть еще не сформировала механизмов, основанных на реципрокном поведении. Так, слишком часто и без должной методологической и правовой проработки государство меняет законодательство в сфере социального обеспечения: вводит и отменяет страховой взнос работников (в размере 1% заработной платы) в Пенсионный фонд России; вводит и отменяет страхование по безработице; использует не по назначению финансовые ресурсы Фонда социального страхования, Пенсионного фонда России; не обеспечивает в полной мере реализацию накопленных пенсионных прав, заработанных по ранее действовавшим пенсионным законам.
Ответственность государства за надлежащую организацию социальной защиты населения зафиксирована в Конституции Российской Федерации и международных документах. В преамбуле Всеобщей декларации прав человека отмечается, что «государства-члены обязались содействовать (в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций) всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод». Конвенция № 102 МОТ касается этой темы, давая в п. 3 ст. 71 определение: «Член Организации берет на себя общую ответственность за надлежащее предоставление пособий, предусмотренных в соответствии с настоящей Конвенцией, и принимает с этой целью все необходимые меры». Государство осуществляет меры, направленные на смягчение различий в распределении произведенного национального продукта, через такие механизмы, как перераспределение налоговых сборов и социальное обеспечение.
Системы социального страхования являются одним из самых сильных выражений социальной солидарности на государственном уровне. В этой связи создание и поддержание хорошо развитой системы социального страхования рассматривается как одно из основных средств развития социальной сплоченности общества. Об этом, в частности, сказано и в пересмотренной Стратегии социальной сплоченности, принятой Европейским комитетом по вопросам социальной сплоченности.
Последствия при наступлении социальных рисков неблагоприятно воздействуют не только на работников, но и на предпринимателей, на общество и государство, так как приводят к сбоям в производственном процессе, порождают лишения, нужду и отчужденность. Объективный, массовый и повседневный характер социальных рисков, уязвимость при их наступлении всех субъектов трудовых отношений вызывает заинтересованность в солидарных действиях по созданию соответствующих механизмов и институтов по защите. В этой связи ключевым вопросом постиндустриальных обществ все больше становится социальная ответственность всех участников экономической деятельности по вопросу организации национальных систем социальной защиты.
Предлагаемая финансовая модель системы социального страхования
Создание полноценной системы обязательного социального страхования требует концептуального и законодательного решения ряда задач национального масштаба.
Важнейшими среди них являются:
определение финансовых механизмов отдельных видов и всей системы социального страхования с учетом установления оптимальной нагрузки на субъекты страхования, увязанной с политикой заработной платы, доходов и налоговой политикой;
формирование правового поля социального страхования, имеющего четкие законодательные рамки, не допускающие смешения с правоотношениями, регулирующими социальную помощь и государственное социальное обеспечение;
разграничение функций и полномочий по организации и управлению системой и отдельными видами социального страхования между основными социальными субъектами (работодателями, работниками и государством) с точки зрения их ролевых позиций: страхователей, застрахованных, организующих и контролирующих органов;
определение 4—6 базовых правовых институтов социального страхования, которые включали бы все возможные виды страховых случаев, и обеспечивали координацию их деятельности с целью плотного правового структурирования и кодификации всех форм и видов защиты;
определение инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием — моделей актуарных расчетов, информационной базы, статуса актуарных центров и контрольных органов, медико-реабилитационных служб.
Поскольку каждый вид социального риска имеет свою природу и по-разному проявляется в отношении разных категорий трудящихся, соответствующее развитие форм защиты и организации социального страхования имеет свои особенности. Только учитывая это, можно достаточно обоснованно рассчитывать финансовые средства, необходимые для страхования отдельных рисков, не допуская скрытого перераспределения средств при страховании различных рисков.
По нашему мнению, развитие отдельных отраслей системы социального страхования определяется тремя основными факторами:
уровнем социального риска в обществе, имеющим стоимостное выражение для утратившего доход по этой причине;
степенью потери дохода (полной или частичной, постоянной или временной);
мерой покрытия риска, устанавливаемой государством, исходя из целей социальной политики.
В этой связи построение рыночной финансовой модели социального страхования предполагает:
1) определение источников финансирования как способа привлечения средств, достаточных для обеспечения гарантий социальной защиты;
2) распределение финансового бремени между основными субъектами страхования;
3) поиск способов использования страховых средств и нахождения оптимальных пропорций распределения и перераспределения ресурсов на основе сочетания принципа эквивалентности (по схеме «взносы — выплаты») и солидарной взаимопомощи.
Рыночная модель системы социального страхования базируется на следующих принципиальных положениях:
финансирование обеспечивается в основном за счет взносов работодателей (включаемых в себестоимость продукции) и работников (удерживаемых из зарплаты);
размеры страховых услуг находятся в зависимости от размеров взносов. Только те, кто делает взносы, имеют право на получение услуг, которые тем значительнее, чем больше размеры взносов и чем дольше их выплачивают. Особенности демографического и социально-экономического развития России обусловливают необходимость смешанного финансирования пенсионного и других видов социального страхования (за счет средств работодателей, работников и государства).
Формирование средств на социальное страхование предлагается организовать из трех источников: большую часть следует оплачивать работодателям (примерно 60% от общего объема), а две другие части распределить между работниками и государством.
Взносы олицетворяют страховое содержание системы социального страхования, участие государства символизирует солидарность в удовлетворении потребностей. Дотации национальных систем социального страхования за счет федерального бюджета — довольно типичное явление. Например, в Австрии они составляют 25%, в Германии — 21%, в Канаде — около 30% от их общего объема. Страховые взносы работодателей и самих застрахованных прежде всего играют роль источника, обеспечивающего выплату компенсаций за утрату дохода пропорционально его величине, а средства государства предназначаются для выплат всеобщего характера и обеспечения минимального уровня страховых пособий, если для этого недостает поступающих страховых взносов.
С учетом вышеперечисленных аргументов, выполненных макроэкономических расчетов и зарубежного опыта нами предлагается экономическая модель социального страхования для России.
Минимальный размер заработной платы работника, с которого целесообразно отчислять обязательные страховые взносы в пределах 5—7% от ее нетто-величины (нижний предел), можно установить как пороговую величину, размер которой должен составлять не менее 50% от средней заработной платы в промышленности. Верхний предел заработной платы работника, выше которого обязательные страховые взносы работника не взимаются, можно установить как пороговую величину на уровне не более 150% средней заработной платы в промышленности.
Установление нижнего и верхнего пределов заработной платы связано с необходимостью недопущения чрезмерного сокращения покупательной способности остающейся после уплаты налогов и страховых платежей заработной платы (нижнего ее предела), а также достижения оптимального и справедливого перераспределения бремени страховых взносов (верхнего предела).
Кроме того, для снижения общего финансового бремени работников (налоги и страховые взносы) потребуется несколько снизить (на 2—3 процентных пункта) величину налоговых платежей, с тем чтобы совокупное финансовое обременение работника не превышало 15—18% от его заработной платы.
Предложенная дифференцированная структура системы социального страхования в большей степени обеспечивает учет природы риска, что крайне важно для точного расчета финансовых средств, необходимых для страхования и более высокого уровня социальной защиты, а также исключает скрытое перераспределение финансовых средств, неизбежное при применении объединенных систем.
Формирование современной системы обязательного социального страхования в России имеет непродолжительную историю — всего 15 лет. За это время удалось разработать законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, созданы государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования Российской Федерации.
Данные меры позволили сформировать значительную по объемам ресурсную базу для целей социальной зашиты работников и членов их семей, сформировать в основном правовые и финансовые механизмы социального страхования.
На повестке дня стоят задачи: по обеспечению увязки страховых платежей и выплат; достижению цивилизованных уровней гарантий застрахованным работникам; обеспечению финансовой стабильности и независимости функционирования государственных внебюджетных фондов. Для этого требуется найти оптимальные пропорции распределения финансового бремени между работодателями и работниками, отделить бюджеты государственных внебюджетных фондов от федерального бюджета, сформировать необходимую инфраструктуру реабилитационной и медицинской помощи, информационного и актуарного обслуживания.
На край стола поставили жестяную банку, плотно закрытую крышкой, так, что 2/3 банки свисало со стола. Через некоторое время банка упала. Что было в банке?
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
