Главная » Менеджеру »
Организация финансовой деятельности образовательных учреждений
Организация финансовой деятельности образовательных учреждений
Статью подготовил категорийный менеджер по работе с ключевыми клиентами Умберг Эмиль Дмитриевич. Связаться с автором
В практическом пособии из обилия правоотношений, регулируемых Бюджетным кодексом (БК) РФ, будут рассмотрены только полномочия бюджетных учреждений и основы казначейского исполнения бюджетов.
Сначала введем несколько ключевых понятий БК РФ применительно к ОУ. Прежде всего, ОУ (юридическое лицо) является получателем бюджетных средств по всем признакам, определенным ст. 162: «получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств, в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год».
Бюджетная роспись — «документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации» (ст. 5 БК РФ).
Получатель бюджетных средств «имеет право на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации» (ст. 162 БК РФ).
Не углубляясь далее в дефиниции БК РФ (желающие могут обратиться к этому документу без нашего комментария), рассмотрим определяемую им технологию (последовательность и содержание) действий ОУ по реализации рассмотренных прав.
Этап 1. «На основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода бюджетное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств» (ст. 161 п. 5).
Этап 2. «В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели указанной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств.
Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета» (ст. 220 БК РФ).
Этап 3. «В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме» (ст. 221 БК РФ).
Этап 4. «В течение пяти дней со дня представления указанной сметы распорядитель бюджетных средств утверждает смету» (ст. 221 БК РФ).
Этап 5. «Смета доходов и расходов бюджетного учреждения в течение одного рабочего дня со дня ее утверждения передается бюджетным учреждением в орган, исполняющий бюджет» (ст. 221 БК РФ).
Этап 6. Утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств.
«Лимит бюджетных обязательств — объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца» (ст. 223 п. 1 БК РФ).
Справка: «Бюджетное обязательство — признанное органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью» (ст. 222 БК РФ).
«Лимиты бюджетных обязательств доводятся до всех распорядителей и получателей бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, не позднее, чем за пять дней до начала периода их действий» (п. 3 ст. 223 БК РФ).
Иными словами, при поквартальном распределении средств такие лимиты должны доводиться до ОУ не позднее 25 декабря, 25 марта, 25 июня, 25 сентября.
«Лимит бюджетных обязательств не может отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал, за исключением случаев, предусмотренных ст. 224 БК РФ».
Этап 7. «Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов» (п. 1 ст. 225 БК РФ).
Этап 8. Подтверждение денежных обязательств.
«Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов требованиям настоящего Кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств» (п. 1 ст. 226 БК РФ).
«Орган, исполняющий бюджет, осуществляет процедуру подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления платежных документов совершает разрешительную надпись» (п. 3 ст. 226 БК РФ).
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
«Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц» (п. 1 ст. 227 БК РФ).
В данном разделе приведено лишь основное содержание отдельных этапов деятельности ОУ на пути от планирования решения насущной проблемы приобретения, скажем, доски для классной комнаты до момента оплаты счета торгующей организации. В ходе изложения этих этапов опущены многие существенные «детали», такие, в частности, как возможные причины отказа в получении «разрешительной надписи», условия перемещения (перераспределения) бюджетных ассигнований между их получателями, между разделами и статьями сметы доходов и расходов, права бюджетных учреждений при неполном финансировании и задержке финансирования и т.п. Представленная схематизация обусловлена логикой дальнейших комментариев выделенных этапов, с тем, чтобы не отвлекать внимание читателей от собственно технологии бюджетного процесса. Полностью раздел VIII, глава 24 «Основы исполнения бюджетов» БК РФ приведен в Приложении 10 (с. 308).
Составление бюджетной заявки (этап 1) обусловлено наличием финансовых нормативов. Впервые о нормативах в законодательном порядке сказано в Законе «Об образовании» (1992). Однако и до 1992 г. и после не было ни одного проекта реформирования образования, постановления Правительства по вопросам развития образования, большинства отраслевых (по линии Минобразования) документов, где бы ни упоминалась необходимость перехода на нормативное финансирование. Тем не менее, на сегодняшний день следует признать, что применительно к системе образования в целом нормативное финансирование отсутствует. Анализ причин такого положения выходит за рамки целей учебного пособия. Однако этой теме посвящено немало специальных публикаций, в том числе и авторов данного материала.
В контексте содержания 1го этапа отметим, что нормативы по БК РФ и по Закону «Об образовании», судя по всему, отражают разные концепции. По Закону «Об образовании» норматив должен утверждаться ежегодно одновременно с утверждением бюджета на очередной год. В тексте же БК РФ речь идет о нормативе на предварительном этапе бюджетного проектирования. Кроме того, из формулировки п. 5 ст. 161 БК РФ можно сделать вывод, что здесь имеется в виду скорее территориально обусловленная цена той или иной услуги, в частности, образовательной. По отраслевой же концепции норматив трактуется гораздо шире, в числе решаемых через его введение задач выдвигается и сохранение единого образовательного пространства России, и минимально допустимый уровень качества обучения и т.п. общесистемные показатели. Иными словами: норматив по БК — скорее инструмент финансового регулирования, норматив по Закону «Об образовании» — скорее инструмент социального, а потом уже финансового регулирования.
Впрочем, ввиду отсутствия и того и другого, рассмотрим возможные подходы к разработке ОУ проекта бюджетной заявки на очередной финансовый год. Здесь существует несколько подходов, в той или иной степени апробированных на практике (как до БК РФ, так и в связи с его введением).
1-й подход — метод прямого счета потребности в финансировании по отдельным статьям экономической классификации расходов бюджетов РФ. Выполнить такую работу могут лишь наиболее подготовленные в экономико-правовом отношении финансово-экономические работники ОУ. Например, в тех ОУ, которые не только формально получили финансово-хозяйственную самостоятельность, но и реально работают в статусе юридического лица, «выделены» на самостоятельный баланс. Методик1а составления заявки по упомянутому способу для руководителей общеобразовательных учреждений разработана, в частности, в Южном учебном округе Москвы и на специальных семинарах доведена до директоров учреждений «самобаланса».
Основой для планирования (причем, для всех типов и видов ОУ) являются предметные статьи, подстатьи и элементы расходов, приведенные в приказе Минфина РФ №38н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями №53н и №127н. Извлечения из приказа №127н приведены в Приложении 11 (с. 320). Здесь же даны извлечения из состава расходов бюджетной классификации РФ по некоторым предметным под статьям.
Основная статья расходов в ОУ общего среднего образования в настоящее время — оплата труда (код 110100). Соответствующие расходы в наибольшей степени поддаются планированию. Напомним его «классический» алгоритм для школ. Прежде всего, следует разработать план комплектования (количество учащихся и классов).
Контингент приема в 5 классы равен, как правило, контингенту выпуска из 3 классов по программе «13» и 4 классов по программе «14». Число учащихся 10 классов определяется исходя из контингента, заканчивающего 11 классы с учетом поступления его части в другие учебные заведения или на работу и с учетом набора учащихся из других школ.
Количество классов на 1 сентября 2003 г. определяется по 1, 5 и 10 классам в соответствии с числом детей, подлежащих приему и установленной наполняемостью классов, а по всем остальным классам — на основе плана перехода учащихся из класса в класс (метод «передвижки»).
Норматив наполняемости классов устанавливается учредителем.
При исчислении количества классов необходимо выявить возможность ликвидации классов с низкой наполняемостью путем их объединения с классами этой же параллели данной школы, а также близлежащих школ.
Расчет заработной платы педагогического персонала. В состав фонда оплаты труда (ФОТ) педагогического персонала включается заработная плата учителей за часы педагогической нагрузки, оплата за проверку тетрадей, могут включаться дополнительные виды оплаты. Последние, впрочем, определяются финансовыми возможностями учредителя.
Расчет ФОТ начинается с определения количества педагогических ставок на класс. Базой для расчета служит число часов учебных занятий (на основании утвержденного учебного плана) и установленной нормы учебной нагрузки учителей в неделю.
Прогнозная оценка второй из величин может быть проведена на основании всей имеющейся в органе управления образованием информации о возможных изменениях учебного плана, а также имеющихся у ОУ предложений по данному поводу.
Далее следует оценить среднюю ставку заработной платы учителя. Учитывая, что периодически происходят изменения единой тарифной сети (ЕТС), в ряде регионов принимаются локальные постановления о повышении оплаты труда работникам образования, этот прогноз следует выполнять в вариативной форме.
Оплата за проверку тетрадей. На основании тарификационного списка (на дату последнего в отчетном периоде повышения оплаты труда) определяются расходы на проверку тетрадей в месяц по каждой группе классов. Делением месячного фонда этих расходов на соответствующее число классов определяется средний расход по проверке тетрадей на один класс.
Фонд заработной платы учебно-вспомогательного и административно-хозяйственного персонала определяется исходя из типовых штатов, утвержденных в установленном порядке учредителем и должностных окладов (ставок).
Численность этого персонала на начало планируемого года определяется с учетом фактического наличия и возможности его доукомплектования в пределах типовых штатов, а на конец года — с учетом изменения числа классов, учащихся и других показателей, в зависимости от которых устанавливаются штаты. Кроме того, в смете школы рассчитывается среднегодовое число ставок учебно-вспомогательного и административно-хозяйственного персонала, которое определяется из расчета 8 и 4 месяцев.
Средняя ставка заработной платы в месяц определяется по каждой группе должностей учебно-вспомогательного и административно-хозяйственного персонала на основании следующих документов:
• по персоналу, ставки заработной платы которым установлены в зависимости от объема работы, образования и стажа — тарификационных списков;
• по персоналу, должностные оклады которым установлены в твердых размерах, — штатных расписаний.
Расчеты по остальным статьям экономической классификации расходов могут проводиться, прежде всего, на основании региональных, муниципальных нормативных актов, регламентирующих те или иные виды расходов. Например, в Москве в 2000 г. выпущено Распоряжение Премьера Правительства Москвы «Об обязательном наличии в организациях, предприятиях и учреждениях города Москвы коллективных аптечек первой помощи». Приложением 1 к указанному распоряжению установлен перечень медикаментов и медицинских средств, входящих в такую аптечку из расчета на 100 человек. Стоимость этих медикаментов может быть рассчитана на основании прайс-листа из организации, имеющей лицензию на торговлю медикаментами и медицинскими средствами. Тогда, исходя из среднегодового контингента детей, рассчитывается количество аптечек первой помощи. В итоге потребность в денежных средствах по подстатье 110310 (медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы) рассчитывается по формуле:
Расходы на ст. 110310 = кол-во аптечек х стоимость одной аптечки
Также Постановлением Правительства Москвы введены натуральные нормативы, связанные с эксплуатационными нормами водопотребления для арендаторов, владельцев и собственников помещений.
Наряду с преимуществом рассмотренного метода разработки бюджетной заявки, которое состоит в возможности учета реальных потребностей ОУ в финансовых средствах, имеются и недостатки.
Во-первых, велика неопределенность выполняемых прогнозов, особенно в части размеров оплаты труда, ее возможной индексации.
Во-вторых, величина заявки, рассчитанной методом прямого счета, будет существенно превышать обычно выделяемые ОУ средства, поэтому вероятность удовлетворения таких запросов (хотя и справедливых) весьма невелика.
В-третьих, как уже отмечалось выше, для выполнения такого рода расчетов необходима специальная квалификация.
На практике сложился 2-й подход к формированию бюджетных заявок. В какой-то мере он присутствует и в п. 5 ст. 161 БК: бюджетная заявка составляется на основе нормативов (но их нет). Следовательно, остается второй критерий: «а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода». То есть речь идет о традиционном методе «от достигнутого». Собственно, и территориальные финансовые органы, которые являются в большинстве случаев главными распорядителями кредитов, используют при приеме заявок тот же алгоритм: выделенные в прошлом году средства увеличиваются на ожидаемые коэффициенты повышения оплаты труда, расчетные коэффициенты инфляции, т.е. на так называемые повышающие коэффициенты и таким образом формируют сводную по отрасли заявку. Далее, делением величины сводной заявки на среднегодовой контингент учащихся можно, в принципе, получить так называемый «подушевой норматив» финансирования. Есть все основания полагать, что в большинстве регионов, где такие нормативы введены, используется вышеприведенный метод расчетов. Однако следует иметь в виду, что это все же не норматив потребности, о котором идет речь в Законе «Об образовании», а лишь статистическая характеристика возможностей того или иного бюджета.
В подобных расчетах участие конкретных ОУ вообще не требуется, так как ЦБ могут сформировать сводную бюджетную потребность на основании вышеупомянутых отчетных показателей.
Существует еще 3й подход (промежуточный между изложенными двумя подходами) — метод планирования потребности в бюджетных средствах, который основан на устойчивых статистических соотношениях между величиной ФОТ и всеми остальными текущими расходами ОУ. Ниже рассматриваются фрагменты такой методики, используемой, в частности, в системе Департамента образования Москвы. Соответствующие расчеты проводятся на основании отчетных данных по финансовым итогам деятельности системы образования соответствующей территории (субъекта Федерации, муниципалитета).
На этапе 1 рассчитываются потребности в ФОТ по всем категориям персонала ОУ (педагогический, управленческий, учебно-вспомогательный, административно-хозяйственный) в разрезе всех учреждений каждого типа и вида. Применительно к общему среднему образованию это могут быть общеобразовательные школы, лицеи, гимназии, школы с углубленным изучением отдельных дисциплин и т.п.
После расчета ФОТ и начислений на него специальными коэффициентами (из рекомендованной Минобразованием РФ методики расчета федеральных нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений) единой строкой (для каждого типа и вида ОУ) рассчитываются все остальные текущие расходы на реализацию образовательного стандарта. Например, определяемая такими коэффициентами доля ФОТ в сметах общеобразовательных школ составляет 45% (вместе с начислениями на ФОТ). Следовательно, соотношение ФОТ и прочих текущих расходов — 45% к 55%.
Таким образом, может быть непосредственно составлена бюджетная заявка «от имени» всех ОУ соответствующей территориальной единицы. «Побочным продуктом» таких расчетов являются нормативы финансовых потребностей ОУ разных типов и видов в расчете на одного учащегося (воспитанника). Однако можно предположить, что’ главный распорядитель кредитов сведет (потребует сведения) всего многообразия нормативов в единый показатель — общая потребность системы образования территории в финансовых средствах для сравнения его с собственными расчетами, т.е. будет осуществлен переход к предыдущему варианту формирования заявки «от достигнутого».
Этап 2 — это составление сметы доходов и расходов ОУ после доведения до него уведомления о бюджетных ассигнованиях (этап 3).
Во-первых, такая смета в соответствии с БК РФ должна составляться по «установленной форме». Приходится, к сожалению, констатировать, что на день издания учебного пособия такой формы, которая была бы адекватна как БК РФ, так и приказу Минфина РФ №107н, не существует. Последний вариант сметы доходов и расходов бюджетного учреждения утвержден Минфином. Эта смета ориентирована на «новый хозяйственный механизм» и соответствующую ему Инструкцию №122, которые, как уже упоминалось выше, признаны несоответствующими действующему законодательству Постановлением Верховного суда РФ. Кроме того, многие позиции прежней сметы давно устарели (в частности, по строке 290 упоминаются взносы в Государственный фонд занятости, который уже не существует).
Согласно Бюджетному кодексу, Налоговому кодексу РФ (налоговый учет), приказу Минфина РФ №107н должны составляться отдельные сметы по учету бюджетных средств, средств от предпринимательской деятельности, целевых поступлений.
Авторы учебного пособия совместно со специалистами ЦБ Южного учебного округа Москвы (Т. Фильчагина, К. Филимонов) разработали варианты форм таких смет по учету бюджетных средств и целевых поступлений на основании упомянутого приказа Минфина РФ №127н. Формы смет представлены в Приложении 12 (с. 337). Составление формы сметы по средствам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на момент издания учебного пособия не представляется возможным. Это связано с введением в финансово-хозяйственную деятельность ОУ практики амортизации «амортизируемого имущества». В системе учета бюджетных учреждений пока нет соответствующей этой практике статей (подстатей).
Во-вторых, составление сметы бюджетных средств представляет в условиях БК РФ ответственную задачу, ибо перемещение бюджетных ассигнований как между кварталами, так и статьями (подстатьями) расходов представляет собой весьма сложную проблему. Например, передвижка средств, выделенных даже главному распорядителю бюджетных средств между целевыми статьями, видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ допускается лишь в пределах 10%.
Полномочия ОУ — получателя бюджетных средств по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы определяются Федеральным казначейством РФ, либо другим органом, исполняющим бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств (ст. 161 п.6 БК РФ). Какие-либо инструктивные материалы или методические рекомендации Федерального казначейства, либо Минфина РФ по этому вопросу на момент издания учебного пособия нам не известны.
В то же время двойная неопределенность при составлении прогноза бюджетной заявки в процессе сметного планирования сокращается до одного учебного года. Действительно, уведомление о бюджетных ассигнованиях приходит, как правило, к концу текущего финансового года. Это связано с традиционно поздним утверждением бюджетов РФ, территорий и муниципальных образований. Поэтому многие показатели: контингент учащихся, количество классов, ФОТ по тарификации и т.п. из упомянутых в методике прямого счета на учебный год из области прогнозных величин переходят в фактические показатели. Поэтому и расчет ФОТ может производиться более точно. Однако основная погрешность все же может иметь место из-за вынужденной экстраполяции отдельных показателей на следующий учебный год. Прогнозирование прочих текущих расходов (кроме ФОТ и начислений на него) во многих регионах просто «отпадает», так как не всегда хватает средств даже на заработную плату.
В условиях бюджетного дефицита руководители многих ОУ не видят особого смысла в усилиях по составлению фактически «пустой» сметы и предпочитают, чтобы эту работу выполняли ЦБ (хотя руководитель ОУ — юридического лица обязан смету подписать).
Необходимо упомянуть о специфике смет доходов и расходов по внебюджетным средствам. Они должны учитываться на специально открываемых казначейством лицевых счетах по учету этих средств. Порядок их открытия и ведения определен Приказом Минфина РФ №46н «О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства Финансов РФ лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов».
В соответствии с этим приказом бюджетная организация, ведущая предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, получив разрешение, должна открыть для учета средств, поступивших от этой деятельности, специальный счет. Получить разрешение следует в территориальных органах федерального казначейства. Если же в какой либо территории такие органы не созданы, то обращаться за разрешением и представлять отчетность нужно уполномоченному Минфином РФ органу казначейства.
Письмом Минфина РФ №30101/ /12333 (Приложение 13, с. 353) фактически установлен особый статус учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Во-первых, в смете не осуществляется привязка расходов, осуществляемых за счет внебюджетных средств, к конкретным источникам образования этих средств.
Во-вторых, смета, представляемая в органы федерального казначейства, может не содержать поквартального распределения.
В-третьих, недостаточность сметных назначений по соответствующему коду экономической классификации расходов не является основанием для федерального казначейства в отказе приема расчетно-денежного документа бюджетного учреждения. При этом последнее должно внести в смету необходимые изменения (иными словами, скорректировать запланированную по данному коду величину расходов за счет других статей) и представить ее в орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета по учету внебюджетных средств.
Хотя в письме речь идет о получателях средств федерального бюджета, тем не менее данное разъяснение должно, на наш взгляд, применяться и региональными финансовыми органами. Дело в том, что причиной разъяснения стало общее положение — отсутствие нормативного правового акта Минфина РФ, устанавливающего порядок составления, утверждения и внесения изменений в сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам бюджетных учреждений.
Все вышесказанное относится к бюджетным учреждениям в целом. Однако в ст. 7 Закона №159ФЗ О введении в действие Бюджетного кодекса РФ» содержится специальная норма по отношению к учреждениям, в частности, образовательным: «Законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, принятые до введения в действие Бюджетного кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу». В Законе «Об образовании в уже ранее процитированной ст. 43 (п. 1) содержится прямое указание на то, что ОУ имеют расчетный счет в кредитных организациях.
Поэтому вполне правомерен вопрос: распространяется ли на ОУ требование об открытии лицевых счетов по учету внебюджетных средств в органах казначейства?
На наш взгляд, ОУ имеют право на размещение упомянутых выше средств на внебюджетных счетах в кредитных организациях. Впрочем, тем, кто готов следовать такой логике, придется, возможно, отстаивать свою позицию в судебном порядке.
Правоприменительная практика по этому вопросу, хотя и весьма узкая, но все же существует.
Приведем пример гражданского дела по заявлению общеобразовательной школы №204 Российской Академии образования о признании частично недействительными Указаний Центрального банка РФ № 579У «О порядке открытия и ведения счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также по учету средств, поступающих во временное распоряжение организаций, финансируемых их федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в учреждениях Центрального Банка Российской Федерации или кредитных организаций».
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ решением жалобу школы № 204 удовлетворила. Ниже приводятся фрагменты обоснований такого решения.
Суд первой инстанции установил, что отсутствует федеральный закон, который обязывал бы образовательные учреждения, финансируемые за счет средств федерального бюджета, представлять в банк разрешение органа федерального казначейства на открытие банковского счета. В связи с тем, что согласно ч.4 ст. З О Закона «О банках и банковской деятельности» порядок открытия, ведения и закрытия банком счетов устанавливается Банком России в соответствии с федеральными законами, возложение обязанности на образовательные учреждения по представлению в банки разрешений на открытие счета не может быть признано законным. При этом согласно ст. 43 Закона РФ «Об образовании» образовательные учреждения самостоятельно осуществляют финансово-хозяйственную деятельность, имеют самостоятельный баланс и расчетный счет, а в силу ст. 47 Закона РФ «Об образовании» при осуществлении предпринимательской деятельности приравниваются к предприятию и подпадают под действие законодательства в области предпринимательской деятельности.
Не может быть признано законным требование Банка России закрыть счета, открытые до введения Указания №579У поскольку Гражданским кодексом РФ банку не предоставлено право принимать решения по расторжению договора банковского счета. Согласно ст. 859 ГК РФ такие договоры могут быть расторгнуты по заявлению клиента или решению суда. В связи с чем суд не признал правомерность ограничения срока действия договора банковского счета сроком действия разрешения на открытие счета, поскольку это требование не основано на законе. Указанные в решении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ предписания Банка России ограничивают право образовательных учреждений, финансируемых за счет средств федерального бюджета, распоряжаться доходами от собственной деятельности согласно п.7 ст. 39 Закона РФ «Об образовании».
Кассационная коллегия Верховного суда РФ решение Судебной коллегии отменила. Однако Президиум Верховного суда решением оставил в силе решение суда первой инстанции (Судебной коллегии).
Примечательны выводы Президиума Верховного суда РФ по данному иску.
Нельзя согласиться с доводом в определении Кассационной коллегии о том, что нормы Указания ЦБ РФ №579У не нарушают право образовательных учреждений самостоятельно распоряжаться доходам, полученными от приносящей доход деятельности. В разрешениях на открытие счета, выдаваемых органом федерального казначейства, указываются перечни источников формирования и направления использования полученных доходов, что противоречит подп. 2 п. 2 ст. 32, п. 2 ст. 43 Закона РФ «Об образовании», п. 2 ст. 298 ГК РФ, согласно которым образовательные учреждения самостоятельно определяют источники формирования и направления использования средств, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствии со своим уставом; а также п. 7 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», согласно которой образовательные учреждения имеют право собственности на средства, полученные от приносящей доход деятельности.
В связи с вышеизложенным можно посоветовать тем ОУ, у которых еще не закрыты расчетные счета по учету средств от предпринимательской и иной проносящей доход деятельности внимательно изучить материалы упомянутого выше судебного разбирательства.
Верховный суд РФ рассматривал также гражданское дело по жалобам государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования «Нижегородский строительный техникум», государственного образовательного учреждения «Нижегородский коммерческий институт» и Сыктывкарского государственного университета о признании незаконными Приказа Министерства финансов РФ №46н, утвержденной этим же Приказом Инструкции, а также и других приложений к данному Приказу в части, касающейся ограничения прав заявителей по самостоятельному распоряжению внебюджетными средствами.
Эта жалоба решением Верховного суда РФ была оставлена без удовлетворения. Суд посчитал, что введенный оспариваемыми документами порядок учета операций с внебюджетными средствами не ограничивает права бюджетных учреждений по самостоятельному распоряжению этими средствами, а регулирует лишь процедуру их учета на лицевом счете, открытом в органе федерального казначейства.
Отдельную проблему в системе бюджетных правоотношений, регулируемых БК РФ, составляют функции и роль ЦБ. Схематично данный вопрос был обрисован во введении к практическому пособию. В этой статье будут рассмотрены основные направления реформирования ЦБ, вытекающие из перспектив их взаимодействия с субъектами бюджетных правоотношений. Применительно к деятельности ОУ таковыми являются: распорядители кредитов, бюджетополучатели (ОУ), органы, исполняющие бюджет (казначейство). Их функции отражены в начале главы. Прямого упоминания о необходимости дополнительной обслуживающей организации при выполнении этих функций в БК РФ не содержится. Тем не менее, и в настоящее время и в перспективе ЦБ будут играть важную роль в выполнении за ОУ задач, связанных с их статусом бюджетополучателя.
Дело в том, что большинство (или, точнее, многие) ОУ, были просто переведены в статус юридического лица, о чем уже упоминалось во введении. При этом в регламенте их финансово-хозяйственной деятельности мало что изменилось. Выделение на «самобаланс», создание собственных бухгалтерий (или прием в штат главного бухгалтера) стало уделом лишь тех отдельных учреждений, которые, как правило, располагают внебюджетными средствами. Доля таких учебных заведений общего среднего образования невелика и вряд ли может существенно влиять на рассматриваемую ситуацию в целом. Но даже если чисто теоретически предположить, что все руководители ОУ, повысив свою экономико-правовую компетентность, захотят получить реальную самостоятельность, то это стремление сразу натолкнется на проблему дефицита бухгалтерских кадров. Тем более, что главный бухгалтер в соответствии с перспективными тарифно-квалификационными условиями должен иметь высшее экономическое образование. Повсеместное несоблюдение этого правила не означает возможность дальнейшего массового воспроизведения существующих нарушений. Отметим попутно, что с целью приведения уровня образовательной подготовки действующих бухгалтерских работников в соответствие с существующими требованиями в Москве на базе экономического факультета МГПУ отработана эффективная педагогическая технология высшего профессионального (экономического) образования упомянутого контингента на базе экстерната.
Высказываемое время от времени мнение о возможности распределения функционирующих бухгалтеров ЦБ по отдельным ОУ несостоятельно хотя бы по той причине, что сотрудники ЦБ, как правило, узкоспециализированы, выполняют отдельные учетные операции. Соответствующий же специалист ОУ должен владеть всей системой учета, причем в современных условиях не только бухгалтерского, но и налогового. Однако из вышеизложенного вовсе не означает, что в условиях казначейского исполнения бюджета все функции ЦБ остаются неизменными. Их новый набор может быть выявлен на основании содержания рассмотренных в главе этапов бюджетного процесса и анализа обязанностей бухгалтерских служб в учреждении (п. 11 «Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях», приказ Минфина РФ №107н).
Должна быть существенно расширена и усилена планово-финансовая функция, среди задач которой:
• составление бюджетных заявок по отдельным ОУ и их сведение;
• составление индивидуальных и сводных смет доходов и расходов ОУ;
• корректировка смет;
• расчеты и предложения распорядителю бюджетных средств по поводу перемещения их между получателями и т.п.
Сохраняются многие традиционные функции ЦБ:
• собственно ведение бухгалтерского учета как по операциям отдельных ОУ, так и обслуживаемой системе в целом;
• учет денежных средств и материальных ценностей в местах их хранения и эксплуатации;
• начисление и выплата в установленные сроки заработной платы работникам, стипендий учащимся, студентам;
• участие в проведении инвентаризации имущества и финансовых обязательств, своевременное и правильное определение результатов инвентаризации и отражение их в учете;
• составление и представление в установленном порядке и в предусмотренные сроки бухгалтерской отчетности как по отдельным ОУ, так и сводной;
• ведение массива нормативных и других документов по вопросам учета и отчетности, относящихся к компетенции бухгалтерских служб;
• хранение документов.
Приведенный выше перечень не является, естественно, исчерпывающим. В то же время по сравнению с содержанием упомянутого п. 11 Инструкции №107н в него внесены существенные коррективы, связанные с проблемой контроля за финансово-хозяйственной деятельностью ОУ. В новых условиях, когда отношения между ОУ и ЦБ (также в предстоящем статусе юридического лица) должны строиться на договорной основе, формы, методы и содержание контролирующих функций являются предметом специального рассмотрения. Скорее, речь может идти об аудите финансово-хозяйственной деятельности ОУ.
Кроме того, система казначейства еще только «набирает обороты и многие ее функции пока не вполне определены. Поэтому детали взаимодействия ОУ и ЦБ могут быть выяснены лишь при достаточно подробной регламентации всех аспектов деятельности органов, исполняющих бюджет.
В новых условиях у ЦБ появляются дополнительные функции. Одна из них — учебно-консультационная. Ее содержание вытекает из названия, и ориентирована она, прежде всего на руководителей, финансово-экономических работников, бухгалтеров. Другая функция — нормативно-аналитическая. В частности, сюда относятся такие вопросы, как формирование показателей учетной политики ОУ (ведение которой формально для бюджетных учреждений не предусмотрено, но без этого фактически невозможно решать многие финансово-хозяйственные и налоговые проблемы), разработка предложений для распорядителей кредитов по финансовым нормативам, по видам и типам ОУ и составу включаемых в них затрат, составление аналитических материалов и т.п. деятельность.
В ходе реформирования ЦБ необходимо специально решить проблему их взаимодействия с ОУ относительно операций с внебюджетными средствами. Здесь неоднократно высказывалось мнение, разделяемое и авторами данного пособия, о платной основе обслуживания операций по таким средствам (например, в виде определенного в договоре между ОУ и ЦБ процента от объема «внебюджетки»).
В качестве организационно-правовой формы будущей централизованной бухгалтерии, может быть предложена некоммерческая организация — учреждение.
Подводя итоги анализа рассматриваемого раздела главы 3, можно констатировать, что реформирование ЦБ является объективным процессом. Впрочем, авторы не ставят перед собой задачу в данном пособии предложить результаты детальной проработки реформы ЦБ. Кстати, ее название может быть и иным, вытекающим из новых функций. Нам лишь хотелось бы посвятить заинтересованных лиц-руководителей ОУ в содержание актуальной проблемы, а, может быть, и включить в ее решение.
Статью подготовил категорийный менеджер по работе с ключевыми клиентами Умберг Эмиль Дмитриевич. 
