Структура организационно-экономического механизма управления природопользованием и экологической безопасностью
Субъекты и объекты управления экологической безопасностью.
Человечество в процессе своей жизнедеятельности вынуждено пользоваться разнообразными природными ресурсами, количество которых ограничено. Поэтому очень важно установить принципы рационального природопользования и обеспечить экологическую безопасность населения. Понятие «экологическая безопасность» предусматривает и анализ потребностей человека в природных ресурсах, и выяснение возможностей природы по удовлетворению этих потребностей. Но мало найти оптимальное сочетание потребностей человека и природных ресурсов. Нужно суметь перейти от нынешнего далеко не идеального состояния к этому оптимальному сочетанию. Для этого разработаны различные механизмы управления природопользованием, экологической безопасностью и охраной окружающей среды. Под словами «механизм управления» понимают совокупность тех или иных методов управления экономикой в целом и природопользованием как материальной основой экономики.
Метод управления — это совокупность различных способов, приемов и средств воздействия на управляемый объект. По степени воздействия на объект управления методы обычно подразделяют на виды: организационно-административные, социально-психологические, экономические и др.
Организационно-административные методы основаны на приказах, распоряжениях, законах и других нормативно-правовых документах и опираются на возможность применения силы государственными органами, в том числе непосредственно на силовые структуры (экологическую милицию, налоговую полицию и др.).
Социально-психологические методы управления основаны на убеждении, сознательности, ориентированы на экологическую грамотность граждан, держатся на обычаях и традиционных ценностях общества.
Экономические методы воздействия ориентированы на использование материальной (экономической, денежной) заинтересованности. Конкретный экономический метод включает в себя как отдельные приемы воздействия, так и их совокупности. Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного результата, образует организационно-экономический механизм управления экологической безопасностью, обеспечивающий рациональное ресурсосберегающее природопользование, основанное на принципах устойчивого развития. Организационно-экономический механизм природопользования и управления экологической безопасностью является частью общей системы управления экономикой в целом. На различных уровнях управления он имеет свои особенности. Можно выделить макроуровень, т.е. управление в рамках всей экономики, и мезоуровень, касающийся отдельных ее секторов, отраслей, например нефтедобычи. На уровне конкретных предприятий-природопользователей инструменты организационно-экономического механизма носят характер, более приспособленный к особенностям этих предприятий.
Целесообразно выделить понятие «эколого-пользование». Так называют природопользование, организованное на основе экологической теории. Очевидно, не всякое природопользование по тем или иным причинам является эколого-пользованием. Однако на современном этапе развития производительных сил надежное обеспечение экологической безопасности невозможно без постоянной опоры на экологическую теорию.
Взаимосвязь организационно-административных и экономических мер. Экономический (или организационно-экономический) механизм управления экологической безопасностью можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле экономический механизм управления — это система организационно-экономических мер, касающихся природопользования и охраны окружающей среды, что означает наличие взаимосвязанных организационно-административных и экономических мер. Так, планирование, разработка, введение, исполнение и контроль целевых программ природопользования осуществляют с помощью механизма управления экологической безопасностью. В них содержатся элементы экономического воздействия. В частности, контроль за установленными государством нормами осуществляется административными методами, но при этом он сопровождается штрафами и субсидиями, т.е. экономическими воздействиями на природопользователей. В узком смысле экономический механизм управления включает в себя только собственно экономические меры, без административного воздействия. Например, потребители готовы платить больше за экологически чистые продукты, что стимулирует производителей сельскохозяйственной продукции изготовлять такие продукты.
Концепция организационно-экономического механизма, выбор конкретных мер зависят от решения вопроса о целях развития экономики конкретного сектора народного хозяйства или региона.
Рассмотрим пример. Пусть установлено, что производство в агропромышленном комплексе (АПК), несмотря на резкое снижение его объема в последние годы, излишне велико для данной области, а дефицит продовольствия объясняется не недостаточным объемом производства, а отсталостью в сфере хранения и перерабатывающей промышленности. Тогда целью управления природопользованием в данной области должно стать сокращение природного базиса сельского хозяйства, т.е. сокращение объема используемых в сельском хозяйстве природных ресурсов. При этом меры экономического воздействия будут включать в себя, например, установление высокой арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения для торможения вовлечения новых земель в хозяйственный оборот. Следует повысить налоги на дополнительное освоение земель, увеличить размер штрафов за нерациональное использование земель, стимулировать различными способами консервацию деградированных участков и др. Все эти меры направлены на сокращение сельскохозяйственного производства и снятие сельскохозяйственной нагрузки с окружающей природной среды. Одновременно следует бороться с отсталостью в сфере хранения произведенного продовольствия и сфере перерабатывающей промышленности. Необходимо создание благоприятных экономических условий для совершенствования технологий хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, развития соответствующей отрасли народного хозяйства.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Если же целью развития АПК на определенный период считать всемерное увеличение производства сельскохозяйственной продукции, то меры экономического воздействия, наоборот, не только не должны препятствовать вовлечению новых земельных и водных ресурсов, химических средств защиты растений, минеральных удобрений, а всемерно стимулировать их. Большинство специалистов считают, что проводимые в России аграрная и земельная реформы были направлены на природ ёмкий вариант функционирования агропромышленного комплекса, т. е. на экстенсивное использование природных ресурсов. Повышения экологической безопасности при этом ожидать нельзя. Реально за эти годы экологическая безопасность на селе снизилась вместе с сокращением производства сельскохозяйственной продукции (в среднем на 30 — 40 %).
Механизмы управления экологической безопасностью, в том числе организационно-экономический механизм, должны быть согласованы как по вертикали, так и по горизонтали. Меры воздействия, принимаемые на различных уровнях управления, на различных стадиях технологической цепочки — от изъятия природных ресурсов до производства готовой продукции и ее реализации — не должны противоречить друг другу.
Механизм управления экологической безопасностью закреплен Федеральным законом «Об охране окружающей среды» № 7ФЗ, а также многочисленными подзаконными актами. В этом законе идет речь о природопользовании, т. е. использовании природных ресурсов человеком, которое предполагает охрану объекта использования, т. е. природной среды. Таким образом, в законе речь идет не только об охране окружающей природной среды. Отметим, что содержание норм, связанных с организационно-экономическим механизмом управления экологической безопасностью, шире названия соответствующего раздела закона. В нем приведены элементы не только чисто экономического, но и организационно-административного механизма. К последнему относятся планирование, учет и социально-экономическая оценка ресурсов, регулируемое ценообразование, договоры и лицензии на комплексное природопользование, установление лимитов природопользования. Организационно-административные и экономические методы управления экономикой, ее материальной составляющей (природными ресурсами), а также охраной окружающей среды используются одновременно, и их разделение носит условный характер, как и разделение экономики и менеджмента. Организационно-административные методы — это методы работы менеджеров (управляющих, руководителей), состоящих на службе в государственных структурах и органах местного самоуправления.
Цель управления экологической безопасностью. Целью механизма управления экологической безопасностью и охраной окружающей среды является согласование экономических и экологических интересов общественного производства как вертикальных (федеральных, региональных, локальных), так и горизонтальных (территориальных, ведомственных), а также на уровне связей между предприятиями.
Элементы экономического механизма управления экологической безопасностью и обеспечения экологической безопасности в России стали развиваться. До этого времени проблемы охраны окружающей среды решались преимущественно административно-правовыми методами, путем запретов, ограничений, мер административного и уголовного наказания. Анализ многолетней практики применения административных и правовых мер показал, что использование только прямых методов воздействия на природопользователей на основе отношений власти и подчинения не всегда эффективно, так как зачастую не приводит к заметному улучшению состояния природной среды. Поэтому был сделан вывод о необходимости использования экономических рычагов, основанных на материальной заинтересованности, т.е. на косвенном государственном управлении экономикой.
Экономический механизм неразрывно связан с организационно-правовым, дополняет его и способствует выполнению экологических требований природопользования, закрепленных в правовых нормах. В частности, правовые нормы гл. IV Федерального закона «Об охране окружающей среды» закрепляют основы экономического механизма и являются правовой формой для экономического содержания.
Среди специалистов сложилось мнение, что охрана природной среды не является отдельным видом деятельности, а представляет собой составную часть природопользования в процессе общественного производства. В романе «Отцы и дети» И. С. Тургенев писал, что «природа не храм, а мастерская, и человек в ней — работник». Ясно, что ни один работник не будет захламлять свое рабочее место.
В каждой стране как хозяйственная, так и нехозяйственная (военная, религиозная, спортивная и др.) деятельность общества сознательно управляются. Управление — это процесс воздействия субъекта на объект в целях перевода его в новое качественное состояние или поддержания в установленном режиме.
Субъекты и объекты управления применительно к экологической безопасности и природоохранной деятельности. Субъектами управления природопользованием, в том числе и природоохранной деятельностью, выступают государственные органы общей компетенции, а также специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды и органы местного самоуправления. На уровне предприятий субъектами управления являются подразделения и службы природопользования (цехи, отделы) или отдельные работники. Эти органы имеют различную компетенцию и особенности деятельности, но используют все рассмотренные выше методы управления в той или иной степени, в том числе и экономические методы, образующие в целом механизм управления экологической безопасностью.
К государственным органам общей компетенции относятся Президент Российской Федерации (и его администрация), Федеральное собрание, Правительство Российской Федерации, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Государственные и муниципальные органы общей компетенции ведают вопросами охраны природной среды наряду с множеством других направлений работы.
К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые соответствующими правительственными актами уполномочены выполнять природоохранные функции. Органы специальной компетенции подразделяют на три вида: комплексные, отраслевые, функциональные. Комплексные природоохранные органы выполняют все экологические задачи или отдельные блоки задач, отраслевые — занимаются своей отраслью (например, лесным хозяйством), функциональные — отвечают за отдельные функции (например, мониторинг состояния окружающей природной среды).
К охране природной среды имеют отношение многие министерства и ведомства. Например, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Мин эконом-развитие России), формируя стратегию социально-экономического развития, обязано учитывать и экологические интересы общественного развития. Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) осуществляет надзор за соблюдением государственных стандартов, в том числе за выполнением зафиксированных в них экологических требований. Госстрой России разрабатывает экологические требования при капитальном строительстве и т. п.
Компетенция органов местного самоуправления по охране окружающей среды отражена в их уставах. Их роль напоминает роль государственных органов общей компетенции, только на гораздо более узком пространстве, относящемся к ведению соответствующего органа местного самоуправления — на уровне района или города.
Объектами управления являются все природо-пользователи, как юридические, так и физические лица, независимо от характера и направлений их деятельности. Поскольку все организации и предприятия, жители городов и деревень находятся и действуют в природной среде, то объектами управления являются все юридические и физические лица на территории нашей страны. Связи и отношения между субъектами и объектами управления в процессе природопользования и охраны природной среды строятся на основе правил и процедур, зафиксированных в действующих законах и других нормативно-правовых актах; договоров между конкретными субъектами и объектами управления.
Основные принципы управления природопользованием и экологической безопасностью
Принципы построения организационно-экономического механизма использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов являются определяющими в управлении природопользованием и экологической безопасностью. На практике выработаны такие принципы экономического механизма управления, как платность, научная обоснованность, экономическая ответственность, комплексность и хозяйственный расчет.
Принцип платности пользования природными ресурсами. Основным принципом экономического механизма природопользования и экологической безопасности является платность — использование природных ресурсов в процессе производства исключительно за плату. Ни один природный ресурс (недра, земля, леса, реки) не может предоставляться, кому бы то ни было в пользование бесплатно.
Принцип платности пользования природными ресурсами применялся не всегда. Как известно. Декретом о земле в России была отменена частная собственность на землю и другие природные ресурсы. В стране законодательно был закреплен принцип бесплатного использования природных ресурсов. Он означал, что колхозам, государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам земля и другие природные ресурсы предоставлялась государством в бесплатное и бессрочное пользование. Это решение в дальнейшем явилось одной из причин возникновения экологических и экономических проблем.
Бесплатность пользования природными ресурсами способствовала развитию отношения к ним как к даровому благу. Ущерб, причиняемый земле, не учитывался при технико-экономических обоснованиях экологических проектов. Например, при строительстве каскада равнинных гидроэлектростанций на Волге было создано множество водохранилищ. При их строительстве затопили, т.е. вывели из сельскохозяйственного оборота, миллионы гектаров ценных сельскохозяйственных угодий, в том числе и наиболее плодородных пойменных земель. Эти потери не имели экономической оценки (в денежных единицах) и фактически не учитывались при принятии решений о строительстве каскада гидроэлектростанций (ГЭС).
Сказанное не означает, что экономически обоснованное оценивание стоимости затопляемых земель обязательно привело бы к выводу об экономической неэффективности каскада ГЭС. Учитывая недостаток источников электроэнергии в Волжском бассейне, следует признать правильным принятое в свое время решение о строительстве каскада ГЭС.
Бесплатность пользования ресурсами не воспитывала бережного отношения к природе. Она надолго задержала проведение экономических исследований по определению стоимостной оценки природных ресурсов, но не привела к улучшению экологической ситуации в стране.
Земля, являясь основным средством производства в сельском хозяйстве, до сих пор учитывается на балансах сельскохозяйственных предприятий только в гектарах, без стоимостной оценки. Следовательно, имеет место неполный учет основных средств, участвующих в производстве, а поэтому, например, недостоверно исчисляется показатель рентабельности. Нет возможности производить амортизационные отчисления, предназначенные для восстановления плодородия земли как части основных фондов сельскохозяйственных предприятий. Бухгалтерская отчетность и управленческий учет не отслеживают динамику значительной части основных фондов, что лишает менеджера информации, необходимой для эффективного управления сельскохозяйственным предприятием.
В основе принципа платности лежит экономическая (стоимостная) оценка природных ресурсов. Природные земельные фонды участвуют в процессе производства наряду с другими средствами производства — материально-техническими и трудовыми. Денежная оценка земли позволяет сопоставить ее роль в производстве с ролью других ресурсов. Как следствие, удается препятствовать необоснованному отводу ценных земель для несельскохозяйственных целей, а также более точно определять ущерб, причиняемый земельным угодьям при их нерациональном использовании.
Установление платы за пользование землей и другими природными ресурсами, т.е. утверждение принципа платности, последовало за отменой исключительной государственной собственности на землю. Земля стала рассматриваться как один из видов имущества. Некоторые ее категории были превращены в объект аренды, купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. В частности, введен в действие Закон РСФСР «О плате за землю» № 17381. Очередной шаг сделан в новом варианте Земельного кодекса Российской Федерации, и других нормативно-правовых актах, принятых в последнее время.
Из документов Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проведенной в Рио-де-Жанейро, видно, что мировое сообщество идет к введению системы выплат за право пользования всеми видами природных ресурсов с учетом ущерба, наносимого окружающей природной среде, в интересах будущих поколений.
Установление платности пользования природными ресурсами направлено на решение важных социальных, экономических и экологических задач повышения заинтересованности в эффективном использовании природных ресурсов, формирования дополнительных финансовых источников для воспроизводства ограниченных ресурсов окружающей природной среды.
Некоторые другие принципы управления экологической безопасностью. Принцип научной обоснованности управления экологической безопасностью и охраны окружающей среды означает разумное, основанное на научных исследованиях, сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. Строгая научная обоснованность требуется при совместном использовании различных составляющих экономического механизма. Остро стоят проблемы научности экономической оценки природных ресурсов и ценообразования, а также расчетов экономического ущерба, причиняемого среде. Необходимы научные рекомендации при определении оптимального сочетания затрат на обеспечение экологической безопасности и охрану природной среды из различных источников — бюджетных, собственных средств предприятий, средств экологических фондов и др.
Законодательное установление принципа научной обоснованности природопользования, к сожалению, недостаточно для его реального воплощения в жизнь. Оно во многом зависит как от исполнительской дисциплины аппарата государственного и муниципального управления, так и от степени развития экологической науки, а также от экономической стабильности в стране.
Принцип экономической ответственности находит свое выражение в обязанности природопользователей возмещать ущерб, причиняемый природной среде, здоровью людей и имуществу физических и юридических лиц в результате совершения экологических правонарушений.
Принцип комплексности (системности, всестороннего охвата ситуации) означает стремление к многоцелевому использованию ресурсов, развитию малоотходных и безотходных производств, глубокой переработке сырья. Этому принципу должны соответствовать все элементы механизма управления экологической безопасностью. Именно отсутствие комплексности является одной из причин несовершенства такого механизма в реальных ситуациях.
Принцип хозяйственного расчета требует увязки экологизации производства на каждом конкретном предприятии с его экономической эффективностью, прибыльностью. Этот принцип должен стать основополагающим при формировании системы управления всей производственной сферы, так как он отвечает интересам хозяйствующих объектов и общества в целом. Нет проблем с выполнением экологических требований тогда, когда их выполнять выгодно.
Элементы механизма управления природопользованием и экологической безопасностью
Механизм управления экологической безопасностью и охраной природной среды в России включает в себя ряд элементов (инструментов управления), основными из которых являются:
платежи за использование природных ресурсов; платежи за загрязнение окружающей природной среды; платежи за размещение экологически вредных веществ;
система правового и организационного обеспечения экономического стимулирования и экономической ответственности;
система экологических фондов;
система экологического страхования.
В свою очередь, эти элементы рассматриваемого механизма управления содержат конкретные виды воздействия на природопользователей, т. е. сами являются системами. Усложнение экономических отношений, развитие рыночных взаимосвязей влекут за собой совершенствование уже устоявшихся, а также появление новых элементов механизма управления экологической безопасностью, направленных на обеспечение ресурсосберегающего природопользования и охраны окружающей природной среды. Это, например, создание рынка природных ресурсов, продажа прав на определенный объем загрязнения окружающей среды, система залог — возврат, активно используемые как в некоторых зарубежных странах, так и в нашей стране.
Рассмотрим подробнее некоторые элементы механизма управления экологической безопасностью и охраной природной среды.
Еще классики политэкономии изучали ренту — плату за пользование землей, иногда выступающую в виде соответствующей составляющей доходов землевладельца. В современных условиях нужно говорить не только о земле, как основе сельскохозяйственного производства, но и обо всех иных видах природных ресурсов.
Платежи за использование природных ресурсов (земля, недра, воды, леса и иная растительность, животный мир, и др.) складываются из трех слагаемых:
выплаты непосредственно за право пользования природными ресурсами;
платежи и штрафы за загрязнение окружающей природной среды;
отчисления на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Мировой опыт показывает, что плата за природопользование способствует более рациональному использованию природных ресурсов.
Плата за право пользования природными ресурсами предназначена для собственников этих ресурсов независимо от форм собственности и связана с изъятием абсолютной ренты. Основной получатель этой платы — государство.
Законом РСФСР «О плате за землю» № 17381 установлены формы платы в виде земельного налога, арендной платы и нормативной цены земли. Плательщиками земельного налога и арендной платы являются предприятия всех форм собственности, объединения, организации и учреждения, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, которым земля на территории России предоставлена в собственность, владение, пользование или аренду. Земельный налог уплачивается с облагаемой налогом земельной площади, закрепленной за налогоплательщиком. Земельный налог и арендная плата взимается с сельскохозяйственных угодий, участков, предоставленных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства, жилищного, дачного, гаражного строительства, разнообразной предпринимательской деятельности. Кроме того, облагаются налогом земли, используемые предприятиями и организациями промышленности, транспорта, связи и других отраслей материального производства и непроизводственной сферы. Ставки земельного налога утверждаются органами власти субъектов Российской Федерации. Они исходят из средних по России ставок, которые дифференцируются по зонам. Плата за землю перечисляется землепользователями в установленные сроки и зачисляется на специальные счета. Она учитывается в доходах местных бюджетов отдельной строкой и используется на финансирование мероприятий по землеустройству, ведение земельного кадастра, мониторинга, на повышение плодородия земли, другие природоохранные работы и деятельность по повышению экологической безопасности.
Законодательством предусмотрена плата за пользование недрами, водными объектами, лесными и растительными ресурсами, ресурсами животного мира. Платежи за воспроизводство и охрану природных ресурсов служат для компенсации затрат ресурсов в процессе производства.
России введены платежи за загрязнение окружающей среды:
за выброс в атмосферу загрязняющих экологически вредных веществ;
сброс загрязняющих веществ в водные объекты или на участки земной поверхности;
размещение экологически вредных отходов.
Платежи за загрязнение окружающей среды отражают общепринятый принцип необходимости восстановления нанесенного ущерба при природопользовании в его экономическом выражении («загрязнитель платит»). В случаях превышения разработанных и утвержденных государственными органами нормативов загрязнения рассматриваемые платежи взимаются по повышенным ставкам, играют роль штрафов и служат средством экономического воздействия на природопользователей, наносящих вред окружающей природной среде, побуждая их заботиться об экологической безопасности своего производства. Плата за загрязнение окружающей природной среды, а также за размещение отходов (в том числе на специально оборудованных свалках и местах складирования и утилизации) и другие вредные воздействия в бесспорном порядке перечисляется всеми природо-пользователями на счета экологических фондов.
Система платежей за природные ресурсы стала основным действующим рычагом экономического механизма обеспечения экологической безопасности, регулирования природопользования и охраны природной среды. Рядом специалистов высказываются предложения, что платежи за пользование природными ресурсами должны составлять главный источник доходов бюджетов различных уровней, поскольку природные ресурсы — достояние народа.
Совершенствование системы платежей происходит по следующим основным направлениям:
учет инфляции при определении ставок платежей и тем самым их номинальных размеров;
более полный учет отраслевых особенностей загрязнения окружающей природной среды при расчетах и взимании платы;
увеличение количества видов вредного воздействия на окружающую природную среду, подлежащих оплате.
Работа по совершенствованию системы платежей за природные ресурсы, как и организационно-экономического механизма обеспечения экологической безопасности, регулирования природопользования и охраны природной среды в целом, возглавляется федеральным органом по охране окружающей природной среды. Этот федеральный орган разрабатывает основные нормативно-правовые и инструктивно-методические документы в рассматриваемой области. В частности, он утверждает рекомендации по определению предельных размеров платы за загрязнение окружающей природной среды, а также федеральные коэффициенты индексации платы по отношению к базовым нормативам. Разработаны и введены в действие документы по взиманию платы за шумовое загрязнение, загрязнение водных объектов, загрязнение пестицидами при их использовании в сельском хозяйстве, за сброс загрязняющих веществ при смыве их с территорий и др.
Экономическое стимулирование — составная часть механизма управления природопользованием и экологической безопасностью. Существенное значение для обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования и охраны природной среды имеет экономическое стимулирование. Без него выполнение планов и программ в области экологии и рационального природопользования может быть весьма затруднено. Термин стимул (от лат. stimulus) буквально означает «остроконечная палка, которой погоняют животных», а в переносном смысле — «побуждение к действию». Сущность экономического стимулирования природоохранной деятельности заключается в создании у природопользователей непосредственной материальной (денежной) заинтересованности в осуществлении мер природоохранного характера.
В последние годы стимулированию придается все большее значение; при этом возрастает понимание того, что только административными санкциями наладить дело охраны природы в современных условиях и на современном уровне попросту невозможно. В настоящее время поставлена задача разработки научных основ экономического стимулирования рационального использования земель и других природных ресурсов. Разработка общих принципов стимулирования природоохранной деятельности имеет международное значение, так как вытекает из многостороннего Соглашения государств — участников СНГ. Целесообразно упомянуть и решения известной Конференции ООН в Рио-де-Жанейро по проблемам охраны окружающей среды, принявшей основополагающую концепцию устойчивого развития.
Принципы экономического стимулирования выработаны и продолжают вырабатываться практикой.
К ним относятся:
1. Комплексность (системность, всесторонность) стимулирования, означающая обязательность стимулирования использования современных технологических процессов, если они имеют целью ресурсосбережение и проводятся экологически приемлемыми методами, а также и собственно природоохранных мероприятий (утилизация отходов, строительство очистных сооружений в целях предотвращения загрязнения водных источников и атмосферы и др.). Следует стимулировать и деятельность менеджеров предприятия по переходу к выпуску экологически чистой продукции и отказу от выпуска продукции, загрязняющей окружающую среду. Подобная переориентация плана выпуска продукции может быть достигнута в результате целенаправленной маркетинговой деятельности.
2. Соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономическими санкциями, т. е. между позитивными и негативными мерами воздействия на природопользователей. Другими словами, выплаты по экономическому стимулированию должны быть сопоставимы с размерами экономических санкций.
3. Сочетание стимулирования на различных уровнях экономического механизма. Недостаточно поощрять работников за природоохранную деятельность только в рамках конкретного предприятия. Необходимо побуждать к этой деятельности и само предприятие как юридическое лицо на федеральном, региональном и местном уровнях. Должны стимулироваться также местные и региональные экологические органы, фонды, иные экологические организации, в том числе и общественные.
4. Увязка стимулирования с другими элементами управления природопользованием и охраны природной среды: планированием, контролем, регулированием и др. Экономическое стимулирование играет важную роль в обеспечении экологической безопасности, но применяемое отдельно, в отрыве от других элементов, оно не даст того эффекта и не оправдает тех надежд, которые с ним обычно связываются.
5. Сочетание материального и морального стимулирования, как отдельных работников, так и предприятий и организаций.
Основные виды экономического стимулирования предусмотрены Федеральным законом «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ. К ним относятся: льготное налогообложение и кредитование предприятий; установление повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов; применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию.
В качестве примера льготного налогообложения можно привести норму Закона РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» № 21161, в соответствии с которой размер налога на прибыль уменьшается на сумму в размере 30 % от капитальных вложений на природоохранные мероприятия.
Граждане, впервые организующие крестьянские (фермерские) хозяйства, согласно ст. 6 Инструкции Государственной налоговой службы № 11 по применению Закона РСФСР «О плате за землю» № 17381, вообще освобождаются от уплаты земельного налога в течение пяти лет с момента предоставления им земельных участков. Отметим, что при использовании земли не по назначению, т. е. не для сельскохозяйственного производства, эта льгота не предоставляется.
Повышенные нормы амортизации основных производственных природоохранных фондов позволяют уменьшить сроки окупаемости природоохранных сооружений и способствуют внедрению достижений научно-технического прогресса. С этой целью такая льгота в качестве одного из видов экономического стимулирования применяется в развитых странах. Что касается России, то в условиях экономического кризиса повышение нормы амортизации на природоохранные фонды по сравнению с другими производственными фондами практически теряет смысл. Средств, накопившихся за годы амортизации, с учетом инфляции даже при повышенной норме амортизации не хватит для приобретения нового оборудования и обновления основных фондов.
Для того чтобы установить повышенные цены на экологически чистую продукцию, нужно уяснить, что под ней понимается; как и какими знаками она маркируется. В газете «Московский комсомолец» сообщалось, что столицу завалили импортными продуктами такого низкого качества, что городские санитарно-эпидемиологические инстанции начали опасаться за здоровье людей. Это подтолкнуло столичное правительство открыть первые два магазина, торгующие экологически чистыми продуктами, которые, как сообщила указанная газета, поступают от английской фирмы.
В России, как ни в одной другой стране, имеются природные условия для производства экологически чистой продукции, особенно в местах, удаленных от промышленных центров. После дефолта количество импортных продуктов заметно сократилось, соответственно возросло количество отечественных, как правило, изготовленных по гораздо более экологически чистым технологиям.
Многие из рассмотренных принципов экономического стимулирования показали свою эффективность во многих странах мира. Наиболее эффективным средством стимулирования считаются налоги, причем экологические («зеленые») налоги повышают стоимость продукции, поскольку учитывают затраты природных ресурсов. Они способствуют тому, что экологический ущерб компенсирует в основном сам загрязнитель, а не все общество. Разумеется, повышая цены, производитель перекладывает уплату налога на покупателя. Но поскольку повышение цены приводит к снижению спроса, то по обычным правилам микроэкономики можно рассчитать, в какой пропорции налог делится между производителем и потребителем. В любом случае введение налога приводит к снижению расхода природных ресурсов, т. е. к снижению нагрузки на окружающую природную среду.
Можно сделать вывод, что целостной системы льгот, взаимоувязанных экономических стимулов, способствующих рациональному использованию природных ресурсов, в России пока не существует. Экологическое законодательство и практика его применения требуют дальнейшего развития.
Финансирование природоохранной деятельности и экологические фонды. Для успешного функционирования механизма управления экологической безопасностью необходимо финансирование, т. е. обеспечение выполнения природоохранных программ материальными средствами. Оно осуществляется за счет: средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов органов местного самоуправления; собственных средств предприятий, учреждений, организаций; экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения и др. В последние годы на средства федерального бюджета осуществлялись только природоохранные мероприятия, включенные в состав государственных программ. Для этих нужд выделялись суммы, составлявшие не более 1 % от всех федеральных расходов, что явно недостаточно для борьбы с загрязнением окружающей среды.
В настоящее время основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере являются средства предприятий и организаций всех форм собственности, а также средства муниципальных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) и экологических фондов.
Фонды — это некоммерческие организации, аккумулирующие (собирающие) денежные или материальные средства, предназначенные для какой-либо заранее заданной цели. Система экологических фондов создана на основе Положения «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации № 442. Фонды являются юридическими лицами и находятся в ведении федерального органа, отвечающего за охрану окружающей природной среды, и его территориальных структур.
Целью создания экологических фондов является формирование независимого от государственного бюджета централизованного источника финансирования природоохранных нужд, дополняющего государственные затраты.
Экологические фонды теоретически могут служить одним из основных источников финансирования экологических программ в ситуациях, когда государство по тем или иным причинам уклоняется от активного участия в обеспечении экологической безопасности и охране окружающей природной среды. За счет каких средств формируются экологические фонды?
На их счета поступают платежи за загрязнение природной среды, которые подразделяют на две части:
выплаты в пределах нормативов, установленных природо-пользователям экологическими органами. Эти выплаты поступают регулярно;
плата сверх нормативов. Обычно она связана с какими-либо происшествиями, приведшими к сверхплановым сбросам или выбросам экологически вредных веществ, когда виновные не собираются дожидаться решений судов.
На счета экологических фондов поступают средства за размещение отходов (на свалках). Другой источник — суммы, получаемые по искам о возмещении вреда, взысканные судами и арбитражными судами за экологические правонарушения, а также в виде штрафов за подобные правонарушения. Некоторый доход дает реализация конфискованных орудий охоты и рыболовства.
Экологические фонды получают дополнительный доход от разрешенной законодательством коммерческой деятельности, например, в виде дивидендов на принадлежащие им акции, процентов по их вкладам в банки; в виде доходов от издательской деятельности. Наконец, нельзя забывать о добровольных отчислениях предприятий и организаций и взносах граждан, в том числе и иностранных.
Нормативы распределения средств экологических фондов различных уровней установлены законом: 60 % средств направляется на финансирование природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения; 30 % — на природоохранные мероприятия республиканского, краевого, областного значения; 10 % — на мероприятия федерального и межрегионального значения.
Среди крупных природоохранных мероприятий, на которые использовались средства Федерального экологического фонда, назовем следующие: строительство патрульного природоохранного судна; создание опытной установки для производства сорбентов, селективных к радионуклидам и тяжелым токсичным металлам (Челябинск); строительство опытно-промышленной установки по утилизации отходов деревообрабатывающей и лесной промышленности в Тамбовской области; завершение строительства линии по переработке отработанных автомобильных шин в г. Кинешма Ивановской области; создание передвижной установки по обезвреживанию непригодных к использованию и запрещенных пестицидов и ядохимикатов в Воронежской области и др.
Расширяется круг регионов России, в которые вкладывались средства Федерального экологического фонда на природоохранные цели.
Средства экологических фондов предназначены для финансирования воспроизводства природных ресурсов, научных исследований, финансовой поддержки строительства очистных сооружений, внедрения экологически чистых технологий, возмещения ущерба гражданам за причинение вреда здоровью, для экологического воспитания и образования. Однако законом не предусмотрено соотношение этих затрат, что служит поводом для возникновения дискуссий по проблемам расходования средств.
В целом доля средств экологических фондов в капитальных вложениях остается пока незначительной. Например, в последние годы в сельском хозяйстве она составляла по России 5 — 8 % от общей суммы капитальных вложений на природоохранные цели.
Налоги, различные платежи и сборы, с одной стороны, и финансирование природоохранной деятельности, с другой, тесно связаны между собой. Правила налогообложения, уплаты платежей и сборов устанавливаются органами власти различных уровней управления с помощью соответствующих нормативно-правовых документов. Налоги, платежи и сборы перечисляются природо-пользователями на соответствующие бюджетные счета, а доходы бюджетов различных уровней используются для финансирования природоохранных мероприятий.
Понятие об экономической ответственности в области экологии. Органичным элементом организационно-экономического механизма управления экологической безопасностью и охраны окружающей природной среды является экономическая ответственность. Она является составной частью хозрасчета юридических лиц и признаком их самостоятельности.
Понятие «экономическая ответственность» отличается от понятия «материальная ответственность». Материальная ответственность предусмотрена трудовым законодательством и распространяется на должностных лиц и других работников. Экономическая ответственность касается юридических лиц. Она реализуется в двух видах юридической ответственности — административной и гражданско-правовой. В конечном счете, и штрафные санкции за административные экологические правонарушения, и нанесенный ущерб определяются в стоимостной (денежной) форме и влияют на хозрасчетные показатели производственной деятельности (финансово-хозяйственной деятельности) юридических лиц.
Экономическая ответственность не должна базироваться на правомерной деятельности и противопоставляться юридической ответственности. Так, загрязнение среды в процессе производства в пределах установленных нормативов при современном развитии техники и технологии зачастую является неизбежным явлением. Плата за загрязнение в данном случае не может рассматриваться как экономическая ответственность, и ее бесспорность не свидетельствует о наличии ответственности без вины. Не является видом экономической ответственности плата за землю (земельный налог), за воду. Не является экономической ответственностью также возмещение потерь сельскохозяйственному и лесохозяйственному производству при изъятиях земель или введении ограничений при их использовании. Эти отношения являются не экологическими, а производственно-экономическими, и между причинением ущерба и нарушением экологических требований нет прямой причинной связи. В таких случаях суммы средств, образующих убытки и потери, включаются в сметную стоимость строительства или относятся за счет производственной деятельности организации (предприятия).
Для организации любой формы собственности не имеет значения, согласно какой отрасли права (гражданского, административного и др.) определены к взысканию денежные суммы. Но существенное значение имеют хозрасчетные категории, с которыми эти суммы связываются. Так, в нормальной экономической ситуации платежи за нормативное загрязнение среды, за пользование природными ресурсами относятся на себестоимость, а штрафы, суммы убытков, платежи за сверхнормативное загрязнение являются экономическими санкциями и осуществляются за счет прибыли, остающейся у организации.
Одной из актуальных проблем природопользования является научно обоснованный расчет ущерба, причиняемого среде, с помощью математических моделей эколого-экономических явлений и процессов. Необходимо признать, что существующие методики являются не вполне точными, поскольку долгосрочные последствия тех или иных воздействий на окружающую природную среду пока недостаточно изучены. Вместе с тем ясно, что нельзя ждать сотни или даже десятки лет, пока эти последствия в достаточной степени выявятся.
Работа организационно-экономического механизма управления природопользованием и экологической безопасностью
Учет ресурсов, планирование, лимитирование и лицензировавшее — составляющие работы механизма управления экологической безопасностью. Рассмотрим эти составляющие подробнее.
Учет природных ресурсов с помощью кадастров. Научно обоснованное использование природных ресурсов, как и всяких иных ресурсов, должно быть основано на их учете. Учет определяется сак сбор, систематизация, хранение и обновление сведений о количестве и качестве ресурсов. В настоящее время в России учет природных ресурсов осуществляется путем составления кадастров то видам ресурсов.
Кадастр — это свод количественных, организационных, качественных экономических и экологических показателей природного ресурса. С точки зрения эконометрики часть данных о каждом ресурсе имеет количественную природу (например, площадь, измеренная в гектарах), часть — качественную (например, перечень пород деревьев в лесу). Кадастр представляет собой специализированную базу данных. В кадастре приводят и организационные сведения (например, какой организации или частному лицу принадлежит лесной массив). Данные кадастров лежат в основе планирования использования ресурсов, их экономической оценки, ценообразования, определения ущерба, наносимого среде, системы мер по воспроизводству ресурсов и т.д.
Составляются земельный, водный, лесной кадастры, кадастр месторождений полезных ископаемых. Кадастром служит и «Красная книга», содержащая информацию о редких и исчезающих видах животных и растений.
В последние годы проводится эксперимент по совершенствованию учета и социально-экономической оценки потенциала природных ресурсов. Целью эксперимента является формирование комплексных территориальных кадастров природных ресурсов, включающих в себя информацию по всем видам ресурсов на данной территории. Они должны служить информационной базой для принятия экологически обоснованных управленческих решений в сфере обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды и природопользования с учетом приоритетов социально-экономического развития территорий. Для проведения эксперимента разработана система показателей и структура баз данных по видам природных ресурсов в составе комплексного территориального кадастра, ведомости для совершенствования учета ресурсов и налогообложения в сфере природопользования. В этом эксперименте, проводимом под руководством федерального органа, отвечающего за охрану природы, участвуют более 30 субъектов Российской Федерации. Наиболее активно работа по формированию межведомственных органов и созданию комплексных территориальных кадастров проводилась в Московской, Ленинградской, Ярославской и Калужской областях.
Учет природных ресурсов и контроль за их использованием нельзя разделять. Поэтому вся система экологического контроля (включающая в себя государственную службу наблюдения за состоянием природной среды, государственный, производственный и общественный контроль), а также система экологических экспертиз являются организационно-экономическими рычагами природопользования. По результатам контроля принимаются меры по административному и экономическому стимулированию или наказанию.
Планирование обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей природной среды и природопользования. Планирование — одна из важнейших функций менеджмента, в том числе и экологического. Под планированием понимают разработку мероприятий по природопользованию и охране окружающей среды и распределение объема их выполнения применительно к интервалам времени и территориям.
Охрана окружающей среды стала выделяться отдельным разделом в пятилетних планах страны. Были созданы соответствующие организационные структуры: отдел по охране природы в Госплане СССР, отделы и управления по охране природы в министерствах и ведомствах. В Постановлении Правительства СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов» № 984 впервые было законодательно закреплено требование обязательного отчета по экологическим работам, а именно, было введено требование об обязательном учете выполнения предприятиями и организациями планов мероприятий по охране природы (при подведении итогов соревнования между ними).
С конца началась реформа системы управления природопользованием. Был образован Государственный комитет СССР по охране природы (Госком-природа). Он готовил и представлял в Госплан предложения по вопросам охраны природы для включения их в проекты государственных планов экономического и социального развития, а затем контролировал выполнение мероприятий, включаемых в планы.
С начала социально-экономических реформ вопросам охраны окружающей природной среды стало уделяться меньше внимания. Это проявилось, прежде всего, в резком снижении реального финансирования природоохранной деятельности. В последние годы планирование и финансирование природоохранных мероприятий осуществляются по федеральным целевым программам. В качестве примера можно привести Постановление Правительства Российской Федерации «О государственной комплексной программе повышения плодородия почв России» № 879. На основе этой федеральной программы разработаны и приняты программы повышения плодородия почв во всех субъектах Российской Федерации и их районах. До конкретных землепользователей они доведены в виде контрольных цифр. На предприятиях мероприятия по охране природной среды должны включаться в бизнес-планы.
Лимитирование и лицензирование природопользования. Действенными регуляторами природопользования служат так называемые лимиты. Лимитирование — это система эколого-экономических ограничений по территориям, срокам и объемам предельных показателей использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую среду загрязняющих веществ и размещения отходов.
Природопользование осуществляется путем изъятия природных ресурсов (веществ, площадей, объемов и т.д.) из природы и внесения в нее загрязняющих веществ. В соответствии с этим лимитирование производится путем установления предельных норм изъятия ресурсов, а также норм внесения загрязняющих веществ — выбросов и сбросов в среду и размещения отходов.
Лимиты устанавливаются на размеры отвода земельных участков для строительства автомобильных и железных дорог, аэропортов, трубопроводов, мелиоративных каналов и др. Применяются лимиты потребления воды для орошаемого земледелия, промышленных и сельскохозяйственных объектов. Лимитами для использования лесных ресурсов являются показатели расчетной лесосеки по территориям, т.е. предельная ежегодная норма вырубки.
Лимитами для выбросов и сбросов загрязняющих веществ являются следующие нормативы качества природной среды:
ПДВ — предельно допустимые выбросы в атмосферу;
НДС — предельно допустимые сбросы в водные источники;
ПДК — предельно допустимые концентрации;
ПДУ — предельно допустимые уровни воздействия шума, вибрации, электромагнитных полей;
пдн — предельно допустимые нагрузки на природную среду.
Нормативы утверждаются федеральным органом, отвечающим за охрану окружающей среды. Виды хозяйственной деятельности, лимиты и экологические требования при использовании природных ресурсов фиксируются в лицензиях (разрешениях) на природопользование, выдаваемых органами управления. Существует около 30 видов природопользования, на которые выдаются лицензии. Эксплуатация природных ресурсов без соответствующей лицензии влечет за собой ответственность, вплоть до уголовной.
Новые элементы механизма управления природопользованием и экологической безопасностью. В последние годы стали активно развиваться такие новые рычаги механизма управления экологической безопасностью, природопользованием и охраной окружающей природной среды, как экологическая сертификация и экологический аудит.
Создание рынка природных ресурсов способствует получению значительных средств. Можно ожидать, что работа бирж природных ресурсов, проведение различных аукционов и конкурсов, на которых можно купить право на их разработку или аренду при условии строгого экологического контроля, позволят увеличить доходы от природопользования как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов и органов местного самоуправления.
Рынок продажи прав на загрязнение активно формируется в США, Германии и других странах и имеет большие перспективы развития. Суть такой торговли в следующем. Для конкретной территории определяется лимит выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду. Эта сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Поэтому новые или расширяющиеся предприятия вынуждены делать экономически обоснованный выбор: или строить дорогостоящие очистные сооружения у себя, или заплатить другому предприятию, уже имеющему очистное оборудование, за его усовершенствование и переработку дополнительного загрязнения, т. е. фактически купить право на дополнительное загрязнение. Решающую роль в принятии решения играет величина затрат. В итоге решаются две задачи: не увеличить (оставить прежней или даже сократить) общую сумму загрязнений на определенной территории, а сумму расходов государства на охрану окружающей среды максимально снизить. Создание механизма продажи прав на загрязнение обсуждается уже и на глобальном уровне.
Удобным экономическим инструментом в охране окружающей среды является система залог—возврат. Покупатель оплачивает дополнительную стоимость составной части товара, причем эта стоимость может возвратиться к нему назад (дополнительно оплачиваются стоимость стеклянных и пластиковых бутылок, пластиковых контейнеров, электрических батареек и т.д.). Возврат пустой тары и тем более многоразовое ее использование позволяют сберечь средства и ресурсы, а также снизить объем загрязнений, поступающих в окружающую среду.
Экологическая сертификация — это удостоверение степени соответствия экологическим требованиям оборудования, технологии и продукции, а также предприятия в целом. Сертификация — это одна из форм контроля. С России действует разветвленная система сертификации, в которую входит множество аккредитованных лабораторий и центров сертификации. Система органов сертификации действует в стране на основании Закона РФ «О защите прав потребителей» № 23001. Закон требует обязательной проверки качества продуктов и их соответствия требованиям безопасности для жизни, здоровья людей. Эти требования внесены в государственные стандарты на продукцию. Госстандартом России утверждены документы по системе сертификации отдельно по правилам проверки пищевых продуктов и продовольственного сырья; плодов, овощей и продуктов их переработки; молока и молочных продуктов. Чаще других не проходят сертификации, т. е. не получают сертификат на соответствие требованиям безопасности, спиртоводочные изделия. Сертификация основана на использовании статистических (эконометрических) методов, прежде всего выборочного контроля.
Экологический аудит — это анализ и определение экономических последствий экологических затрат. Фактически это экономический анализ деятельности предприятий, осуществляющих природоохранные мероприятия, и эколого-экономической эффективности этих мероприятий.
Необходимым организационным элементом управления является наличие информационной базы о состоянии и охране окружающей среды. Статистические данные в системе информационного обеспечения незаменимы. Однако воздействие производства на окружающую среду не находит пока адекватного отражения в статистической отчетности. Если промышленные предприятия составляют форму статистической отчетности № 4ОС, да и то только те, которые имеют очистные сооружения, то сельскохозяйственные предприятия такой формы отчетности вообще не имеют и перед статистическими органами не отчитываются. Собранные статистические данные необходимо обрабатывать с помощью современных методов эконометрики, в частности методов статистики объектов нечисловой природы и статистики интервальных данных. Дело в том, что состояние природы требует для своего описания использования нечисловых величин, прежде всего качественных признаков, а неизбежные неточности при измерении тех или иных параметров приводят к необходимости использования интервальных данных и применения соответствующего эконометрического аппарата.
Рыночные отношения в экологии. Впервые рыночное регулирование природопользования и охраны окружающей среды стало применяться в странах с преобладанием рыночной экономики. В отличие от административно-экономического регулирования рыночные отношения в экологии означают полную свободу предпринимателей заключать договоры между собой, самостоятельно принимать решения о взаимоотношениях с экологическими банками и биржами, перераспределять, а также перепродавать лицензии на загрязнение. Государства всегда и везде ограничивают рыночные отношения. Это объясняется тем, что государство представляет и защищает интересы общества в целом, а предприниматели ориентируются, прежде всего, на свою выгоду.
В экономически развитых странах обычно выделяют следующие направления развития рыночных отношений в области экологии:
проведение экономической оценки природных ресурсов и осуществление ценообразования с учетом экологических затрат;
создание рынка природных ресурсов, в частности рыночной инфраструктуры (экологических банков для финансирования природоохранных программ, бирж в качестве посреднических организаций);
увеличение экономической ответственности виновников нанесения вреда (применение штрафных санкций, для чего необходимо совершенствование методик по расчету экономического ущерба);
развитие системы оказания различных экологических услуг (экологическое консультирование, эколого-правовое обслуживание, строительство природоохранных сооружений, сертификация предприятий, процессов производства и продукции, экологическое аудирование, экологическое воспитание и обучение).
Даже в странах с развитой рыночной экономикой не удается эффективно решать экологические проблемы только рыночными методами, поэтому везде рыночные методы сочетаются с государственным регулированием. Все методы в совокупности образуют организационно-экономический механизм обеспечения экологической безопасности, природопользования и охраны окружающей природной среды. Экономической основой для начала развития рыночных методов регулирования природопользования и охраны природной среды в России явился переход к многообразию форм собственности, в том числе и на природные ресурсы. Развитие рыночного механизма и его государственного регулирования в нашей стране — задача долгосрочная.
Экологическое страхование
Страхование жизни или имущества знакомо многим. В последние годы все чаще обсуждается новый вид страхования: экологическое страхование — это страхование ответственности за ущерб, нанесенный окружающей природной среде и здоровью людей.
Необходимость экологического страхования. Производственная деятельность многих предприятий наносит или может нанести ущерб окружающей природной среде, а, следовательно, здоровью людей, работающих на этих предприятиях или живущих вблизи них. Более того, отвечающие за экологию государственные органы регулярно дают разрешения на действия, наносящие вред окружающей Природной среде и здоровью людей.
Рассмотрим некоторые причины возникновения подобных ситуаций:
Во-первых, многие применяемые технологические процессы не могут не наносить вред окружающей природной среде, например производство продукции на металлургических и химических заводах. При современной технологии избавиться от этого вреда можно только путем закрытия подобных предприятий. В настоящее время проектируются новые экологически чистые технологии, ведется работа по выводу экологически опасных предприятий из густонаселенных районов (например, из центральных районов Москвы).
Во-вторых, сами предприятия не всегда стремятся немедленно повысить свою экологическую безопасность, так как затраты на модернизацию очистных сооружений, разработку и внедрение экологически чистых технологий велики. Иногда выгоднее платить штрафы, чем отчислять средства на защиту окружающей среды.
В-третьих, существует вероятность взрывов, пожаров, выбросов, утечек опасных веществ и т. п. Они причиняют крупный материальный ущерб, а иногда приводят и к человеческим жертвам. В каждом конкретном случае предсказать подобную аварию нельзя, но в целом по стране их число достигает сотен и тысяч.
Возмещение ущерба, нанесенного окружающей природной среде и населению, возлагается на виновника нанесения ущерба. Однако виновное предприятие может попросту не иметь необходимых для этого средств. Например, последствия аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 г. не могли быть возмещены за счет самой АЭС. Работы по ликвидации последствий аварии оплачивало государство, оно же возмещало ущерб.
Средства на возмещение ущерба государство направляет из резервных фондов или сокращает другие расходы. В ситуации, когда предприятия обладают экономической самостоятельностью, а многие находятся в частной собственности, нелогично возлагать на государство обязанность возмещения ущерба от нарушения промышленной безопасности и экологического ущерба. Это должны делать сами предприятия с помощью системы экологического страхования.
Основные понятия и принципы экологического страхования. Традиционным является страхование с помощью страховых компаний. Предприятие, именуемое страхователем, заключает договор с организацией специального типа — страховой компанией (страховщиком). Согласно этому договору страхователь уплачивает страховой взнос, т. е. вносит плату за страховую услугу. Страховая услуга — это выплата предприятию при наступлении страхового случая страхового возмещения, дающего страхователю средства для возмещения ущерба.
Рассмотрим условный пример. Предположим, что руководство завода «Амперметр» решило застраховаться от последствий аварийного сброса экологически опасных сточных вод. Оно вступает в переговоры со страховой компанией «Экстрах». Сначала им нужно с точки зрения экономики и с учетом действующих правовых норм оценить возможный ущерб от аварийного сброса, а именно, необходимо выяснить, каким физическим и юридическим лицам может быть нанесен ущерб и в каком объеме. Если произойдет страховое событие — аварийный сброс экологически опасных сточных вод, то претензии заводу «Амперметр» могут быть предъявлены многими лицами и организациями: экологическими органами, отвечающими за здоровье населения; предприятиями, расположенными ниже по течению реки, которые потребляют воду; группами рыбаков, а также отдельными гражданами, здоровье которых пострадало в результате аварийного сброса, и др.
Оценив возможные потери, стороны («Амперметр» и «Экострах») договариваются о страховой сумме, т. е. объеме страховой ответственности, принимаемой на себя страховщиком. Предположим, что в результате всестороннего анализа согласована оценка возможных потерь (страховая сумма) в размере 1 млн. р. Если произойдет аварийный сброс экологически опасных сточных вод, т. е. осуществится страховое событие, то страховая компания «Экострах» выплатит пострадавшим эту сумму.
Завод «Амперметр» может, конечно, держать на своем банковском счету резервный фонд в 1 млн. р., который будет расходоваться лишь в случае аварийного сброса экологически опасных сточных вод (другими словами, заниматься самострахованием). Однако такое поведение экономически невыгодно, если вероятность осуществления рассматриваемого страхового события мала. Резервный фонд почти наверняка не понадобится, и «замороженные» в нем средства не будут приносить дохода предприятию, поэтому выгоднее заплатить страховой компании «Экострах» страховой взнос, равный произведению страховой суммы на страховой тариф. Например, если страховой тариф равен 0,05, или 5 %, то завод «Амперметр» выплатит страховой компании «Экострах» 0,051000 000 = 50 000 (р.). Заводу обычно выгоднее выплатить 50 тыс. р., чем заморозить 1 млн. р.
Выгода страховой компании основана на законе больших чисел и других положениях теории вероятностей. Если «Экострах» имеет дело с большим числом предприятий типа завода «Амперметр» (например, с 1000 заводов), а вероятность аварийных сбросов мала, например 0,02 (т.е. происходит в среднем на двух предприятиях из 100 или на одном из 50), то страховая компания будет иметь неплохой доход.
Но существенная часть — 30 млн. р. — является его чистой прибылью, которая может быть направлена, в частности, на природоохранные мероприятия. Доля прибыли, предназначенной для финансирования работ по улучшению экологической обстановки, должна быть оговорена в уставе страховой компании и, как правило, быть не менее 90%.
Виды экологического страхования. Страхование — обширная область человеческой деятельности, в которой разработаны различные варианты организации взаимоотношений между страхователями и страховщиками. Методы актуарных расчетов достаточно сложны, их проводят специалисты-актуарии. Соответствующая теория основана на методах эконометрики, теории вероятностей и математической статистики.
Кроме двусторонней схемы предприятие — страховая компания, заслуживает внимания многосторонняя схема взаимного страхования. Она напоминает хорошо известную «кассу взаимопомощи» предприятия: сотрудники вступают в нее и ежемесячно сдают взносы, из которых выдаются ссуды нуждающимся коллегам. Эти ссуды затем постепенно погашаются. Каждый сотрудник может выйти из «кассы взаимопомощи», получив обратно все свои взносы (за вычетом взятых ранее и еще не погашенных ссуд).
При взаимном экологическом страховании в общую «экологическую кассу» вступают не люди, а предприятия, а роль ссуд играют выплаты на компенсацию экологического ущерба. Преимуществом такой формы страхования является отсутствие в организационной схеме коммерческой организации — страховой компании, ориентированной на получение прибыли, а не на оздоровление окружающей природной среды. Недостатком является большая сложность организационной схемы (много партнеров) по сравнению с тривиальной схемой предприятие — страховая компания (два хозяйствующих субъекта, заключающих между собой договор). Действительно, многосторонняя схема взаимного страхования может эффективно работать, когда в нее входят сотни организаций. Но в таком случае нужен некий центральный орган, подобный руководству «кассы взаимопомощи». Схему взаимного страхования сравнительно легко организовать тогда, когда организации уже объединены в некую ассоциацию, взаимные контакты налажены, можно действовать в обстановке взаимного доверия.
Экологическое страхование является частью системы экологической безопасности. Оно бывает двух видов: обязательное или добровольное. В России подготовлен и обсуждается в структурах Государственной Думы Российской Федерации проект Федерального закона «Об обязательном экологическом страховании». В соответствии с ним государственные органы выделяют экологически опасные предприятия, подлежащие обязательному страхованию. При этом назначаются и страховые тарифы в соответствии с классом опасности объекта. Ряд положений проекта Федерального закона уточнен по результатам экспериментов в ряде регионов страны, в частности в Ногинском районе Московской области.
Добровольное экологическое страхование не нормируется государством. Его можно сравнить с добровольной сертификацией продукции или с добровольным получением свидетельства об экологической безопасности предприятия (по результатам экологического аудита). Добровольная экологическая активность предприятия повышает его престиж среди населения, а соответственно и конкурентоспособность продукции.
Расчетные методы и экспертные оценки. Выразить в денежных единицах (р.) ущерб, нанесенный аварией природной среде и здоровью людей, весьма сложно. Если же одним из последствий аварии является гибель людей, то с точки зрения экономики появляется необходимость стоимостного выражения жизни человека. Существует мнение о недопустимости оценки человеческой жизни в денежных единицах, которое основано на этических и религиозных соображениях. Также сложно оценить вероятность аварии, например, на химическом производстве или атомной электростанции. Поэтому расчетные методы могут играть лишь ограниченную роль в экологическом страховании. Необходимо широко использовать экспертные методы, основанные на интуиции специалистов и математических методах сбора и анализа их мнений. Рассмотрим один из вариантов применения экспертных оценок при организации обязательного экологического страхования.
На первом этапе рассматриваемые предприятия разбивают на четыре класса по степени экологической опасности: неопасные, слабо опасные, опасные и весьма опасные.
Для этого проводится опрос экспертов по следующим вопросам:
1. Насколько опасны вещества, используемые или производимые на данном предприятии?
2. Насколько безопасны технологии, используемые на предприятии?
3. Насколько хорошо экологически подготовлены работники предприятия и системы аварийной защиты?
4. Насколько опасно расположение предприятия с точки зрения возможного влияния на окружающую природную среду и здоровье людей?
Затем полученные ответы подвергают математической обработке, в результате которой получают искомое разбиение предприятий на группы по степени экологической опасности.
В настоящее время проблемы экологического страхования активно разрабатываются теоретиками и практически работающими менеджерами, как в нашей стране, так и в других странах (например, в Германии и США). Условием широкого внедрения является качественное правовое обеспечение. В частности, рассмотренные выше процедуры экспертного оценивания в области экологического страхования должны иметь соответствующий правовой статус. С утверждением соответствующих законов рынок страховых услуг в экологии значительно расширится.
Статью подготовил категорийный менеджер по работе с ключевыми клиентами Умберг Эмиль Дмитриевич. 
