Административное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина
Отрасли права — это наиболее крупные подразделения системы права.
Административное право, являясь одной из отраслей права, представляет собой систему юридических норм, предназначенных для регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, а также в связи с осуществлением функций управленческого характера.
Постановка вопроса об административном праве как самостоятельной отрасли права неизбежно затрагивает коренные положения общей теории права, на которых базируется любая отрасль правовой науки, — это системный характер права, предмет и метод правового регулирования.
Отрасли права различаются, прежде всего, по предмету правового регулирования. Предметом правового регулирования любой отрасли права является группа однородных общественных отношений. Именно предмет правового регулирования дает необходимое и достаточное представление о каждой отрасли права. Поэтому, чтобы определить предмет той или иной отрасли права, достаточно выделить круг однородных общественных отношений, регулируемых данной отраслью.
В современных условиях в России вопрос о предмете административного права приобрел особую значимость. Речь идет, прежде всего, об исполнении конституционных норм, норм текущего законодательства о правах граждан и их объединений, об административном обеспечении реализации прав и обязанностей граждан. Вопрос о предмете административно-правового регулирования тесно связан с проблемами роли государства в экономике, федерализма, обеспечения правопорядка. На предмет административного права непосредственное влияние оказали появление частных предприятий, развитие российского федерализма, становление административного судопроизводства, возникновение муниципального права, резкое расширение административной ответственности юридических лиц, значительное сокращение участия общественности в охране общественного порядка.
Существуют различные характеристики предмета административного права. Интересна формулировка предмета административного права, предложенная Д.Н. Бахрахом, который определяет предмет административного права как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе властной деятельности субъектов публичной исполнительной власти и осуществления административного судопроизводства.
Им выделяются несколько групп общественных отношений, входящих в предмет административного права, основанных на использовании публичной власти:
1) властные отношения органов публичной исполнительной власти, подчиненных им учреждений с гражданскими и частными организациями;
2) отношения между органами публичной исполнительной власти, а также органов исполнительной власти с иными государственными и муниципальными организациями (предприятиями, учреждениями, строевыми подразделениями);
3) внутриорганизационные отношения в рамках отдельных публичных организаций (внутри органов государственной и муниципальной власти, строевых подразделений, учреждений);
4) отношения судей с другими участниками административного судопроизводства.
Не следует также забывать, что деятельность публичной администрации направлена, прежде всего, на то, чтобы способствовать реализации законных прав и интересов человека и гражданина и поэтому наиболее важными отношениями, составляющими предмет отрасли административного права, следует считать отношения, возникающие между публичной администрацией и гражданами.
Для правильного понимания предмета административного права необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых указывает его реальное место в российской правовой системе.
Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.
Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов государственного управления, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций (имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически-властных полномочий).
Без таковых орган государственного управления не может выступать в роли субъекта управления и осуществлять управленческие функции.
Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;
- наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;
- реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности.
По существу, это те условия, при которых управленческие отношения возникают «в связи» и «по поводу» практической реализации задач и функций исполнительной власти. На этой основе закономерен вывод, что не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.
Таким образом, административное право может быть определено как отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органами государственного управления, а также в связи с осуществлением другими государственными органами и негосударственными организациями деятельности управленческого характера от имени государства с целью обеспечения и защиты прав и законных интересов граждан.
Предмет правового регулирования — главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения) определяет специфику метода (как, каким образом, способом регулируются общественные отношения).
Под методом правового регулирования в административном праве понимается совокупность юридических средств или способов воздействия, применяемые государством при регулировании тех или иных общественных отношений управленческого характера.
Вопрос, касающийся методов правового регулирования, достаточно дискуссионен. Ю.М. Козлов предлагает два принципиально различных подхода к познанию содержания методов: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Предпочтение отдается второй позиции.
Поскольку административное право регулирует исполнительную и распорядительную деятельность государства, которой присущи власть и подчинение, то и методом правового регулирования является властвование, иначе немыслимо распорядительство.
В большинстве случаев в управленческих отношениях преобладает неравенство сторон (участников отношений):
- все административно-правовые вопросы разрешаются соответствующими органами государственного управления;
- отношения властности и подчинения в административно-правовом методе проявляются в порядке организационной подчиненности или односторонности подведомственных вопросов;
- юридически-властные предписания или решения субъекта управления обязательны для исполнения;
- властный метод регулирования административно-правовых отношений всегда сопровождается разъяснительной и организационно-воспитательной работой.
В то же время нельзя сводить всю исполнительную и распорядительную деятельность только к властвованию, а власть — к принуждению. В управленческой деятельности имеют место такие формы воздействия, как наделение правами и представление нижестоящим органам и должностным лицам достаточной степени самостоятельности в разрешении вопросов оперативного управления, поддержка и развитие инициативы, распространение передового опыта, юридическое оформление субъективных прав и т.д.
Исходя из предмета регулирования, а также из методов правового регулирования можно провести отграничение административного права от других отраслей права.
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти; права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления, и т.п. Конституционное право как ведущая отрасль права регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, регламентирует наиболее важные общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и являются «право-источником» других отраслей права. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяет при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенцию различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты и т.п.
Административное право отличается от гражданского права. Различие между ними заключается в том, что в отношениях административно-правовых органы государственного управления выступают как носители государственно-властных полномочий, как органы, обязанные организовать выполнение закона и на его основе осуществлять свои исполнительно-распорядительные полномочия. В отношениях гражданско-правовых орган государственного управления выступает как субъект гражданских прав и не осуществляет властных исполнительно-распорядительных полномочий.
Можно провести различие и между трудовым и административным правом. Трудовое право регулирует трудовые отношения рабочих и служащих как участников трудового процесса, а административное — организацию трудового процесса с точки зрения компетенции определенных должностных лиц, выступающих от имени государства.
В иных случаях всегда можно обнаружить взаимодействие административного права с различными отраслями права. Так, связь административного и финансового права обусловлена общностью регулируемых отношений. Как известно, финансовое право регулирует процесс сбора, аккумуляции и расходования денежных средств. Исторически оно развивалось то вместе с административным правом, то в качестве его ответвления. В настоящее время рамки самостоятельности финансового права расширились, но остается неизменной некоторая общность предметов регулирования.
Административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. И сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.
Понятие механизма административно-правового регулирования. Понятие, структура и виды административно-правовых норм
Успешная деятельность государства, его органов в сфере правового регулирования общественных отношений предполагает не только осознание границ правового регулирования, но и творческое использование в этих целях наиболее действенных правовых средств. Параллельно с разработкой понятий «реализация права (норм права)», «действие права» и других стали разрабатываться и соответствующие механизмы реализации права. Необходимость таких разработок обусловливалась тем, что право выступает в качестве рычага воздействия на общественные отношения только при условии ясного представления, с помощью каких средств осуществляется перевод правовых требований в социальное поведение.
Раскрывая понятие механизма административно-правового регулирования, прежде всего, следует определить данное явление с точки зрения общей теории права.
Особенность правового регулирования заключается в осуществлении государством посредством издания общеобязательных норм поведения. Правом охватываются наиболее важные, с точки зрения государства, общественные отношения и контролируются им, обеспечивая эффективность действия этих правовых норм. Однако уровень правового регулирования зависит не только от состояния законодательства. Механизм обеспечения эффективности воздействия права на общественные отношения характеризует соотношение правового регулирования с тем социальным эффектом, на который оно направлено.
Процесс правового регулирования складывается из следующих основных стадий:
1. Стадия правового регулирования общественных отношений, когда государство приходит к выводу о необходимости охвата тех или иных отношений нормами права и создает эти нормы. Государство должно контролировать систему складывающихся в обществе отношений, оценивая их с позиций интересов, целесообразности и справедливости. Если возникает необходимость изменить или запретить какие-либо общественные отношения, то государство использует правовое регулирование. Тогда поведение субъектов права становится возможным лишь в рамках, очерченных законом. Обилие нормативных актов в каждом государстве свидетельствует о его стремлении активно воздействовать на общественные отношения во всех областях жизни и деятельности граждан, организаций и коллективов.
2. Стадия возникновения прав и обязанностей у конкретных субъектов на основе действия правовых норм. Издавая правовые акты, государство заранее определяет, какие права и обязанности будут иметь участники правовых отношений, основанных на предписаниях данных норм. Возникновение прав и обязанностей у конкретных субъектов всегда связывается с наличием определенных юридических фактов (принятие на работу, достижение пенсионного возраста, привлечение к юридической ответственности, поступление в вуз и т.д.). В подавляющем большинстве случаев субъекты права заранее определяют круг возможных прав и обязанностей и добровольно реализуют правовые нормы, предоставляющие эти права и обязанности. В других случаях обязанности возлагаются на субъектов в связи с нарушением ими правовых норм.
3. Стадия реализации субъективных прав и юридических обязанностей, когда права и обязанности конкретных участников общественных отношений осуществляются на практике. На этой стадии достигается непосредственная цель правового регулирования данного общественного отношения. При этом реализация прав осуществляется по желанию субъектов, так как им предоставляются какие-либо блага, к которым субъекты стремятся. Обязанности реализуются как в силу требований государства, так и в силу требований других лиц и организаций.
Трем стадиям процесса правового регулирования соответствуют три основных элемента или части его механизма: юридические нормы; правоотношения; акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей.
Юридические нормы выполняют роль главного юридического средства, при помощи которого осуществляется регулирование общественных отношений. Они образуют нормативную основу механизма правового регулирования. Норма права — это изначальный элемент механизма правового регулирования, определяющий его основу, направления правового поведения в складывающихся реальных общественных отношениях.
Правовые нормы составляют базу правового регулирования. Специфическая задача норм права в механизме правового регулирования состоит в том, чтобы определить общий круг лиц, на которых они распространяют свое действие, те обстоятельства, при которых эти лица должны руководствоваться данным правилом поведения, наконец, раскрыть само правило поведения указанием на права и обязанности участников регулируемых отношений. С их помощью вводится тот или иной режим, нормативно направляется поведение участников общественных отношений в соответствии с заложенной в нормах идеальной моделью такого поведения. В нормах, кроме того, предусматриваются все те последующие средства, которые образуют иные элементы механизма правового регулирования. От того, каков вид нормы, ее характер, зависят юридическое содержание, весь строй регулирования.
Вторым элементом механизма правового регулирования являются правоотношения, возникающие на основе действующих правовых норм. В большинстве случаев издание правовой нормы рассчитано на установление правовых отношений между конкретными лицами. С возникновением правового отношения начинается реальное действие права. Правоотношения являются той формой, в которой существуют субъективные права и обязанности. Они выполняют роль основного рычага, обеспечивающего действие права в отношении конкретных лиц.
В зависимости от характера норм складываются различные правовые отношения. Они бывают регулятивными и охранительными. Поскольку право является регулятором поведения людей, регулятивные отношения стоят в центре всех правовых отношений. В их существовании заинтересовано все общество, так как они направлены на широкое развитие юридически значимого правомерного поведения физических и юридических лиц. Охранительные правовые отношения возникают после правовых нарушений — проступков или преступлений — и призваны защищать определенные социальные ценности общества. В то же время следует отметить, что формулировка «нормы права регулируют поведение людей», и что «результатом этого регулирования является возникновение правоотношений» будет верна в отношении сложившейся и стабильно действующей системы права. Однако она требует поправок применительно к периоду возникновения, первоначального образования нового типа. Последнее не может сразу охватить своими нормами все стороны жизни общества, его социально-экономическую практику. Правовые отношения в этом случае нередко могут предшествовать нормам права.
Однако из этого не следует, что правоотношения выступают в качестве первого элемента механизма правового регулирования, что появившиеся без норм права юридические отношения полагать правом нельзя. Такие и подобные ситуации означают только то, что возникшее право получает главным образом одну практическую форму своего осуществления — правовые общественные отношения. В этих случаях естественней говорить не о том, что здесь правовые отношения не есть право, а об особой, может быть исключительной, роли юридических отношений в деле осуществления права.
Третий элемент механизма правового регулирования — акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей. Они являются основным средством, при помощи которого субъективные юридические права и обязанности претворяются в жизнь — воплощаются в поведении конкретных субъектов. Эффективность правового регулирования общественных отношений обеспечивается реализацией юридических норм в общественной жизни, их фактическим претворением в поведении людей. В то же время для полной реализации норм права в жизнь необходимо наличие определенных условий, при которых реализация норм права осуществляется в полной мере (об этих условиях речь пойдет ниже).
Следует также сказать о том, что, кроме перечисленных, на регулирование общественных отношений оказывают влияние такие элементы, как нормативные правовые акты, правосознание к правовая культура. Нормативные правовые акты как бы «обслуживают» первое звено механизма — юридические нормы. Они являются в обществе главной формой выражения и закрепления юридических норм. Правосознание и правовая культура влияют на все элементы механизма правового регулирования. Правосознания является необходимым фактором в правотворческой деятельности государства, служит основой для толкования нормативных актов средством, обеспечивающим восполнение пробелов в праве. Правовая культура обеспечивает полное выявление всех возможности правовой формы общественного регулирования. Только при высокой правовой культуре достигается эффективная нормативная индивидуальная регламентация общественных отношений, эффективное использование право обеспечительных актов.
Под механизмом административно-правового регулирование принято понимать систему административно-правовых средств воздействия на общественные отношения в целях реализации задач и функций государственного управления. Этот механизм обеспечивает должное поведение участников управленческие отношений требованиям и интересам государства на современном этапе его развития.
В структуре механизма административно-правового регулирования выделяют:
- административно-правовые нормы (находят отражение в законах и других нормативных актах);
- акты толкования норм административного права (издаваемые уполномоченными на то органами);
- акты применения норм административного права; административно-правовые отношения; акты реализации прав и обязанностей.
Важнейшими средствами механизма административно-правового регулирования являются нормативные и индивидуальные акты. Эти акты соответствуют двум уровням административно-правового регулирования. Первый уровень составляют общие правила поведения людей, а второй уровень образуют индивидуальные акты, определяющие на основе административно-правовой нормы права и обязанности конкретных участников в правоотношении. Акт применения нормы административного права включается в механизм административно-правового регулирования как средство индивидуальных прав, обязанностей и мер юридической ответственности.
В административно-правовом отношении как элементе правового регулирования индивидуализируется положение той или иной нормы административного права, определяются характер, права и обязанности участников отношений.
В процессе исполнительной и распорядительной деятельности государство регулирует общественные отношения при помощи административно-правовых норм.
Норма административного права, как и норма любой другой отрасли права, представляет собой правило общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами от возможного нарушения. При этом необходимо иметь в виду, что административно-правовые нормы не регулируют отношения между гражданами. Поэтому норма административного права имеет императивный (повелительный) характер.
Императивный характер административно-правовых норм проявляется:
- Во-первых, в прямом предписании соответствующему субъекту в сфере управления поступать строго определенным образом;
- Во- вторых, в требовании к участнику управленческого отношения избрать для себя вариант должного или возможного поведения в пределах, предписанных данной нормой;
- В- третьих, в предоставлении возможности субъекту управленческого общественного отношения совершить предусмотренное нормой права действие либо воздержаться от совершения такого действия;
- В-четвертых, в установлении правовых запретов различного рода.
Следовательно, императивный характер административно-правовой нормы проявляется, с одной стороны, в точном определении субъективных прав и обязанностей участников управленческих общественных отношений, а с другой — в авторитарности предъявляемых к ним требований, обеспеченных мерами государственного правового принуждения.
Таким образом, административно-правовая норма есть разновидность нормы права, установленная государством, обеспеченная мерами государственного правового принуждения и предназначенная для регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, а также отношений управленческого характера, возникающих в иных областях и сферах государственной деятельности.
Административно-правовая норма так же, как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру, под которой понимаются внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи составных частей, элементов нормы. Классическая структура административно-правовой нормы содержит три элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию.
Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия реализации нормы, т.е. на те общественные отношения, на которые она призвана воздействовать и которые, в свою очередь, порождают конкретные правовые отношения. Обстоятельства, предусмотренные гипотезой нормы, являются юридическими фактами, порождающими административно-правовые отношения.
Гипотеза выражается в форме гипотетического суждения. В отдельных случаях гипотеза административно-правовой нормы не формируется, но может быть выделена из последней посредством логического или семантического анализа текста нормы.
Диспозиция - главная часть нормы, содержащая само правило должного поведения, предписанное данной нормой права.
Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю. При этом следует иметь в виду, что санкция указывает не на любое административное воздействие, а лишь на такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Поэтому административно-предупредительные меры (например, установление карантина, закрытие границы, оцепление места землетрясения, а также реквизиция) не могут быть отнесены к санкциям, ибо они не связаны с совершением правонарушения. Подобные меры указываются не в санкции, а в диспозиции нормы права.
Особенностью санкций административно-правовых норм является наличие многообразных средств административного воздействия и множественность органов (должностных лиц), уполномоченных государством применять их к правонарушителям.
Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию. Существуют различные критерии их классификации.
Наиболее общий характер имеет выделение видов этих норм по следующим основаниям:
1. По предмету регулирования различают:
а) нормы материального административного права, определяющие содержание прав и обязанностей, а также ответственность сторон или участников управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус (например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу или заявление граждан);
б) нормы процессуального административного права, призванные регулировать управленческие отношения путем определения порядка, процедуры, формы реализации субъективных прав и обязанностей, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений (например, нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб или заявлений граждан).
2. По методу воздействия на поведение субъектов (или характеру диспозиции) административно-правовые нормы подразделяют на:
а) обязывающие — предписывают в предусмотренных ими случаях совершать определенные действия. Например, при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан полиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора, или в соответствии с Федеральным законом «О военной обязанности и воинской службе», все граждане РФ мужского пола, достигшие 18летнего возраста, обязаны пройти действительную военную службу и быть приняты на воинский учет;
б) запрещающие — предусматривают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействия), подпадающих под признаки административного правонарушения (мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков на производстве и т.п.). Полиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин с явными признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних лиц и т.п.;
в) уполномочивающие, или дозволительные — предусматривают возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что в таких нормах отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Однако с их помощью создается определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Например, сотрудник ГИБДД уполномочен привлечь нарушителя правил дорожного движения к административной ответственности, но может ограничиться устным замечанием;
г) поощрительные — обеспечивают с помощью средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Например, за быстрое раскрытие преступления по горячим следам оперативным работникам может быть выплачено денежное вознаграждение.
3. По действию в пространстве различают:
а) общероссийские нормы, которые распространяют свое действие на всю территорию РФ (например, федеральные законы, указы Президента РФ и др.);
б) республиканские нормы, которые действуют в пределах соответствующих административно-территориальных образований в составе РФ — республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга (например, законы Республики Башкортостан, законы Удмуртской Республики и др.);
в) местные нормы, которые действуют в пределах соответствующей административно-территориальной единицы — районов, городов, районов в городах, поселков (например, распоряжение главы администрации города действительно на территории данного города).
В юридической литературе встречается и более подробная классификация административно-правовых норм по указанному основанию (критерию), например, территориальные, межтерриториальные, специальные. Представляется, что дальнейшее дробление норм административного права неизбежно ведет к их дублированию и требует более тщательной аргументации.
По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на:
а) срочные, с заранее определенным сроком действия. Например, решение главы администрации города ограничено сроком его полномочий, или нормы чрезвычайного действия ограничены во времени решением исключительных обстоятельств: ликвидаций последствий аварии, пожара, землетрясения, других стихийных бедствий;
б) бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия (например, федеральные законы, кодексы действуют постоянно до их отмены или изменения).
По назначению, или субъектам, адресатам могут быть выделены нормы, регламентирующие:
а) правовое положение и деятельность органов государственного управления;
б) поведение граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов) в сфере государственного управления;
в) деятельность общественных организаций и объединений в сфере государственного управления;
г) правовое положение и деятельность государственных служащих в сфере государственного управления. К ним можно отнести нормы, закрепляющие принципы государственной службы и правила ее прохождения в различных отраслях и сферах государственной деятельности (например, Положение о службе в органах внутренних дел РФ).
Данная классификация помогает установить конкретный круг управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, поскольку указывает субъектов, на которых распространяется действие административно-правовых норм.
Административно-правовая норма — это модель, возможность оптимального поведения. Однако для превращения возможности в действительность следует обеспечить безусловное соответствие поведения субъектов административного права предписанию нормы. Для этого необходима реализация административно-правовых норм, под которой понимаются правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами административного права, и выражаются в приобретении, использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязанностей. Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права и выражается в поведении субъекта права, которое сообразуется с правилами норм.
В теории права принято различать несколько форм (способов) реализации правовых норм. К наиболее распространенным в административно-правовой литературе относятся исполнение, соблюдение, использование и применение.
Исполнение административно-правовой нормы заключается в активном, добросовестном и точном действии субъекта права по выполнению предписаний, содержащихся в ней.
Соблюдение — это такая форма реализации нормы административного права, суть которой в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных данной нормой.
Использование — при такой форме реализации административно-правовой нормы субъект права по своему усмотрению добровольно осуществляет субъективное право в сфере управления.
Применение административно-правовой нормы состоит в действиях компетентного государственного органа или уполномоченного должностного лица по изданию индивидуального юридически-властного решения (акта) на основе действующей нормы.
Понятие административно-правовых отношений. Структура и виды административно-правовых отношений
Реализация права происходит путем установления в обществе разнообразных, предусмотренных в нормах права правоотношений между членами общества, между ними и государством. Именно в правоотношениях проверяется эффективность правовых норм, соответствие их потребностям общества. Правоотношения являются той формой, в которой реализуются субъективные юридические права и обязанности. Они выполняют роль основного рычага, обеспечивающего действие права в отношении конкретных лиц.
Правоотношение — это результат действия норм права. В правоотношениях через права и обязанности раскрывается социальное назначение норм права.
Специфика правоотношений состоит в том, что они представляют собой:
1) связь между лицами, возникающую на основе норм права;
2) возникающую на основе норм права связь между лицами через их взаимные субъективные юридические права и обязанности. Нормы права предоставляют одному лицу право, возлагая на другое лицо обязанность либо и права, и обязанности одновременно (в сложных правоотношениях);
3) возникающую на основе норм права связь между лицами, которая поддерживается принудительной силой государства. Как только те или иные лица становятся носителями субъективных юридических прав и обязанностей, они попадают в специфическое положение по отношению к государству. Государство поддерживает, гарантирует действия носителя субъективного права (управомоченного), обеспечивает исполнение обязанностей. Таким образом, правоотношение, будучи связью между теми или иными лицами, представляет собой также связь, правда, в иной плоскости и с иными характеристиками, данных лиц с государством (имеется в ввиду их гражданство или подданство или проживание на территории данного государства);
4) возникающую на основе норм права связь между лицами, которая в той или иной степени имеет индивидуализированный, конкретно-определенный характер. Правоотношение, так или иначе, индивидуализировано по своим субъектам. Причем в одних случаях существует полная, двусторонняя индивидуализация, когда все участники правоотношения «поименно» определены, в других — индивидуализация является односторонней, когда точно фиксируются лишь субъекты одной из сторон правоотношения — носители субъективных прав. Наконец, существуют такие правоотношения, где индивидуализация выражается в строго определенной всеобщности прав и обязанностей, в том, что все лица являются носителями данных субъективных прав и обязанностей.
Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, своего рода разновидность правовых отношений. Поэтому они обладают всеми теми общими признаками, которые присущи любым правовым отношениям.
Вместе с тем административно-правовые отношения обладают рядом особенностей:
Во-первых, обязанности и права сторон этих отношений всегда связаны с исполнительной и распорядительной деятельностью государства.
Во-вторых, в этих отношениях одной из сторон всегда выступает орган государственного управления, должностное лицо от имени государства либо наделенное государственно-властными полномочиями общественное объединение (общественная организация).
В-третьих, данные отношения возникают по инициативе одной из сторон, при этом согласия другой стороны не требуется.
В-четвертых, в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством.
В-пятых, разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном или упрощенном судебном порядке.
Административно-правовые отношения имеют свою структуру, в которую входят такие элементы, как субъект, объект и юридические факты.
Субъектом административно-правовых отношений является от, кого нормы административного права наделяют администрацией правосубъектностью (совокупностью прав и обязанностей сфере государственного управления).
К числу таких субъектов относятся:
- граждане РФ;
- иностранные граждане и лица без гражданства; государственные органы, их структурные подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации; общественные (негосударственные) объединения; служащие государственных органов и организаций, служащее общественных (негосударственных) объединений; муниципальные служащие;
- представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.
Административная правосубъектность у граждан РФ возникает с момента рождения, а у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и других формирований и юридических лиц — с момента их образования в установленном порядке. Административная правосубъектность государственных и общественных (негосударственных) служащих наступает с момента зачисления на должность.
Объект административно-правовых отношений может быть общим, так и непосредственным. Общий объект — это общественные отношения; непосредственный объект — это действия, деятельность, поведение людей в сфере управления.
В конкретном административно-правовом отношении его стороны (участники) реализуют лишь те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения, и не могут выйти за их пределы. Таким образом, объект — это то, по поводу чего возникает правоотношение.
Реализация прав и обязанностей субъектов административно правовых отношений может быть связана не только с их поведением и действиями (как правомерными, так и неправомерными). Они могут возникать и по поводу материальных благ — вещей, ценностей, продуктов творческой деятельности (например, при передаче вещей от одного органа управления и конфискации их в административном порядке и реквизиции), а также по поводу личных нематериальных благ (например, при защите здоровья, чести, достоинства граждан или при получении ими бесплатного образования). Но и в этих случаях объектом административно-правовых отношений выступают действия сторон, а их конкретные проявления — материальные предметы, продукты творческой деятельности, блага нематериального характера являются предметом правоотношения.
Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, т.е. под фактами понимаются действия и события.
Действия — это такие юридические факты, которые происходят по воле людей, являются результатом их поведения. Выражение воли людей может осуществляться как в правомерной, так и в неправомерной форме. Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. Они совершаются с намерением породить определенные правовые последствия. Основным их видом являются юридические акты индивидуального характера (например, издание приказа о зачислении на должность или о зачислении в институт). Неправомерные действия — это такие, которые не соответствуют требованиям административно-правовых норм. К ним обычно относят административные проступки, влекущие возникновение административно-правовых отношений. Совершение неправомерных действий, как правило, связано с применением мер административного наказания. В некоторых случаях основанием возникновения административно-правового отношения может быть и правовое бездействие (например, проезд в общественном транспорте без билета является юридическим фактом).
События — это такие юридические факты, которые происходят независимо от воли людей и влекут правовые последствия. К юридическим событиям относится, например, достижение лицом 14-летнего возраста, в результате чего у него возникает обязанность обратиться в орган внутренних дел за получением паспорта, а у этого органа — право и обязанность выдать паспорт; стихийные бедствия: землетрясение, обвал, наводнение могут служить основанием для реквизиции средств передвижения для спасения имущества граждан и организаций.
Юридические факты подразделяются также на:
а) однократного действия и
б) факты непрерывного юридического действия, т.е. состояния.
Факты однократного действия — это обстоятельства, с которыми нормы права связывают юридические последствия только в данном конкретном случае. Факты рассматриваемого вида существуют лишь в настоящий момент или определенный отрезок времени, а потом исчезают, порождая те или иные юридические последствия. К числу такого рода фактов относятся подавляющее большинство юридических действий, многие события (например, смерть, истечение срока, наводнение и др.).
Состояния — это обстоятельства, которые существуют длительное время, непрерывно или периодически, порождая юридические последствия. Наличие данной разновидности фактов было замечено давно. «Право может изменяться не только вследствие мимолетных событий, — писал Е.Н. Трубецкой, — но и под влиянием длящихся состояний». Таковы, например, гражданство, брак, нетрудоспособность, стаж. Состояния нередко выражаются в виде правоотношений. Они могут определять содержание отраслевой правосубъектности (в частности, трудовой, брачной). Одни из состояний имеют волевой характер и в принципе могут быть отнесены к числу действий (например, состояние в браке), другие носят не волевой характер и в принципе могут быть отнесены к числу событий (состояние в кровном родстве).
Юридическими состояниями называют сложные юридические факты, характеризующиеся относительной стабильностью и длительным периодом существования, в течение которого они могут неоднократно (в сочетании с другими фактами) вызывать наступление правовых последствий. Спорным является вопрос о месте состояний в классификации юридических фактов. Одни авторы выделяют состояния в особое звено наряду с событиями и действиями; другие полагают, что факты-состояния могут быть как юридическими действиями, так и юридическими событиями. Юридическим состояниям присущи особенности, которые заключаются, во-первых, в том, что состояния отражают длящиеся, стабильные характеристики общественных отношений и участников отношений. Как правило, это и наиболее существенные в социальном и юридическом плане признаки. Во-вторых, состояния обладают сильным «составообразующим действием». За время своего существования они участвуют в возникновении многих правоотношений, активно формируя тем самым индивидуальный правовой статус субъектов. В-третьих, разновидностью фактов-состояний является состояние в правоотношениях (пол, возраст, состояние здоровья, национальность, гражданство, место жительства, состояние в браке и т.д.).
Емкая характеристика административно-правовых отношений не исключает возможности их видовой классификации по следующим критериям:
1) содержание;
2) соотношение прав и обязанностей сторон;
3) характер порождающих их юридических фактов;
4) способ защиты.
По содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права. Административно-процессуальные правоотношения — это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами. Взаимоотношения материальных и процессуальных правоотношений характеризуются тем, что материальные отношения реализуются посредством процессуальных отношений.
По соотношению прав и обязанностей сторон (участников) административно-правовые отношения делятся на вертикальные (субординационные), в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники которых не находятся в подчинении друг другу. Характерным для вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления, исходящего от наделенного полномочиями органа или должностного лица. Вертикальное административно-правовое отношение может возникнуть помимо или даже вопреки воле другого субъекта правоотношения. Характерным для горизонтальных административно-правовых отношений является то, что они возникают между субъектами, которые не связаны с подчиненностью, на основе согласованности и координации отношений. Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны.
По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на порожденные правомерными и неправомерными фактами. Последние именуются деликатными.
Административно-0правовые отношения предполагают такое поведение их субъектов, которое соответствует выраженным в административно-правовых нормах требованиям. В случае нарушения этих требований возникает необходимость их защиты, которая осуществляется в административном или судебном порядке.
Административный порядок защиты состоит в непосредственном воздействии органов государственного управления на участников административно-правовых отношений, которое заключается в применении уполномоченными органами управления мер государственного принуждения к субъектам, не выполняющим обязанностей, вытекающих из правоотношения. Непосредственное воздействие органов управления на участников правоотношений позволяет оперативно реагировать на факты нарушения административно-правовых норм и быстро восстанавливать нарушенные права и законные интересы. Большинство административно-правовых отношений защищается в административном порядке.
Вместе с тем в установленных законодательством случаях административно-правовые отношения защищаются и в судебном порядке.
Важнейшими элементами механизма административно-правового регулирования являются акты применения и акты толкования норм административного права. Так, акты применения норм административного права включаются в механизм административно-правового регулирования управленческих общественных отношений в качестве средства индивидуализации прав и обязанностей их участников, дифференциации мер правовой ответственности, в то время как акты толкования имеют обще нормативный характер, содержат общие правила поведения людей, установленные на основе административно-правовой нормы.
Административное право как наука и учебная дисциплина
Отечественное правоведение рассматривает право как продукт материальных общественных отношений. Право, являясь органической составной частью правовой системы, также обусловлено материальными отношениями, сложившимися в обществе на данном этапе его развития, и призвано регулировать общественные явления и процессы.
Наука административного права, являясь юридической наукой, представляет собой систему научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.
Наука административного права исследует:
- правовое положение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления;
- правовой статус органов государственного управления;
- правовое положение негосударственных объединений в сфере управления предприятий, учреждений, организаций, юридических лиц;
- административно-правовой статус государственных и общественных служащих;
- правовые формы и методы управления;
- способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;
- административный процесс и его виды;
- системы общего, отраслевого и межтерриториального управления и регулирование управления в указанных системах нормами административного права;
- административно-юрисдикционную деятельность государства.
Результатом научных исследований является разработка рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования и совершенствование практики применения норм административного права во всех сферах и отраслях управления. Наука административного права призвана разрабатывать научные понятия и категории, которыми она пользуется. Во всем этом проявляется активное влияние науки административного права на дальнейшее развитие и совершенствование исполнительной деятельности, механизма государственного управления и административно-правового регулирования. Тем самым наука административного права вносит свой вклад в решение задач, стоящих перед обществом и государством.
Административное право как учебная дисциплина изучается во всех учебных заведениях юридического профиля. В основе построения учебного курса административного права лежит внутренняя связь общественных отношений, составляющих предмет административного права и последовательность регулирующих их правовых норм. В отечественном правоведении стало традицией разделение учебных курсов на три части: общую, особенную и специальную (административную юрисдикцию). В основу разделения административного права как отрасли и соответственно курса на части положены следующие критерии: нормы, определяющие общие для всего государственного управления характер, принципы организации и деятельности, составляют общую часть; нормы, определяющие применение общих принципов в конкретном отраслевом и межотраслевом государственном управлении, составляют особенную часть.
Целью курса «Административное право» является привитие студентам комплекса знаний, умений и навыков, необходимых для профессионального выполнения ими своих служебных обязанностей по занимаемой должности.
Задачи курса «Административное право» обусловлены коренной перестройкой общественных отношений в обществе, экономическими и политическими реформами, расширением демократии, формированием в России правового государства.
С учетом этих обстоятельств можно выделить следующие основные задачи курса:
- привитие студентам глубоких знаний о принципах, категориях и положениях науки административного права, а также умений и навыков правильного толкования и применения административно-правовых норм к конкретным жизненным фактам;
- обучение студентов правильному ориентированию в действующем административном законодательстве;
- ознакомление студентов с системой, формами, методами государственного управления, способами обеспечения законности и дисциплины в управлении, а также организацией и правовым регулированием управления в системах общей, отраслевой и специальной компетенции.
Курс «Административное право» базируется на коренных положениях диалектико-материалистического учения о мире, обществе, государстве и праве, а также российского законодательства.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
