Термин Государственной собственности представляет собой принадлежность в экономическом отношении имущества государству. Согласно ст.212 ГК РФ подразумевается особенности приобретения, прекращения и осуществление прав собственности на определенное имущество. Поэтому не стоит считать особой формой собственности Государственную собственность как юридическую категорию, ибо она является экономической. Регламентируется как особенности правового режима гражданских прав на объекты собственности, но не означает особенность содержания правомочий собственника имущества. Государственная собственность отличается от частных собственников наличием особых функций, которые позволяют определять порядок реализации права собственности, которое ему принадлежит. Также отличается осуществления своих правомочий согласно общественным интересам.
Государственная собственность Российской Федерации длительное время была ведущей формой собственности, которая отличалась большим удельным весом. Отметим, что концентрация собственности в государственную форму, привело к ограничению сферы имущества и прав других собственников. Исключение собственности частной формы не дает положительных результатов.
Сегодня закреплено законодательством (ст.2 ГК РФ) равенство между всеми участниками гражданских прав и отношений, также включая и государство. Равенство субъектов в отношении прав на собственность, явились условия ограничения государства некоторых преимуществ. Это, например, отказ от невозможности распространить исковую давность согласно требованиям возврата имущества государства из незаконного владения и определенных других льгот. Также условием равенства субъектов прав на собственность выступает закрепление равных прав всех собственников по защите своего имущества (п.4 ст.212 ГК РФ).
Действующее на сегодняшний день законодательство определяет частную и государственную собственность как составляющие по отношению к экономике, они не имеют политической окраски.
В образовавшихся сложных экономических отношениях государственная собственность РФ определяет форму собственности, которая имеет цель присвоения имущества народу. Она обособлена от собственности других граждан и организаций. Конституционное положение выступает основой совпадения интересов государства и народа в присвоении материального благосостояния. Таким образом, согласно (ч.1 ст.3 Конституции РФ) единственным носителем и источником собственности является многонациональный народ Российской Федерации. На данный момент осуществляется разделение и реформирование прав на владения объектами федеральной собственности.
Согласно истории России, первоначальной формой собственности выступала коллективная собственность, то есть родовая и общинная. После разделения труда в обществе появилось неравенство среди владения имуществом, так появилась частная собственность. И только после организации государства появилось имущество, входившее в права владения государства. Но при появлении новых форм собственности, старые не уничтожались.
В случае, когда Россия до окончания 20 века считалась аграрной страной, главной формой собственности являлась государственная и земельная общинная. А частная собственность напротив, имела слабое развитие. Большую роль занимала собственность церквей, а в последних годах 19 века стала появляться форма собственности корпоративная.
Государство России с самого начала своего образования считалось основным владельцем собственности земли, также способно было глубоко влиять на политику организации разных форм собственности. Так, крестьяне имели право пользоваться земельной собственностью на правах владения.
В конце 17 начало 18 века берет свое активное развитие мануфактурная промышленность, так начинают образовываться государственные предприятия. Законы, введенные в период империи (1835 г.), стояли в защите прав на частное имущество, регламентируя ее потомственной, значит, вечной. Но, ни смотря на это, большая часть земельных ресурсов принадлежали государственной собственности. В период становления СССР собственность, принадлежавшая государству, имела высокую форму, входящая в состав экономической системы.
Современный этап государственной собственности характеризуется наличием мощной материально-технической базы. Это составляющая основы экономики народнохозяйственного комплекса России. Характерны взаимосвязь и централизация каких-либо звеньев производства, также имеет новый уровень технической оснащенности.
К собственности государства Российской Федерации относятся:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• состоящие в основе богатства нации объекты, такие как объекты историко-культурного наследия и природного, художественные ценности и объекты природы, природные ресурсы, территориальные воды, ресурсы континентального шельфа;
• объекты, которые служат обеспечением функционирования органов федеральной власти, решением и управлением общих задач России – казна государства Российской Федерации, разные войска и принадлежащее вооруженным силам имущество, предприятия, республиканские средства бюджета РФ, пенсионный фонд, фонды социального страхования и другие внебюджетные, золотые запасы, валютный и алмазный фонды Российской Федерации и др.;
• оборонные объекты;
• объекты, обеспечивающие в целом жизнедеятельность отраслей народного хозяйства, а также его других отраслей;
• автомобильные дороги федерального назначения, принадлежащие общему пользованию, а также обслуживающие эти дороги предприятия. Такие как телевизионные и радиопередающие центры, предприятия связи, конные и племенные совхозы и заводы, семенные инспекции, лаборатории, сортоиспытыющие сельскохозяйственные культуры;
• прочие объекты – предприятия направленные на фармацевтическую промышленность, медико-биологическое производство препаратов, предприятия, производимые ликероводочную и спиртовую продукцию.
В Российской Федерации государственная собственность различается по трем уровням:
• собственность федеральная означает собственность в целом;
• собственность субъектов Российской федерации, то есть республик, областей, автономных областей и округов, краев и федеральных городов.
• собственность муниципальная обозначает владение и пользование собственностью на уровне отдельных городов, округов, сел и др. Москва и Санкт-Петербург не относятся к муниципальному праву собственности, они являются субъектами федерации.
Главными органами, которые располагают правами в управлении и распоряжении объектов собственности государства Российской Федерации, являются губернаторы, меры, главы администраций.
Государственная собственность разделяется на две части, одна из них закрепляется за юридическими субъектами государственного уровня, при этом имеют ограниченные, но самостоятельные права ведения хозяйства и оперативного управления. Такое «распределенное» имущество государства является составляющей базы, которая принимает участие в качестве и обороте самостоятельных юридических субъектов. Такая государственная собственность не может выступать обеспечением покрытия имеющихся обязательств государства, потому как юридические субъекты (организации и предприятия) не отвечают за долги и обязательства учредившего их государства. Своей собственностью они могут отвечать только по своим кредитным обязательствам.
Вторая часть государственной собственности Российской Федерации имущество, которое не считается закрепленным за предприятиями и учреждениями государственного назначения («нераспределенное» имущество государства) – это средства бюджета, составляющие казну государства или другого государственного образования. Согласно Гражданскому Кодексу под термином «казна» понимается «нераспределенное» имущество государства, но никак не казначейский орган. Такая собственность государства может выступать в качестве объекта по взысканию долгов и обязательств государства-собственника.
То, что Россия обозначается переходом к рынку, совсем не значит отмену собственности государства. Государственные управленческие органы являются субъектами прав на собственность. Объектами этой собственности могут выступать разное имущество. Согласно п.4 ст.214 ГК РФ государственная собственность, то есть имущество закреплено за предприятиями и учреждениями государственного назначения, они могут им пользоваться, владеть и распоряжаться. Доминирующее назначение обладает в энергетических отраслях, фундаментальной науке, производстве оборонного товара и др.
Важную роль играет государственная собственность, выполняя социальные функции, в функционировании и обеспечении стабильности экономики:
• обеспечение материальных предпосылок для устойчивости воспроизводства капитала общества;
• дает возможность государству Российской Федерации существовать как самостоятельный элемент в правах и отношениях экономики с субъектами другой собственности внутри своей страны, а также за ее рубежом;
• создает функционирование отраслей капиталоемких, экономических сфер и производств, которые имеют высокое обобществление, требующих непосильное для частных сфер капиталовложений (информационная современная связь, безопасность экономики, космическая промышленность и др.);
• обеспечение функций социальной, не являющейся коммерческой, производства и сферы благ общественности, национальной безопасности;
• служит методом сглаживания кризисных ударов, тем самым мобилизуя ресурсы на высокий уровень с помощью понижения ставки налогов, используя при этом резервные фонды государства. Также организует интервенцию товарных закупок, которая помогает ускорить уровень освоения технологий, при этом национализируя имущество предприятий, которые обанкротились.
На ряду сложившейся ситуации в экономическом и социальном отношении, назревает необходимость пересмотреть приоритеты и принципы распоряжения и управления имуществом государства РФ, также существует необходимость в усилении контроля и регулирования экономического сектора государства. Это не стоит понимать как усиление государственной роли в политике увеличения объемов собственности государства в пространстве экономики.
На данный момент времени существует потребность государства в создании стройных, логических и экономически выверенных критериев, согласно которых те или другие объекты государственной собственности участвуют в выборе осуществления управления государством, которое стоит на базе детального и жесткого регламентирующего механизма по контролю и управлению собственностью государства.
Целями государственной собственности выступают:
• увеличенная доходность бюджета федеративного назначения, основанная на эффективности управления собственностью государства;
• оптимизирование структуры государственной собственности согласно интересам преследуемых обеспечение предпосылок роста экономики;
• максимальное вовлечение объектов собственности в совершенствование процесса управления;
• применение активов государства для инвестирования сектора экономики;
• увеличение конкурентоспособности организаций коммерческого назначения, увеличение экономико-финансовых показателей, согласно внутренним преобразованиям, а также прекращение функций, которые им не свойственны.
Для осуществления этих целей органам федеральной исполнительной власти следует решить следующие задачи:
• Инвентаризация объектов собственности государства в полном объеме;
• Увеличить эффективность управления имущества, используя современные методы и инструменты процессов управления;
• Классифицировать объекты собственности;
• Оптимизировать объекты управления;
• Обеспечить права государству участника некоммерческих и коммерческих организаций;
• Установить контроль за сохранность и использование государственной собственности.
Следует сделать вывод, что данные задачи станут приоритетными всем федеральным органам. Установится ответственность этих органов за реализацию полномочий и управления, предоставленных им.
Государственная регистрация собственности
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
Государственная регистрация прав проводится на всей территории Российской Федерации по установленной Федеральным законом № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации) системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Государственная регистрация прав осуществляется по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного округа, если иное не установлено Законом о регистрации.
Отказ в государственной регистрации прав либо уклонение соответствующего органа от государственной регистрации могут быть обжалованы заинтересованным лицом или судебным приставом-исполнителем в суд, арбитражный суд.
Государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132 и 164 Гражданского кодекса Российской Федерации, за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты. Наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда.
Ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом.
Обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие Закона о регистрации (после 31.01.1998).
Права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу Закона о регистрации (до 31.01.1998), признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной Законом о регистрации. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей.
Государственная регистрация возникшего до введения в действие Закона о регистрации права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие Закона о регистрации перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной после введения в действие Закона о регистрации сделки с объектом недвижимого имущества
Для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо:
1. Написать заявление о государственной регистрации прав (формы заявлений и образцы их заполнения размещены на официальных сайтах Росреестра, территориальных органах Росреестра, а также имеются в бумажном виде в обособленных отделах территориальных органов Росреестра) (по просьбе заявителя заявление может быть заполнено специалистом, осуществляющим прием документов).
2. Представить лично или посредством почтового отправления заявление о регистрации прав и документы, необходимые для ее проведения, в территориальный орган Росреестра по месту нахождения недвижимого имущества, права на который заявляются.
Заявителям предоставляется возможность для предварительной записи на представление документов, которая осуществляется по выбору заявителя:
- при личном обращении заявителя в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав и государственный кадастровый учет, его территориальный отдел;
- по телефону;
- через информационные киоски;
- через официальный сайт Росреестра, сайты иных органов, осуществляющих государственную регистрацию прав.
3. Ожидать результат. Регистрационные действия начинаются со дня приема документов на государственную регистрацию прав.
Для получения информации из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо:
1. Заполнить форму запроса о предоставлении сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (форма запроса и образец ее заполнения размещены на официальных сайтах Росреестра, территориальных органах Росреестра, а также имеются в бумажном виде в обособленных отделах территориальных органов Росреестра), (Запрос представляется в отношении одного объекта недвижимости либо одного правообладателя) (по просьбе заявителя запрос может быть заполнен специалистом, осуществляющим прием документов);
2. Представить запрос и необходимые документы в любой орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, независимо от места нахождения объекта недвижимости или адреса места жительства (места нахождения) правообладателя, в отношении которых представляется такой запрос (кроме запроса о выдаче сведений о содержании правоустанавливающего документа в виде бумажного документа, о выдаче бумажной копии договора, иного документа выражающего содержание односторонней сделки, совершенных в простой письменной форме). Запрос о выдаче сведений о содержании правоустанавливающего документа в виде бумажного документа, о выдаче бумажной копии договора, иного документа, выражающего содержание односторонней сделки, совершенных в простой письменной форме, при личном обращении представляется в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, по месту нахождения объекта недвижимости, а если таким объектом недвижимости является предприятие как имущественный комплекс или объект недвижимости, расположенный на территории более одного регистрационного округа.
По выбору заявителя запрос представляется в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав одним из следующих способов:
- в виде бумажного документа, представляемого заявителем при личном обращении;
- в виде бумажного документа путем его отправки по почте;
- в электронной форме путем заполнения формы запроса, размещенной на официальном сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в сети Интернет;
- в электронной форме посредством отправки XML-документа с использованием веб-сервисов.
3. Ожидать результат.
Государственная и муниципальная собственность
Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации (РФ), субъектов РФ, муниципальных образований.
В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности. Таким образом, имеет место многообразие форм собственности.
Государственной собственностью в РФ является:
1) имущество, принадлежащее на праве собственности РФ, — федеральная собственность;
2) имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ, — собственность субъектов РФ;
3) земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований.
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования выступают в финансовых отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.
От имени Российской Федерации и субъектов РФ органы государственной власти в рамках их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде.
От имени муниципальных образований органы местного самоуправления в рамках их компетенции могут приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности.
По специальному поручению при принятии финансовых и других решений от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на право хозяйственного ведения или оперативного управления. Средства соответствующего бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну субъекта РФ.
Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и другие лица. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.
Средства местного бюджета и другое муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.
Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц, то есть приватизировано.
Имущество, находящееся в собственности двух и более лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Если в общей собственности определяется доля каждого из собственников, то собственность будет долевой. Общая собственность без определения таких долей — совместная. Обычно общая собственность на имущество является долевой. Участники долевой собственности по соглашению могут устанавливать порядок определения и изменения долей в зависимости от вклада каждого из них в образование и приращение общего имущества.
Участники общей долевой собственности вправе по своему усмотрению продать, подарить, завещать, отдать в залог свою долю. Важно, что для участника долевой собственности законом предусмотрено право на предоставление в его владение и пользование части общего имущества, соразмерной его доле, а при невозможности этого он вправе требовать от других участников, владеющих и пользующихся имуществом, приходящимся на его долю, соответствующей компенсации.
Каждый долевой собственник участвует соразмерно со своей долей в уплате налогов, сборов и других платежей по общему имуществу, а также в издержках по его содержанию и сохранению. Долевые собственники имеют преимущественное право покупки продаваемой доли одним из участников по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях.
Право хозяйственного ведения позволяет владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом государственного или муниципального унитарного предприятия в определенных пределах. Собственник такого имущества решает вопросы создания, реорганизации и ликвидации предприятия, определяет предметы и цели его деятельности, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за целевым использованием и сохранностью имущества. Финансовый аспект взаимоотношений состоит в том, что собственник может получать часть прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
Финансовые особенности государственных и муниципальных унитарных предприятий обусловлены отсутствием права собственности на закрепленное за ними имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не распределяется на вклады или долевые участия работников.
Управление унитарным предприятием осуществляет руководитель, назначаемый собственником, либо орган, уполномоченный собственником и подотчетный ему. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.
Решение о создании унитарного предприятия, основанного на праве государственного или муниципального хозяйственного ведения, принимается соответственно уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления, который утверждает его устав и устанавливает размер уставного и резервного фондов. Уставный капитал полностью подлежит оплате собственником на момент регистрации унитарного предприятия. Предприятие несет ответственность перед собственником и кредиторами за соответствие величины уставного капитала размеру чистых активов.
Уменьшение уставного капитала производится в том случае, когда размер чистых активов становится меньше уставного капитала. О предстоящем уменьшении уставного фонда ставятся в известность кредиторы предприятия, которые могут потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств должником, а также возмещения убытков.
Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, определяет предмет и цели его деятельности, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Часть прибыли от использования имущества принадлежит собственнику. Устанавливаются законодательные ограничения на продажу недвижимого имущества, переданного в хозяйственное ведение, сдачу его в аренду, использование в качестве предмета залога, внесение в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ, а также другие ограничения на распоряжение имуществом без согласия собственника.
Право оперативного управления осуществляется унитарным предприятием, являющимся федеральным казенным предприятием, созданным по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Устав казенного предприятия утверждается Правительством РФ. Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Реорганизация или ликвидация казенного предприятия осуществляется только по решению Правительства РФ.
Руководитель казенного предприятия распоряжается имуществом только с согласия собственника. Собственник может выделять финансовые ресурсы для приобретения казенным предприятием имущества, которое также не может быть впоследствии отчуждено без согласия собственника. Собственник определяет порядок распределения доходов. Произведенная продукция может реализовываться казенным предприятием самостоятельно, если собственник не установил какие-то ограничения, связанные, к примеру, с выполнением государственного заказа или договорных обязательств.
Производственная и финансово-хозяйственная деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии с планом-заказом и планом развития предприятия.
Уполномоченный орган ежегодно на основании выявляемой им потребности в продукции, работах и услугах, производимых предприятием с целью обеспечения поставок для государственных нужд, выполнения государственного заказа и заключенных договоров, утверждает и доводит до предприятия обязательный для исполнения и согласованный с Минэкономики РФ и Минфином РФ план-заказ с учетом плана развития предприятия.
Продукция, работы и услуги, произведенные в соответствии с планом-заказом, на которые в соответствии с действующим законодательством не применяется государственное регулирование цен и тарифов, реализуются по ценам или тарифам, устанавливаемым уполномоченным органом. Принцип и порядок формирования цен, определяемых в плане-заказе, условия и периодичность их корректировки устанавливаются Минэкономики РФ и Минфином РФ с участием уполномоченного органа. Продукция, работы и услуги, произведенные в порядке самостоятельной хозяйственной деятельности, реализуются по ценам или тарифам, устанавливаемым предприятием самостоятельно или на договорной основе, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — по государственным ценам.
Источниками формирования имущества и финансовых ресурсов казенного предприятия являются: имущество, переданное ему собственником для ведения производственной и финансово-хозяйственной деятельности; денежные и другие средства, полученные за произведенную продукцию, выполненные работы, оказанные услуги; средства, выделенные из федерального бюджета, и средства внебюджетных фондов.
Финансирование, связанное с выполнением плана-заказа и плана развития предприятия, его производственным и социальным развитием, проведением мероприятий по мобилизационной подготовке, содержанием объектов непроизводственной сферы, осуществляется за счет доходов от реализации продукции, работ и услуг. При их недостаточности предприятию выделяются средства из федерального, бюджета. Эти средства на финансирование предприятий предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Решение о выделении предприятию средств из федерального бюджета принимается Правительством РФ по представлению Минэкономики РФ и Минфина РФ, подготовленному на основании обращения уполномоченного органа. Выделение предприятию бюджетных средств производится только после представления уполномоченным органом министерствам сведений об их расходовании и общих результатах финансовой деятельности предприятия за предыдущий период. Не использованные предприятием по истечении года бюджетные ассигнования подлежат возврату в федеральный бюджет.
Прибыль от реализации продукции, работ и услуг, произведенной в соответствии с планом-заказом и в результате разрешенной ему самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности, направляется на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития предприятия и на другие производственные цели, а также социальное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом.
Свободный остаток прибыли, остающейся после ее направления на перечисленные выше цели, подлежит изъятию в доход федерального бюджета.
Казенное предприятие представляет уполномоченному органу отчет о целевом использовании выделенных бюджетных ассигнований, а также амортизационных отчислениях.
Казенное предприятие может получать кредиты на выполнение уставных целей под гарантии Правительства РФ. Самостоятельное использование полученных им доходов допускается только в порядке и объемах, согласованных с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Директор казенного предприятия распоряжается имуществом, включая сдачу его в аренду, передачу во временное пользование, только с согласия Мингосимущества РФ.
Предпринимательские риски казенного предприятия минимизированы благодаря непосредственному участию государства в решении многих финансовых вопросов.
Имущество государственной собственности
Согласно п. 1 ст. 7.1 федерального закона "О некоммерческих организациях" государственная корпорация является не имеющей членства некоммерческой организацией, создаётся Российской Федерацией для осуществления социальных, управленческих или иных общественно-полезных целей, обладает имуществом на праве собственности и использует имущество для целей её создания. Как предусмотрено в п. 3 ст. 7.1 федерального закона «О некоммерческих организациях», правовое положение государственной корпорации определяется специальным законом о её создании, при этом учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ, не требуется.
В настоящее время в Российской Федерации существует семь государственных корпораций. Несмотря на то, что организационно-правовая форма государственной корпорации предусмотрена федеральным законом «О некоммерческих организациях», только правовое положение Агентства по страхованию вкладов и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в полной мере определяется названным законом. В отношении других государственных корпораций подлежат применению специальные нормы федеральных законов о создании корпораций и принятых в соответствии с ними прочих правовых актов, причём состав этих правовых актов в каждом случае особый. При этом в законах о создании Внешэкономбанка, Госкорпорации «Роснанотех», Госкорпорации «Олимпстрой», Госкорпорации «Ростехнологии», Госкорпорации «Росатом» прямо указано, что в отношении этих организаций не применяются положения ФЗ «О некоммерческих организациях», обеспечивающие контроль за деятельностью некоммерческих организаций со стороны уполномоченного государственного органа. Таким образом, единство правового регулирования деятельности государственных корпораций отсутствует.
Общим для государственных корпораций является то, что цели их деятельности носят ярко выраженный публичный характер, имущество государственной корпорации образуется за счёт имущественного взноса Российской Федерации и других источников, принадлежит государственной корпорации на праве собственности, но может быть использовано только для целей, для которых она создана. Во всех федеральных законах о государственных корпорациях указано, что имущество корпорации принадлежит ей на праве собственности. В отношении ряда государственных корпораций предусмотрено ограничение на совершение определённых сделок: такие государственные корпорации вправе осуществлять крупные сделки с согласия наблюдательного совета государственной корпорации.
Госкорпорация «Росатом» стоит особняком среди других государственных корпораций. Согласно ч. 1 ст. 4 федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», она действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии. В ч. 6 ст. 6 данного закона предусмотрено, что со дня принятия решения о ликвидации Федерального агентства по атомной энергии на переходный период корпорации передаются права и обязанности главного распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, администратора доходов бюджета и государственного заказчика, предусмотренные государственным оборонным заказом. В ч. 1 ст. 8 данного закона содержится указание на компетенцию корпорации в принятии нормативных правовых актов в установленной законом сфере деятельности. Наконец, согласно ч. 7 ст. 6 данного закона, корпорация по решению Правительства Российской Федерации наделяется полномочиями по осуществлению в установленной сфере деятельности от имени Российской Федерации прав собственника федерального имущества, которое не закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными государственными унитарными предприятиями или федеральными государственными учреждениями. Представляется, что последняя норма противоречит ст. 125 ГК РФ, согласно которой право собственности на имущество казны Российской Федерации осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции или частные лица, но по специальному (разовому) поручению Правительства Российской Федерации.
Таким образом, Госкорпорация «Росатом», формально являясь юридическим лицом, учреждённым в соответствии с федеральным законом «О некоммерческих организациях», наделяется властной компетенцией и приобретает функции органа государственной власти и регулятора соответствующей отрасли промышленности.
Спорными являются вопросы правовой природы такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация, а также сущность имущественно-правовой основы этих юридических лиц. Так, И.В. Ершова полагает, что с точки зрения правовой природы, государственная корпорация представляет собой юридическое лицо публичного права. Об этом свидетельствует публичный характер целей создания и деятельности государственных корпораций, наличие властных полномочий, возникновение и прекращение на основании специального акта, специальная хозяйственная компетенция. Такую точку зрения разделяет и Ю.С. Циммерман, отмечая, что государственную корпорацию следует считать юридическим лицом публичного права. Необходимо принять во внимание, что отечественное законодательство до настоящего времени не содержит понятия юридического лица публичного права, не предусмотрено никаких особенностей правового регулирования их деятельности. По этой причине не ясно, к какой отрасли права следует отнести такой институт.
В Концепции развития законодательства о юридических лицах высказана иная точка зрения. В параграфе 4 подраздела 8 раздела второго указанного документа, посвящённого законодательству о государственных корпорациях, сделан следующий вывод: «Госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле гл. 4 ГК, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частно-правовому и публично-правовому) статусу. Оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права». При этом существующие государственные корпорации предлагается преобразовать в юридические лица тех организационно-правовых форм, которыми они являются по сути: в орган публичной власти (Росатом), фонд (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства), хозяйственные общества с исключительным участием государства (Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов).
Автор согласен с изложенной точкой зрения. Существующие на настоящий момент государственные корпорации нельзя признать юридическими лицами гражданского права, созданными в соответствии с федеральным законом «О некоммерческих организациях». Представляется, что государственные корпорации с точки зрения правовой природы – это юридические лица особого рода, однако недостаточность правового регулирования их положения требует дальнейшего развития законодательства. Специфика государственных корпораций не позволяет отнести их к обычным некоммерческим организациям; она столь существенна, что нахождение общих норм о государственных корпорациях в федеральном законе «О некоммерческих организациях» представляется неверным решением. Для обеспечения достижения целей создания государственных корпораций необходима разработка специального закона о государственных корпорациях. В такой закон о юридических лицах публичного права следует включить нормы, общие для всех государственных корпораций, и таким образом обеспечить единство правового регулирования их правового положения. В специальных законах о создании государственных корпораций должны содержаться только специфические нормы, относящиеся к деятельности соответствующих юридических лиц.
К проблеме права собственности государственных корпораций можно отметить следующие подходы. Ю.С. Циммерман, исходя из целевого характера собственности государственных корпораций и наличия в законах ограничений на распоряжение имуществом, полагает, что государственная корпорация обладает правом собственности на имущество, однако распоряжение им осуществляет как госкорпорация, так и не являющееся собственником государство. Е. Богданов полагает, что у государственной корпорации не возникает права частной собственности на её имущество, так как государственные органы контролируют её деятельность, непосредственно принимают решение о распоряжении некоторыми видами имущества, государство вправе изъять у государственной корпорации её имущество. Двойственность правовой природы государственных корпораций приводит его к выводу, что данное имущество остаётся государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников: самого государства и государственной корпорации. С предложенными решениями невозможно согласиться: только собственник может осуществлять правомочие распоряжения своим имуществом. Автор в данном вопросе солидарен с И.В. Ершовой: содержание законов о государственных корпорациях не позволяет сделать иного вывода, кроме как признать за государственными корпорациями право частной собственности юридического лица на их имущество. Наличие ограничений на распоряжение отдельными видами имущества, а также на совершение отдельных сделок не означает ограничения правомочия распоряжения как такового, что подтверждается законодательством о хозяйственных обществах.
Имущественно-правовой основой деятельности государственных корпораций является право собственности юридического лица. При этом в законодательстве почти нет специальных норм, направленных на обеспечение сохранности и наиболее эффективного использования государственного имущества, переданного государственной корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации. По сравнению с правовым режимом имущества государственной корпорации, на настоящий момент имущество хозяйственных обществ с участием государства защищено значительно надёжнее, деятельность таких обществ более открыта для контроля как со стороны государства, так и со стороны общества. Вместе с тем, анализ законодательства приводит к выводу, что такой организационно-правовой формы юридического лица, как государственная корпорация, в действующем законодательстве не содержится – есть лишь организации особого рода, признанные юридическими лицами только в силу специального указания закона, с индивидуальным правовым положением, и в разной степени наделённые определёнными публичными функциями.
На сегодня нельзя признать существование такой организационно-правовой формы юридического лица, как государственная корпорация, содержание права собственности государственных корпораций неопределённо. Представляется, что они неспособны в существующем виде обеспечить выполнение возложенных на них функций. В связи с этим государственная корпорация «Росатом» должна быть признана отраслевым органом государственной власти. Переданное ей имущество следует включить в состав казны Российской Федерации, управлять этим имуществом должен созданный на основе Росатома орган государственной власти. Государственные корпорации, специально созданные для осуществления предпринимательской деятельности специфических видов (государственная корпорация «Олимпстрой», Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов, Ростехнологии и Роснанотех) должны быть преобразованы в хозяйственные общества с исключительным участием государства. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства подлежит преобразованию в организационно-правовую форму фонда.
Объекты государственной собственности
Главное разделение форм права собственности состоит в делении собственности на государственную, муниципальную и частную. В свою очередь, государственная собственность подразделяется на федеральную, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации.
Возможно, особое положение государственной собственности обусловлено самой ее природой, обеспечивающей существование государства. Средства, необходимые для государственных расходов, могут быть приобретаемы различным, но юридически одинаково дозволительным путем. Две главные системы суть следующие: выделение из всего народного достояния особых государственных имуществ, доходами с которых и покрываются государственные издержки; требование непосредственно от граждан выделения известной части из их имущества в пользу государства. Государственные имущества могут состоять из различных родов доходной собственности, именно из поземельной собственности, промышленных заведений и капиталов; первые два рода собственности могут состоять из собственности, приобретаемой по общим правилам гражданского права, или из исключительной собственности, право на которую принадлежит только государству, т. е. из монополий и регалий.
В законодательстве чётко определяется государственная собственность, принадлежащая Российской Федерации, и собственность, находящаяся в ведении субъектов Российской Федерации.
К объектам, относящимся исключительно к федеральной собственности относятся:
• объекты, составляющие основу национального богатства страны;
• объекты, для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;
• объекты оборонного производства;
• объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;
• прочие объекты: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.
Закон также определяет объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации. Это, например:
• крупнейшие предприятия народного хозяйства;
• предприятия атомного и энергетического машиностроения;
• учреждения здравоохранения и народного образования;
• научно-исследовательские организации;
• предприятия телевидения и радиовещания и другие.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294-295 ГК.
О каком бы виде объекта государственной собственности ни велась речь, в гражданско-правовом смысле это будет имущество. По ГК РФ понятия “вещи” и “имущество” применяются как синонимы. При этом для определения термина “имущество” используется формула: имущество — это все материальное, что имеет стоимость, а также все нематериальное, что, будучи материализовано, приобретает стоимость. Понятие имущества включает акции и имущественные права. Объектом права собственности может быть именно имущество, причем имеющее некую экономическую ценность. Часть объектов человеческой деятельности может регулироваться при помощи норм права собственности, но с особым правовым режимом, так как допускают не “полное хозяйственное господство”, а лишь ограниченные возможности использования. Кроме того, есть категории, вообще не способные выступать в роли объектов права собственности по своей природе.
Между тем объект гражданского права и объект права собственности далеко не одно и то же. Как полагает В. А. Дозорцев, не всякое имущество может быть объектом права собственности, а лишь материальные вещи, ограниченные в пространстве. Ни права, ни ценные бумаги, ни тем более объекты интеллектуальной собственности, по его мнению, не являются объектами права собственности. Исключением из этого правила он считает предприятие как имущественный комплекс, да и здесь в обособленном виде обязательственные требования и другие права на объекты, не имеющие вещественного характера, никак не могут входить в число объектов права собственности. Поэтому следует достаточно четко различать имущество как родовую категорию и объекты права собственности как одну из ее разновидностей. Кстати, понятия государственной собственности и государственного имущества употребляются как синонимы и в нормативных актах России.
Необходимость классификации всего многообразия объектов собственности очевидна. Крупное деление объектов государственной собственности может проводиться в зависимости от их правового режима. Известно, что еще в древнем Риме существовало разделение на общее достояние и публичное имущество. Общее достояние — то, что по естественному праву принадлежит всем (воздух, проточная вода, море), а публичное и казенное имущество принадлежит римскому народу (реки и гавани). «Римские юристы ясно различают публичное имущество народов... от общих вещей». Публичное имущество имеет совершенно особенный режим, ибо для его отчуждения необходимо согласие народа.
В настоящее время на Западе в рамках государственной собственности выделяется так называемая публичная собственность, к ней обычно относят территориальные и некоторые иные воды, морские берега, наиболее ценные полезные ископаемые и т.п. Указанные объекты являются исключительной собственностью государства. Считается, что публичная собственность может быть использована только на общее благо.
Среди объектов права государственной собственности особого внимания заслуживает регулирование права на землю.
Как упоминалось выше, право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.
Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде:
• федеральной собственности;
• собственности субъектов РФ (субъектной).
На каждом уровне правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами, а также местными органами самоуправления, и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления.
Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли — наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной собственности.
С развитием права государственной собственности связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной и право субъектной собственности. Проблема вызвана недостаточно ясно выраженной позицией государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Используются два юридически несогласованных подхода. С одной стороны, предусматривается проведение жесткого разграничения права государственной собственности физически, по объектам, и юридически. С другой, разграничение права государственной собственности одновременно предусматривается путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.
Политическая поддержка первого подхода выражена в решении Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране, которое предусматривает разграничить право собственности на объекты недвижимости, включая земельные участки, между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.
Данный подход реализован при определении правового режима некоторых категорий земель. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.
Одновременно, Водный и Лесной кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают порядок согласованного совместного вынесения решений по вопросам правового режима соответствующих земель. В развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда — субъектной собственностью. Водные объекты частично разграничены, однако легитимность такого разграничения вызывает сомнения, так как на основании ст. 67 Конституции внутренние воды и территориальное море ни при каких условиях не могут быть субъектной собственностью, так как не входят в территорию субъектов РФ.
При этом независимо от того, какие действия будут предприняты в этой области, оба Закона предусматривают участие государственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.
Данное противоречивое положение порождает интересную ситуацию, когда наряду с федеральной и субъектной собственностью на землю, de facto, но вне закона существует еще один вид права государственной собственности — право некой «общей» (не разграниченной физически) государственной собственности.
Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляете соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя в большинстве случаев принцип, раздельного управления не реализуется.
Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус объектов государственной собственности содержится в целом ряде нормативных актов, относящихся к различным отраслям права.
Государственная собственность на землю
Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Законом предусмотрено разграничение государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, которое до настоящего момента полностью не реализовано.
Право собственности на земельные участки у РФ и ее субъектов возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основание государственной регистрации права собственности – акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые, соответственно, у РФ, субъектов РФ возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
Виды государственной собственности. Государственной собственностью в РФ считается имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ.
В федеральной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. В федеральной собственности могут также находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки до разграничения государственной собственности на землю.
В собственности субъектов РФ находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
В собственности субъектов РФ могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки:
• занятые недвижимым имуществом, находящимся в собственности субъектов РФ;
• предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;
• отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения, землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов РФ в соответствии с федеральными законами, землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, землям фонда перераспределения земель;
• занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности субъектов РФ.
Права собственника от имени РФ и субъектов РФ осуществляют уполномоченные органы государственной власти в пределах их компетенции. До разграничения государственной собственности на землю распоряжение такими земельными участками осуществляют органы местного самоуправления, если ЗК РФ или законами субъекта РФ не предусмотрено иное.
Участками, которые предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и в аренду, находящимися в государственной собственности, владеют и пользуются юридические лица и граждане, которым они были предоставлены. РФ и ее субъекты осуществляют управление и распоряжение такими участками.
Управление государственной собственностью
Важнейшей составляющей экономических реформ в Российской Федерации являются процессы формирования и нормативного закрепления различных видов собственности.
В нормативно-правовой базе даётся определение понятию «собственность»: «Собственность – принадлежность вещей, материальных и духовных ценностей определенным лицам, юридическое право на такую принадлежность и экономические отношения между людьми по поводу принадлежности, раздела, передела объектов собственности». Данное понятие неразрывно связано с юридическим понятием «права собственности», содержание которого составляют принадлежащие собственнику правомочия: владения, пользования и распоряжения.
Государственная собственность в Российской Федерации – имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).
Содержание права государственной собственности характеризуется в принципе теми же чертами, что и право собственности вообще. Это вытекает из общего конституционного положения, согласно которому права всех собственников в Российской Федерации признаются равными (ст. 8 Конституции РФ). Гражданско-правовое регулирование отношений собственности с участием субъектов права государственной собственности имеет место во всех случаях, когда указанные субъекты действуют в соответствующих правоотношениях на началах равенства, т.е. не пользуются своими властными полномочиями (ст. 124 ГК РФ).
Содержание правомочий у субъектов права государственной собственности неодинаково. Если в федеральной государственной собственности (т.е. у Российской Федерации в целом) может находиться любое имущество, то в государственной собственности субъекта РФ - только такое имущество, которое не включает в себя объекты исключительной федеральной собственности.
Субъектами права государственной собственности выступают:
1. Российская Федерация в целом;
2. субъект Российской Федерации.
Объектом права государственной собственности выступает:
1. имущество, находящееся в федеральной собственности;
2. имущество, находящееся в собственности субъектов РФ.
Оно закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (п. 4 ст. 214 ГК РФ). Кроме того, право государственной собственности распространяется на землю и иные природные ресурсы, в отношении которых прочие субъекты права (граждане, юридические лица либо муниципальные образования) не имеют доказательств права собственности (п. 2 ст. 214 ГК РФ).
Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Это самостоятельная форма собственности. В состав муниципальной собственности входит имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованием.
Муниципальная собственность – это собственность муниципальных образований. Субъектами права собственности являются муниципальные образования. Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальная собственность, бюджет и выборные органы местного самоуправления.
По аналогии с государственным имуществом, вся масса имущества, находящегося в муниципальной собственности, распадается на две части:
1. имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
2. муниципальное казенное имущество, состоящее из:
• средств местного бюджета;
• иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.
Входя составной частью в сферу публичной собственности, муниципальная собственность не тождественна государственной и не признается ее разновидностью, хотя во многом и схожа с последней.
Муниципальная собственность обеспечивает экономическую самостоятельность муниципального образования и направлена на решение задач местного уровня, на обеспечение общественных потребностей населения соответствующей территории.
На современном этапе развития Российского государства проблема правового регулирования права собственности и отдельных ее разновидностей является одним из самых сложных вопросов отечественной правовой науки. Такое положение вызвано многими факторами. Во-первых, до сих пор не решен вопрос о задачах, функциях органов государственной власти. Следовательно, не определен объем имущества, которое должно принадлежать публично-правовым образованиям нашей страны, и в том числе субъектам Российской Федерации. Во-вторых, в рамках действующей системы публичной власти не определены оптимальный перечень полномочий каждого ее уровня и объекты, которые для реализации данных полномочий необходимы. В-третьих, нет согласия по вопросу о месте права государственной собственности, включая право государственной собственности субъектов Российской Федерации в системе гражданского права.
Специфичность права региональной собственности, очевидно, вытекает из положения субъектов Российской Федерации в системе органов власти, действующей в Российской Федерации. Органы власти российских регионов, очевидно, входят в систему государственной власти Российской Федерации. Тем самым можно подчеркнуть, что право собственности субъектов Российской Федерации носит целевой характер, а самостоятельность субъектов Российской Федерации в вопросах осуществления права собственности чрезвычайно ограничена.
От имени РФ и субъектов РФ права собственника осуществляют соответствующие органы государственной власти в пределах их компетенции.
От имени муниципальных образований права по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления получили статус равноправного субъекта правовых, экономических, социальных отношений с другими органами государственной власти и управления, хозяйствующими субъектами и соответственно должны выполнять возложенные на них функции, что невозможно без наличия муниципальной собственности.
Таким образом, государственная собственность – это имущество, которое принадлежит на праве собственности Российской Федерации и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. К муниципальной собственности относится собственность муниципальных образований.
Предоставление земельных участков государственной собственности
В соответствии с законодательством Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право на предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности:
Земельные участки могут предоставляться гражданам:
• для индивидуального жилищного строительства;
• для дачного хозяйства;
• для ведения садоводства;
• для огородничества;
• для ведения личного подсобного хозяйства;
• для крестьянского (фермерского) хозяйства;
• сенокошения и выпаса скота.
Законодательством, действовавшим до вступления Республики Крым в состав Российской Федерации, не было предусмотрено ведение очередности при получении земельных участков в собственность.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам осуществляется за плату.
Бесплатное предоставление земельных участков в собственность может осуществляться гражданам, имеющих трех и более детей, а также в случаях, предусмотренных, федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Предоставление гражданам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции.
Земли в границах населенных пунктов являются муниципальной собственностью и полномочия по их распоряжению отнесены к компетенции органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.
Все земли, кроме частной и муниципальной собственности, признаны собственностью Республики Крым. Функции по их управлению и полномочия собственника осуществляет Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым.
В настоящее время Правительством Республики Крым разрабатывается проект закона Республики Крым «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и некоторых вопросах земельных отношений», которым будут установлены категории граждан Российской Федерации, имеющих право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков.
Таким образом, после принятия соответствующего Закона с целью предоставления земельных участков в собственность или пользование граждане могут обратиться в орган местного самоуправления или Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым, в зависимости от места расположения земельного участка, с соответствующим заявлением.
Передача государственной собственности
Процесс формирования государственной и муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Порядок формирования государственной и муниципальной собственности был определен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Распоряжением Президента Российской Федерации №114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». На основании этих актов была сформирована государственная и муниципальная собственность на уровне федерации, в субъектах федерации, в районах и городах субъектов федерации. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался еще последующий процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов.
Основной особенностью данного этапа является реализация представленного способа формирования государственной и муниципальной собственности волей одной стороны – Правительством Российской Федерации. В условиях отсутствия избранных глав субъектов федерации и института местного самоуправления Правительство Российской Федерации имело единоличную возможность реформирования отношений по поводу разграничения государственной собственности на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В результате на местный уровень самоуправления было передано огромное количество объектов социальной сферы и делегированы полномочия без должного финансового обеспечения. В последствие отсутствие надлежащего финансирования переданных полномочий и объектов имущественного комплекса привело к потере значимой части данных объектов (приватизация зданий детских садов, парков и скверов, спортивных комплексов и т.д.) или ухудшению их физического состояния.
Правительство Российской Федерации при реализации задач по формированию государственной и муниципальной собственности, как уже отмечалось ранее, наделено правом передачи объектов государственной собственности в собственность субъектов федерации или муниципальную волей одной стороны.
При этом органы власти субъектов федерации, будучи нижестоящими в иерархии государственной власти полностью лишены возможности отказаться от объектов собственности, которые им передаются с верху.
Муниципалитеты, будучи не зависимыми и неподчиненными органам государственной власти по законодательству и Конституции РФ и в соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении, официально могли не брать на баланс многие предприятия социальной сферы (ЖКХ, муниципального транспорта, средне-образовательные учреждения, детские сады и т.д.), передаваемые после 1995 года (год ратификации Хартии о местном самоуправлении). Но на практике все было иначе: в условиях огромной финансовой зависимости местных бюджетов было невозможно определять самостоятельный политический курс развития. При этом на уровень муниципалитетов отдавались низко рентабельные и убыточные предприятия и объекты. Данный момент стал основой исторического факта, обуславливающего особенности и проблемы управлении муниципальной собственностью на современном этапе.
В соответствии с приложением № 3 к вышеназванному постановлению (№114-рп) в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.
Данное Постановление установило, что передача объектов в муниципальную собственность осуществляется решением представительных органов государственной власти субъектов РФ на основании предложений представительных органов местного самоуправления, направляемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом, который рассматривал эти предложения и принимал соответствующие решения.
В дальнейшем порядок передачи государственной собственности субъектов РФ в состав муниципальной собственности стал определяться законами субъектов РФ о местном самоуправлении и специальными законами о муниципальной собственности.
Фактически все законы о местном самоуправлении предусматривают возможность пополнения муниципальной собственности за счет государственной, передаваемой муниципальным образованиям. Это может быть и федеральная собственность и собственность субъектов РФ, необходимая для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничениями полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Одновременно с названными процессами формирования государственной и муниципальной собственности возможно обратное направление, то есть когда объекты муниципальной собственности передаются в собственность субъектов федерации или в собственность федерации. Это происходит в том случае, если данные объекты приобретают общероссийское или стратегическое значение, либо, относясь к социальной сфере, не могут в полном объеме финансироваться и эксплуатироваться местными властями.
Примером реализации данного способа формирования на практике является современный процесс передачи полномочий и имущества детских домов из юрисдикции муниципальных образований на уровень субъектов федерации.
Аренда государственной собственности
Подавляющее большинство видов деятельности, которые осуществляют плательщики ЕНВД, требует наличия помещений для размещения магазинов, объектов организации общественного питания, офисов, складов. Если «вмененщик» не относится к категории счастливчиков, владеющих необходимыми нежилыми помещениями, он вынужден их арендовать. Как показывают многочисленные опросы плательщиков ЕНВД, именно затраты на аренду помещений являются самой значительной статьей их расходов. Поэтому желание сэкономить на аренде вполне естественно.
Пожалуй, единственный в данном случае способ экономии — арендовать объект, находящийся в государственной или муниципальной собственности. Как правило, это обходится дешевле, чем аренда аналогичных объектов у граждан или коммерческих организаций, хотя и из этого правила становится все больше исключений. Поэтому, прежде чем попытаться заключить договор аренды государственного или муниципального имущества, нужно, как говорится, сравнить цены. Это поможет сэкономить массу времени. Ведь процедура заключения договоров аренды весьма трудоемка и проходить ее без гарантии получения экономической выгоды не представляется целесообразным.
В настоящей статье приведены основные положения законодательства, регламентирующего аренду государственного и муниципального имущества, а также рассмотрены некоторые нюансы аренды такого имущества.
Что такое государственное и муниципальное имущество?
Статьей 214 ГК РФ определено, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее субъектам РФ (собственность субъекта РФ). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 215 ГК РФ).
Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). То имущество, которое не закреплено за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями, входит в состав государственной казны РФ, казны субъекта РФ или муниципального образования.
Чтобы узнать о возможности аренды того или иного здания или помещения, плательщику ЕНВД следует обратиться:
— в государственное (муниципальное) предприятие или учреждение, за которым оно закреплено;
— в органы государственной или муниципальной власти, которые осуществляют управление имуществом, не закрепленным за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями.
К сведению. Как правило, перечни свободных нежилых помещений и зданий, предназначенных для сдачи в аренду, размещаются на официальных сайтах региональных и муниципальных структур, ответственных за управление имуществом (региональные министерства по управлению государственным имуществом, комитеты по управлению муниципальным имуществом и т.п.). Если на сайтах данная информация отсутствует, то за ее получением придется обращаться в соответствующий орган. Информацию можно получить при личном обращении или написав заявление. Порядок предоставления услуги по получению информации устанавливается на уровне субъекта или муниципального образования. В любом случае услуга предоставляется бесплатно.
Особенности заключения договоров аренды
В соответствии с п. 1 ст. 17.1 Закона № 135-ФЗ заключение договоров аренды государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
Пунктом 3 данной статьи предусмотрено применение такого же порядка заключения договоров аренды в отношении:
— недвижимого имущества, принадлежащего на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям;
— недвижимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за государственными или муниципальными автономными учреждениями;
— имущества, принадлежащего на праве оперативного управления государственным или муниципальным бюджетным и казенным учреждениям, государственным органам, органам местного самоуправления.
Федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды (далее — Правила) утверждены Приказом ФАС России № 67 . Этим же документом утвержден перечень видов имущества, в отношении которого заключение договоров аренды может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса. Органы власти субъектов РФ и муниципальных образований разработали и утвердили административные регламенты предоставления услуг по передаче в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ и муниципальных образований. С данными документами можно ознакомиться на сайтах органов власти, уполномоченных распоряжаться имуществом субъектов РФ и муниципальных образований (региональные министерства государственного имущества, комитеты по управлению муниципальным имуществом и т.д.), или в разделе «Региональное законодательство» справочно-информационных систем.
Приказ ФАС России № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов…».
Постановление Правительства РФ № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Обратите внимание! В силу п. 6 ст. 17.1 Закона № 135-ФЗ вся информация о проведении конкурсов и аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, должна размещаться в Интернете.
Постановление Правительства РФ № 909 «Об определении официального сайта РФ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ».
Следует отметить, что в пп. 1 — 16 п. 1 ст. 17.1 Закона № 135-ФЗ поименованы случаи, когда договоры аренды государственного и муниципального имущества могут заключаться без проведения конкурсов и аукционов.
По мнению автора, к «вмененщикам» применимы только некоторые из них, а именно заключение договора аренды:
— в порядке, установленном гл. 5 Закона № 135-ФЗ, регламентирующей предоставление государственных и муниципальных преференций;
— в рамках выполнения государственного (муниципального) контракта, заключенного по результатам конкурса или аукциона, проведенных в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, если использование исполнителем имущества (зданий, помещений) было предусмотрено конкурсной документацией (при этом срок аренды имущества не может превышать срок исполнения государственного или муниципального контракта);
— на срок не более чем 30 календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев (при этом заключение договоров с одним лицом на совокупный срок более чем 30 календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается).
Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Кроме того, при выполнении ряда условий, перечисленных в п. п. 9, 10 ст. 17.1 Закона № 135-ФЗ, без проведения конкурсов и аукционов могут пролонгироваться действовавшие договоры аренды государственного и муниципального имущества.
В чем отличие конкурса от аукциона?
Участники конкурса подают заявки в закрытом виде — в конвертах. Таким образом, заявки скрыты от конкурентов и доступны лишь конкурсной комиссии. Цель кандидатов — представить конкурсной комиссии наиболее выгодные условия исполнения договора. В идеале договор должен заключаться с тем лицом, которое предложило лучшие условия исполнения договора. Аукцион, в свою очередь, это состязание участников торгов только по одному критерию (цене). Аукцион отличается от конкурса возможностью участников изменять поданное предложение. Участники аукциона могут изменять свои предложения, предлагая более выгодные условия, чем их конкуренты. Аукцион проводится путем повышения начальной (минимальной) цены договора (цены лота), указанной в извещении о проведении аукциона, на «шаг аукциона». Он устанавливается в размере 5% от начальной (минимальной) цены договора (цены лота), указанной в извещении о проведении аукциона.
Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды
В Правилах детальным образом расписана вся процедура проведения конкурсов и аукционов, начиная с создания комиссий и заканчивая заключением договоров по результатам конкурса или аукциона. Мы остановимся лишь на основных моментах их проведения.
Пунктом 2 Правил определено, что конкурсы являются открытыми по составу участников, а аукционы — по составу участников и форме подачи предложений.
Заключение договоров путем проведения торгов в форме конкурса возможно исключительно в отношении видов имущества, перечень которых утверждает ФАС (п. 3 Правил).
Перечень данного имущества приведен в Приложении 2 к Приказу ФАС России № 67.
В зависимости от того, в чьем ведении находится имущество, в качестве организаторов конкурсов и аукционов могут выступать федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления либо уполномоченный собственником обладатель права хозяйственного ведения или оперативного управления (государственное или муниципальное унитарное предприятие, учреждение) или иное лицо, обладающее правами владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества (п. 4 Правил).
К сведению. Организатор конкурса или аукциона вправе привлечь на основе договора юридическое лицо для осуществления функций по организации и проведению конкурсов (аукционов).
Непосредственно для проведения конкурса или аукциона создается конкурсная или аукционная комиссия (п. п. 8, 13, 14 Правил). В обязанности конкурсной комиссии входит: вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к заявкам, поданным в электронном виде; определение участников конкурса; рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе; определение победителя; ведение протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к заявкам, поданным в электронном виде, протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, протокола об отказе от заключения договора. К функциям аукционной комиссии относятся: рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе, протокола аукциона, протокола об отказе от заключения договора.
Участниками конкурсов и аукционов могут быть любые организации, физические лица и индивидуальные предприниматели, претендующие на заключение договора и соответствующие требованиям, установленным законодательством РФ для таких участников (п. п. 17, 18 Правил).
Победителем конкурса признается участник, который предложил лучшие условия исполнения договора и заявке которого присвоен первый номер (п. 86 Правил).
Победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее высокую цену договора, либо действующий правообладатель, если он заявил о своем желании заключить договор по объявленной аукционистом наиболее высокой цене договора (п. 142 Правил).
Именно с победителями конкурса (аукциона) впоследствии и заключается договор аренды (п. п. 92 — 100, 150 Правил).
Особенности аренды имущества «вмененщиками»
По факту подавляющее большинство плательщиков ЕНВД являются субъектами малого и среднего предпринимательства, так как отвечают критериям, поименованным в ст. 4 Закона № 209-ФЗ и Постановлении Правительства РФ № 101 .
Федеральный закон № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
Постановление Правительства РФ № 101 «О предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства».
Статья 18 Закона № 209-ФЗ предусматривает возможность оказания имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в виде передачи им во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества (земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помещений и т.д.) на возмездной, безвозмездной основе или на льготных условиях. В соответствии с п. 4 ст. 4 данного Закона федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления вправе утверждать перечни государственного имущества и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц.
Имущество, включенное в данные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (бизнес-инкубаторы).
Перечни должны в обязательном порядке публиковаться в средствах массовой информации, а также размещаться в Интернете на официальных сайтах утвердивших их государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. К примеру, Перечни федерального имущества, предназначенного для поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, утверждены Распоряжением Росимущества № 184-р и размещены на официальном сайте Росимущества.
Распоряжениет Росимущества № 184-р «Об утверждении перечней недвижимого федерального имущества для предоставления во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства».
Срок, на который заключаются договоры в отношении имущества, включенного в перечни, должен составлять не менее пяти лет. Срок договора может быть уменьшен на основании поданного до заключения такого договора заявления лица, приобретающего права владения и (или) пользования. Максимальный срок предоставления бизнес-инкубаторами имущества в аренду (субаренду) субъектам малого и среднего предпринимательства не должен превышать три года (п. 4.3 ст. 18 Закона № 209-ФЗ).
Исполнение обязанностей налогового агента по НДС
При аренде государственного или муниципального имущества у органов государственной власти и управления и (или) органов местного самоуправления «вмененщик» должен исполнять обязанности налогового агента по НДС. Налоговые агенты — арендаторы обязаны исчислить, удержать из доходов, уплачиваемых арендодателю, и уплатить в бюджет соответствующую сумму налога. При этом налоговая база определяется как сумма арендной платы с учетом налога отдельно по каждому арендованному объекту имущества (п. 3 ст. 161 НК РФ) (Письма Минфина России N 03-07-11/344, N 03-07-11/279, N 03-07-14/96, УФНС России по г. Москве N 16-15/121104).
Арендатор-вмененщик должен составить счет-фактуру в срок не позднее пяти календарных дней со дня оплаты аренды (п. п. 1, 3 ст. 168 НК РФ, Письмо ФНС России № ШС-22-3/634@). Декларацию по НДС необходимо представить не позднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом (п. 5 ст. 174 НК РФ).
Важный момент: если в качестве арендодателя выступает балансодержатель имущества (государственное или муниципальное унитарное предприятие), который не относится к органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления или казенным учреждениям, то обязанностей налогового агента у плательщика ЕНВД не возникает. В данном случае сумма арендной платы, включая НДС, перечисляется арендодателю-балансодержателю, который самостоятельно платит НДС в бюджет.
Предприятия государственной собственности
Государственные предприятия – образования, учрежденные по указанию органов власти страны. Прекращение существования предприятия также осуществляется на основании приказа органов власти. В качестве государственных органов выступают министерства и ведомства. Преобразование в другую форму собственности в процессе деятельности не производится.
Государственная принадлежность предприятия определяется по признакам принадлежности имущества и социальной значимости деятельности.
Недвижимость, активы, прочая собственность предприятия принадлежит государству. Государственные права на собственность могут производиться в полном или частичном объеме. В случае частичного участия государства другая часть принадлежит коммерческим структурам.
Ведомствами при полной принадлежности имущества государству производится контроль использования собственности. В случае наличия у предприятия части государственной собственности контроль осуществляется в отношении подчиненного имущества. Деятельность сотрудников государственного предприятия подлежит проверке вне зависимости от доли участия коммерческого имущества.
Деятельность предприятий государственной принадлежности может производиться по государственным заказам либо иному плану. Основная задача учреждений государственного сектора – удовлетворение социальных потребностей общества, не всегда совпадающих с возможностью получения прибыли.
Бюджеты различного уровня обеспечивают нужды госпредприятий. Финансирование производится на основании сметы. Планирование статей осуществляется в году, предшествующем финансированию. В течение года проводятся корректировки смет.
Поступление средств ведется по статьям назначения. Особенность произведения трат – сугубо целевое назначение. Контроль над тратами осуществляется Казначейством и ревизионными структурами учреждения. При отступлении от целевого назначения проведение оплаты приостанавливается.
В орган контроля должностные лица предприятия представляют документы, подтверждающие назначение платежа. Особый контроль проводится в отношении оплаты закупок, осуществляемых в отношении коммерческих структур. Для предотвращения хищений бюджета проводятся аукционы госзакупок. Преимущество получают поставщики с более высоким качеством продукции и низкими ценами.
Штат лица формируется согласно расписанию, утвержденному вышестоящим органом. Внутри предприятия соблюдаются требования трудового законодательства. Четкое соблюдение правил приема, перемещения, предоставления отпусков, увольнения, оплаты сверхурочного времени, больничных листов – большое преимущество, предоставленное сотрудникам по сравнению с условиями труда работников коммерческих структур.
Имущество, находящееся в ведении предприятия, необходимо использовать по назначению, указанному в Уставе либо ином учредительном документе. При разрешении использования имущества в коммерческих целях суммы приходуются на счета учреждения. Для осуществления трат создается разрешительный документ. Расходование внебюджетных средств, полученных с использованием госимущества, допускается только по целевому назначению и согласно направления деятельности учреждения.
В конце финансового года статьи сметы подлежат закрытию. Должностные лица финансового отдела осуществляют отчетность в вышестоящие органы. Остаток неиспользованных средств возвращается в бюджет. Перенос финансирования на следующий год запрещен. При возникновении остатков на счетах либо в кассе предприятия уплачивается налог на прибыль, сумма которого взыскивается с лиц, нарушивших требования бюджетирования.
Минусом ведения кадрового учета предприятий является отсутствие возможности самостоятельного формирования штатного расписания. Прием служащих производится только на установленные штатом должности и в соответствии с утвержденным окладом. Допускается внутреннее совмещение должностей, не занятых другими сотрудниками.
Приняты несколько видов государственных предприятий. Отличия состоят в способе владения и распоряжения имуществом. Установлены следующие виды:
• Унитарное предприятие. Имущество лица находится в государственной собственности и передается в оперативное управление или хозяйственное ведение. Ведомства осуществляют полный контроль деятельности.
• Коммерческое учреждение. Имущество передается в хозяйственное ведение. Деятельность осуществляется на основании Устава. Ведомства и министерства не контролируют деятельность. Рамки вмешательства ограничиваются величиной уставного капитала по отношению к сумме переданного имущества.
• Казенное предприятие. Имущество передается в оперативное управление. Деятельность ведется только в структурах, доступных государственным органам. Продукция потребляется преимущественно государством.
• Коммунальные унитарные учреждения. Имущество передается на правах оперативного управления. Предприятие входит в систему органов местного самоуправления.
Государственный сектор – важная часть экономики страны. Контроль над деятельностью госпредприятий позволяет планировать ряд учреждений, имеющих важность для финансовой и другой независимости страны.
Субъекты государственной собственности
Действующее законодательство (ГК РФ) исходит из того, что все имущество в Российской Федерации может находиться в частной, государственной и муниципальной собственности.
Субъектами права собственности, согласно ст.212 ГК РФ, являются:
1) Российская Федерация и ее субъекты в отношении государственной собственности;
2) муниципальные образования в отношении муниципальной собственности;
3) граждане и юридические лица в отношении частной собственности.
Гражданское законодательство основывается на признании равенства всех собственников (ст.1 ГК РФ) и защищает права всех собственников равным образом (ст.212 ГК РФ).
Но несмотря на это, между правомочиями субъектов права собственности существуют определенные различия. В соответствии со ст.212 ГК РФ законом могут быть установлены особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, особенности владения, пользования и распоряжения имуществом в зависимости от того, находится ли оно в частной, государственной или муниципальной собственности. Законом определяются также виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Принадлежность имущества гражданам и юридическим лицам означает нахождение этого имущества в частной собственности. Действующее законодательство заменило термином "частная собственность" большое количество различных понятий, существовавших в советском праве: социалистическая, коллективная, личная, индивидуально-трудовая и мелкая частная собственность.
Субъектом права частной собственности выступают граждане и юридические лица. Статья 213 ГК РФ прямо предусматривает, что в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам, а количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, могут быть ограничены только на основании закона.
В соответствии с п.3 ст.213 ГК РФ юридические лица, являющиеся коммерческими и некоммерческими организациями (кроме государственных и муниципальных предприятий, а также финансируемых учреждений), являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям.
Действующее гражданское законодательство отказалось от деклараций "общенародной собственности", "достояния народа" по отношению к государственной собственности и не рассматривает теперь народ в качестве единого собственника и владельца всего государственного имущества.
Гражданский кодекс РФ, исходя из федеративного устройства Российской Федерации, признает множественность субъектов государственной собственности. Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Следовательно, субъектами права государственной собственности являются Российская Федерация в целом и каждый субъект Российской Федерации, полный перечень которых содержится в Конституции РФ. Указанные субъекты права собственности осуществляют свои права в отношении принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. Существует сложный порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, предусмотренный действующим законодательством РФ. Разделение собственности между Российской Федерацией и ее субъектами получило свое правовое закрепление в связи с принятием постановления Верховного Совета РФ N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют, в соответствии со ст.125 ГК РФ, органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В соответствии с действующим законодательством РФ права собственника в отношении федерального государственного имущества осуществляют правительство РФ, а также специально созданные органы, например Министерство имущественных отношений РФ.
Круг объектов права государственной собственности не ограничен, поскольку в собственности государства может находиться любое имущество. Согласно п.2 ст.214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Некоторое имущество является объектом исключительно государственной собственности и может принадлежать только Российской Федерации.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с действующим законодательством. Государственные предприятия и учреждения приобретают на переданную им государственную собственность право хозяйственного ведения и право оперативного управления, соответственно, и самостоятельно используют переданное им имущество в рамках предоставленных вещных прав. Правовой режим ограниченных вещных прав предприятий и учреждений будет рассмотрен далее.
Государственная собственность, несомненно, имеет свою специфику, потому что:
1) в собственности государства может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота;
2) некоторые способы возникновения права собственности присущи только государственной собственности, например взимание налогов, а кроме того, только государству предоставлено право осуществлять принудительное изъятие имущества у других собственников;
3) государство самостоятельно устанавливает правила использования своего имущества.
Муниципальной собственностью является, согласно п.1 ст.215 ГК РФ, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
В соответствии с п.2 ст.125 ГК РФ от имени муниципальных образований права собственника осуществляют органы местного самоуправления.
Круг объектов муниципальной собственности намного уже круга объектов государственной собственности. Как правило, в муниципальную собственность закрепляются объекты непроизводственной сферы, социально-бытового и культурного назначения (жилой фонд, объекты инженерной инфраструктуры), а также производственного назначения, учреждения образования, здравоохранения, культуры. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые осуществляют владение, пользование и распоряжение имуществом в рамках переданных им вещных прав.
Разграничение государственной собственности
Разграничение государственной собственности — это размежевание объектов собственности внутри федерации между публично-правовыми образованиями. Аналогов разграничению государственной собственности «по-российски» не отыскать ни в одном стабильном государстве, и вот почему: в зарубежных странах сам объем государственной собственности по сравнению с Россией не так велик, процессы государственного строительства в зарубежных странах происходят на твердой почве стабильного законодательства, не ведающего кардинальных российских перемен, в современном мире вообще преобладают тенденции к консолидации, а не к разъединению. Иными словами, в случае консолидации государственных образований каждый «приходит» со своим уже четко обозначенным имуществом.
В России же наоборот — формирующаяся федерация наделяла свои субъекты имуществом из бывшего единого фонда, и процесс этот получил наименование разграничения государственной собственности. К слову сказать, разграничению была подвергнута и государственная собственность бывшего СССР. К примеру, странами СНГ было подписано Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом, согласно которому зарубежная собственность разделяется между сторонами в соответствии со шкалой фиксированных долей в активах бывшего СССР (доля России составляет 61,34%).
Разграничение государственной собственности — одно из немногих явлений экономической реформы, поименованных в Конституции РФ. Статья 72 (п. «г») Конституции относит к предмету совместного ведения Российской Федерации и се субъектов разграничение государственной собственности. При этом Конституция лишь зафиксировала этот процесс в то время, когда он уже проводился в стране в широкомасштабном режиме.
Государственная собственность имеет двух номинальных субъектов — РФ и субъект РФ. Поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации отделено от государственной власти, оно базируется на другой форме собственности — муниципальной. Теоретически государственная и муниципальная собственность образуют публичную форму собственности, основанную на одинаковых принципах, но, к сожалению, понятие публичной собственности не употребляется в нашем законодательстве.
Однако процесс разграничения государственной собственности захватил-таки муниципальный уровень, так как был начат до принятия Конституции. Поэтому разграничение государственной собственности в России подразумевало распределение единого массива государственной (а вернее сказать, публичной) собственности по трем уровням собственников — федеральному, субъектов федерации и муниципальному.
Исторически законодательная основа разграничения государственной собственности в России была заложена дополнением Конституции РСФСР статьей 11.1 и Законом РСФСР «О собственности в РСФСР». В них в самой общей форме перечислялись объекты государственной собственности федерации и ее субъектов.
Основным нормативным актом, регламентирующим процесс разграничения государственной собственности в России, стало постановление Верховного Совета РСФСР № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Данное постановление впервые дало критерии пообъектного разграничения единого массива государственного имущества. Целью процесса разграничения ставилась последующая ускоренная приватизация государственной собственности в регионах (в период перестройки отношения разграничения собственности рассматривались как временные, существующие лишь для возможной приватизации когда-то единого государственного имущества. Кроме того, путем передачи объектов в ведение субъектов федерации (а именно передача объектов сверху вниз находится в центре внимания рассматриваемого постановления) предполагалось экономически укрепить региональную власть и решить политическую задачу построения Российской Федерации.
Основные позиции названного постановления возможно свести к следующему:
1. На базе государственной формы собственности в Российской Федерации формируются три вида собственности: федеральная собственность, государственная собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга — государственная собственность субъектов РФ, муниципальная собственность.
2. Из числа объектов государственной собственности, подпадающих под разграничение на основе этого постановления, исключены:
• земля и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир (виды собственности на них определяются в соответствии с законодательными актами России). В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ в отношении объектов недвижимости значится задача формирования объектов управления, исключающая возможность распоряжения одной частью объекта без другой в случаях, когда они составляют единое целое (земельные участки и расположенные на них здания и сооружения). Практика распоряжения федеральными землями органами местного самоуправления, когда пользователю федеральной недвижимости приходится заключать два несвязанных между собой договора, признана противоречащей мировой практике;
• объекты, ранее переданные в собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов, районов, в порядке, установленном Законом РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»;
• объекты, ранее находившиеся в государственной собственности и отчужденные в законном порядке в собственность граждан и юридических лиц;
• собственность иностранных государств и международных организаций;
• объекты интеллектуальной собственности;
• объекты, ранее созданные и содержавшиеся за счет средств государственного бюджета СССР и находящиеся за пределами территории Российской Федерации, правовой режим которых определяется другими законодательными актами Российской Федерации и международными соглашениями.
3. Для разграничения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов федерации безразличны такие критерии, как нахождение на чьем-либо балансе и ведомственная подчиненность предприятия. Списки объектов установлены путем прямого перечисления.
4. Определены следующие категории объектов собственности (перечислены по родовым признакам):
а) федеральная собственность:
• объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;
• объекты, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации;
б) муниципальная собственность.
5. В отношении объектов исключительной федеральной и муниципальной собственности презюмируется их принадлежность Российской Федерации и муниципальному образованию в силу обладания перечисленными характеристиками и нахождения в соответствующем перечне. До момента определения собственника любых объектов они относятся к федеральной собственности.
6. В отношении государственной собственности субъектов федерации действует остаточный принцип формирования — передаются объекты, не относящиеся к федеральной или муниципальной собственности. Эта правовая конструкция весьма сходна с закрепленным позднее, в Конституции России подходом к определению предметов ведения субъекта Российской Федерации (ст. 73 российской Конституции). Кроме того, в категорию объектов, подлежащих передаче в государственную собственность субъектов федерации, попали объекты производственной сферы (а проще говоря, предприятия как объекты в соответствии с советской правовой доктриной) и ряд учреждений. Иных объектов постановление не касается.
7. Процедура передачи объектов в государственную собственность субъектов Российской Федерации представляет из себя административный порядок и регламентируется следующим образом. Передача оформляется постановлением Правительства России, которое обязано принять окончательное решение в трехмесячный срок со дня регистрации предложений Верховных Советов, Советов народных депутатов национально-государственных, национально-территориальных и административно-территориальных образований в Госкомимуществе России. Если по истечении трехмесячного срока решение Правительства не будет принято, предложения Верховных Советов, Советов народных депутатов считаются удовлетворенными. В этом случае принятие объектов в собственность оформляется решением Верховного Совета, Совета народных депутатов, внесшего предложения. Право собственности субъектов Российской Федерации на объекты возникает с момента принятия решения соответствующего органа, т.е. не требуется регистрации права собственности, официального опубликования решения и т.п.
8. Постановление содержит новеллу, не прижившуюся в последующем законодательстве, — право Верховного Совета, Совета народных депутатов передавать на договорных началах объекты (кроме объектов федеральной собственности, разрешенных к передаче в государственную собственность), находящиеся в государственной собственности субъектов федерации в административное управление министерствам, ведомствам Российской Федерации. Очевидно, мысль была такова — сохранить элементы прежнего ведомственного подчинения предприятий (институт административного права), но уже на договорной основе и в условиях федеративного государства. Неудача заложена уже в посылках данного умозаключения, поскольку управление объектом собственности преследует цели экономические, а не административные, и даже попытка внедрения подобных административных договоров, непривычных для России, не смогла исправить общий тон и не была реализована.
9. Определен общий режим управления и распоряжения объектами федеральной собственности. В первоначальной редакции постановления эти права отданы напрямую комитетам по управлению имуществом. Постановлением Верховного Совета РФ № 5475-1 внесены изменения, согласно которым такие полномочия осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ может делегировать министерствам и ведомствам следующие полномочия в отношении объектов федеральной собственности, в том числе и в отношении подведомственных им предприятий: заключение договоров с руководителями предприятий, организаций и учреждений, утверждение уставов предприятий, организаций и учреждений, заключение договоров аренды имущества и учредительных договоров, — в соответствии с законодательными актами РФ. Правительство РФ может делегировать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определенном Федеративным договором и законами Российской Федерации.
10. Предусмотрена возможность участия органов власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов регулирования деятельности предприятий и объектов, находящихся в федеральной собственности; возможность участия территориальных органов управления в регулировании деятельности предприятий и объектов, находящихся в федеральной собственности, и центральных органов государственного управления — в регулировании деятельности предприятий и объектов, передаваемых в государственную собственность субъекта федерации.
Более детально процедура осуществления разграничения государственной собственности определялась распоряжением Президента РФ № 114-рп, которым было утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности (ныне оно утратило силу).
Специфики российскому разграничению государственной собственности добавил тот факт, что наряду с административной процедурой разграничения существовал договорной порядок — на основе внутригосударственного договора. Нормативным обоснованием заключения внутригосударственных договоров послужила ч. 3 ст. 11 Конституции РФ — «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Причем принципы заключения таких договоров были выработаны им вдогонку, когда все договоры были заключены и исполнены, в недолго просуществовавшем Федеральном законе № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Техника договорного разграничения государственной собственности такова. Между органами государственной власти РФ и органами конкретного субъекта РФ заключается договор о разграничении предметов ведения и полномочий, в числе которых, как правило, обозначено и разграничение государственной собственности. На основании такого государственно-правового договора органы исполнительной власти РФ и ее субъекта заключают конкретное соглашение административно-правового характера о разграничении государственной собственности. Соглашения заключались в эпоху «парада суверенитетов» с наиболее проблемными и сильными субъектами РФ (Татарстан, Башкортостан, Свердловская область, Северная Осетия, Нижегородская область, Якутия, Краснодарский край и др.).
Именно в результате договорного разграничения государственной собственности появилась категория совместной собственности Российской Федерации и ее субъекта (общей собственности, собственности совместного ведения). Еще Ульпиан называл общую собственность матерью раздоров, а в Дигестах Юстиниана говорилось: противно природе, чтобы, если я держу какую-либо вещь, и ты рассматривался бы как держащий ее (D. 41.2.3.5.). В то же время нельзя отрицать, что ряд объектов необходимо держать в общей собственности федерации и ее субъектов (или выработать механизм совместного управления ими). Особенно это касается природных ресурсов; во всяком случае вопрос следует четко регламентировать в законодательстве. Соответственно, в отношении таких объектов чрезвычайно важен вопрос о передаче полномочий по управлению ими. Совместная форма собственности поименована также в Соглашении стран СНГ о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности. Сейчас можно сказать, что эта категория не прижилась в нашем законодательстве и постепенно исчезла даже из региональных законов. Действительно, режим общей собственности определен только гражданским законодательством (совместная собственность супругов, крестьянского (фермерского) хозяйства).
Хотя имеются любопытные нормативные акты, в которых прослеживается признание долевой собственности: распоряжение Правительства РФ № 1494-р о заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в г. Санкт-Петербурге как объекта общей долевой собственности Российской Федерации и г. Санкт-Петербурга, распоряжение Мингосимущества РФ № 674-р «О создании комиссии по определению долей РФ и Владимирской области в имуществе, закрепленном за ГТРК «Владимир»».
Наконец, долевая собственность закреплена в Федеральном законе № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» — имущество Российской Федерации в виде доли в праве собственности на имущество может быть отчуждено на основании решения Правительства Российской Федерации, в том числе посредством создания на базе имущества, составляющего общую долевую собственность, хозяйственного общества с возможной последующей продажей принадлежащих Российской Федерации акций (вкладов) другим участникам этого хозяйственного общества по рыночной цене.
Вопрос долевой собственности важен и при реорганизации предприятий. Так, специалисты считают, что слияние и присоединение унитарных предприятий возможны только в том случае, если имущество реорганизуемых организаций принадлежит одному собственнику, поскольку исключается общая долевая собственность Российской Федерации и (или) ее субъектов.
В ст. 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» назван такой способ приватизации государственного или муниципального имущества, как внесение этого имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. В то же время в п. 7 ст. 43 этого закона назван в качестве исключения другой способ: создание на базе имущества, находящегося в общей долевой собственности Российской Федерации и иного субъекта права собственности, хозяйственного общества, в том числе общества с ограниченной ответственностью. Так, Н. Щербакова задастся вопросом: следует ли трактовать этот закон так, что участие публично-правовых образований в открытых акционерных обществах осуществляется по правилам приватизационного законодательства, а участие в иных организационно-правовых формах юридических лиц регулируется субсидиарно ГК РФ?
Проблема общей долевой собственности промелькнула и в практике ВАС РФ (постановление Президиума ВАС РФ № 3111/00). В деле РФ против Иркутской области о признании права собственности на акции Иркутскэнерго Иркутской областью был предъявлен встречный иск к Российской Федерации о признании права общей долевой собственности Российской Федерации и Иркутской области на те же акции, в котором было отказано (основания в судебном решении не приводятся).
Так или иначе соглашения о разделе собственности не столько заполнили вакуум законодательного регулирования, сколько установили отличный от имеющегося порядок.
В результате длительное время параллельно действовали два производства по разграничению государственной собственности:
1. административное производство по постановлению Верховного Совета РСФСР (доконституционное), представляющее собой нормативно закрепленный порядок первичного раздела собственности и дальнейшего движения объектов государственной собственности в пределах двух форм — государственной и муниципальной;
2. санкционированное Конституцией РФ договорное производство — на основании соглашений органов исполнительной власти Российской Федерации и се субъектов, представляющее собой упрощенный, «экстренный» вариант раздела собственности между федерацией и субъектом федерации посредством действий исполнительной власти.
Ситуация усугубляется еще и тем, что два производства по разграничению собственности действовали одновременно в отношении одного субъекта РФ. Так, разграничение государственной собственности с Башкортостаном произведено соглашением. Однако распоряжением Правительства РФ № 1303-р из федеральной в государственную собственность Республики Башкортостан передано государственное предприятие «Стерлитамакский машиностроительный завод» Минэкономики России в порядке, предусмотренном постановлением Верховного Совета РСФСР.
Продажа государственной собственности
Правовые и организационные аспекты организации продажи государственного и муниципального имущества занимают важное место в системе управления имуществом в Российской Федерации и ее субъектах. Правительство Российской Федерации постановлением №1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» одобрило Концепцию и рекомендовало органам исполнительной власти организовать работу по реализации Концепции.
Государственная политика в области управления государственным имуществом преследует следующие цели:
• увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
• оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
• вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
• использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
• повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Концепцией предусматривается дальнейшее совершенствование организации продажи имущества в субъектах Федерации.
Рассмотрим некоторые аспекты правового регулирования и организации продажи государственного и муниципального имущества в г. Москве.
Приватизация государственной и муниципальной собственности в г. Москве является важной составной частью экономического развития города, реформирования народного хозяйства, трансформации и углубления отношений собственности.
Город, в отношениях собственности, выступает в двух аспектах: как властная структура субъекта Федерации, устанавливающая нормы и правила управления и продажи имущества, организующая взаимодействие всех структур исполнительной и законодательной власти и хозяйствующих субъектов; и как хозяйствующий субъект и собственник, активно действующий на рынке. Продажа имущества осуществляется в соответствии с заданиями Правительства Москвы.
Произведено разграничение имущества на федеральную и городскую собственность. В соответствии с городской программой приватизации создана нормативно-правовая база, регулирующая порядок ценообразования и технологию продаж.
Организация продажи нежилых помещений арендаторам базируется на четырех схемах: по утвержденным планам приватизации, заявкам арендаторов (по договорным ценам), с учетом социальной значимости объекта и инвестиционной схеме (с зачетом инвестиций в стоимости помещения).
Введение дифференцированного подхода ценообразования, отличного от общероссийского, качественно изменил процесс приватизации государственного имущества на территории г. Москвы. С внедрением новых подходов приватизация в Москве приняла системный характер, доходы от приватизации стали более стабильными. Это благоприятно сказалось на инвестиционном климате в городе. Банковские, финансовые, а так же крупные коммерческие структуры активно производили выкуп арендованной недвижимости, участвовали в проводимых торгах.
Приватизация осуществлялась не только прямыми выкупами объектов недвижимости, но и продажей пакетов акций приватизированных предприятий. Продажа акций осуществлялась на льготной основе трудовым коллективам. Подлежащие свободной продаже акции продавались на открытых торгах и денежных аукционах, в соответствии с условиями планов приватизации. Всего было реализовано 1610 пакетов акций, в т.ч. предприятий федеральной собственности 986 пакетов.
Одновременно, по поручению федеральных ведомств (Госкомимущества РФ, Российского фонда федерального имущества), городскими структурами осуществлялась продажа объектов федеральной собственности, расположенных на территории города.
Организация и эффективность продажи городского имущества периодически рассматривались на заседаниях Правительства Москвы, в организацию продаж вносились коррективы с учетом особенностей временного периода. Правительством Москвы были проведены структурные изменения: создан Департамент государственного и муниципального имущества и Специализированное государственное унитарное предприятие по продаже государственной и муниципальной собственности г. Москвы, созданы структуры по продаже объектов незавершенного строительства, построенных за счет средств внебюджетного фонда.
Продажа объектов нежилого фонда обеспечивает более 84% денежных поступлений от приватизации государственного и муниципального имущества в городе. При этом в структуре продажи нежилых помещений преобладают продажи непосредственно арендаторам. Арендаторы при подготовке пакета документов на выкуп арендуемого помещения проходят необходимые согласования в префектурах административных округов и территориальных агентствах ДГМИ.
При продаже объектов нежилого фонда, арендуемых приватизированными предприятиями, цена объекта устанавливается по расчетной формуле, где базовым параметром является стоимость строительства 1 кв.м в жилом панельном доме.
Следует отметить, что для арендаторов, получивших право аренды с правом последующего выкупа по конкурсу, может быть применен еще один повышающий коэффициент (до 1,3) по решению Комиссии по продаже объектов нежилого фонда города Москвы. Остальные коэффициенты определяются на основании справок БТИ.
Применяя систему коэффициентов, учитывающих износ объекта, вид деятельности предприятия (понижающие коэффициенты), удобство коммерческого месторасположения и прочие условия, формируется конечная цена 1 кв. м.
Следующее направление. Продажа арендованных объектов, право на аренду которых (без права выкупа) было получено в результате аукциона или конкурса, а также по всем другим договорам аренды осуществляется по договорным ценам, минимальные границы которых определены Правительством Москвы: в пределах Садового кольца — 1200 долларов США за 1 кв.м, от Садового кольца до Окружной кольцевой железной дороги — 800 долл. США за 1 кв.м, за пределами Окружной кольцевой железной дороги — 480 долл. США за 1 кв.м.
Однако московское законодательство предусматривает возможности снижения утвержденных цен.
Так, например, с понижающими коэффициентами продаются подвальные и полуподвальные помещения, цокольные этажи, чердаки, разрушенные и не пригодные к эксплуатации здания.
Значительной льготой при выкупе арендованных нежилых помещений является зачет части внесенных инвестиций в объект государственной собственности в счет суммы выкупа, что на практике позволяет уменьшить цену выкупаемого помещения до 50%.
В состав инвестиций включаются согласованные с арендодателем (ДЭЗ, ПРЭО и т.п.) затраты на капитальный ремонт и реконструкцию помещений, ремонт инженерных коммуникаций.
Исходя из того, что цена определяется в долларах США, инвестиции также пересчитываются в доллары США на момент их внесения, что позволяет учесть потери арендаторов от инфляции и финансового кризиса.
В случае необходимости к определению величины затрат могут быть привлечены независимые аудиторские фирмы и оценщики, в том числе аккредитованные при СГУП.
Отдельного рассмотрения требует вопрос приватизации памятников архитектуры, часть которых может быть приватизирована. В случае принятия положительного решения о продаже памятника архитектуры, выкуп помещения производится на основании расчета, произведенного Главным управлением охраны памятников г. Москвы.
Сделки по приватизации налогом на добавленную стоимость не облагаются.
Стратегия города в отношении продажи арендуемых помещений должна строиться на основе определения оптимального объема продаваемого недвижимого имущества, остающегося в собственности города, исходя из комплексного подхода к управлению имуществом, текущих и перспективных интересов городского бюджета. Представляется целесообразным в ближайшей перспективе сохранить устойчивое соотношение при наполнении бюджета неналоговыми поступлениями от сбора арендных платежей (основного источника доходов) и продажи государственного имущества. При этом годовой объем продаж в стоимостном выражении не должен быть ниже 60% от сбора арендных платежей и объем площадей, сдаваемых в аренду городом, не должен быть ниже 8 млн. кв.м. В то же время, политика продаж должна стимулировать инвестиции в развитие инфраструктуры города, учитывать социальные параметры в договорной стратегии.
Важным направлением в стратегии управления имуществом является контроль за договорами купли-продажи на нежилые помещения. Сложившаяся система контроля основана на требованиях постановления Правительства Москвы №461 «Об упорядочении осуществления контроля за выполнением договоров купли-продажи муниципальной (государственной) собственности и мерах по сохранению профиля предприятий потребительского рынка». В основе своей она состоит в осуществлении контроля за выполнением обязанностей покупателями, вытекающих из договоров купли-продажи муниципальной собственности, в использовании помещений. По фактам нарушений условий договоров купли-продажи Комиссией по приватизации принимается решение либо о расторжении договора, либо об изменении условий договоров. При этом изменение профиля использования помещения приватизированными предприятиями возможно исключительно по согласованию с территориальными органами исполнительной власти города.
Совместно с Госгоринспекцией, префектурами, Департаментом государственного и муниципального имущества и Департаментом потребительского рынка и услуг проведено 400 проверок по использованию нежилых помещений коммерческими структурами. По результатам проверок выявлено, что 122 предприятия произвели перепрофилирование используемых помещений. Из них порядка 15% доплатили за изменение профиля помещений. За счет этого городской бюджет дополнительно пополнился на сумму около 10 млн. руб. По 25 предприятиям принято решение Городской комиссии по приватизации об изменении первоначального плана приватизации предприятий. По остальным проверенным организациям ведется претензионно-исковая работа. Анализ работы в данном направлении показал как позитивную роль контроля, так и проблемы, связанные с недостатками законодательной базы, недостаточной четкостью механизма контроля за использованием объектов нежилого фонда приватизированными предприятиями (взимания доплат в бюджет города, установления порядка изъятия помещений у собственников, длительное время не использующих объекты недвижимости и т.д.).
Необходимо на законодательной основе установить ответственность собственников объектов нежилого фонда, вплоть до расторжения договоров купли-продажи и изъятия объектов недвижимости в городскую собственность за длительное (более 12 месяцев) неиспользование помещений.
Требуется установить четкий механизм получения согласования на перепрофилирование объекта в префектуре административного округа, Управе района, подразделениях потребительского рынка. При этом согласование на перепрофилирование должно предоставляться исключительно на условиях доплаты и оформления соответствующего дополнительного соглашения к ранее заключенному договору купли-продажи.
Территориальные органы исполнительной власти, Московская лицензионная палата должны выдавать соответствующие разрешения на осуществление того или иного вида деятельности, а также лицензии только в случае, если заявленный вид деятельности соответствует назначению помещения, указанному в договоре купли-продажи.
При продаже объектов незавершенного строительства в соответствии с условиями конкурсов в обязательном порядке в договорах купли-продажи необходимо указывать сроки завершения строительных работ и начало функционирования предприятий в купленных помещениях. В случае нарушения указанных условий установить ответственность собственников, вплоть до расторжения договоров купли-продажи и изъятия помещений.
Организация контроля должна строиться на основе координации действий структур, участвующих в проверках.
Как показывает практика, эффективность процесса приватизации значительно повышается при активном участии территорий в выработке условий продажи объектов, в контроле за соблюдением собственниками условий договоров купли-продажи. Основной стратегической линией в выработке политики приватизации государственного имущества в г. Москве должно стать теснейшее взаимодействие органов по управлению и продаже государственного имущества с префектурами и управами районов города. Это позволит принимать взвешенные, отвечающие интересам города, решения. Специализированное предприятие осуществляет продажу объектов (проводит конкурсы, аукционы, торги) с участием представителей территорий с направлением части средств от приватизации объектов в целевые фонды территорий.
Необходимо укрепить взаимодействие и с федеральными структурами. Договор №4-19-9792/8 о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы должен быть дополнен разработкой и реализацией федеральных целевых программ по развитию г. Москвы, выделению инвестиций из федерального бюджета и компенсации городом затрат на выполнение столичных функций.
Специализированное предприятие по продаже государственного имущества должно стать торговым агентом на территории своего субъекта Федерации как для остальных субъектов РФ, так и для федерального центра.
Городу Москве, как субъекту РФ, необходимо передать акции российских предприятий федерального подчинения, при этом Специализированное предприятие должно быть наделено всеми полномочиями по осуществлению сделок с государственным федеральным имуществом на территории г. Москвы с установлением соответствующего распределения средств от приватизации, как в московский, так и в федеральный бюджеты.
Политика города в области продажи городского имущества осуществляется в тесном взаимодействии Департамента государственного и муниципального имущества г. Москвы и СГУПа с Московской городской Думой, отраслевыми органами городской администрации. Это позволяло на постоянной основе совершенствовать нормативную базу организации продаж и вносить в нее соответствующие коррективы с учетом изменившейся ситуации и предложений отраслевых органов городской администрации.
Представители имущественно-земельного комплекса Правительства Москвы принимают непосредственное участие в работе совместной комиссии МГД и Администрации г. Москвы по нормативной базе земельных и имущественных правоотношений, бюджетно-финансовой комиссии и комиссии по экономической политике. Практическая деятельность ДГМИ и СГУПа за последние пять лет осуществлялась в соответствии с основополагающими постановлениями Мосгордумы №61 о программе приватизации в г. Москве и №85 о порядке продажи нежилого фонда в г. Москве, другими нормативными документами.
Нормотворческая и законодательная деятельность Мосгордумы осуществлялась в тесном контакте с Департаментом государственного и муниципального имущества по заранее согласованному плану. Только в течение прошлого года на основе накопленного опыта были разработаны и рассмотрены в комиссиях МГД следующие законопроекты: «Концепция управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города» (постановление Правительства Москвы №997); «О приватизации государственной и муниципальной собственности в Москве»; «О программе приватизации государственной и муниципальной собственности в г. Москве» (постановление Правительства Москвы №350); «Об аренде объектов государственной и муниципальной собственности города Москвы»; «О земельных отношениях в г. Москве» и другие документы.
Департамент государственного и муниципального имущества г. Москвы и СГУП осуществляют совместную подготовку решений в области управления и продажи городского имущества с Департаментом финансов, Департаментом экономической политики и развития, Московским земельным комитетом, Департаментом потребительского рынка и услуг, Департаментом науки и промышленной политики, Департаментом поддержки и развития малого предпринимательства, Москомрегистрацией и другими отраслевыми органами городской администрации.
По основным направлениям политики города в области продажи городского имущества требуется более четкая координация действий всех структур городского управления (в подготовке документов, осуществлении взаимодействия в процессе подготовки продаж и организации контроля за договорами купли-продажи).
Решение проблем управления имуществом предполагает участие научных подразделений в подготовке проектных решений и рекомендаций.
В Департаменте государственного и муниципального имущества города Москвы прошла научно-практическая конференция «О концепции продаж государственной и муниципальной собственности в Москве».
В обсуждении проблем приняли участие представители исполнительной власти г. Москвы и Российской Федерации (заместитель министра — Статс-секретарь Министерства государственного имущества России Моложавый С.В.), представители научных организаций, банковского содружества, предпринимательских структур — оценочных, консалтинговых и риэлторских фирм.
По результатам обсуждения подготовлены рекомендации по формированию стратегии продаж, совершенствованию ценообразования и технологии продаж, информационного обеспечения, внедрению новых схем с рассрочкой выкупа, привлечением банковских структур, использования механизмов залога и гарантий, института независимой оценки. Институт независимой оценки должен постоянно участвовать в формировании ценовой стратегии продажи имущества. Намечены пути законодательного совершенствования основных операций на рынке недвижимости.
Объекты находящиеся в государственной собственности
Круг объектов права государственной собственности неограничен. В собственности государства может находиться любое имущество, в том числе и то, которое не входит в круг объектов права частной собственности: имущество, составляющее исключительную собственность государства. Это имущество, которое находится в исключительном обладании общества и используется исключительно в интересах народа или для обслуживания особых государственных нужд.
Объекты исключительной государственной собственности функционируют в особом правовом режиме, который на законодательном уровне до конца не определен. Режим имущества, составляющего исключительную государственную собственность, связан с монополией государства на это имущество, ограничением его оборотоспособности и, как правило, с наложением законодательных запретов на обращение его в частную собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность (ст. 233 ГК). Перечень имущества, которое может находиться в исключительной государственной собственности, должен стать определяющим и по отношению к перечню имущества, не подлежащего приватизации.
Круг объектов, составляющих исключительную государственную собственность, определен законодательно. Перечень таких объектов содержится, в частности, в ст. 71 Конституции РФ, в Приложении N 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
В Российской Федерации к ним отнесены: недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, а также иные природные объекты, объекты историческо-культурного наследия и некоторые художественные ценности общенационального значения; имущество государственной казны, Вооруженных Сил; объекты оборонного производства, ядерной энергетики; расщепляющиеся материалы; ядовитые и наркотические вещества; другие объекты и имущества.
Данный перечень объектов исключительной государственной собственности не является исчерпывающим. Он может дополняться, конкретизироваться, из него могут исключаться те или иные объекты.
Стремление к сохранению устойчивого статуса объектов с режимом исключительной государственной собственности не должно противоречить основным принципам осуществления права собственности: максимального использования полезных свойств имущества и извлечения наибольшей прибыли.
Намерением достичь наибольшего экономического эффекта от их использования продиктованы изменения отношений собственности на природные ресурсы. Однако расширение сферы частной собственности на природные ресурсы нуждается в глубоком анализе возможных негативных экономических, экологических последствий. Решение вопроса об отнесении природных объектов к объектам частной собственности возможно в том случае, когда прибыль, доход от использования объекта прежде всего зависят от наиболее эффективного и рационального его использования. Данная зависимость наблюдается при использовании земли.
Что касается других объектов природных ресурсов (вод, недр, лесов), то передача их в частную собственность неоправданна (по крайней мере сегодня, когда механизм государственного контроля является недейственным), хотя использование этих объектов частными лицами в режиме иных прав не исключается (например, на условиях аренды).
Наряду с категорией "исключительная государственная собственность" имеет место и другая категория объектов государственной собственности, отнесенных к "неотъемлемому достоянию народов". По мнению некоторых ученых, имущество, объявленное достоянием народов, является разновидностью объектов, составляющих исключительную государственную собственность.
Согласно точке зрения других ученых, категория "достояние народов" употребляется по отношению к имуществу, установление права собственности на которое вообще невозможно (оно не может быть объектом права собственности). Государство как юридический собственник (фактическим собственником является народ) в отношении имущества, объявленного достоянием народа, обладает лишь компетенцией управления в общенародных интересах, использования в ограниченных пределах и передачи в ограниченное пользование другим лицам (юридическим или физическим).
Иными словами, на правомочие распоряжаться этим имуществом налагаются строжайшие запреты. Право распоряжаться имуществом, объявленным достоянием народов, настолько ограничено, что позволяет сравнить его с правомочиями распоряжения в иных ограниченных вещных правах. Отсюда делается вывод о том, что данное имущество не имеет собственника. Оно находится в ведении избранных народом органов государственной власти.
Именно такой смысл заложен в категорию "достояние народов", используемую в Указе Президента РСФСР "Об особо ценных объектах национального наследия России", в котором ряд объектов объявляется "достоянием народов России", а государство гарантирует "их сохранность в интересах настоящего и будущих поколений россиян", т.е. исключается возможность их выбытия за пределы российского государства.
В связи с отсутствием правового определения категории "достояние народов" используемый в некоторых нормативных актах термин "достояние народов" имеет подчас иное содержание. Например, в преамбуле Федерального закона N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" говорится о том, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а в ст. 9 Закона провозглашается право государственной собственности на те же объекты.
В Федеральном законе N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" такие территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Закона). В то же время в п. 6 ст. 2 данного Закона говорится, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и в зависимости от этого особо охраняемые природные территории являются федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.
В названных Законах утрачивается смысл категории "достояние народов", заложенный в Указе Президента РСФСР "Об особо ценных объектах национального наследия России". Термин "достояние народов", проживающих на соответствующей территории, отождествляется с государственной собственностью и употребляется для обозначения принадлежности соответствующего имущества (в частности, природных ресурсов) Российской Федерации либо ее субъектам.
Позиции ученых относительно категории "достояние народов" не столь противоречивы, поскольку признание имущества, объявленного достоянием народов, разновидностью исключительной государственной собственности, на чем настаивают авторы одной из точек зрения, допускает признание за ними особого правового режима, по сравнению с общим режимом имущества, составляющего исключительную государственную собственность. Стоит согласиться с теми, кто полагает, что эти объекты требуют к себе особого внимания, поэтому с целью обеспечения "их сохранности в интересах настоящего и будущих поколений россиян" следует ограничить или совсем исключить возможность собственника ими распоряжаться. Объявление общенародным достоянием тех или иных объектов, в том числе объектов, относящихся к природным ресурсам, должно происходить в индивидуальном порядке на основе законодательного определения, после чего они должны находиться под особой защитой и функционировать в особом правовом режиме, определенном законом.
Что же касается вопросов отнесения государственной собственности либо к федеральной собственности, либо к собственности субъектов Федерации, то в соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Статус объектов государственной собственности, касающийся их субъектной принадлежности, определяется согласно Федеративному договору по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Определение субъектной принадлежности государственного имущества на основании взаимной договоренности органов государственной власти РФ и субъектов РФ касается не только объектов, находящихся в федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ, указанных в упоминавшемся Приложении N 2 к Постановлению Верховного Совета РСФСР. Возможен и обратный процесс перехода государственной собственности из собственности субъектов Федерации в федеральную собственность, как и в первом случае находящийся за пределами гражданско-правового регулирования.
Особенно часто возникают проблемы установления субъектной принадлежности земли и других природных ресурсов, которые следует особо выделить среди других объектов государственной собственности.
В Конституции РФ (ст. 9) устанавливается, что земля и природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности. Они используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В п. 2 ст. 214 ГК определен особый режим земли и природных ресурсов, который заключается в том, что государственной собственностью признается вся та земля и все те природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо муниципальную собственность. Таким образом, устанавливается своеобразная презумпция государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК).
Правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю осуществляется также Федеральным законом N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".
Особо следует сказать о правовом режиме государственного имущества, находящегося за рубежом. Его правовой статус определяется прежде всего требованием об иммунитете государственного имущества, находящегося за рубежом. Этот принцип закреплен в ст. 401 ГПК, которая исходит из концепции судебного иммунитета имущества иностранного государства и требует соответствующего подхода к имуществу нашего государства.
Иммунитет имущества государства означает, что без согласия компетентных органов соответствующего государства не могут быть обращено взыскание на имущество, обеспечен иск за счет имущества, находящегося за рубежом, либо предприняты иные меры, действия, связанные с ограничением права собственности.
В настоящее время в Российской Федерации принят ряд законов об ограничении иммунитета государства, выступающего в качестве субъекта в гражданско-правовых отношениях. Данные ограничения не распространяются на имущество, используемое в дипломатических и иных некоммерческих целях.
Особенности управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, до принятия специального закона определяются Постановлением Правительства РФ N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом", Указом Президента РФ N 1771 "О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями", Постановлением Правительства РФ N 672 "Об утверждении Порядка распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации", Постановлением Правительства РФ N 10 "Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации".
В соответствии с указанными нормативными актами Управление делами Президента РФ и Министерство иностранных дел РФ в пределах своей компетенции являются полномочными представителями Российской Федерации в отношении расположенного за пределами Российской Федерации недвижимого имущества бывшей Российской империи и бывшего СССР, в том числе недвижимого имущества его органов, организаций и учреждений, а также упраздненных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций РФ и осуществляют организацию поиска, защиту названного имущества, надлежащее оформление прав собственности РФ на него.
Находящееся в собственности РФ, а также в собственности субъектов РФ имущество подразделяется на две части. Одна часть государственного имущества закрепляется за государственными юридическими лицами на ограниченных вещных правах: праве хозяйственного ведения или оперативного управления (см. гл. 16 учебника).
Это "распределенное" государственное имущество является базой для участия организаций в гражданском обороте и основой их имущественной самостоятельности. Оно не может использоваться для обеспечения покрытия возможных долгов государства, поскольку предприятия и учреждения, как юридические лица, не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника - государства.
Другая часть имущества, принадлежащего РФ, субъектам РФ на праве собственности, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями, образует соответственно государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе РФ, казну края, области, автономного округа, автономной области, города федерального значения.
Статья 214 ГК исключает из государственной казны имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Надо полагать, что из государственной казны исключается не только имущество предприятий, закрепленное за ними изначально, но и имущество, приобретенное субъектами в процессе их хозяйственной деятельности.
Казна Российской Федерации, казна субъекта Федерации состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного имущества.
В Приложении N 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР перечисляется имущество, составляющее казну РФ: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ, золотой запас, алмазный и валютный фонды.
Современное законодательство рассматривает государственную казну как объект гражданского права, отождествляя ее с определенным имуществом, находящимся в государственной собственности.
Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями ("нераспределенное" государственное имущество) и не относящееся к объектам исключительной государственной собственности, может быть объектом взыскания кредиторов государства-собственника по его обязательствам.
Реальным объектом взыскания являются прежде всего бюджетные средства. Эти же средства служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности государства по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами, а также по долгам предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, в случае его банкротства, если несостоятельность юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо имеют возможность иным образом определять его действия (п. 3 ст. 56 ГК).
Имущество, составляющее государственную собственность, подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной государственной собственности (собственности субъекта РФ). Порядок учета государственного имущества определен многочисленными нормативными актами, в том числе Постановлением Правительства РФ N 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества", распоряжением Мингосимущества РФ "Об утверждении Правил ведения документации по учету федерального имущества" и др.
Использование государственной собственности
Вознаграждение и возмещение затрат на управление доверительным управляющим или управляющим компаниям ставится в зависимость от достижения определенных финансовых результатов деятельности организации, согласованных с государством. Федеральный Закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» позволяет приобретать в собственность акции после завершения срока доверительного управления в случае исполнения условий договора доверительного управления. При этом договор купли-продажи акций открытого акционерного общества заключается одновременно с договором доверительного управления. В настоящее время только 42 пакета акций, принадлежащих государству, переданы в доверительное управление. Это объясняется, с одной стороны, недостатком квалифицированных менеджеров и нерешенностью вопросов, связанных с источниками и размерами оплаты услуг доверительных управляющих и управляющих компаний.
Государственная собственность является материальной основой для реализации инвестиционных приоритетов государства. Она должна играть консолидирующую роль, компенсируя отсутствие финансовых ресурсов у частных организаций. Управление государственной собственностью предусматривает прежде всего организацию совместных инвестиционных проектов, в которых государственные организации участвуют совместно с частными. Поэтому эффективное управление государственной собственностью предполагает не экстенсивное ее увеличение, а стимулирование привлечения частных инвестиций в экономику для решения приоритетных задач социально-экономического развития страны.
Участие государства в капитале кредитных организаций во многих случаях носит «непрозрачный» характер, не приносит бюджету ощутимых выгод и не способствует решению стоящих перед государством задач, связанных со стимулированием экономического роста через активизацию инвестиционного процесса. В данном контексте необходимо как значительное сокращение числа кредитных организаций, находящихся в той или иной форме под контролем государства, так и повышение эффективности управления ими. В настоящее время государство участвует в капитале более 600 кредитных организаций.
Созданные государством специализированные банки (Российский банк развития и Россельхозбанк) сильно оторваны от нужд развития экономики и не способствуют оживлению инвестиционной активности, сконцентрировав финансовые ресурсы на проведении в основном спекулятивных операций на финансовом рынке. В частности, на данное обстоятельство указывают авторы работы «Модернизация банковской системы России на этапе экономического роста», подготовленной Центром Развития. Поэтому одной из задач в сфере управления государственной собственностью является создание условий, при которых Российский банк развития начал бы реально функционировать для повышения инвестиционной активности российской экономики. Перед этим банком нужно поставить задачу поиска и консолидации государственных и частных финансовых ресурсов для целей инвестирования в реальный сектор экономики, а также создания атмосферы стабильности и предсказуемости при проведении банком инвестиционной политики.
Деятельность государственных организаций не может быть успешной при отсутствии внятной стратегии в сфере государственного инвестирования. При ее выработке необходимо учитывать некоторые сложности, характерные для современного состояния российской экономики. В первую очередь, значительные коррупционные риски, связанные с государственным финансированием. Кроме того, отечественный бюрократический аппарат сегодня не имеет в достаточной мере опыта и знаний, позволяющих определять конкретные направления и масштабы государственных инвестиций. Тем не менее это не означает, что государство должно полностью отказаться от использования принадлежащих ему активов для развития рыночной инфраструктуры, а лишь подчеркивает необходимость разработки эффективной системы контроля за принадлежащими государству организациями.
Государственную инвестиционную политику необходимо строить на принципах открытости и предсказуемости. В этой связи особую важность приобретает квалифицированный анализ инвестиционных проектов с участием государственных организаций. Государственная поддержка инвестиционной деятельности выражается прежде всего в формировании институциональных основ финансовой системы, поддержке конкуренции в банковском бизнесе, инвестициях в рыночную инфраструктуру при условии соблюдения основных принципов организации кредитных отношений. При этом кредитование инвестиционных проектов государственными кредитными организациями может в ряде случаев подкрепляться прямым бюджетным финансированием, предусматривающим частичную компенсацию процентных платежей по предоставленным кредитам. Однако предоставление таких льгот должно осуществляться только в случае полного и своевременного погашения предоставленных кредитов, а также их использования по целевому назначению.
Фактически государство сегодня является единственным субъектом, способным взять на себя финансирование масштабных инфраструктурных проектов (ЖКХ, инновационный комплекс, связь, транспорт), без которых невозможно развитие ориентированного на внутренний рынок бизнеса. Частные организации пока не располагают средствами, достаточными для финансирования дорогих инфраструктурных проектов, и кроме того, данная сфера приложения капитала не всегда привлекательна для частного бизнеса с точки зрения доходности. Поэтому государство, прежде всего посредством принадлежащих ему активов крупнейших банков (Сбербанк, Российский банк развития, Россельхозбанк, Всероссийский банк развития регионов), и естественных монополий (Газпром, РАО ЕЭС) могло бы обеспечить кредитование важнейших инфраструктурных проектов в соответствии с приоритетами экономического роста.
В случае выработки эффективного механизма кредитования средства, вложенные государством в различные инвестиционные проекты, будут возвращены не только напрямую через обеспечение возврата вложенных средств, но и косвенно через увеличение налоговых поступлений в бюджет.
Важное значение государственной собственности вытекает из необходимости выполнения государством таких функций как предоставление общественных благ, обеспечения высоких темпов развития рыночной инфраструктуры, а также стимулирование инновационного развития. Объекты, находящиеся в собственности государства исключительно в целях получения дохода, подлежат приватизации. Главными критериями эффективности управления государственной собственностью являются не формальные показатели прибыльности, сумм перечисленных в бюджет налогов или объема инвестиций (хотя и они имеют значение), а качество предоставляемых общественных благ, эффективность распространения и внедрения научных знаний и другие институциональные показатели.
Неудовлетворительное управление государственными активами и чрезмерные масштабы госсектора представляет серьезную угрозу для экономического роста в России. В настоящее время деятельность большинства государственных предприятий не увязана с решением задач социально-экономической политики, не обеспечен необходимый контроль за сохранностью и использованием государственного имущества. Не сформирована единая система учета активов и финансовых обязательств госсектора по заключенным договорам в соответствии со структурой бюджетной системы, поэтому на основе имеющихся данных можно составить лишь частичное представление о масштабах и направлениях движения финансовых потоков в государственном секторе России.
Для повышения эффективности управления государственной собственностью в России необходимо:
- завершение сплошной инвентаризации государственной собственности в стране и за рубежом;
- усиление контроля за деятельностью государственных организаций посредством повышения ответственности руководителей за вверенные им объекты, комплексной ревизии бюджетополучателей, мониторинга финансовых обязательств госсектора;
- определение целей, достижению которых служит каждый объект, находящийся в собственности, с указанием путей их достижения;
- реструктуризация государственного сектора, предусматривающая сокращение числа государственных унитарных предприятий до 1000-1500 через их акционирование и приватизацию, упразднение института хозяйственного ведения, сокращение количества находящихся в федеральной собственности пакетов акций через их приватизацию, консолидацию государственных пакетов в вертикально интегрированных структурах, сохранение и, в случае необходимости, увеличение размера пакетов акций стратегически важных компаний в государственной собственности, прежде всего естественных монополий;
- повышение эффективности управления государственными учреждениями;
- утверждение основных показателей деятельности крупнейших государственных компаний в рамках бюджетного процесса. При этом детальному анализу с привлечением независимого аудита должны подвергаться не только инвестиционные программы, но и текущие расходы, их объем и обоснованность;
- решение проблем государственной собственности в контексте выработки стратегии государственного инвестирования и создания предпосылок для улучшения инвестиционного климата в целом, а также оптимизации размера и структуры государственных расходов.
В условиях российской экономики повышение эффективности управления государственной собственностью способно улучшить состояние бюджетной системы, дать позитивный импульс процессу структурной перестройки экономики и выводу ее на траекторию устойчивого развития.
Государственная интеллектуальная собственность
Основные положения правового статуса субъектов правоотношений, в том числе государства, при обороте объектов интеллектуальной собственности регламентированы частью IV Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК). Поэтому права государства на объекты интеллектуальной собственности определяются исходя из положений гражданского законодательства.
Российская Федерация (далее - Россия) является равноправным участником гражданского оборота, выступает в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений, а ее участие в гражданском обороте регулируется нормами, определяющими участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (ст. 124 ГК), т.е. правосубъектность России как участника гражданско-правовых отношений эквивалентна правосубъектности иных участников гражданского оборота, являющихся юридическими лицами. Следовательно, все нормы законодательства Российской Федерации, регулирующие правоотношения в области интеллектуальной собственности, регулируют и права государства на объекты интеллектуальной собственности. Однако спектр гражданских прав и обязанностей России шире и разнообразнее: она имеет некоторые права, которых нет ни у кого из других участников гражданских правоотношений (например, наличие суверенитета Российской Федерации).
Права государства на объекты интеллектуальной собственности, а также проблемы, связанные с их обретением и гражданским оборотом, неоднократно становились предметом научных исследований. Г. Отнюкова очень успешно описала процесс создания объектов интеллектуальной собственности и процедуру передачи их государству. Однако в ее работе не было даже попытки обозначить те права на объекты интеллектуальной собственности, которыми владеет государство.
В.Н. Лопатин раскрыл понятие "права государства на объекты интеллектуальной собственности" и обозначил все связанные с этими правами проблемы. Соглашаясь с авторами, считаем необходимым, в свою очередь, сформулировать перечень прав государства на объекты интеллектуальной собственности, при этом целесообразно не ограничиваться исключительными правами, так как есть иные права, очень специфичные и интересные с научной точки зрения, и именно они составляют значительную часть от общего объема реализуемых Россией прав на объекты интеллектуальной собственности.
В совокупности права России на объекты интеллектуальной собственности могут быть классифицированы следующим образом:
1) исключительные права, принадлежащие России;
2) права на использование объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые России не принадлежат, в том числе:
а) право использования в порядке реквизиции (ст. 242 ГК);
б) права на использование программы для ЭВМ, изобретения, полезной модели, промышленного образца, топологии интегральной микросхемы, созданных в результате выполнения государственного контракта для федеральных государственных нужд;
в) права на использование изобретения, полезной модели или промышленного образца без согласия патентообладателя в интересах национальной безопасности по разрешению Правительства Российской Федерации (ст. 1360 ГК);
г) права, связанные с владением и использованием обязательного экземпляра документа, геодезической и картографической информацией и геологической информацией о недрах;
3) права на установление ограничений оборотоспособности объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые России не принадлежат;
4) право предотвращения и запрета незаконного использования каким бы то ни было образом олимпийской символики.
Некоторые группы (подгруппы) перечисленных прав, на наш взгляд, заслуживают отдельного рассмотрения.
Г.Л. Калачевой было высказано мнение, что права на государственную символику по сути своей являются исключительными правами государства на объекты интеллектуальной собственности. Однако мы не можем согласиться с ее мнением, так как федеральное законодательство о государственной символике очень четко, безо всяких исключений, устанавливает правила использования символики России, а также ее отдельных элементов в гражданском обороте, не допуская возмездности за ее использование. Каждый из субъектов Российской Федерации имеет свое законодательство о государственной символике, но их статус абсолютно аналогичен федеральному. Таким образом, государственная символика Российской Федерации и ее субъектов законодательством России к объектам интеллектуальной собственности не отнесена.
В последние годы в сфере интеллектуальной собственности возникли довольно интересные явления, такие, как "псевдообъект" интеллектуальной собственности, "результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения", а также "результаты интеллектуальной деятельности" (далее - РИД). Их статус установлен нормативными актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а не федеральными законами (согласно ч. 1 - 3 ст. 3 ГК исключительные права на объекты интеллектуальной собственности могут быть установлены только на основании норм федерального закона). Такие "результаты" не имеют юридической подоплеки. По мнению С.В. Усольцевой, предпосылка появления таковых РИДов - отсутствие института секретных изобретений, поскольку большая их часть имеет природу именно изобретений, полезных моделей и ноу-хау. Нельзя не согласиться с приведенным мнением, так как в настоящее время с принятием IV части ГК РФ получили право на существование объекты интеллектуальной собственности со статусом "результаты интеллектуальной деятельности" (ст. 1225 ГК).
Исключительные права России на объекты интеллектуальной собственности проявляются только в следующих формах:
1) закрепление их за федеральными государственными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения;
2) закрепление их за федеральными казенными предприятиями и государственными учреждениями на праве оперативного управления;
3) нахождение их в казне Российской Федерации:
а) нахождение их непосредственно в казне государства;
б) передача их в доверительное управление коммерческим организациям (кроме унитарных, включая казенные, предприятий).
В качестве типичного примера обладателей прав хозяйственного ведения (оперативного управления) можно привести научно-исследовательские и проектно-конструкторские организации (в том числе при Российской академии наук) и органы государственной власти (в том числе федеральные органы исполнительной власти). Исключительные права России на некоторые товарные знаки закреплены не только IV частью ГК РФ, но и нормативными актами. Фирменными наименованиями, исключительные права на которые принадлежат государству, являются фирменные наименования федеральных государственных унитарных (включая казенные) предприятий и федеральных государственных учреждений. Обладателями имущественных прав России на объекты авторского и смежного права являются федеральные государственные учреждения науки, культуры и образования (типичный пример объекта таковых прав - национальный фильм, учебная литература, градостроительные и архитектурные решения).
Фильм, созданный в соответствии с Федеральным законом "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации".
Существенным изъяном практики правоприменения является отсутствие оформления и учета исключительных прав на нерегистрируемые объекты интеллектуальной собственности (авторских и смежных прав, ноу-хау и др.). Но названные объекты интеллектуальной собственности, исключительные права на которые принадлежат России, объективно существуют с момента их создания в федеральных государственных унитарных предприятиях и учреждениях (а ноу-хау - с момента принятия решения об отнесении секретов производства к сведениям с ограниченным доступом), отсутствие их оформления и учета никоим образом не умаляет исключительных прав России на них, а является нарушением законодательства со стороны организаций-обладателей.
Права России, затрагивающие объекты интеллектуальной собственности, исключительные права на которые ей не принадлежат (в части использования таковых объектов и в части ограничения их оборотоспособности), в значительной степени определяют гражданский оборот объектов интеллектуальной собственности вне зависимости от волеизъявления правообладателей. Поэтому их необходимо выделить в две отдельные группы прав, которые имеют сходство в том, что касается реализации не принадлежащих России исключительных прав, а различаются тем, что права одной группы предоставляют право России использовать объекты интеллектуальной собственности для нужд государства, не ограничивая их гражданского оборота, а права другой группы, наоборот, предназначены для ограничения гражданского оборота объектов интеллектуальной собственности с целью защиты интересов России.
На наш взгляд, следует проанализировать содержание прав государства, связанных с обязательными экземплярами документов, геодезической и картографической информацией и геологической информацией о недрах.
Из анализа норм законодательства, определяющих статус обязательного экземпляра документа, следует, что все обязательные экземпляры документов содержат информацию, являющуюся объектом авторского и смежных прав, за исключением официальных и патентных документов: содержащаяся в них информация как таковая объектом интеллектуальной собственности не является.
Геодезическая и картографическая информация, выполненная в форме картографического изображения, является объектом авторского права (ст. 1259 ГК) либо может охраняться патентом на промышленный образец (ст. 1377 ГК), а представленная в цифровом виде она охраняется как база (базы) данных (ст. 1262 ГК). Иная геодезическая и картографическая информация может быть объектом интеллектуальной собственности только при условии ограничения к ней доступа, т.е. в форме ноу-хау (ст. 1465 ГК).
Статус геологической информации о недрах как обособленного объекта исключительных прав законодательством России не определен. Но по аналогии с геодезической и картографической информацией геологическая информация о недрах, выполненная в форме картографического изображения, является объектом авторского права либо может охраняться патентом на промышленный образец, а в цифровом виде - базой данных. Законодательством России предусмотрено обязательное обеспечение конфиденциальности геологической информации о недрах, представленной в любом виде, поскольку такая информация представляет практическую ценность и несет коммерческий потенциал для пользователей.
Согласно ч. 1 и 5 ст. 27 Закона РФ "О недрах" геологическая информация о недрах может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр, а право собственности на геологическую и иную информацию о недрах охраняется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для других объектов собственности.
Таким образом, геологическая информация о недрах является объектом интеллектуальной собственности со статусом ноу-хау.
России принадлежат все исключительные права на геологическую информацию о недрах, полученную за счет средств федерального бюджета.
Реализация прав на установление ограничений оборотоспособности объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые России не принадлежат, проявляется в засекречивании изобретений (с полезными моделями), программ для электронных вычислительных машин и баз данных, топологий интегральных микросхем, объектов авторского права и ноу-хау, а также в ограничении оборота результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения.
Право предотвращения и запрета незаконного использования каким бы то ни было образом олимпийской символики выделено в отдельную группу по той причине, что государство, не имея исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности этого вида и не используя их со своей стороны, обязано защищать их от несанкционированного использования и предотвращать его. Основанием такой обязанности являются нормы многостороннего международного договора. Олимпийская символика является средством индивидуализации, исключительные права и особый правовой статус которой установлен нормами международного права. Россия, признав Международный олимпийский комитет в качестве правообладателя, приняла на себя обязательство по охране и защите прав на олимпийскую символику.
Рассматривая это как предпосылку, считаем целесообразным раскрыть содержание гражданского оборота в сфере прав государства на объекты интеллектуальной собственности. Согласно определению, данному многими классиками отечественной цивилистики в базовых учебниках по гражданскому праву, гражданский оборот есть совокупность общественных отношений, в ходе которых приобретаются либо прекращаются права и обязанности, связанные с объектами гражданских прав. Следовательно, гражданский оборот является системной совокупностью видов сделок (ст. 153 ГК). Системного перечня видов сделок, составляющих гражданский оборот в сфере прав государства на объекты интеллектуальной собственности, нет ни в одном из исследований.
Пытаясь устранить этот пробел, предлагаем сформулировать системный перечень следующим образом:
I группа. Правоотношения в области заключения и выполнения договоров, в результате которых создаются (могут быть созданы) объекты интеллектуальной собственности.
II группа. Гражданский оборот объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые принадлежат России:
1) приобретение исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности:
а) создание результатов интеллектуальной деятельности с последующим оформлением (регистрацией) их как объектов интеллектуальной собственности, а также создание нерегистрируемых объектов интеллектуальной собственности:
самим федеральным государственным унитарным (в том числе казенным) предприятиям и учреждениям; в результате выполнения государственного заказа и переданных государственному заказчику; на средства государственного финансирования и при использовании имущества, находящегося в федеральной собственности;
б) приобретение исключительных прав на уже существующие объекты интеллектуальной собственности (в частности, договор об уступке патента);
в) переход государству выморочного имущества, в состав которого входят права на объекты интеллектуальной собственности;
г) национализация имущества, в состав которого входят права на объекты интеллектуальной собственности;
2) прекращение исключительных прав России на объекты интеллектуальной собственности:
а) при прекращении существования объекта интеллектуальной собственности как объекта исключительного права (к примеру, прекращение действия патента);
б) по договору уступки исключительного права;
в) при передаче исключительных прав на объект интеллектуальной собственности в уставный капитал вновь создаваемых юридических лиц;
г) в результате приватизации;
д) в результате обращения взыскания на исключительные права на объекты интеллектуальной собственности как составную часть имущества должника (при осуществлении исполнительного производства);
е) в ходе реализации имущества федерального унитарного предприятия, признанного банкротом, при осуществлении конкурсного производства;
3) предоставление другим субъектам права использования объекта интеллектуальной собственности:
а) по лицензионному договору;
б) по договору коммерческой концессии;
4) передача другим субъектам исключительного права на объект интеллектуальной собственности в доверительное управление;
5) передача другим субъектам исключительного права на объект интеллектуальной собственности в залог;
6) передача другим субъектам исключительного права на объект интеллектуальной собственности в хозяйственное ведение (оперативное управление);
7) возникновение правоотношений, возникающих вследствие нарушения исключительных прав России на объекты интеллектуальной собственности.
III группа. Способы использования Россией объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые ей не принадлежат:
1) на общих основаниях, в соответствии с гражданским правом (в том числе при выполнении контрактов для федеральных государственных нужд);
2) в порядке реквизиции (ст. 242 ГК);
3) изобретение, промышленный образец, полезная модель, топология интегральной микросхемы, программа для ЭВМ и базы данных - как результат выполнения государственного контракта для федеральных государственных нужд;
4) изобретение, полезная модель или промышленный образец, без согласия патентообладателя в интересах национальной безопасности, - по разрешению Правительства Российской Федерации;
5) в соответствии с законом владение обязательным экземпляром документов, геодезической (картографической) информацией и геологической информацией о недрах.
IV группа.
Правоотношения, возникающие на основе личных неимущественных прав:
1) взаимоотношения с авторами объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые принадлежат России;
2) реализация права на вознаграждения автору (авторам) изобретения, промышленного образца, полезной модели, созданных в результате выполнения государственного контракта для федеральных государственных нужд, исключительные права на которые не принадлежат России.
При вовлечении объектов интеллектуальной собственности, принадлежащих государству, в гражданский оборот путем оценки должна быть определена их рыночная стоимость (оценочная стоимость). Объектом оценки является имущество. Для целей оценки разделение имущества на вещи и нематериальные активы (объекты интеллектуальной собственности) законодательством России не предусмотрено, т.е. права государства на объекты интеллектуальной собственности являются объектом оценки на общих основаниях. Объект оценки - стоимость прав, являющихся предметом сделки.
При вовлечении в какую бы то ни было сделку любых объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые полностью либо частично принадлежат России, проведение оценки обязательно, исключением признается:
а) совершение федеральным государственным унитарным предприятием (за исключением федерального казенного предприятия) сделок с объектами интеллектуальной собственности, права на которые принадлежат государству (при соблюдении условия, что для заключения таковых сделок согласия России не требуется);
б) передача объектов интеллектуальной собственности при реорганизации государственного предприятия (учреждения), не связанная с утратой Россией исключительных прав на них;
в) распоряжение учреждением объектами интеллектуальной собственности, приобретенными в ходе реализации права осуществлять приносящую доходы деятельность (ч. 2 ст. 298 ГК).
При приобретении Россией исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности (в том числе в порядке национализации) проведение оценки является обязательным только при наличии спора о стоимости приобретаемых прав.
Права России на объекты интеллектуальной собственности являются объектом бухгалтерского и налогового учета на общих основаниях, каких-либо исключений и особенностей в российском законодательстве не предусмотрено. Учетная стоимость нематериальных активов определяется сугубо исходя из затрат на их создание либо приобретение (а финансовый учет нематериальных активов исходя из их оценочной стоимости недопустим).
При осуществлении гражданского оборота объекты интеллектуальной собственности, права на которые принадлежат государству, могут также перемещаться через таможенную и государственную границу России, что дополняет правоотношения публично-правовым компонентом - нормами таможенного и налогового законодательства Российской Федерации и законодательства об экспортном контроле.
В заключение можно сделать вывод о том, что отношения в сфере прав России на объекты интеллектуальной собственности урегулированы законодательством в той мере, какая необходима для осуществления их гражданского оборота. В то же время для полной гарантии соблюдения названных прав, их охраны и защиты целесообразно принять Федеральный закон "О реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий", взяв за основу при его создании текст одноименного Модельного закона, принятого Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств.
Виды государственной собственности
Придерживаясь субъектного критерия систематизации государственной собственности в России, необходимо выделить три её вида: федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную. В большинстве развитых стран мира наличествует также трехуровневая система отношений государственной собственности.
В теории муниципальную или местную собственность часто не считают государственным видом собственности. На наш взгляд, данная позиция является ошибочной. Что останется от любого государства, если все территории, находящиеся под контролем местных органов власти абсолютно отделить от него? Государство как система экономических и социальных отношений исчезает. Остается только бюрократическая верхушка, состоящая из партийно-государственной номенклатуры. Но это уже не государство. Государство состоит из территорий, муниципалитетов, общин, советов, коммун, провинций и т.п. При этом следует иметь в виду, что социально-экономические субъекты в провинциях живут и действуют по законам государства. Полномочия собственников разделяются между тремя системами субъектов. Некоторые объекты собственности, например, земля и некоторые другие природные ресурсы, находятся одновременно в экономическом кругообороте всех субъектов государственной собственности, а налоги расщепляются между тремя уровнями власти.
Относительное обособление местного самоуправления в части самостоятельного использования отдельных объектов собственности — это всего лишь эффективно сбалансированный механизм функционирования системы государственной собственности. Этот пример демонстрирует единство и противоречивость экономических и социальных интересов внутри самой государственной собственности. И не более того. Нельзя же, в самом деле, собственность какой-либо коммуны во Франции считать не принадлежащей французскому государству, если иметь в виду, что государство это не только Президент, двухпалатный Парламент и Совет министров, а органически цельная экономическая и социальная система.
В Российской Федерации радикальные демократы настолько вошли в раж, что требуют абсолютной независимости местного самоуправления и тем самым подготавливают почву для постоянных социально-экономических конфликтов, для ослабления и последующего развала государства. Одновременно поборникам ничем и никем не ограничиваемой свободы очень хотелось бы освободить высшие уровни власти от всякой заботы о народе, который на все 100% проживает на территориях местного самоуправления. В этих потугах просматривается желание воспроизвести так называемую демократию не для народа, а над народом с тем, чтобы повелевать, а не управлять.
В СССР была другая крайность. Государственную собственность отождествляли с общенародной. Такая позиция не отвечала реальности двояко. С одной стороны, не вся государственная собственность реально характеризовалась общенародным присвоением. В частности, хотя и в малых объемах, но в экономике присутствовал теневой сектор. Кроме того, если иметь в виду, что собственность — это не просто принадлежность благ кому-то, а система отношений, то с этих позиций методы хозяйствования в государственном секторе экономики были таковы, что они не обеспечивали общенародность присвоения. Проще говоря, с позиций интересов народа, присвоение не всегда отвечало этим интересам.
С другой стороны, имела место система индивидуального присвоения, основывающаяся на личностных методах присвоения и не вписывающаяся в общенародное присвоение. Слова из популярной песни «все кругом колхозное, все кругом моё», были пропагандистскими, но не имели под собой реального экономического содержания. О каком общенародном присвоении можно было вести речь в отношении работников сельского хозяйства, если они до середины 50-х гг. XX в. практически ничего не получали за свой труд в коллективных хозяйствах, и, кроме того, были вынуждены отдавать государству часть продукта из частных подсобных хозяйств. «Ножницы цен» между промышленной и сельскохозяйственной продукцией разрушают аграрную экономику России до сих пор.
Государственная собственность не в состоянии быть общенародной в виду функционирования системы социально-экономических субъектов в комплексе. Государство — это сложная система многочисленных социально-экономических субъектов. Каждый субъект имеет отличные от других субъектов интересы, в свою очередь, у государства возникают свои специфические интересы. Противоречия интересов исключают полное совпадение интересов одного, хотя бы самого значительного субъекта, с интересами очень большого количества других субъектов.
Виды государственной собственности нельзя олицетворять с принадлежностью объектов собственности номенклатуре государства, региона или муниципалитета. По экономическому содержанию три вида государственной собственности отражают межсубъектные отношения по поводу производства, распределения, перераспределения, обмена и потребления материальных и духовных благ на трех уровнях государственной системы. Власть каждого уровня данной системы должна иметь под собой прочное экономическое основание. Без этого она не может исполнять свои социальные функции. Доля объектов государственной собственности, поступающая в распоряжение властных уровневых структур, делает власть социально легитимной. Власть, опирающаяся только на нормы права, моментально обнаружит свою несостоятельность. Если у какого-то субъекта не будет собственности, то не будет ни правовой, ни политической власти. Все это в полной мере относится, прежде всего, к государству. Государство без собственности — полководец без армии. Больше всего государство должно быть заинтересовано в собственности на природные ресурсы и решающие средства производства в промышленных отраслях народного хозяйства.
Система государственной собственности
Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью, под которой понимается совокупность органов государственной и исполнительной власти, территориальных органов (агентств) Федерального органа по управлению государственной собственностью (Мингосимущества России), органов управления собственностью субъектов РФ и объектов государственной собственности.
Органы исполнительной власти на любом уровне системы управления имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в собственность.
В качестве одного из вариантов построения многоуровневой системы управления можно рассмотреть следующий:
1. Макроуровень (федеральный) – уровень взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.
2. Мезоуровень – уровень взаимодействия элементов системы управления Мингосимущества России со структурными подразделениями других министерств и ведомств, территориальными органами, другими организациями и учреждениями Министерства.
3. Микроуровень – уровень взаимодействия структурных подразделений аппарата Мингосимущества России между собой.
До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.
Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования участия органов федерального управления в этом процессе. По нашему мнению, особую роль в этой системе должно играть Министерство государственного имущества Российской Федерации, которое специализируется на решении задач управления государственной собственностью и поэтому должно быть наделено полномочиями, достаточными для выполнения делегированных ему государством основных функций.
Государственная собственность в строительстве
Содержание права государственной собственности характеризуется в принципе теми же чертами, что и право собственности вообще. Это вытекает из общего конституционного положения, согласно которому права всех собственников Российской Федерации признаются равными (ст. 8 Конституции РФ). Гражданско-правовое регулирование отношений собственности с участием субъектов права государственной собственности имеет место во всех случаях, когда указанные субъекты действуют в соответствующих правоотношениях на началах равенства, т.е. не пользуются своими властными полномочиями (ст. 124 ГК РФ).
Субъектами права государственной собственности выступают:
- Российская Федерация в целом;
- субъект Российской Федерации (республика в составе РФ; край; область; автономная область; автономный округ; г. Москва, г. Санкт-Петербург).
Содержание правомочий у субъектов права государственной собственности неодинаково: если в федеральной государственной собственности (т.е. у Российской Федерации в целом) может находиться любое имущество, то в государственной собственности субъекта РФ — только такое имущество, которое не включает в себя объекты исключительной федеральной собственности.
Объектом права государственной собственности выступает имущество, находящееся в федеральной собственности или в собственности субъектов РФ. Оно закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение (п. 4 ст. 214 ГК РФ). Кроме того, право государственной собственности распространяется на землю и иные природные ресурсы, в отношении которых прочие субъекты права (граждане, юридические лица либо муниципальные образования) не имеют доказательств права собственности (п. 2 ст. 214 ГК РФ).
Весь массив видов государственного имущества, входящего как в федеральную собственность, так и в собственность субъектов Федерации, разбивается на две части:
1) имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
2) казенное имущество, состоящее из:
а) бюджетных средств;
б) иного государственного имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.
Муниципальной собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 ГК РФ).
По аналогии с государственным имуществом весь имущественный массив, находящийся в муниципальной собственности, распадается на две части:
1) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
2) муниципальное казенное имущество, состоящее из:
а) средств местного бюджета;
б) иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.
Входя составной частью в сферу публичной собственности, муниципальная собственность тождественна государственной и не признается ее разновидностью, хотя во многом и схожа с последней.
Формирование муниципальной собственности в Российской Федерации было предусмотрено Постановлением Верховного Совета РСФСР № 3020-1, положения которого были впоследствии дополнены распоряжением и указом Президента РФ.
Обратный переход имущества из муниципальной в государственную собственность допускается только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
