В основе подавляющего большинства социально-политических конфликтов лежит борьба за ресурсы (природные, финансовые, интеллектуальные и т.д.). Сферу бизнеса отличает относительно высокая адаптивность к ресурсным ограничениям, обусловленным экономическим кризисом. Что же касается отечественной системы государственного управления и контроля, то она по-прежнему гипертрофирована, малоэффективна и нередко, вопреки своему назначению, сама порождает немало негативных явлений в секторе реальной экономики. В частности, "успешно" подавляет указанную адаптивность производственной сферы, что влечет гигантские экономические потери, в том числе и в "бюджетных" отраслях. В связи с этим, несмотря на повсеместно отмечаемый рост террористической угрозы, полагаю необходимым отказаться от некоторых весьма дорогостоящих программ и способов обеспечения "транспортной безопасности" (далее - ТБ), поскольку в настоящее время их несостоятельность становится все более очевидной. Они не имеют достаточной научной основы, их реализация регулируется правовыми нормативными актами, не отражающими реалии современных транспортных процессов и возможности их правового, организационно-штатного и материально-технического обеспечения. При этом усиливающееся прямое и косвенное табуирование критики современной системы ТБ привело к тому, что научная общественность не проявляет должной активности в исследовании "антитеррористического" давления на субъекты транспортной инфраструктуры (далее - СТИ) и бюджет страны, хотя речь идет об относительно новой сфере правоотношений, практически лишенной самостоятельного предмета регулирования, но при этом сопровождаемой потоком новейших нормативно-правовых актов, общее количество которых стремительно приближается к сотне.
Анализ содержания новоиспеченной правовой базы дает основания полагать, что в настоящее время достижение некоего "состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС)" от "актов незаконного воздействия" (далее - АНВ) "становится практически невыполнимой задачей, поскольку транспортные предприятия повсеместно сталкиваются с непреодолимыми ресурсными ограничениями и не в состоянии реализовать элементарные требования по ограждению и охране категорированных объектов, не говоря уже о внедрении современных инженерно-технических средств обеспечения ТБ, таких как переносные поставщики заградительных радиопомех, систем обнаружения, распознавания и идентификации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ или взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ; средств ночной видеосъемки, организации непрерывного контроля "не менее чем тремя сотрудниками сил обеспечения ТБ выводимых данных, эксплуатационных и функциональных показателей инженерно-технических систем обеспечения" и т.д. В настоящее время не находится средств даже на элементарное обустройство таких объектов высочайшей социальной значимости, как Керченская переправа, где до сих пор не оборудованы автобусные остановки, тротуары; недостаточно мест, обустроенных для ожидания пассажирами паромов; посадка и высадка пассажиров ведется непосредственно через грузовые аппарели, по которым одновременно движется автотранспорт. На гидроузлах канала им. Москвы нет качественных ограждений шлюзов, не везде работоспособны системы тревожной сигнализации. Даже на крупнейшие узловые железнодорожные станции можно беспрепятственно пройти со стороны входных и выходных путей и т.д. и т.п.
О косвенном признании данного обстоятельства федеральными органами государственной власти могут свидетельствовать: ст. 11 ФЗ "О транспортной безопасности", распоряжение Правительства РФ "Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности" и многие другие, в которых признается невозможность распространения единых требований на наиболее сложные регионы и ОТИ, несмотря на то, что именно они прежде всего нуждаются в реализации этих требований. Не забудем и о достижениях "руферов" и "сталкеров", регулярно проникающих на сотни охраняемых объектов, включая аэропорты, и выкладывающих видеоотчеты о своих похождениях в Интернет.
Удручает недопустимо низкий уровень нормотворчества в сфере ТБ. Законодатель полагает возможным не считаться с процессуальными положениями отраслевых кодексов, что порождает множество трудноразрешимых коллизий. Так, в ФЗ "О транспортной безопасности" появилась статья 12.2 "Досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения ТБ"; в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) - статья 11.15.2 "Нарушение установленных в области обеспечения транспортной безопасности порядков и правил", которая устанавливает наказания за нарушение правил дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности. При этом организация "дополнительного досмотра", "повторного досмотра", а также неких "наблюдения", "обследования" и "собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности" возлагается на СТИ и перевозчиков.
На первый взгляд, данные нормы отражают возможность применения указанных мер обеспечения административного производства и соответствующих административных наказаний. Однако такая фрагментарная коррекция упомянутых законов совершенно недостаточна, поскольку противоречит принципиальным положениям главы 27 КоАП. В тексте недавно вступивших в силу Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности (далее - Правила) содержится восемнадцать упоминаний о необходимости информирования уполномоченных подразделений МВД России и ФСБ России в случае обнаружения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ или взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ, а также лиц, не имеющих правовых оснований для нахождения в зоне ТБ, нарушающих Требования по соблюдению транспортной безопасности либо застигнутых при совершении или подготовке к совершению АНВ. В последующем это обеспечивает возможность ведения административного производства по данным фактам. При этом согласно ст. 1.6 КоАП любое лицо, привлекаемое к ответственности, может быть подвергнуто досмотру и иным мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении исключительно на основаниях и в порядке, которые установлены законом. Однако такие понятия, как "дополнительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения ТБ" в процессуальной части КоАП не используются. Нет там ни слова и о возможности применения "наблюдения", "обследования" и "собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности".
В правоприменительной деятельности можно оперировать лишь такими мерами, как "досмотр", "личный досмотр", "досмотр вещей", "досмотр ТС" и "осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов". Наконец, все без исключения "инновационные" меры вполне могли бы применяться и без разработки каких-либо оригинальных дефиниций. Для этого и ранее было вполне достаточно установления соответствующих признаков правонарушений.
Искусственное расширение номенклатуры мер обеспечения административного производства немедленно провоцирует всевозможные организационно-штатные выводы паразитарного толка. Следуя новым положениям закона, ведомства-инициаторы немедленно создают пакет нормативных актов, регламентирующих порядок реализации данных мер, игнорируя необходимость их соответствующего процессуального обеспечения.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Например, в общих положениях недавно вступивших в силу Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности (далее – Правила) утверждается, что они разработаны "с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, Постановления Правительства РФ N 1208 "Об утверждении требований по соблюдению транспортной безопасности для физических лиц, следующих либо находящихся на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах, по видам транспорта" и норм международных договоров Российской Федерации. Указано также, что данные Правила "обязательны для исполнения всеми СТИ, перевозчиками, подразделениями транспортной безопасности на ОТИ и ТС, застройщиками ОТИ, а также иными лицами, прибывающими на ОТИ или ТС либо находящимися на ОТИ или ТС".
Однако невозможно, например, признать корректными пункты 8 - 22 Правил, из содержания которых следует, что персонал сил ТБ на ОТИ следует делить на сотрудников, осуществляющих досмотр, и лиц, осуществляющих "наблюдение и собеседование". Вследствие ограниченности территории контрольно-пропускных пунктов (далее - КПП), а также ряда технологических особенностей ОТИ и ТС далеко не всегда целесообразно проводить досмотр исключительно "на КПП и постах, расположенных на границах зоны ТБ или ее частей, а также в зоне ТБ ОТИ и ТС". Масштабная попытка "творчески" укрепить инструментарий обеспечения ТБ привела к противоположному результату - Правила получились громоздкими (более 100 с. формата А4 с приложениями), запутанными и малосодержательными. Так, если потребуется ответить на вопрос, что же такое "дополнительный осмотр", то в п. 6 Правил вы можете прочесть буквально следующее: "В ходе дополнительного досмотра в целях обеспечения ТБ осуществляются мероприятия по обследованию объектов досмотра в целях обнаружения, распознавания и идентификации выявленных в ходе досмотра предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, а также по обследованию материально-технических объектов, которые могут быть использованы для совершения актов незаконного вмешательства". Каких-либо отличий от установленного КоАП определения понятия "досмотр" здесь нет.
То же самое можно сказать и о формулировке содержания "повторного досмотра". Пункт 7 Правил гласит: "В ходе повторного досмотра в целях обеспечения ТБ осуществляются мероприятия по повторному обследованию объектов досмотра для выявления физических лиц, в действиях которых усматриваются признаки подготовки к совершению АНВ, либо материально-технических объектов, которые могут быть использованы для совершения АНВ. Повторный досмотр проводится при получении СТИ или перевозчиком информации об угрозе совершения АНВ". Как видите, тоже ничего нового. К тому же на объектах транспорта относительно часто возникает потребность в проведении не только "повторного", но и последующих досмотров, поскольку их количество определяется конкретными обстоятельствами и особенностями эксплуатации ОТИ и ТС.
Следующий пункт Правил также можно отнести к образцам сугубо формального подхода к трактовке оснований и содержания служебных действий представителей сил ТБ. Так, "наблюдение и (или) собеседование в целях обеспечения ТБ, направленные на выявление лиц, в действиях которых усматриваются признаки подготовки к совершению АНВ, проводятся в ходе досмотра, а также в случаях, предусмотренных Требованиями. По результатам наблюдения и (или) собеседования принимается решение о проведении дополнительного досмотра с составлением акта о принятом решении. Образцы данного акта и журнала учета таких актов включаются в Порядок сверки или проверки документов, а также оценки данных технических средств обеспечения ТБ, осуществляемых для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ и (или) ТС". Но наблюдение за действиями участников транспортного процесса и их опрос в любом случае представляют собой не что иное, как основные, рутинные методы служебной деятельности лиц, занятых обеспечением ТБ, и, разумеется, эти действия далеко не всегда должны сопровождаться дополнительными бюрократическим процедурами. Нет необходимости загромождать текст Правил многочисленными формально-логическими констатациями, такими как "решения о проведении дополнительного досмотра, повторного досмотра, а также о допуске объектов досмотра в зону ТБ или ее часть, принимаются лицами, ответственными за обеспечение ТБ на ОТИ и (или) ТС, или лицами из числа сил обеспечения ТБ, уполномоченными на это СТИ и (или) перевозчиками" и "в ходе дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и собеседования осуществляются мероприятия по выявлению лиц, не имеющих правовых оснований для прохода (проезда) и (или) перемещения в зону ТБ ОТИ и (или) ТС или ее часть" и т.п.
Значительная часть предписаний, содержащихся в Правилах, базируется на использовании понятий и терминов, лишенных какой-либо правовой основы. В частности, в пунктах 13 - 15 применяются такие словосочетания, как "технологический сектор", "перевозочный сектор", "зона транспортной безопасности" и "сектор свободного доступа", рецептированные из Требований по обеспечению транспортной безопасности (далее - Требования), где они определяются следующим образом: "Конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности)" и "Конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляются по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности)". Однако трудно найти какие-либо весомые аргументы для разграничения этих секторов на технологический и перевозочный, поскольку применительно к подавляющему большинству ОТИ это одно и то же - так называемая "перевозочная" функция является обязательным элементом технологической цепи любого транспортного предприятия. Не говоря уже о том, что "зона транспортной безопасности" - это не что иное, как территория, подлежащая охране. В связи с этим вводимые Правилами знаки-указатели "Граница зоны транспортной безопасности" также лишены смысла.
"Сектор свободного доступа" определяется как территория ОТИ или ТС, "доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается". В результате возникает предписание, регламентирующее основания "для пересечения объектами досмотра границ сектора свободного доступа зоны ТБ", к которым причисляются "отсутствие у таких объектов досмотра запрещенных или ограниченных для перемещения предметов и веществ, включенных в перечни оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещение в зону ТБ... перемещаемых без законных на то оснований, а также выполнение требований по соблюдению ТБ". Если совместить это с соответствующими пунктами Требований, обязывающих "воспрепятствовать проникновению в зону свободного доступа... лица (группы лиц), пытающегося совершить АНВ", то проще пойти туда, не зная куда, и принести то, не знаю что. Более того, всем СТИ и перевозчикам предписано учитывать Правила при разработке планов обеспечения ТБ, схем размещения и состава оснащения КПП на границах зоны ТБ, постов на ОТИ, в инструкциях о пропускном и внутриобъектовом режимах, а также в иных внутренних организационно-распорядительных документах. Можно не сомневаться в том, что текст Правил также будет аккуратно переписан в указанные планы наряду с другими трудновыполнимыми "перлами" обширного пакета подзаконных актов, действующих в сфере обеспечения ТБ.
Бумага все стерпит, но как реализовать на практике многочисленные "заоблачные" требования, если речь идет не о местах базирования ракет стратегического назначения, а о транспортных предприятиях, через КПП которых транспортные средства нередко идут потоком? Отныне "КПП, расположенные на пути попадания объектов досмотра в перевозочный сектор из сектора свободного доступа, а также в любую часть зоны ТБ, с территории вне границ зоны ТБ ОТИ или ТС, оборудуются заграждениями, исключающими наблюдение лиц, не относящихся к силам обеспечения ТБ ОТИ или ТС, за мероприятиями, осуществляемыми в ходе досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра". При этом "на КПП (постах), на которых осуществляется досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр ТС и (или) самоходной техники, машин и механизмов, используются технические средства обеспечения ТБ, препятствующие несанкционированному проникновению в зону ТБ или ее часть ТС, самоходной техники, машин и механизмов под управлением лица (группы лиц), пытающихся совершить АНВ" <21> и т.п. Как можно запомнить излагаемые на протяжении десятков пунктов Правил чисто умозрительные вариации применения "дополнительного" и "повторного" досмотров, а также "наблюдения" и "собеседования" при "перемещении объектов досмотра "в перевозочный сектор зоны ТБ из сектора свободного доступа и технологического сектора зоны ТБ ОТИ и ТС"? В любом случае при формулировке Правил следовало бы ограничиться простым изложением порядка выполнения досмотра и сопровождающих его действий на охраняемой территории, а не дробить его на пару сотен практически стереотипных пунктов в духе буддийских мантр и худших образцов прецедентного права. "Absoluta sententia epositore non indigent" - полагали древние. Ведь кроме рассмотренных в данной статье Правил персонал сил ТБ в настоящее время вынужден изучать по обширным программам множество нормативно-правовых актов, а также приемы выполнения служебных обязанностей, освоение которых вызывает существенное затруднение у обучающихся. Очевидно, что в условиях острых ресурсных ограничений гипертрофия образовательной функции в направлении, в большей мере свойственном правоохранительным органам, неуместна.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
