Приступая к изучению административного права, необходимо определить, что является методологической основой формирования данной отрасли права. Речь идет главным образом о таких основополагающих для административного права понятиях, как управление, государственное управление, исполнительная власть.
Раскрытие, дифференциация этих фундаментальных категорий открывают перспективы для всестороннего и объемного углубленного анализа административного права — глобального и специфического юридического феномена, его ведущих и конкретных институтов, форм, структур и норм.
Управление — категория универсальная, употребляемая в различных смыслах: в техническом, биологическом, социальном. Управление в техническом смысле определяет управление различными процессами, например технологическими процессами, или управление какой-либо техникой. Управление в биологическом смысле определяет управление процессами животного и растительного мира. Управление в социальном смысле определяет управление социальными процессами общества или же процессами общественного развития. Из указанного можно выделить то главное, что цементирует понятие «управление». Оно состоит в понимании управления как определенного целенаправленного воздействия. Цель такого управляющего воздействия состоит в упорядочении соответствующей (управляемой) системы, т.е. обеспечение ее функционирования в должном порядке.
Управление означает целенаправленное организующее воздействие человека на определенную систему (объект) с целью придать ей заданное состояние или получить определенный результат.
Общественные науки, в том числе правовые, изучают один из видов управления — социальное управление. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда вытекает потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, которая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни.
Наиболее существенное значение имеют следующие из них:
- Во-первых, социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей.
- Во-вторых, социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.
- В-третьих, социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения.
- В-четвертых, социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями.
- В-пятых, социальное управление базируется на определенной соподчиненности людей — участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательное волевое опосредование, т.е. налицо властность социального управления.
- В-шестых, социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных или государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица.
В связи с тем, что субъектами и объектами социальной деятельности являются сами люди, их объединения, социальные группы и даже целые классы, то в социальном управлении принято различать три обязательных элемента:
1) объект управления — поведение людей, их действия, т.е. то, кем (чем) управляют;
2) субъект управления — сами люди, так как управление осуществляется людьми и в отношении людей, т.е. те, кто управляет;
3) прямая и обратная связи между субъектами и объектом управления, содержанием которой является организующее воздействие со стороны субъекта на поведение людей — участников управленческих общественных отношений.
Социальное управление в обществе можно представить в двух видах:
- государственное управление (организационное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами);
- негосударственное (общественное) управление (осуществляется негосударственными организациями, общественными объединениями, профессиональными союзами и т.д. Негосударственное управление — это осуществляемая внутри различных общественных организаций, т.е. групп и коллективов людей, объединенных по определенным признакам, деятельность, направленная на практическое осуществление целей и задач, предусмотренных уставами и положением этих организаций).
Государственное и негосударственное (общественное) управления в обществе находятся в постоянном взаимодействии, движении, конкурируя и дополняя друг друга, образуя единую целостную систему социального управления. Однако пока существует государственное устройство современного общества, приоритетное значение имеет все-таки государственное управление.
Проблемы государственного управления освещались в трудах ученых-юристов XIXXX вв., рассматривались в советской юридической литературе, исследуются они и в настоящее время.
Различают государственное управление в широком и узком смысле.
Государственное управление в широком смысле — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.
Государственное управление в узком смысле — это исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти.
Государственное управление характеризуется следующим:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
а) при непосредственном его осуществлении реализуются интересы государства;
б) объектом его воздействия является все организованное общество в целом;
в) функции управления реализуются социальными субъектами, формируемыми по воле государства;
г) такие субъекты управления действуют от имени государства;
д) для реализации своих полномочий они наделяются государственной волей (властью).
В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком смысле. Далее речь о государственном управлении будет идти именно в узком смысле.
Среди характерных признаков государственного управления могут быть выделены следующие:
- государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию;
- государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством, как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления;
- исполнительный и распорядительный характер управленческой деятельности: исполнительный по отношению к органам власти, образовавших органы управления для исполнения своих решений, и распорядительный по отношению ко всем другим органам государства, поскольку без соответствующих полномочий невозможно обеспечить эффективное руководство отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также осуществить контроль за поведением принятых решений в жизнь;
- юридически - властный характер управления. Он заключается в том, что оно реализуется от имени государства и наделяется последним необходимыми властными полномочиями, предполагает подчинение объекта управления субъекту управления, а также возможность разработки и принятия, обязательных для других субъектов правил поведения;
- организационный характер управления. Это позволяет координировать совместную деятельность множества людей, трудовых коллективов, обеспечивается выполнение поставленных целей посредством организации аппарата управления и каждого его звена;
- повседневный и непрерывный характер управления — обусловлен самим содержанием исполнительной деятельности государства, исключающего эпизодичность, разорванность процессов в системе управления, связанных между собой определенными организационными отношениями в процессе совместного функционирования;
- под законность и подконтрольность государственного управления. Данный признак находит свое выражение в том, что, с одной стороны, все правовые акты, издаваемые органами управления всех ступеней, должны быть строго основаны на требованиях закона и не противоречить закону, с другой стороны, все структуры управления образуются органами власти для проведения в жизнь своих решений и, следовательно, подконтрольны и подотчетны в своих действиях последним.
Таким образом, в административно-правовом аспекте государственное управление как особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти — это исполнительная и распорядительная, юридически-властная, подзаконная и подконтрольная деятельность специальных органов исполнительной власти, направленная на практическое и непосредственное осуществление руководства экономическим, социально-культурным и административно политическим строительством.
Функции и принципы государственного управления
Органы государственного управления осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства. Функция представляет собой работу, производимую органом. Под функциями государственного управления понимаются также основные направления деятельности органов исполнительной власти, обеспечивающие выполнение стоящих перед данными органами целей и задач. Каждая функция характеризуется обособленностью и однородностью, направленностью действия, взаимосвязанностью с другими функциями. В связи с этим функции государственного управления подразделяются на: общие, обеспечивающие, специальные.
- сбор, обработка (анализ), хранение информации, которая необходима органу исполнительной власти при осуществлении его деятельности;
- прогнозирование — научное представление изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки. Результаты прогнозирования используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально экономической политики государства;
- планирование — определение направлений, целей управленческой деятельности, способов, средств достижения этих целей. Планирование сводится к тому, что субъект управления на основе изучения и анализа информации о состоянии дел и возможностях осуществления той или иной задачи заранее определяет промежуточные этапы ее решения, необходимые для этого средства, исполнителей и сроки исполнения;
- организация — формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектами и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, подбор и расстановка кадров и т.д. Данная функция позволяет создать наиболее оптимальные условия для функционирования органа исполнительной власти;
- распорядительство — установление режима деятельности по достижению управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и т.д. Данная функция необходима для оперативного вмешательства в деятельность органа исполнительной власти, исправления ошибок и погрешностей в действиях исполнителей;
- координация, взаимодействие — действия, осуществляемые для достижения общих целей управления;
- контроль и учет — направлен на то, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию, а также количество материальных и финансовых средств, которые были потрачены на выполнение основных функций органа.
Обеспечивающими функциями управления, которые выполняются всеми без исключения органами и необходимы для нормальной деятельности этих органов, являются: кадровая; материально-технического обеспечения; финансирования и др.
Определенные субъекты государственного управления воздействуют на конкретные объекты особым образом, функции их приобретают специальные черты. Так, к специальным функциям относятся: специализированный контроль ГИБДД, санитарно-эпидемиологический надзор, фитосанитарный надзор, ветеринарный надзор и др. Специальные функции можно обнаружить в деятельности практически любого органа исполнительной власти, тем более административная реформа, проводимая в Российской Федерации, в качестве одной из целей преследует исключение дублирования в функциях различных органов. Каждый орган будет выполнять только ему свойственные функции.
Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений влияют на управленческие функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.
Одной из центральных методологических проблем общей теории управления обществом является вопрос о его принципах. Соответственно вопрос о принципах государственного управления для административного права также является одним из наиболее кардинальных.
Аналитический подход к сегодняшним явлениям государственной жизни позволяет прийти к теоретическому выводу, имеющему фундаментальное значение для разработки проблемы научной организации государственного управления. Длительное время в исследовании принципов государственного управления мало внимания уделялось разработке общей теории принципов, выяснению их понятия, особенностей, механизма действия и взаимодействия, спорных вопросов системы, дифференциации по роли в государственном управлении.
Характерно, что, исследуя, по существу, одну и ту же объективную реальность, только в других объемах и аспектах, философы и социологи, экономисты, юристы выводят разные принципы государственного управления. Неодинаково и количество этих принципов.
Во многих работах по государственному управлению выделяется только система основных принципов. Ряд авторов в системе принципов государственного управления выделяют две подсистемы: принципы политические (социально-политические) и организационные.
Существует разделение принципов государственного управления и на три группы:
1) организационно-политические;
2) организационно-технические принципы построения аппарата управления;
3) организационно-политические принципы деятельности аппарата управления.
Следует отметить, что в большинстве работ акцент делается на применении принципов государственного управления, т.е. на раскрытии их методологической функции. Вопросы же их природы, механизма генезиса (воспроизведение их объективной реальности), анализа тех закономерностей, отношений и проявлений государственного управления, которые могут и должны быть отшлифованы через понятия «принципы», остаются, как правило, вне поля зрения исследователей. Поэтому, когда речь идет о принципах государственного управления, то представляется, что их понятие должно: иметь в качестве своих источников объективные управленческие явления и процессы и раскрывать их общественно-политическую природу и управленческую роль; правильно, на основе точного изображения действительности описывать закономерности государственно-управленческой реальности; выражаться в такой форме, которая соответствует требованиям диалектической логики, показывает развивающуюся сущность определенного государственно-управленческого явления, способствовать эффективному использованию наилучших знаний в практике управления.
Таким образом, понятие «принцип государственного управления» призвано вначале в идеологической (научной), а затем и правовой форме отразить определенные явления, отношения, закономерности, объективно существующие в государственном управлении и представляющие особое значение для его организации и функционирования. В таком понятии во взаимосвязи заключается и генетические основы принципов, и их логическая и правовая формы, и их методологическая роль.
Процесс выявления и обоснования принципов государственного управления должен соответствовать определенным требованиям:
- во-первых, отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно необходимые стороны и проявления государственного управления;
- во-вторых, характеризовать лишь устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в государственном управлении;
- в-третьих, охватывать преимущественно такие проявления, отношения, взаимосвязи, которые присущи государственному управлению как целостному социальному явлению;
- в-четвертых, отражать специфику государственного управления, отличие его от других видов управления.
В результате можно предложить следующее определение рассматриваемого понятия: принципы государственного управления представляют собой объективные закономерности и отношения, вытекающие из экономической и социально-политической природы, содержания, организационной структуры государственного управления, выраженные в виде определенных научных положений, закрепленных в большинстве своем правом и применяемых в теоретической и практической деятельности людей по управлению.
В соответствии с рассмотренными требованиями систему принципов государственного управления можно выразить в следующем виде:
- социально-правовые (общие) принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития;
- организационные принципы, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления (главным образом системы его органов) и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно управляющих воздействий.
К социально-правовым принципам относятся:
- народность управления,
- разграничение полномочий,
- централизм,
- законность,
- объективность,
- научность,
- планирование и учет.
Народность управления проявляется в решении основных вопросов государственной жизни путем референдума, всенародного обсуждения важнейших законов, в избрании народом органов государственной власти, в формировании через представительные органы народа органов государственного управления, контроле за работой государственных органов.
Разграничение полномочий проявляется в том, что компетенция федеральных органов государственного управления и региональных органов, а также взаимоотношения между ними определяются не по собственному усмотрению (хотя «мера свободы» здесь достаточно велика), а на основе нормативно-правовых актов.
Принцип централизации, т.е. подчиненности нижестоящих органов вышестоящим, вытекает из единства системы, когда объем полномочий каждого органа государственного управления четко очерчен законодательством. В настоящее время этот принцип имеет большое созидательное значение, ибо он позволяет организационно построить наиболее совершенную систему и внутреннюю структуру органов государственного управления, юридически закрепить оптимальный вариант их задач, обязанностей и прав в данной конкретно-исторической обстановке.
Законность в управлении означает, прежде всего, сознательное, творческое, точное, единообразное выполнение законов, осуществление государственными органами таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной воли, выраженной в законах; принятие управленческих решений по вопросам, отнесенным законом к компетенции данного органа, в установленном порядке и в определенной форме.
Объективность практически не выделяется в юридических работах, между тем имеет весьма существенное значение для понимания и характеристики государственно-управленческих явлений. Этот принцип предполагает строгое следование требованиям объективных закономерностей, учет реальных возможностей, действительного состояния общества и реализацию требований объективных законов и прогрессивных тенденций в практике управления.
В общем виде принцип объективности выражает строгую объективную зависимость содержания, организационной структуры и механизма жизнедеятельности государственного управления от:
а) характера, уровня и законов развития общественной системы, прежде всего тех ее компонентов, которые выступают управляемыми объектами;
б) общественных целей, поставленных и решаемых в данный исторический отрезок времени;
в) реальных наличных средств, подлежащих вовлечению в управление;
г) внутренних закономерностей функционирования и развития управления как определенного социального явления.
Важным является включение в систему государственного управления принципа научности, в свое время необоснованно в нее не включавшегося. Научности присущи все признаки, характеризующие то или иное начало. Как принцип научность определяет методы осуществления государственного управления. В самом общем виде требование научности в государственном управлении предусматривает организацию управленческой деятельности в соответствии с объективными законами функционирования, ее рациональную организацию и обоснованность содержания управления в соответствии с объективными законами развития управляемых объектов, т.е. осуществление материальных управленческих функций на научных началах. Управленческая деятельность достаточно сложна и специфична, что обусловлено современным уровнем развития человеческого общества, многообразием и сложностью общественных отношений. Практика показывает, что управление обществом наиболее качественно, наиболее эффективно осуществляется специалистами.
Планирование и учет в управлении состоят в том, что соответствующие государственные органы разрабатывают систему взаимно согласованных между собой планов, организуют их выполнение, налаживают учет и контроль и обеспечивают на этой основе единство действий органов государственного управления. Планирование органически связано со статистикой и учетом. Без них нельзя осуществлять научно обоснованное, опирающееся на реальные возможности планирование.
К организационным принципам относятся: отраслевой, территориальный и функциональный, т.е. принципы построения аппарата управления.
Управление экономической, социально-культурной, административно-политической деятельностью организуется на отраслевом принципе. Это значит, что для осуществления управления той или иной отраслью формируется специальный аппарат управления. Отраслевой принцип обеспечивает единое централизованное руководство отраслью, единство технической политики, рациональное использование сил и средств, более эффективное внедрение достижений науки и техники, единообразное решение общих для всей отрасли вопросов.
Сущность территориального принципа состоит в формировании аппарата государственного управления на территориальной основе.
Территориальный принцип позволяет обеспечить комплексное развитие экономической, социально-культурной, административно-политической деятельности на конкретной территории. Этот принцип предполагает наделение местных органов управления полномочиями по воздействию на органы отраслевого управления, действующими на их территории.
На основе функционального принципа формируются специальные звенья аппарата государственного управления, которые осуществляют общие надведомственные функции управления. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления, способствует достижению согласованности и единообразия в деятельности отраслевых систем управления. В соответствии с рассматриваемым принципом формируются органы государственного управления, занимающие надведомственное положение и осуществляющие ту или иную межотраслевую функцию государственного управления.
Сущность названных принципов заключается в том, что они отражают теоретическую и практическую основу организации и деятельности исполнительных и распорядительных органов государства.
Принципы государственного управления, при научном подходе к их анализу и оценке, необходимо рассматривать в органической взаимосвязи с конституционными принципами, являющимися основными, приоритетными. Конкретные формы их проявления в сфере государственного управления весьма разнообразны и обусловлены спецификой исполнительной и распорядительной деятельности государства и ее органов.
Исполнительная власть: понятие и соотношение с государственным управлением
Как отмечают многие авторы, ключевую роль для понимания природы административного права играет понимание сущности категории «исполнительная власть», закрепленной в Конституции Российской Федерации, и ее соотношение с категорией «государственное управление». Власть — это право и возможность распоряжаться, кем чем-либо, повелевать, управлять кем чем-либо. Более узким является понятие государственной власти. В отличие от общего это понятие персонифицировано. В нем уже присутствует действующий субъект — народ и (или) государство в лице его органов, призванных оказывать воздействие на поведение людей и в целом на процессы, происходящие в обществе, с помощью убеждения либо принуждения.
Государственная власть является формой политической власти. Государственная власть возникает вместе с государством как организованная сила, обеспечивающая способность государства как властвующего субъекта, — подчинять своей воле людей, используя различные методы, в том числе и метод принуждения.
Государственная власть — основной вид социальной власти в обществе: публичная власть, обладающая суверенным характером, независимостью от любой другой власти, осуществляемая непосредственно народом или от имени народа (общества) представительными и иными органами государства.
Необходимость существования в обществе государственной власти обусловлена:
- во-первых, существованием особого всеобъемлющего коллектива — общества, которое, как и любой коллектив, нуждается в управлении и руководстве и, следовательно, в особой, универсальной организации;
- во-вторых, тем, что в интересах общества необходима особая организация, которая должна выполнять «общие дела» для всего общества;
- в-третьих, общество — асимметричный коллектив, где существуют лица и группы с завышенными притязаниями на долю общественного продукта, что не соответствует их вкладу в общественное производство, следовательно, необходимы некоторые меры принудительного регулирования производства и потребления в обществе.
Исполнительная власть как юридическая категория появилась в отечественной науке административного права в начале 90-х гг. XX в. и была закреплена в Конституции РФ в ст. 10, которой устанавливается, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную». До этого в течение многих десятилетий в науке административного права доминировала категория «государственное управление».
Как было отмечено выше, существует несколько подходов к пониманию государственного управления. С точки зрения широкого подхода государственное управление осуществляется органами всех ветвей власти, только исполнительно-распорядительная деятельность характерна для всех ветвей власти. Управление со стороны органов законодательной и судебной власти можно охарактеризовать как внутриорганизационную деятельность органов, ее представляющих, которая реализуется наряду с выполнением основных задач, но для исполнительной власти эта деятельность является преобладающей. Поэтому термины «государственное управление» и «исполнительная власть» отдельные авторы отождествляют, что представляется верным.
Некоторые авторы выделяют признаки исполнительной власти, позволяющие отличать ее от других ветвей власти.
Среди них следует отметить следующие:
1) исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти РФ, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной;
2) исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий;
3) исполнительная власть — непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей;
4) исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличает то, что она реализуется в отношении к различным элементам государственно-организованного общества, т. е. в общегосударственном масштабе, и в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера;
5) исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама власть, а лишь форма ее реализации;
6) исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна, и правоприменение, как правило, позитивного характера;
7) исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, — органами исполнительной власти;
8) исполнительная власть — это не система органов, а их практическая деятельность;
9) исполнительная власть характеризуется тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то:
- финансы;
- важнейшие средства коммуникации;
- армия и иные воинские формирования, полиция, службы внутренней и внешней безопасности и т.д.
Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере, и она реализуется через осуществление государственного управления.
Таким образом, исполнительная власть — это одна из ветвей власти, выражающаяся в осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченными органами государства, направленной на практическое претворение в жизнь законов и иных нормативных положений.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
