Нормативный акт — это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы.
Нормативные акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.
Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются. Нормативные акты — это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах.
Во-вторых, нормативные акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.
В-третьих, нормативные акты всегда облекаются в документальную форму и должны иметь следующие реквизиты: вид нормативного акта, его наименование, орган, его принявший, дату, место принятия акта, номер. Письменная форма способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций.
В-четвертых, каждый нормативный акт должен соответствовать Конституции РФ и не противоречить тем нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.
В-пятых, все нормативные акты обязательно подлежат доведению до сведения граждан и организаций, т. е. опубликованию, и лишь только после этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения, исходя из презумпции знания закона, и налагать санкции.
Требования, предъявляемые к нормативным актам. Укажем лишь на самые важные из них:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Чтобы иметь большую регулирующую силу, нормативные акты должны быть качественными. Этого можно достигнуть, если они будут не представлять собой плод фантазии или желаемого правотворческих субъектов, а отражать объективную реальность. В принципе данное требование носит более общий характер и относится к правовым нормам в целом. Однако именно при принятии правовых актов возможность принятия волюнтаристских решений становится наиболее очевидной. Однако свобода законодателя в принятии тех или иных решений не безгранична. Выше уже говорилось об объективной обусловленности права общественными отношениями. В том случае, если принятые нормативно-правовые акты будут противоречить объективной действительности, содержащиеся в них нормы как минимум станут «мертвыми», не применяющимися на практике. В случае же острого противоречия принятие такого акта чревато социальными потрясениями. Любые, даже очень хорошие идеи не могут быть претворены в жизнь с помощью нормативных актов, если общество до них не «дозрело», если нет необходимых условий. В качестве примера можно привести Закон о выборах, которым вводятся элементы пропорциональной избирательной системы, т.е. представительства в парламенте партий, при отсутствии практически таковых в российской действительности (партии-головастики, т. е. партии, не имеющие электората, не в счет).
Нормативные акты должны иметь структуру, а не представлять хаотичный набор нормативных положений. Как правило, нормативный акт имеет вводную часть, называемую преамбулой. В ней излагаются цели и задачи нормативного акта, характеризуется общественно-политическая обстановка, существующая в момент его принятия. Первые статьи нормативного акта могут быть посвящены определению терминологии, используемой в дальнейшем.
Затем построение нормативного акта может укладываться в следующую схему: субъекты правоотношений (например, налогоплательщики и финансовые органы), объекты (получаемый доход), права и обязанности (обязанность уплатить налоги, право проверить точность их уплаты и др.), льготы, меры поощрения (например, освобождение от налогов малых предприятий в течение двух лет с момента создания) и санкции (за уклонение от уплаты налогов штраф в размере сокрытой суммы). Такой порядок компоновки нормативного материала используется в некодифицированных актах, наличие которых присуще «молодым», недавно появившимся отраслям права. «Старые» отрасли права, как правило, кодифицированы. Кодексы же имеют более сложное строение.
Нормативные акты должны быть доступными для понимания гражданами. Причем здесь законодатель должен ориентироваться не на интеллектуалов, а на людей среднего или даже ниже среднего интеллектуального уровня. Нормативные акты должны излагаться простым, ясным языком, отличаться строгостью стиля, соответствовать законам формальной логики, а также не носить слишком абстрактного характера, но одновременно и не увязать в деталях. В них не должно быть сложных юридических терминов.
Нормативные акты при разумном и умелом их составлении — могучее орудие преобразования общества. Однако очень многое зависит от их разработчиков, которые максимально должны учитывать объективные реалии и напрочь отбрасывать свои личные пристрастия. Если печать субъективизма будет неумеренно яркой, то нормативные акты могут стать орудием причинения вреда народу.
Например, издание Указа Президента РФ, разрешающего свободу торговли, преследовало благородную цель: раскрепостить граждан в сфере обмена. Но непродуманность в организации исполнения Указа повлекла нежелательные последствия: антисанитарию на территории городов, всплеск инфекционных заболеваний и др. Поэтому крайне важным является разработка руководства по производству нормативных актов (закона об издании нормативных актов).
Нормативно-правовой акт
Нормативно-правовой акт - это правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т. е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение.
Он широко используется во всех современных правовых системах (особенно в странах романо-германской правовой семьи).
Преимущества нормативно-правового акта в сравнении с иными формами права связаны, прежде всего, с повышением роли государства как координатора социальной жизни, выявляющего общий интерес и обеспечивающего его централизованное осуществление, со способностью адекватно и оперативно реагировать на изменения общественных потребностей, с документальной письменной формой, позволяющей доступно и быстро довести необходимую информацию до адресата и т. д.
Как следует уже из самого наименования, это — акт, обладающий двойственной природой, т. е. одновременно и нормативной и правовой. Его следует отличать и от нормативных, но не правовых актов (уставов политических партий, инструкций по пользованию бытовой техникой и др.) и от правовых, но не нормативных актов (приговоров и решений судебных органов, приказов о перемещении по службе и т. п.). Для нормативно-правового акта характерны следующие признаки.
Это — властно-волевой, исходящий от государства (или признанный им) акт, общеобязательные свойства которого производны от властных полномочий органа, его принявшего, и потому он занимает определенное место в иерархии нормативных актов. С его помощью правотворческий орган реализует свои полномочия в определенной сфере управления общественными делами.
Это — акт правотворчества, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы. Нормы, составляющие основное содержание нормативно-правового акта, направлены на регулирование поведения адресатов с помощью взаимно корреспондирующих типичных прав и обязанностей.
Это — официальный акт-документ, имеющий четкую структуру и реквизиты. Для оптимального хранения и передачи юридической информации он выполняется особым стилем с использованием специфических юридических терминов, понятий и способов построения текста.
Подготовка, принятие, реализация и отмена нормативно-правового акта проходят в порядке последовательных юридических процедур, призванных оптимизировать как содержание и форму самого акта, так и порядок его создания и реализации.
Достижение целей нормативно-правового акта обеспечивается экономической, политической, организационной, информационной и карательной мощью государства. Его нарушение влечет юридическую ответственность.
Следует иметь в виду, что нормативно-правовые акты, действующие в границах определенного государства, объединяются в замкнутую иерархическую систему. Каждый из элементов этой системы должен соответствовать не только компетенции органа, но и иерархическим связям системы в целом. Тот нормативный акт, который вступает в противоречие с конституцией или иным актом более высокой юридической силы, выпадает из данной системы и по существу становится формой проявления правонарушения. Так что не любой акт правотворчества, содержащий нормы права, является нормативно-правовым актом.
ВИДЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
По юридической силе все нормативные акты подразделяются на две большие группы: законы и подзаконные акты.
Виды подзаконных актов:
• указы и распоряжения президента (вторые, в отличие от первых, принимаются больше по процедурным, текущим вопросам);
• постановления и распоряжения правительства — акты исполнительного органа государства, наделенного широкой компетенцией по управлению общественными процессами;
• приказы, инструкции, положения министерств и ведомств — акты, регулирующие, как правило, общественные отношения, которые находятся в пределах компетенции данной исполнительной структуры;
• решения и постановления местных органов государственной власти;
• решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления;
• нормативные акты муниципальных органов;
• локальные нормативные акты — нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации (например, правила внутреннего трудового распорядка).
В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества все нормативные акты подразделяются на акты:
• государственных органов;
• иных социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т. п.);
• совместного характера (государственных органов и иных социальных структур);
• принятые на референдуме.
Виды нормативно-правовых актов в зависимости от сферы действия:
• общефедеральные;
• субъектов федерации;
• органов местного самоуправления;
• локальные.
Виды нормативно-правовых актов в зависимости от срока действия:
Выделяют еще и такие нормативно-правовые акты, как директивы и постановления, которые принимаются международными организациями. Директивы, как правило, дают возможность государству конкретизировать формы и методы исполнения своих международных обязательств. Постановления содержат требования, подлежащие прямому исполнению.
Деятельность нормативных актов
Нормативные акты, регулирующие деятельность государственных органов, в том числе и органов правоохранительных, дифференцированы по своей юридической природе, времени и сферам действия, уровню, адресатам и субъектам, их применяющим, характеру, содержанию, направленности и степени регулятивного воздействия. Однако до сих пор в России отсутствует нормативный акт, определяющий, что такое правоохранительная деятельность, правоохранительные органы и какие государственные и негосударственные органы можно отнести к числу правоохранительных.
Так как рассмотреть все нормативные акты в пределах данной статьи физически невозможно, автор ограничится теми из них, которые регламентируют как деятельность правоохранительной системы в целом, так и деятельность судебной системы, прокуратуры, Министерства внутренних дел и Федеральной службы исполнения наказаний.
Их можно классифицировать по различным основаниям. Выберем в качестве классификатора юридическую силу нормативных актов.
Тогда систему законов и подзаконных актов, составляющих правовую основу организации и функционирования правоохранительных органов, можно представить следующим образом:
1. Международные правовые акты, подписанные и ратифицированные Россией.
2. Конституция и федеральные законы Российской Федерации.
3. Подзаконные акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления правительства РФ, нормативные акты Государственной думы).
4. Межведомственные и ведомственные нормативные акты (приказы, наставления, инструкции, уставы и т. п.).
5. Локальные нормативные акты (решения и распоряжения руководителей местных подразделений правоохранительных органов).
В первую очередь необходимо назвать международные социально ориентированные правовые акты универсального характера; акты, содержащие нормы об особенностях правового положения граждан. К их числу относятся положения Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Парижской хартии для новой Европы и других документов, которые в качестве определяющих провозглашают такие права, как право на жизнь, право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом в условиях, отвечающих требованиям безопасности; право на максимально возможный уровень физического и психического здоровья; право на уважение физической, духовной и моральной неприкосновенности личности; запрещение пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания.
Во вторую группу целесообразно выделять международно-правовые акты, регламентирующие вопросы обращения с осужденными и лицами, содержащимися под стражей. Наиболее значимыми с этих позиций являются Минимальные стандартные правила обращения с заключенными. Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, принятый резолюцией 43/173 Генеральной Ассамблеи ООН и ряд других.
Одним из достоинств первого правового акта является последовательность норм, регулирующих вопросы удовлетворения физиологических потребностей человека (требования к помещениям, питанию, медобслуживанию и т. д.). В Правилах квалифицированно регулируются и социальные потребности человека, необходимостью удовлетворения которых мотивируются многие правовые нормы.
Второй международный акт устанавливает перечень прав человека, подлежащих обеспечению вне зависимости от правового положения индивида; устанавливает, что государствам следует запрещать в законодательном порядке любые действия, противоречащие правам и обязанностям, содержащимся в настоящих принципах.
Во вторую группу нормативных актов автором были включены Конституция и федеральные законы Российской Федерации. По предмету правового регулирования можно выделить, прежде всего, универсальный нормативный акт высшей юридической силы, которым в нашем государстве является Конституция Российской Федерации. Основной закон нашей страны служит основанием, на котором базируются все виды законодательства и отрасли права. Задача защиты прав и свобод человека и гражданина (п. «в», «г», «о» ст. 71; п. «е» ст. 83; п. «ж», «з» ч. 1 ст. 102 Конституции) лежит, прежде всего, на судебной власти, прокуратуре и других правоохранительных органах.
Следующую нишу в данном правовом поле занимают федеральные конституционные законы. Они регулируют наиболее важные направления деятельности правоохранительных органов, закрепляют правовые основы всей структуры правоохранительной системы России. Среди них по праву занимает особое положение Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», поскольку вслед за Конституцией Российской Федерации он сыграл основополагающую роль в формировании действующей системы судебных органов.
К настоящему времени законодательными органами России приняты следующие федеральные конституционные законы, регулирующие деятельность судебной системы: «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации» «О военных судах Российской Федерации» и ряд других. Основная роль в регламентации деятельности правоохранительных органов принадлежит федеральным законам. Одни из них посвящены комплексу вопросов, входящих в отрасль или подотрасль законодательства, они отличаются относительно высоким уровнем систематизации и регулируют деятельность в основном одного правоохранительного органа, хотя по своей структуре носят комплексный характер. К таковым можно отнести законы: «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», «О полиции», «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и ряд других.
Другие федеральные законы более индивидуализированы, т. е. регулируют какую-нибудь сторону правоохранительной деятельности, к ним можно отнести, например, законы «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.
Следующую группу нормативных актов можно объединить термином «подзаконные нормативные акты». К ним относятся постановления органов законодательной власти, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также ведомственные и локальные нормативные акты. Нормативный характер имеют не только акты высшего законодательного и представительного органа России, именуемые законами, но и постановления этого государственного органа. Примером таких нормативных актов является постановление № 4960-1, которым были утверждены: Положение о квалификационных коллегиях судей, Положение о квалификационной аттестации судей.
Следующее за законами звено в иерархии нормативных актов занимают указы Президента Российской Федерации. Указы Президента носят подзаконный характер. Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Применительно к рассматриваемой сфере правового регулирования Президент принимает указы в целях обеспечения исполнения Конституции, федеральных конституционных и иных законов.
Так, деятельность Следственного комитета при прокуратуре РФ устанавливается указом Президента Российской Федерации № 1004 «Вопросы следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации». Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации (далее – Следственный комитет) является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве.
Деятельность Министерства внутренних дел России регулирует целый ряд указов Президента Российской Федерации. В их числе необходимо выделить указ № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации». В соответствии с ним МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции.
Принимая во внимание, что в последнее время участились случаи нарушения сотрудниками полиции законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти, Президент РФ издал указ № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации». В нем говорится, что существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации. Федеральная служба исполнения наказаний Министерства юстиции РФ (ФСИН России) в своей деятельности руководствуется в основном двумя указами Президента РФ: № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» и № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний».
В соответствии с последним из них Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания. ФСИН России подведомственна Минюсту России.
Следующую строчку в перечне рассматриваемых нормативных актов займут постановления Правительства Российской Федерации. Так же как законодательный орган и Президент, Правительство РФ правомочно утверждать нормативные акты в виде положений о министерствах, ведомствах и о других структурах. Подзаконными нормативными актами деятельность судебной системы практически не регулируется. В отношении же прокуратуры постановлениями правительства устанавливаются второстепенные вопросы в работе этого органа, например, финансирование ее работников.
Гораздо более широкий спектр вопросов регулируется постановлениями Правительства в деятельности МВД России: проведение технического осмотра транспортных средств, организации частной охранной и сыскной деятельности и ряд других проблем, не имеющих прямого отношения к исследуемой теме.
Уголовно-исполнительный кодекс делегирует Правительству РФ полномочия по принятию многих правовых актов в сфере исполнения уголовных наказаний: об уголовно-исполнительных инспекциях, о форме одежды осужденных к лишению свободы; перечень технических средств надзора и контроля и порядок их использования; минимальные нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных.
Ведомственные нормативные акты занимают существенное место в детальной регламентации деятельности правоохранительных органов. Это различные приказы, инструкции, правила и положения соответствующих министерств и ведомств. Данные акты тщательно расписывают порядок функционирования правоохранительных органов в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Так, приказами МВД России устанавливается порядок приема от граждан заявлений и сообщений о преступлениях; порядок принудительного привода граждан, уклоняющихся от явки в суд и органы расследования и т. п.
Среди многочисленных приказов министра юстиции, регулирующих деятельность уголовно-исполнительной системы в ракурсе изучаемой темы, обращают на себя внимание приказы, утверждающие Правила внутреннего распорядка. Они на основании Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации регламентируют и конкретизируют соответствующие вопросы деятельности воспитательных колоний, исправительных колоний, лечебных исправительных учреждений, лечебно-профилактических учреждений, тюрем и следственных изоляторов в целях создания наиболее благоприятных возможностей для реализации предусмотренных законом порядка и условий содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, исполнения и отбывания наказания в виде лишения свободы, обеспечения изоляции, охраны прав, законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных.
Локальные акты автор не рассматривает по причинам ограниченности объема статьи и их незначительного влияния на исследуемую тематику.
Обобщая вышесказанное, можно дать определение: правовые основы правоохранительной деятельности – это система общеобязательных социальных норм (правил поведения), установленных мировым сообществом, а также государством и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе исполнения правоохранительными органами своих функций.
В качестве итогов напрашиваются следующие выводы:
1. Проблемы правоохранительной деятельности в законодательстве Российской Федерации напрямую не регулируются.
2. В свете современного реформирования ряда правоохранительных органов в России и необходимости усиления контроля за их деятельностью со стороны гражданского общества видится необходимым и своевременным решение правовых и организационных вопросов функционирования правоохранительной системы путем принятия соответствующего Федерального закона, который условно можно назвать «О правоохранительной деятельности в Российской Федерации».
Федеральные нормативные акты
Порядок подготовки, издания, государственной регистрации, вступления в юридическую силу и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти устанавливается Конституцией РФ; Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»; Регламентом Правительства Российской Федерации; Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
Как уже отмечалось выше, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде:
Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
1. Постановление — документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию.
2. Приказ — распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.
3. Распоряжение — распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжения подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель.
4. Правила — документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности, в частности контрольной деятельности.
5. Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует положения законов, определяет процедуру исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.
6. Положение — документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения.
Важным процессуальным документом в системе публичного управления является протокол.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.
Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции РФ при государственной регистрации, и дату государственной регистрации.
Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
В подписанном (утвержденном) нормативном правовом акте должны быть указаны:
1. наименование органа (органов), издавшего акт;
2. наименование вида акта и его название;
3. дата подписания (утверждения) акта и его номер;
4. наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.
В настоящее время государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов проводится в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (далее — Правила). В дополнение к этим Правилам были изданы Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Имеется также отдельная процедура государственной регистрации нормативных правовых актов, которые содержат условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг. Государственная регистрация указанных актов осуществляется Министерством финансов РФ.
Государственная регистрация ведомственных нормативных актов играет важную роль в обеспечении как законности административных актов, так и единства правового пространства России. Тем самым ограничивается ведомственный произвол, пресекается бесконтрольность в осуществлении органами исполнительной власти своих нормотворческих функций.
На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:
а) федеральные органы исполнительной власти (министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, органы федерального надзора);
б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством РФ подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (например, Центральный банк РФ).
Министерство юстиции РФ обладает полномочиями по осуществлению нормоконтроля в связи с государственной регистрацией нормативных правовых актов органов федеральной исполнительной власти. Однако оно не имеет права признавать противоречащие нормам Конституции РФ и иным федеральным законам нормативные акты управления недействующими (или незаконными).
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:
1. затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
2. устанавливающие правовой статус организаций;
3. имеющие межведомственный характер, т. е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт;
4. независимо от срока их действия (постоянно действующие или временные, т. е. принятые на определенный срок);
5. содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.
Не подлежат представлению на государственную регистрацию:
1. индивидуальные правовые акты: акты персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т. п.); акты, действие которых исчерпывается однократным применением; акты, срок действия которых истек; акты оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
2. акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;
3. акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;
4. технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм;
5. акты рекомендательного характера.
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает:
1. юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
2. принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
3. присвоение регистрационного номера;
4. занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях — до одного месяца.
В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ.
Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции РФ федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию. В этом случае федеральный орган исполнительной власти направляет в Министерство юстиции РФ соответствующее письмо, подписанное руководителем или заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти.
При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.
В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции РФ в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.
При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.
Акт, признанный Министерством юстиции РФ, не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт, в определенном соответствующими органами исполнительной власти источнике. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.
В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Министерство юстиции РФ представляет в Правительство РФ предложение об отмене или приостановлении действия такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, который издается не реже двух раз в месяц. Официальным также считается указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.
Государственные нормативные акты
Документы, создаваемые и накапливаемые в деятельности организаций и учреждений, составляют основную часть ее информационных ресурсов.
Определения ключевых понятий в сфере информации - "информация", "информатизация", "документированная информация (документ)", "владелец информации", "пользователь информации" закреплены в Федеральном законе Российской Федерации № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации".
В соответствии с указанным законом документирование (т.е. создание документов) является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы. Так же, закон устанавливает правовой режим создания, хранения и использования информационных ресурсов, в частности, порядок документирования информации: право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах, категории информации по уровню доступа к ней; порядок правовой защиты информации. Информационные ресурсы могут находиться в государственной собственности, собственности муниципальных образований, юридических и физических лиц.
Федеральный закон № 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" регулирует:
- создание условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого информационного пространства;
- защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при международном информационном обмене;
- защиту интересов, прав и свобод физических и юридических лиц при международном информационном обмене.
Закон устанавливает: право собственности на информационные продукты и средства международного информационного обмена, ограничения при осуществлении международного информационного обмена (ограничения на вывоз), использование средств международного информационного обмена (защита конфиденциальной информации), пополнение государственных информационных ресурсов Российской Федерации путем международного информационного обмена, доступ к средствам международного информационного обмена и иностранным информационным продуктам. Закон определяет, что объектом международного информационного обмена может быть документированная информация, информационные ресурсы, информационные продукты, информационные услуги, средства международного информационного объекта, а субъектами - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления, физические и юридические лица Российской федерации, физические и юридические лица иностранных государств, лица без гражданства. Также закон устанавливает право собственности на информационные продукты и средства при информационном обмене.
Закон Российской Федерации № 5485-1 "О государственной тайне" регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. Закон определяет полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне, а также устанавливает перечень сведений, составляющих государственную тайну: в военной области, в области экономики, науки и техники, в области внешней политики и экономики; в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.
Так же, законом установлены порядок и условия распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну, определены органы защиты государственной тайны.
Положения данного закона нашли развитие в постановлении Правительства Российской федерации № 870 "Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности", Указах Президента Российской Федерации № 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" и № 61 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне".
В условиях жесткой конкуренции необходимо сохранять сведения, содержащие коммерческую тайну предприятия (организации). Условия при которых информация предприятия может быть отнесена к коммерческой тайне перечислены в статье 139 части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации Закон Российской Федерации № 5341-1 "Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде Российской Федерации и архивах" определяет понятия основных терминов архивного дела (Архивный фонд Российской Федерации, архивный документ, архивный фонд, архив, архивное дело). Регулирует формирование, организацию, хранение, учет, использование архивов и архивных фондов и управление ими в целях сохранности архивных документов и дальнейшего их использования в интересах граждан, общества и государства.
С целью внедрения "Основ законодательства об архивном фонде Российской Федерации и архивах" был принят Указ Президента Российской Федерации № 552 "Об утверждении положения об архивном фонде Российской Федерации". Положение об архивном фонде Российской Федерации регламентирует вопросы организации комплектования, хранения, учета и использования документов архивного фонда Российской Федерации, выделяя государственную часть архивного фонда Российской Федерации и негосударственную часть архивного фонда Российской Федерации.
Согласно "Положению о Федеральной архивной службе России" (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации № 1562) и указанным выше нормативным актом Федеральная архивная служба осуществляет государственное регулирование делопроизводства, межотраслевое организационно-методическое руководство, контроль за организацией документов в делопроизводстве, координацию развития государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации.
Изображение Государственного герба на бланках документов высших органов государственной власти регламентируется Федеральным конституционным законом № 2-ФКЗ "О государственном гербе Российской Федерации".
Изображение герба субъектов Российской Федерации на бланках и документах регламентируется нормативными актами субъектов Российской Федерации. Закон Российской Федерации № 3520-1 "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров" устанавливает - понятие "товарный знак и знак обслуживания", виды товарных знаков, порядок регистрации товарного знака, порядок использования товарного знака на официальных бланках.
Порядок применения печатей и штампов, их формы, размеры, реквизиты устанавливает Постановление правительства Российской федерации № 1268 "Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации".
Правила оказания услуг почтовой связи" утверждены постановлением правительства Российской Федерации № 725. В статье 63 данных правил, установлены правила оформления и последовательность расположения элементов в почтовом адресе.
Правовые основы стандартизации в Российской Федерации устанавливаются Закон Российской федерации № 5154-1 "О стандартизации", а также государственные стандарты системы "Государственная система стандартизации" (ГОСТ Р 1.0 - 92, ГОСТ Р 1.2 - 92, ГОСТ Р 1.4 - 93, ГОСТ Р 1.5 - 92, ГОСТ Р 1.8 - 95 - ГОСТ Р 1 10 - 95).
В соответствии с Законом Российской Федерации "О стандартизации" к нормативным документам по стандартизации действующим на территории Российской федерации относятся:
- государственные стандарты Российской Федерации (государственные стандарты);
- международные (региональные) стандарты, применяемые в установленном порядке;
- общероссийские классификаторы технико-экономической информации;
- стандарты отраслей;
- стандарты предприятий;
- стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений.
Государственные стандарты и общероссийские классификаторы технико-экономической информации принимает Госстандарт России. Стандарты вводятся в действие после их государственной регистрации.
Требования, устанавливаемые стандартами, обязательны для всех государственных органов управления и субъектов хозяйственной деятельности.
Госстандарт России и специально уполномоченные государственные органы управления в пределах их компетенции осуществляют госконтроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов.
В государственных стандартах системы "Государственная система стандартизации" (ГОСТ Р 1.0 - 92, ГОСТ Р 1.2 - 92, ГОСТ Р 1.4 - 93, ГОСТ Р 1.5 - 92, ГОСТ Р 1.8 - 95 - ГОСТ Р 1.10 - 95) закреплены следующие нормы:
- определения, задачи и основные принципы в области стандартизации;
- положения о порядке разработки государственных стандартов;
- о построении, изложении и оформлении стандартов;
- их утверждения;
- регистрации;
- введение в действие;
- о порядке внесения изменений в стандарты, отмены стандартов.
Государственное управление стандартизацией, включая работы по унификации, стандартизации документов и систем документации, разработке, внедрению и ведению общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации осуществляет Комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России).
ГОСТ Р 6.30-97 Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов. Данный стандарт разработан Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) Федеральной архивной службы России. Стандарт принят и введен в действие постановлением Госстандарта России № 273. Дата введения стандарта. Постановлением Госстандарта России№ 1 в стандарт были внесены изменения.
Стандарт распространяется на организационно-распорядительные документы, в которых фиксируются решения административных и организационных вопросов, а также вопросов управления, взаимодействия, обеспечения и регулирования деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предприятий, организаций и их объединений независимо от формы собственности и организационно-правовой формы.
Стандарт установил состав реквизитов документов, требования к их оформлению, требования к бланкам и оформлению документов, требования к изготовлению, учету, использованию и хранению бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации, гербов субъектов Российской Федерации.
ГОСТ Р 51141 - 98 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения", разработан Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) Федеральной архивной службы России. Данный стандарт принят Постановлением Госстандарта России № 28.
Термины в нем расположены по трем разделам: "Общие понятия", "Делопроизводство", "Архивное дело". В раздел "Общие понятия" включены термины, используемые как в области делопроизводства, так и в архивном деле. В раздел "Делопроизводство" вошли два подраздела: "Документирование", "Организация работы с документами". Раздел "Архивное дело" имеет три подраздела: "Организация документов Архивного фонда Российской Федерации", "Обеспечение сохранности документов", "Научно-информационная деятельность архивов". Для каждого понятия установлен один стандартизованный термин.
Термины имеют сквозную нумерацию. Всего в стандарт включено 145 терминов. Названия терминов и их определения в стандарте приведены в соответствии с действующими в настоящее время законодательными и нормативными актами в области информации и архивного дела.
Нормативный акт организации
Трудовой год позади, скоро для большинства закончатся новогодние каникулы и мы с новыми силами приступим к работе. В бухгалтерии кипит работа по подготовке годовой отчетности, а затем следом и отчетность за первый квартал. А в кадрах организации тоже не спокойно. Необходимо подготовить все необходимые приказы, просмотреть сроки трудовых договоров со срочниками и руководителями организации, пролистать локальные нормативные акты, может быть они требуют внесения изменения или корректировки, а возможно и необходимо разработать новые.
Трудовое законодательство предоставляет работодателям (организациям и индивидуальным предпринимателям) право принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями (ст. 8 ТК РФ).
Локальный нормативный акт - это фактически "закон", действующий в рамках конкретной организации. Такой документ обязателен для всех работников организации, если в самом локальном акте не установлено иное.
Теперь надо определиться, какие именно документы относятся к локальным нормативным актам.
Трудовое законодательство не дает четкого определения локального нормативного акта организации, поэтому возникают вопросы относительно принадлежности того или иного организационно-распорядительного документа к нормативным актам.
Выделим основные признаки локального нормативного акта.
Первое - это документ, принимаемый работодателем.
Второе - локальный нормативный акт содержит нормы трудового права.
Третье - это документ, обладающий нормативностью, а именно рассчитанный на многократное применение и обязательный для неопределенного круга лиц. То есть в документе не называется конкретный работник или персонально определенный работник. Документ распространяет свое действие на всех сотрудников организации либо на определенную в документе часть работников организации.
С учетом изложенного, приказы работодателя в отношении работников являются правоприменительными документами и не относятся к локальным нормативным актам.
Таким образом, локальные нормативные акты можно определить как акты работодателя, имеющие в своем содержании правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.
Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на обязательность наличия у работодателя других организационно-распорядительных и индивидуально-правоприменительных документов.
К таким обязательным документам в первую очередь относятся:
- штатное расписание (ст. 57 ТК РФ);
- график отпусков (ст. 123 ТК РФ);
- табель учета рабочего времени (ст. 91 ТК РФ);
- приказ об утверждении расчетного листка (ст. 136 ТК РФ);
- приказы работодателя, в частности:
- о приеме работника на работу (формы N Т-1, N Т-1а);
- о переводе работника на другую работу (формы N Т-5, N Т-5а);
- о предоставлении отпуска работнику (формы N Т-6, N Т-6а);
- о прекращении (расторжении) трудового договора с работником (увольнении) (формы N Т-8, N Т-8а);
- о направлении работника в командировку (формы N Т-9, N Т-9а);
- о поощрении работника (форма N Т-11, N Т-11а);
- и другие приказы.
Вернемся к локальным нормативным актам.
Имейте в виду, что обязанность соблюдать правила, установленные локальным нормативным актом, распространяется не только на работников, но и на работодателя (ст. 22 ТК РФ).
Локальные акты организации можно условно разделить на следующие виды:
- акты, которые должны быть в организации в обязательном порядке;
- акты, наличие которых в организации не обязательно.
Также локальные акты различаются по процедуре их утверждения.
Отдельные локальные нормативные акты организации должны утверждаться с учетом мнения профсоюзного органа организации.
Другие локальные акты руководитель организации может утвердить самостоятельно.
Хотелось бы отметить, что не существует типовых форм локальных нормативных актов. Условия, указываемые в локальном акте конкретной организации, индивидуальны, которые каждый работодатель может доработать с учетом своих требований. Поэтому универсальных форм, которые могли бы применять любые работодатели, не существует.
Нормативные акты по труду
Под нормативными правовыми актами о труде понимаются юридические формы выражения нормативных предписаний в области труда.
Нормативные правовые акты о труде одновременно расцениваются и как источники трудового права, то есть как результат нормотворческой деятельности уполномоченных государственных органов, и как основа правоприменительной деятельности сторон трудовых и иных общественных отношений в сфере труда.
Нормативными правовыми актами в сфере труда называются издаваемые государственными и другими уполномоченными органами нормативные предписания в сфере общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования трудового права. Совокупность этих нормативных правовых актов составляет законодательство о труде, или трудовое законодательство.
В настоящее время сложилась система трудового права, которая постоянно развивается и совершенствуется.
Классификации нормативных правовых актов о труде
Нормативные правовые акты о труде весьма многочисленны и многообразны, в связи чем их можно классифицировать по различным основаниям.
По юридической силе нормативные акты о труде подразделяются на:
1. законы (федеральные конституционные законы, федеральные законы конституции и законы субъектов РФ);
2. подзаконные акты (указы Президента РФ, имеющие нормативный характер, постановления Правительства РФ, межведомственные нормативные акты Министерства труда и социального развития, других министерств и ведомств, нормативные акты исполнительных органов власти субъектов России).
В то же время по органам, их издающим, выделяют две группы нормативных правовых актов:
1. акты органов представительной власти (законы и постановления);
2. акты органов исполнительной власти (указы, постановления, распоряжения, положения, правила, указания, приказы и т.д.).
Различают действие нормативных актов о труде в пространстве, по кругу лиц, во времени.
Поскольку в соответствии со ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, оно состоит из:
1. федерального законодательства (например, Федеральные законы № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", № 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" и др.);
2. регионального законодательства, или законодательства субъектов РФ (например, Закон г. Москвы № 41 "Об ответственности за нарушение порядка привлечения и использования в Москве иностранной рабочей силы" и др.);
3. локальных, или местных, нормативных актов, разрабатываемых, утверждаемых и действующих на конкретном предприятии, в учреждении, организации.
По кругу лиц нормативные правовые акты о труде могут быть общими - распространяющимися на всех без исключения работников, и специальными - действующими в отношении определенных категорий работников с учетом следующей специфики:
1. условий их работы (например, Закон РФ "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" или Федеральный закон № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др.);
2. половозрастных особенностей (например, Постановление Верховного Совета РСФСР "О неотложных мерах по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства на селе" либо Нормы предельно допустимых нагрузок для лиц моложе восемнадцати лет при подъеме и перемещении тяжестей вручную, утвержденные Постановлением Минтруда России № 7 и др.);
3. выполняемой трудовой функции (например, Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации", Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденная Постановлением Правительства РФ № 1050 и др.);
4. гражданства (например, ст. 3 Федерального закона № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", ст. 56 и 61 Воздушного кодекса РФ и ст. 12 Федерального закона № 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации", содержащие запрет на замещение иностранными гражданами и лицами без гражданства должностей соответственно государственных служащих, членов летных экипажей воздушного судна РФ, руководителей находящейся на территории РФ авиационной организации с участием иностранного капитала, осуществляющей разработку, производство, испытания, ремонт или утилизацию авиационной техники, а также Положение о порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы (ИРС) в г. Москве, утвержденное Постановлением Правительства Москвы № 587 и т.д.);
5. с учетом характера работы (например, Указы Президиума Верховного Совета СССР № 310-9 "Об условиях труда рабочих и служащих, занятых на сезонных работах", № 311-9 "Об условиях труда временных работников", Постановление Совета Министров СССР № 1111 "О работе по совместительству" и Положение об условиях работы по совместительству, утвержденное Госкомтрудом СССР, Минюстом СССР и Секретариатом ВЦСПС, и др.);
6. иных особенностей, связанных с условиями работы, ее осуществлением в определенной отрасли экономики, специфики производства и др.
Отмечая действие нормативных актов о труде во времени, следует иметь в виду, что они приобретают общеобязательность с момента вступления в действие (как правило, этот момент связан с конкретной датой) и обратной силы не имеют. Принимаемые законы вводятся в действие в соответствии с Федеральным законом № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступлении в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (с изм. и доп., внесенными Федеральным законом № 185-ФЗ).
Особо следует остановиться на вопросе о действии в настоящее время трудового законодательства бывшего Союза ССР. Согласно ч. 2 ст. 4 КЗоТ РФ на территории Российской Федерации до принятия соответствующих законодательных актов применяются нормы бывшего Союза ССР в части, не противоречащей Конституции и законодательству РФ, а также международным соглашениям (договорам) с участием Российской Федерации. В связи с этим для безошибочного применения союзного законодательства необходимо, конечно же, обозревая все действующее трудовое законодательство, сопоставить его с российскими нормами о труде. В случае коллизии норм приоритетными признаются последние, а также положения и правила, установленные международно-правовыми нормами.
Кроме того, необходимо также помнить о возможности правового регулирования трудовой деятельности граждан не только законодательством о труде, но и гражданско-правовыми нормами. Работа граждан в организациях по договорам подряда, поручения, авторскому договору и другим, в отличие от их трудовой деятельности по трудовому договору (контракту), осуществляется в соответствии с требованиями и на основе гражданского законодательства, в частности Гражданского кодекса РФ. Поэтому к отношениям, возникающим в связи с заключением указанных гражданско-правовых договоров, нормы о труде не применимы.
В соответствии с гражданским законодательством заключаются контракты с руководителями федеральных государственных предприятий (Указ Президента РФ "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой"), членами труппы Большого театра и некоторыми другими творческими работниками.
Роль Конституции Российской Федерации как источника трудового права
Основой законодательной и иной правотворческой деятельности является Конституция Российской Федерации, которая устанавливает принципиальные положения для всего трудового законодательства. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере труда, определяют смысл, содержание и применение законов.
Конституция РФ является основным источником трудового права и, признавая права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, предусматривает следующие принципиальные положения для этой отрасли права:
1. труд свободен и принудительный труд запрещен (ч. 1 и 2 ст. 37);
2. право граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 3 ст. 37);
3. гарантируется равенство прав и свобод граждан независимо от пола, расы, национальности, места жительства, принадлежности к общественным организациям и других обстоятельств (ст. 19);
4. право граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; оплату труда без дискриминации и не ниже минимального размера; защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37);
5. право граждан на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием законных способов их разрешения, включая забастовку;
6. право граждан на отдых, гарантированные продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный отпуск (ч. 5 ст. 37);
7. право граждан на равный доступ к государственной службе (ст. 32);
8. право граждан на объединение, включая право создавать профсоюзы для защиты своих интересов (ст. 30);
9. гарантируется судебная защита прав и свобод человека и гражданина (ст.46);
10. гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, потери кормильца, инвалидности, для воспитания детей (ст. 39).
Согласно ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Роль законов в регулировании отношений, составляющих предмет трудового права
Важнейшим кодифицированным законом в сфере труда является Кодекс законов о труде РФ, принятый и введенный в действие (третий по счету кодекс законов о труде и действующий в настоящее время с внесенными в него изменениями, дополнениями). Последние принципиальные изменения в него внесены Федеральным законом № 84-ФЗ. В официальной прессе был опубликован один из проектов Нового Трудового кодекса, однако Государственной Думой РФ к обсуждению он не принят. Ныне действующий КЗоТ РФ, несмотря на то, что он имеет некоторые правовые изъяны, содержит большинство правовых институтов трудового права и является законом прямого действия.
Существенное значение для правового регулирования отношений в области труда имеют следующие федеральные законы: № 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", № 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" и иные, а также ранее принятые законы Российской Федерации: "О занятости населения в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона № 36-ФЗ), "О коллективных договорах и соглашениях" (в редакции Федерального закона № 176-ФЗ) и другие. Как правило, каждый из них посвящен отдельным отношениям, возникающим в сфере труда, и конкретизирует некоторые общие положения Кодекса законов о труде РФ.
Значение нормативных правовых актов о социальном партнерстве и локальных нормативных актов в регулировании трудовых отношений
Особую значимость в 90-е годы приобрели нормативные правовые акты о социальном партнерстве - соглашения, заключаемые на уровне Российской Федерации, субъекта РФ, территории, отрасли, профессии.
Наличие внутривидовых особенностей субъектов трудовых и иных общественных отношений, а также специфичность проявления последних в различных условиях труда вызывают необходимость принятия непосредственно на предприятии, в учреждении, организации локальных нормативных актов о труде, действие которых распространяется только на работников конкретного предприятия, учреждения или организации. К их числу относятся правила внутреннего трудового распорядка, коллективный договор, соглашение об охране труда, положение о премировании и др.
Следует отметить, что по мере развития общественных отношений, составляющих предмет трудового права, повышается и роль трудового законодательства (трудового права), а в его системе - локальных нормативных актов о труде.
Место норм международного права и международных договоров с участием Российской Федерации в правовом регулировании общественных отношений в области труда
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры с участием России являются составной частью ее правовой системы, в том числе системы трудового права. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Виды нормативных актов
Нормативные акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин «законодательство», В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства. Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы.
Перечислим и кратко охарактеризуем основные виды нормативных актов.
Законы — это нормативные акты, принятые в особом порядке органами законодательной власти, регулирующие важнейшие общественные отношения и обладающие высшей юридической силой.
Законы — это наиболее значительный вид нормативных актов:
Во-первых, законы могут приниматься только одним органом — парламентом, которому принадлежит законодательная власть в стране. Так, в США законы принимаются Конгрессом США, в России — Федеральным Собранием.
Во-вторых, законы принимаются в особом порядке, который называется законодательной процедурой.
В-третьих, законы регулируют наиболее важные отношения в обществе. В одних странах установлен строгий перечень вопросов, которые подлежат урегулированию именно с помощью за кона. В других государствах, например в России, такого перечня нет, поэтому Федеральное Собрание формально может принять закон по любому вопросу. Однако вряд ли парламент сочтет необходимым принимать закон по вопросу, не имеющему первостепенного значения.
В-четвертых, законы обладают высшей юридической силой по сравнению с другими видами нормативных актов.
По своей значимости законы делятся на три группы:
- основные законы (конституции), регулирующие основополагающие вопросы жизни государства (конституционный строй, основные права и свободы граждан, систему государственной власти и др.);
- конституционные законы, регулирующие вопросы общественной жизни, отнесенные к предмету Конституции (Закон о выборах Президента, Закон о выборах в Государственную Думу, Закон о судебной системе и др.). Такие вопросы в общих чертах урегулированы в Конституции, однако в конституционных законах они получают дальнейшее развитие и детализацию. Понятно, что конституционные законы не должны противоречить Конституции РФ;
- текущие (обычные) законы, принимаемые для урегулирования всех остальных важных вопросов жизни общества (например, Закон об акционерных обществах, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Закон об образовании и др.). Текущие законы также не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.
Разновидность текущих законов — кодексы, которые представляют собой сложные систематизированные акты. Как правило, в кодексе в определенном порядке располагаются все или самые главные нормы какой-нибудь отрасли права. Так, в Уголовном кодексе собраны все нормы о преступлении и наказании, в Гражданском кодексе — самые важные нормы, регулирующие имущественные отношения. Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс — это как бы развитое «юридическое хозяйство», в котором должно быть все, что необходимо для регулирования той или иной группы общественных отношений. Причем весь этот материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован.
Как правило, кодекс состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части собраны нормы, имеющие значение для применения любой нормы части особенной, т. е. для любого отношения, регулируемого кодексом. Так, в Уголовном кодексе в Общей части содержатся нормы о возрасте, с которого наступает уголовная ответственность, понятие преступления, перечень наказаний, основные правила их применения. В Особенной же части предусмотрены конкретные деяния и наказания за них.
Иные нормативно правовые акты
Согласно ст. 3 ГК под иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы гражданского права, прежде всего, следует понимать подзаконные акты, включающие Указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Указы Президента РФ могут быть приняты по любому вопросу, входящему в компетенцию Президента России (ст. 80-90 Конституции), при этом они не должны противоречить ГК и другим федеральным законам. В свою очередь, постановления Правительства РФ принимаются на основе закона и для его детальной конкретизации в регулировании конкретных правоотношений. Указанные постановления также не должны противоречить ГК, другим федеральным законам и Указам Президента РФ.
Нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы гражданского права, могут издаваться только в случаях и в пределах допускаемых ГК, другими законами и нормативными правовыми актами. Согласно норме п. 9. Указа Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации.
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному опубликованию в «Российской газете», а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации. Также к иным нормативным правовым актам, содержащим нормы гражданского права, относятся акты органов власти и управления субъектов РФ и органов местного самоуправления. Компетенция этих органов определяется в соответствии с действующим законодательством о территориальном управлении и местном самоуправлении.
Их решения обязательны для всех субъектов гражданских правоотношений, находящихся на территории соответствующих административно территориальных единиц.
Наряду с национальными (внутренними) законами и иными правовыми актами источниками гражданского права служат общепризнанные принципы и нормы международного права, такие, например, как свобода торговли, мореплавания и др., а также международные договоры Российской Федерации, являющиеся в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции и ст. 7 ГК составной частью правовой системы России. Эти принципы и нормы содержатся в Уставе ООН, декларациях и резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, документах других международных организаций, многосторонних договорах (конвенциях), решениях Международного суда. Под международными договорами понимаются соглашения, заключаемые Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемые международным правом. Международные договоры могут быть межгосударственными, межправительственными и межведомственными и именоваться договором, соглашением, конвенцией, протоколом, обменом письмами или нотами и т. д.
Международные договоры, подписанные (ратифицированные) Российской Федерацией, как правило, публикуются в Собрании законодательства РФ, «Российской газете», Бюллетене международных договоров. Международные договоры применяются к отношениям, регулируемым гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев, когда для их применения требуется издание российского акта внутри. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного договора (п. 2 ст. 7 ГК).
Строго говоря, парламент издает особые законодательные акты — статуты. Однако возможно принятие и иных законодательных актов. Их принимают иные субъекты законотворческой деятельности. Важнейшие из них — монарх и правительство.
Законодательные полномочия монарха остаются значительными. Монарх издает приказания монарха в Совете (Orders in Council) и указы (Orders). Издание таких законодательных актов, в отличие от статутов, не регламентируется никакими парламентскими процедурами, и, следовательно, политический контроль общества над ними невозможен.
Парламент может делегировать свои конституционные полномочия исполнительной власти: правительству, министерствам и ведомствам, — которые также могут своей властью издавать законодательные акты. В отличие от статутов, такие акты относятся к законодательным инструментам (Statutory Instruments). Они представляют собой ведомственные нормативные акты, издаются руководителями департаментов правительства (министрами) и в правовой системе Великобритании известны как «делегированное законодательство».
По общему правилу акты делегированного законодательства имеют ту же юридическую силу, что и законы парламента, в соответствии с которыми и во исполнение которых они принимаются. Акты, принимаемые в порядке делегированного законодательства, подразделяются на приказы в Совете, постановления и инструкции, подзаконные нормативные акты.
Приказы монарха в Совете
Приказы монарха в Совете (Orders in Council) обладают высшей юридической силой среди актов делегированного законодательства. Многие законы парламента вводятся в действие посредством принятия актов делегированного законодательства. Теоретически приказ в Совете — распоряжение Тайного совета. На самом деле последний обладает лишь совещательными полномочиями. Приказы в Совете формально исходят от монарха, однако на самом деле они — результат работы правительства, которое готовит такие законодательные акты от имени монарха. Такая практика, конечно, противоречит принципу разделения властей, поскольку в данном случае право издавать законы принадлежит и исполнительной власти. Подобное противоречие, однако, снимается юридически, поскольку иные законодательные акты формально издаются не правительством, а монархом, не нарушая общего конституционного порядка и требования о разделении властей.
Указы монарха
Один из важнейших законодательных инструментов (иных, кроме статутов, законодательных актов) — так называемый Commencement Order, то есть указ монарха о придании силы (введении в действие) статуту, принятому парламентом. По сути, данные документы — источники так называемого «указного права». Подобная практика имеет место также и в странах, принадлежащих романо-германской правовой семье. Отличие состоит в том, что в странах романо-германской правовой семьи законы о придании силы другим законам не являются источниками указного права, поскольку такие законы принимаются парламентами — теми же органами, которые издают закон. Например, Уголовный кодекс Российской Федерации принят законом (дата подписи Президента России), а введен в действие с другим законом — «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации», принятым также Закон «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» с точки зрения английских юристов выполняет ту же функцию, которая в их правовой системе возложена на указ монарха о введении в действие статута.
Принятие статута парламентом и даже получение монаршего согласия на него не гарантирует введение вступившего в силу (то есть принятого) закона, поскольку теоретически монарх может не издать указ о введении акта парламента в силу. Так, в истории английской правовой системы известен случай, когда принятый парламентом акт «О пасхе» так и остался не введенным в действие по настоящее время. Вводиться в действие может как закон в целом, так и его отдельные положения, которые остались не введенными в действие при введении в действие закона в целом. Вместе с тем все акты, издаваемые монархом, подлежат контрасигнатуре правительства. Необходимость контрасигнатуры определяется конституционным соглашением (обычаем), получившим законодательное оформление в законе «Об устроении», который признает: «монарх не может быть неправ», а потому акт контрасигнатуры означает, что за указы монарха ответственность несет правительство.
Подзаконные нормативные правовые акты
К подзаконным нормативным правовым актам (Subordinate Legislation) причисляют акты делегированного законодательства и акты местных органов власти.
Акты делегированного законодательства относятся к законам и рассматриваются наряду со статутами. Парламент периодически практикует передачу правительству законодательных полномочий. Иными словами, кабинет осуществляет не только исполнительную, но и законодательную власть — причем законотворческая деятельность кабинета превышает по объему деятельность парламента.
Постановления и инструкции принимают министры или соответствующие департаменты правительства в тех случаях и по тем направлениям деятельности, по которым подобными достаточно широкими полномочиями их наделил парламент и которые упомянуты в статуте. Постановления и инструкции, а также регламенты обозначают общим собирательным понятием — статутные документы (statutory instruments).
Акты местных органов власти принимаются на локальном уровне управления. Их действие распространяется только на определенную территорию, в пределах которой они играют роль источника права.
Преимущества и недостатки делегированного законодательства
Считается, что практика делегированного законодательства позволяет парламенту экономить время для решения более крупных и сложных политических вопросов. Благодаря делегированному законодательству министерства могут более оперативно реагировать на ситуации, требующие безотлагательного вмешательства.
Например, последнее особенно важно при забастовках в ведущих отраслях промышленности. Специалисты получают возможность заниматься решением местных и организационных вопросов. Кроме того, делегированное законодательство обеспечивает значительную гибкость: принимаемые в его рамках правила и инструкции возможно дополнять или изменять без соответствующего акта парламента.
Основная критика практики делегированного законодательства сосредоточена на том, что, во-первых, оно выводит часть законотворческого процесса за пределы прямого контроля демократически выбранных представителей народа. Правотворчество передается в руки чиновников правительства. Теория рассматривает подобное решение как менее демократичное. Количество актов, принимаемых ежегодно в порядке делегированных полномочий, значительно превосходит количество законов, принимаемых парламентом.
Во-вторых, у парламента нет достаточных ресурсов времени контролировать принятие норм делегированного законодательства. Фактически парламент устраняется из дискуссионного процесса по формированию содержания и направленности делегированного законодательства.
Контроль над делегированным законодательством
Контроль над делегированным законодательством осуществляется в судебной и парламентской формах.
Судебный контроль. Если министр, департамент правительства или орган местного самоуправления своим решением или принятым нормативным актом превышают принадлежащие им делегированные полномочия, суд вправе признать данный акт или решение превышающими их полномочия (ultra vires) и не имеющими юридической силы.
Парламентский контроль делегированного законодательства осуществляется в разных формах. Некоторые статутные документы, например, должны представляться парламенту на той стадии, когда они уже вступили в законную силу. Палата парламента может принять решение об отмене подобного статутного документа. В таком случае документ теряет законную силу через 40 дней с момента принятия решения. Другие статутные документы, чтобы вступить в действие, должны быть утверждены палатой парламента.
Кроме того, существует объединенный комитет палаты общин и палаты лордов. В его функции входит рассмотрение статутных документов и определение, какие из них и на каких основаниях необходимо представить парламенту. Например, основанием может быть неясная редакция текста статутного документа, введение непредусмотренного налога и т.д.
Нормативно трудовой акт
Нормативные правовые акты, регулирующие социально-трудовые отношения, имеют свою специфику.
Во-первых, в разработке, принятии и применении нормативных правовых актов о труде участвуют профессиональные союзы.
Так, согласно ТК РФ нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, принимаются объединениями работодателей и профессиональными союзами совместно (ст. 45), работодателем и трудовым коллективом в лице их представителей (ст. 40), работодателем с учетом мнения выборного представительного органа трудового коллектива (ч. 2 ст. 8), работодателем по согласованию с профсоюзным органом («представительным органом работников» — ч. 3 ст. 8).
В отдельных организациях возможно (если это установлено коллективным договором) совместное принятие нормативных правовых актов работодателем и трудовым коллективом, его выборным представительным органом — профкомом.
Во-вторых, для трудового права всегда было характерно принятие нормативных правовых актов государственным специализированным функциональным органом управления, занимающимся вопросами труда и заработной платы. Такой орган в разные этапы развития государства именовался по-разному: Народный комиссариат труда СССР, народные комиссариаты труда союзных республик, Государственный комитет по вопросам труда и заработной платы.
Министерство труда и занятости РФ, Министерство труда и социального развития РФ. В настоящее время функции этого органа несколько расширены. Им принимаются нормативные правовые акты не только в области труда и заработной платы, но и в области здравоохранения и социального обеспечения граждан. В литературе и на заседаниях Государственной Думы РФ обсуждается необходимость создания министерства труда РФ — органа, который занимался бы нормотворчеством исключительно в сфере груда.
Ежемесячно Министерство здравоохранения и социального развития РФ издает специальный журнал — «Бюллетень трудового и социального законодательства Российской Федерации», в котором публикуются принятые им нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.
В-третьих, значительное место среди трудового законодательства занимают локальные нормативные правовые акты, которые принимаются и действуют в отдельных организациях. Среди них особое место занимают документы техпроцесса.
В-четвертых, нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, различаются как общие и специальные, т. е. распространяющие свое действие на всех работников или определенные их категории (женщины; несовершеннолетние работники; инвалиды; лица, работающие в отдельных отраслях хозяйства (железнодорожном, автомобильном транспорте и т. п.)).
Требования к нормативному акту
Чтобы иметь большую регулирующую силу, нормативные акты должны быть качественными. Этого можно достигнуть, если они будут не представлять собой плод фантазии или желаемого правотворческих субъектов, а отражать объективную реальность. В принципе данное требование носит более общий характер и относится к правовым нормам в целом, но именно при принятии правовых актов возможность принятия волюнтаристских решений становится наиболее очевидной.
Однако свобода законодателя в принятии тех или иных решений не безгранична. Выше уже говорилось об объективной обусловленности права общественными отношениями. В том случае, если принятые нормативные правовые акты будут противоречить объективной действительности, содержащиеся в них нормы как минимум станут «мертвыми», не применяющимися на практике. В случае же острого противоречия принятие такого акта чревато социальными потрясениями. Любые, даже очень хорошие идеи не могут быть претворены в жизнь с помощью нормативных актов, если общество до них не «дозрело», если нет необходимых условий. В качестве примера можно привести Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которым введена пропорциональная избирательная система, т. е. представительства в парламенте партий, при отсутствии развитой и сбалансированной партийной системы в России.
Нормативные акты должны иметь структуру, а не представлять хаотичный набор нормативных положений. Как правило, нормативный акт имеет вводную часть, называемую преамбулой. В ней излагаются цели и задачи нормативного акта, характеризуется общественно-политическая обстановка, существующая в момент его принятия. Первые статьи нормативного акта могут быть посвящены определению терминологии, используемой в дальнейшем. Затем построение нормативного акта может укладываться в следующую схему: субъекты правоотношений (например, налогоплательщики и финансовые органы), объекты (получаемый доход), права и обязанности (обязанность уплатить налоги, право проверить точность их уплаты и др.), льготы, меры поощрения (например, освобождение от единого социального налога образовательных учреждений) и санкции (за уклонение от уплаты налогов штраф в размере 20% неуплаченной суммы). Такой порядок компоновки нормативного материала используется в некодифицированных актах, наличие которых присуще «молодым», недавно появившимся отраслям права. «Старые» отрасли права, как правило, кодифицированы. Кодексы же имеют более сложное строение.
Нормативные акты должны быть доступными для понимания гражданами. Причем здесь законодатель должен ориентироваться не на интеллектуалов, а на людей среднего или даже ниже среднего интеллектуального уровня. Нормативные акты должны излагаться простым, ясным языком, отличаться строгостью стиля, соответствовать законам формальной логики, а также не носить слишком абстрактного характера, но одновременно и не увязать в деталях. В них не должно быть сложных юридических терминов.
Нормативные акты при разумном и умелом их составлении — могучее орудие преобразования общества. Однако очень многое зависит от их разработчиков, которые должны максимально учитывать объективные реалии и напрочь отбрасывать свои личные пристрастия. Если печать субъективизма будет неумеренно яркой, то нормативные акты могут стать орудием причинения вреда народу. Например, издание Указа Президента РФ, разрешающего свободу торговли, преследовало благородную цель: раскрепостить граждан в сфере обмена. Но непродуманность в организации его исполнения повлекла нежелательные последствия: антисанитарию на территориях городов, всплеск инфекционных заболеваний и др. Поэтому крайне важной является разработка руководства по подготовке нормативных актов (закона о подготовке нормативных актов).
Нормативные акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на несколько уровней. Однако выделяются две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин «законодательство». В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства. Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы.
Перечислим и кратко охарактеризуем основные виды нормативных актов.
Законы — это нормативные акты, принятые в особом порядке органами законодательной власти, регулирующие важнейшие общественные отношения и обладающие высшей юридической силой.
Законы — это наиболее значительный вид нормативных актов.
Во-первых, законы могут приниматься только одним органом — парламентом, которому принадлежит законодательная власть в стране. Так, в США федеральные законы принимаются Конгрессом США, в России — Государственной Думой РФ.
Во-вторых, законы принимаются в особом порядке, который называется законодательной процедурой.
В-третьих, законы регулируют наиболее важные отношения в обществе. В одних странах установлен строгий перечень вопросов, которые подлежат урегулированию именно с помощью закона. В других государствах, например в России, такого перечня нет, поэтому Федеральное Собрание формально может принять закон по любому вопросу. Однако вряд ли парламент сочтет необходимым принимать закон по вопросу, не имеющему первостепенного значения.
В-четвертых, законы обладают высшей юридической силой по сравнению с другими видами нормативных актов.
По своей значимости федеральные законы делятся на группы:
1. конституционные законы, регулирующие вопросы общественной жизни, отнесенные к предмету Конституции РФ (Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и др.). Такие вопросы в общих чертах урегулированы в Конституции, однако в конституционных законах они получают дальнейшее развитие и детализацию. Понятно, что конституционные законы не должны противоречить Конституции РФ;
2. текущие (обычные) законы, принимаемые для урегулирования всех остальных важных вопросов жизни общества (например, Федеральный закон «Об акционерных обществах», ГК РФ, УК РФ, Закон РФ «Об образовании» и др.). Текущие законы также не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.
Разновидность текущих законов - кодексы, которые представляют собой сложные систематизированные акты. Как правило, в кодексе в определенном порядке располагаются все или самые главные нормы какой-нибудь отрасли права. Так, в УК РФ собраны все нормы о преступлении и наказании, в ГК РФ — самые важные нормы, регулирующие имущественные отношения. Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс — это как бы развитое «юридическое хозяйство», в котором должно быть все, что необходимо для регулирования той или иной группы общественных отношений. Причем весь этот материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. Как правило, кодекс состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части собраны нормы, имеющие значение для применения любой нормы особенной части, т. е. для любого отношения, регулируемого кодексом. Так, в Общей части УК РФ содержатся нормы о возрасте, с которого наступает уголовная ответственность, понятие преступления, перечень наказаний, основные правила их применения. В Особенной части УК РФ предусмотрены конкретные деяния и наказания за них.
Указы издает Президент РФ по вопросам, относящимся к его компетенции, которая у него достаточно широка, поскольку он одновременно является главой государства и фактически главой исполнительной власти. В случае если указ противоречит Конституции и законам России, он может быть признан Конституционным Судом РФ недействительным. Нормативными по своему характеру являются указы Президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции РФ или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам структуры исполнительной власти, обороны, охраны общественного порядка, гражданства, награждения. Публикуются указы в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете».
Постановления издаются Правительством РФ. В компетенцию Правительства входит в основном решение вопросов социально-экономического характера (руководство промышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом и связью, социальная зашита населения, внешние экономические связи, организация работы министерств и др.). Большое количество актов Правительства связано с выработкой механизма, порядка исполнения законов, принятых парламентом. «Запуск» их в жизнь — очень важный вид правотворческой деятельности, осуществляемой Правительством, поскольку, если не будет разработан механизм исполнения законов, они потеряют свой смысл. Постановления — зеркало деятельности Правительства. Их анализ дает ответ на вопрос, эффективно, грамотно, оперативно ли действовало Правительство. Публикуются они в тех же источниках юридической печати, что и законы.
Нормативными актами министерств являются инструкции, приказы, положения, наставления, правила, уставы и т. д. Но ведущую роль играют именно инструкции. Они регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности работников определенной категории. Но есть инструкции, которые носят межотраслевой характер и распространяются не только на работников, но и на другие организации, на всех граждан (инструкции Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ и др.). Такие акты подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ, где проверяется их законность. Публикуются акты министерств в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
Нормативные акты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации - законы, это наиболее распространенное их наименование. Далеко не все субъекты Федерации активно занимаются законотворчеством. В этом плане себя проявляют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, а также Свердловская и Саратовская области. Бюджет, налоги, приватизация — вот наиболее серьезные вопросы регионального нормотворчества. Причем принятие акта такого рода требует заключения администрации субъекта Федерации.
Нормативные акты губернаторов краев, областей (президентов республик) называются указами.
Нормативные акты администрации краев, областей (правительств республик) принято именовать постановлениями. Они могут регулировать различные вопросы: порядок предоставления в аренду помещений, земельных участков, взимание платы за проезд в общественном транспорте, за обучение в детских музыкальных школах и т. п.
Акты как законодательных (представительных), так и исполнительных органов субъектов Федерации публикуются в местных газетах.
Акты органов местного самоуправления называются, как правило, решениями. Они издаются по вопросам местного значения, касающимся жителей городов, районов, сел, поселков, деревень (озеленение, благоустройство, торговля, коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание и т. д.).
Корпоративные (внутриорганизационные, внутрифирменные) нормативные акты — это такие акты, которые издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этих организаций. Корпоративные акты регулируют самые разнообразные отношения, возникающие в конкретной деятельности предприятий (вопросы использования их финансовых средств, управленческие, кадровые, социальные вопросы и др.). В процессе уменьшения вмешательства государства в дела предприятий и расширения их самостоятельности корпоративные акты берут на себя все большую нагрузку.
Юридические нормативные акты
По юридической силе все нормативные акты подразделяются на две большие группы: законы и подзаконные акты.
Виды законов:
1) Конституция - основополагающий учредительный политико-правовой акт, закрепляющий конституционный строй, права и свободы человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного устройства, учреждающий федеральные органы государственной власти;
2) федеральные конституционные законы - принимаются по вопросам, предусмотренным и органически связанным с Конституцией РФ;
3) федеральные законы - это акты текущего законодательства, посвященные различным сторонам социально-экономической, политической и духовной жизни общества;
4) законы субъектов Федерации - издаются их представительными органами и действие их распространяется только на соответствующую территорию.
Виды подзаконных актов:
1) указы Президента РФ - высшие по юридической силе подзаконные нормативные акты;
2) постановления Правительства РФ - акты исполнительного органа государства, наделенного широкой компетенцией по управлению общественными процессами;
3) приказы, инструкции, положения министерств, ведомств, государственных комитетов регулируют, как правило, общественные отношения, находящиеся в пределах компетенции данной исполнительной структуры;
4) решения и постановления местных органов государственной власти;
5) решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления;
6) нормативные акты муниципальных органов;
7) локальные нормативные акты - это нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации (например, правила внутреннего трудового распорядка).
В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества все нормативные акты подразделяются на:
- нормативные акты государственных органов;
- нормативные акты иных социальных структур (муниципальных органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т.п.);
- нормативные акты совместного характера (государственных органов и иных социальных структур);
- нормативные акты, принятые на референдуме.
В зависимости от сферы действия нормативные акты делят на:
- общефедеральные;
- нормативные акты субъектов Российской Федерации;
- нормативные акты органов местного самоуправления;
- локальные нормативные акты.
В зависимости от срока действия нормативные акты классифицируют на:
Нормативные акты различаются, прежде всего, по своей юридической силе. Система нормативных актов делится на законы и подзаконные нормативные акты.
Законы: Конституция РФ – Федеральные конституционные законы – Федеральные законы – Законы субъектов федераций.
Подзаконные нормативные акты: Указы президента РФ – Постановления правительства РФ – ведомственные нормативные акты - локальные законы.
Закон обладает наивысшей юридической силой. Это акт представительского органа власти, который обладает верховенством по отношению к другим актам.
РФ: высший представительский орган власти - Совет Федерации, законодательный орган - Государственная Дума.
Конституция – основный закон любого государства:
- она обладает верховенством;
- является базой для любого текущего законодательства;
- в случае противоречия законов Конституции, вопрос решается конституционным судом;
- нормы Конституции могут применяться непосредственно;
- носит учредительный характер, принимается всенародно;
- усложняет порядок принятия, применения.
Федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам, отнесенным к исключительному ведению РФ и названным в Конституции (например, по введению чрезвычайного положения, о судебной системе). Принимаются совместным решением 2-х палат квалифицированным большинством (Дума-2/3, СФ-3/4). В отношении этих законов Президент не имеет права вето.
Федеральные законы принимаются по вопросам, относящимся к ведению РФ и совместному ведению РФ и субъектов РФ. Не могут противоречить Конституции и Федеральным конституционным законам.
Не различаются между собой по юридической силе:
- кодифицированные (Кодексы);
- законы, регулирующие отдельные отношения (например, Закон об акционерных обществах).
Принимаются Государственной Думой простым большинством голосов. Президент обладает правом вето. Процедура: проект представляется в Думу, принимается, подлежит одобрению СФ (если не возражают, значит одобрен), в течение 14 дней подписание Президентом и обнародование. Если применено право вето, то закон возвращается на рассмотрение. Президентское вето может быть преодолено совместным голосованием Думы и СФ квалифицированным большинством.
Законы субъектов федерации принимаются по вопросам совместного ведения РФ и субъектов, а также относящиеся исключительно к ведению субъектов. Не могут противоречить федеральному законодательству.
Частью правовой системы РФ являются общепризнанные нормы международного права, а также международные договоры. Пример: венская конвенция правил купли-продажи, в которой закреплен принцип приоритета норм международного права по отношению к внутренним законам (если они ратифицированы на территории РФ).
Указы Президента РФ обладают максимальной юридической силой среди подзаконных нормативных актов. Указы - нормативные акты, распоряжения – индивидуальные. Имеют прямое действие (без одобрения).
Постановления правительства носят нормативный характер, принимается большинством, подписываются председателем. Распоряжения - индивидуальный характер. Президент обладает правом отмены, если акт не соответствует законам или Указам Президента.
Ведомственные нормативные акты - инструкции положения, приказы - подлежат регистрации в Министерстве юстиции (иначе недействительны). Официальный источник опубликования - “Российские вести”. Если акт затрагивает межведомственные интересы, то без публикации недействителен.
Локальные акты - уставы, коллективные договоры - акты, действующие внутри какой-либо организации и не распространяются вне ее.
Нормативные акты субъектов
Система исполнительных (и законодательных) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Акты субъектов РФ по своим признакам, предъявляемым к ним требованиям, юридическому значению, роли в процессе регулирования общественных отношений можно сравнить с уже рассмотренными актами управления, принимаемыми на уровне федеральной исполнительной власти, поскольку цель и назначение института правовых актов управления на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов практически одинаковы.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
В субъектах РФ приняты специальные законы этих субъектов, посвященные нормативным правовым актам, процедуре их подготовки, издания, вступления в законную силу и порядку опубликования. В таких региональных законах устанавливаются понятие нормативных правовых актов субъекта РФ, их виды, порядок (процедура) подготовки и принятия, правовой режим их действия, опубликования и вступления в юридическую силу. Анализ нескольких региональных законов о нормативных правовых актах субъектов РФ показывает, что во многом они похожи, часто дословно повторяют друг друга.
В федеративном государстве, которое организует и осуществляет свою государственную власть и деятельность по принципу разделения властей, законы субъектов РФ неизбежно будут дублировать основные положения соответствующего «рамочного» федерального закона (однако федеральный закон о нормативных правовых актах пока не принят). Вместе с тем в нем в той или иной степени будут устанавливаться и некоторые особенности административно-правового регулирования, свойственного именно тому или иному субъекту РФ. Хотя правовая материя правовых актов управления должна оставаться одинаковой как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, ибо акты управления — важнейшие регуляторы общественной и государственной жизни, а потому они должны базироваться на самых высоких принципах, пронизывающих их правовое содержание и правотворческие характеристики.
Весьма характерным признаком действия региональных актов управления является их территориальная ограниченность: как правило, их действие распространяется на субъектов права, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем если федеральные законы или федеральные акты управления, либо договоры, либо нормы международного права устанавливают иные правила, чем те, которые установлены в региональном законе, то будут действовать федеральные правовые нормы, нормы договоров или международно-правовые нормы.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.
Однако правовые акты управления издают и другие органы исполнительной власти субъекта РФ и их должностные лица.
К таковым относятся:
1. акты главы исполнительной власти (Президента, губернатора, главы администрации): указы, постановления и распоряжения;
2. акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции в субъекте Федерации — постановления и распоряжения образованного правительства субъекта Федерации;
3. акты органов исполнительной власти, обладающие специальной компетенцией: постановления, распоряжения, приказы, регламенты, правила, положения, указания региональных министерств, государственных комитетов, департаментов, главных управлений, управлений, отделов;
4. акты территориальных органов исполнительной власти: постановления, распоряжения, приказы администраций городов, районов, административных округов;
5. внутриорганизационные акты руководителей иных государственных органов, созданных на основе федеральных и региональных законов: приказы и распоряжения председателя окружной избирательной комиссии, председателя уставного (конституционного) суда, контрольно-счетной палаты).
Органы исполнительной власти субъектов РФ издают как нормативные, так и индивидуальные акты управления. Нормативными актами, принимаемыми, например, главами администраций областей, являются акты, регламентирующие общественные отношения, рассчитанные на длительное или постоянное применение и адресованные неопределенному кругу лиц (принимается в форме постановления). Если глава администрации принимает распоряжение, то, как правило, оно носит индивидуальный характер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностных лиц). Постановлениями администрации могут быть утверждены регламенты, положения, правила, которые принимаются (или утверждаются) органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции.
Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Глава исполнительной власти субъекта РФ может своим решением приостановить действие того или иного акта управления, принятого правительством этого субъекта РФ, если будет установлено противоречие акта федеральным и региональным законам, а также имеющим большую юридическую силу правовым актам управления.
Как уже было отмечено, Президент РФ может приостановить действие актов правительства (органов исполнительной власти субъекта РФ) и актов глав исполнительной власти субъектов РФ (высшего должностного лица субъекта РФ), если будет обнаружено их противоречие Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или выявлены нарушения прав и свобод человека и гражданина, причем сделать это он может до решения этого вопроса соответствующим судом. В этом случае вмешательство Президента РФ приобретает важное значение, поскольку главы исполнительной власти субъектов РФ, зачастую неверно истолковывая интересы своего региона, принимают постановления, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов как граждан, так и юридических лиц.
В период действия указа Президента РФ о приостановлении данных актов высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.
Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть оспорены в суде.
Достоверную информацию о принятых в субъектах РФ нормативных правовых актах необходимо направлять для сведения и для контроля в Министерство юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» был определен порядок ведения федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ — федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, высшие должностные лица которых должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ через его территориальные органы копий нормативных правовых актов субъектов РФ в семидневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются указанные акты.
В федеральный регистр должны включаться конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов РФ), органов исполнительной власти субъектов РФ (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае установления при проведении юридической экспертизы указанных актов Министерством юстиции РФ их несоответствия Конституции РФ или федеральному закону экспертные заключения Министерства юстиции РФ включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.
В федеральный регистр включаются: номера государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов РФ; реквизиты нормативных правовых актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок); источники официального опубликования нормативных правовых актов субъектов РФ; тексты нормативных правовых актов субъектов РФ; дополнительные сведения, перечень которых определяется Министерством юстиции РФ.
Порядок нормативно правовых актов
Опубликование закона – это официальное оглашение закона с помощью средств массовой информации и специальных изданий. С этой целью законодательство устанавливает определенные сроки опубликования печатные органы.
Опубликование законов и актов палат федерального собрания должно соответствовать следующим требованиям:
1. ФКЗ, ФЗ публикуются в течении 7 дней после дня их подписания Президентом РФ, а акты палат федерального собрания – не позднее 10 дней после дня их принятия;
2. официальным их опубликованием считается первая публикация его текста в «Российской газете» или «Собрания Законодательства РФ»;
3. указанные законы и акты вступают в силу по истечению 10 дней после дня их опубликования, если ими не установлен другой порядок вступления в силу.
Опубликование актов президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти.
Для них установлены следующие правила:
1. публикуются в течении 10 дней после дня их подписания;
2. акты публикуются в «Российской газете» или в Собрании закон РФ;
3. акты Президента вступают в силу по истечению 7 дней после дня их первого опубликования, имеющего нормативный характер (если содержат тайну вступают в силу по истечению дня их подписания);
4. акты Правительства РФ вступают в силу по истечению 7 дней после дня их официального опубликования; характер (если содержат тайну вступают в силу по истечению дня их подписания);
5. в актах Президента и актах Правительства может быть установлен другой порядок вступления в силу.
Опубликование нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Правила:
1. акты, затрагивающие правовое положение граждан, организаций или имеющие межведомственный характер проходят государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ;
2. акты публикуются официально в газете «Российские вести»;
3. срок опубликования – в течении 10 дней после дня их регистрации;
4. эти акты вступают в силу по истечению 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.
Не зарегистрированные или не опубликованные акты министерств и ведомств правовых последствий не влекут.
Источники нормативных актов
Нормативные акты регулируют общественные отношения в определенных пределах, ограниченных временем, пространством и кругом лиц, знание которых — обязательное требование правильного применения законодательства о правоохранительной деятельности и органах, ее осуществляющих.
Действие во времени. Начало действия нормативных правовых актов определяется моментом их вступления в силу. Существует три способа установления этого момента: акт вступает в силу со времени его принятия; акт вступает в силу по истечении определенного срока после его опубликования. В РФ законодательные акты вступают в силу на всей территории через 10 дней со времени их опубликования в официальном издании.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Неопубликованные законы и другие нормативные правовые акты не применяются;
акт вступает в силу со времени, прямо указанного в нем или в специальном акте о введении его в действие. Например, УК принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, подписан Президентом РФ, а на основании Федерального закона «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации».
Порядок вступления в силу правовых актов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления определяется ими самостоятельно.
В России правила вступления в силу и опубликования законов установлены Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изменениями, внесенными Федеральным законом).
Согласно Указу Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» не могут иметь юридической силы ведомственные нормативные правовые акты, затрагивающие законные права и интересы граждан или относящиеся к сфере действия ряда ведомств, если они не зарегистрированы в Минюсте России и не опубликованы. На этот счет постановлением Правительства РФ № 1009 утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. № 1538, № 1304, № 154, № 715).
В соответствии с законом официальное опубликование полного текста федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ осуществляется в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и «Парламентской газете».
Ведомственные и межведомственные акты публикуются в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» и «Российских вестях», а также в ведомственных издания (например, журналы «Законность», «Российская юстиция» и др.); постановления Конституционного Суда РФ — в издаваемом им же «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», СЗ РФ и «Российской газете»; постановления и разъяснения высших судебных инстанций — в «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации» и «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»; международные документы — в «Бюллетене международных договоров» (издание Администрации Президента) и тематических сборниках.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для нашего государства приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в «Собрании законодательства Российской Федерации».
Нормативные правовые акты считаются утратившими силу и прекратившими действие по следующим основаниям: по истечении срока действия, установленного в самом акте;
в результате прямого указания об отмене (в тексте вновь принятого закона или в специальном решении управомоченного органа); в связи с принятием нового нормативного правового акта, заменившего ранее действовавший, если сам старый акт не отменен; нормативный акт также фактически теряет свою силу, если он противоречит международному договору, заключенному Российской Федерацией. Это вытекает из принципа приоритета международного договора над внутригосударственным законодательством, установленного Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15); наконец, нормативный акт перестает действовать, если он специальным решением в особой судебной процедуре конституционного судопроизводства признается неконституционным. Это обусловлено тем, что решения Конституционного Суда РФ, «в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов».
В то же время суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Эта обязанность существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ.
В цивилизованных правовых системах действует правило запрета обратного действия закона, установленное еще в римском праве. Закон действует только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. Так, например, возникший трудовой спор или совершенное преступление во время действия старого закона, должно решаться на основании его норм, хотя на момент рассмотрения дела этот закон отменен и действует новый. Этот принцип обеспечивает правовую стабильность в обществе, уверенность граждан и юридических лиц в том, что они находятся под строгой опекой закона и их правовое положение не может быть ухудшено новым законом.
Применительно к конкретным случаям и фактам правила обратного действия закона четко зафиксированы в Конституции Российской Федерации и конкретизированы в отраслевом законодательстве. Часть 1 ст. 54 Конституции устанавливает: «Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет», а в ст. 57 говорится, что «законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют». Часть 1 ст. 4 ГК устанавливает: «Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом». Что касается уголовного закона, то обратную силу имеет такой закон, который устраняет преступность деяния, смягчает наказание или иным образом улучшает положение лица, совершившего преступление (ст. 10 УК).
Действие в пространстве нормативных правовых актов ограничивается пределами территории, на которую распространяются властные полномочия соответствующего правотворческого органа. Федеральные законы и иные нормативные акты действуют на всей территории Российской Федерации, нормативные акты ее субъектов — на территориях соответствующих республик, края, области, автономных округах, городах федерального подчинения; акты местного самоуправления — на территориях соответствующих административных единиц (города, районы и т.д.).
В отдельных случаях нормативный акт может иметь ограниченную сферу действия, т.е. распространять свое действие на определенную часть территории (зона чернобыльской аварии, районы Крайнего Севера, Дальний Восток и т.д.). Ограниченное территориальное действие обычно предусматривается в самом нормативном акте.
Действие нормативных правовых актов распространяется на всех лиц, проживающих на данной территории, государственные органы и общественные организации. В некоторых нормативных актах точно определяется круг лиц, подпадающих под их действие — только граждане РФ, лица без гражданства или иностранцы.
На граждан России ее законодательство распространяется и тогда, когда они находятся за рубежом (уголовная ответственность за преступления, регистрация актов гражданского состояния и т.д.).
Из общего принципа равноправного правового положения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства есть определенные исключения, связанные с отсутствием российского гражданства у последних категорий лиц.
Высшие представители посольств иностранных государств — послы, посланники, поверенные в делах и некоторые другие лица, а также члены их семей, обладают привилегией, именуемой дипломатическим иммунитетом.
Нормативные акты органов власти
Субъекты:
1. Глава Субъекта;
2. высший исполнительный орган гос. власти (Правительство, или Администрация области);
3. иные исполнительные органы (органы специальной компетенции), но в случаях, если это прямо предусмотрено региональным законодательством (в Свердловской области отраслевые органы не вправе издавать нормативные акты, за исключением РЭК).
Форма нормативных актов:
1. указы и постановления – для Главы субъекта (н-р, Указ губернатора, Постановление главы администрации);
2. для остальных – устанавливается региональным законодательством.
Сроки вступления в силу:
Если подлежат опубликованию, регистрации, то после них. Если нет, то со дня подписания.
Характеристики:
1. принимаются на основании, во исполнении К, ФКЗ, ФЗ, актов Президента, постановлений Правительства, актов ФОИВ. НО должны быть приняты в рамках полномочий субъекта;
2. действие ограничено территорией конкретного субъекта;
3. направляются в Минюст для внесения в регистр;
4. действие может быть приостановлено Президентом РФ в случае нарушения прав, свобод, международных обязательств и т.д. Но это предварительная мера до решения суда.
Муниципальные нормативные акты
Муниципальный правовой акт представляет собой решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Муниципальные правовые акты, как официальные письменные документы, могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными).
Нормативный правовой акт - это принятый (изданный) в определенном порядке официальный письменный документ, выражающий волеизъявление населения (избирателей), полномочного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления по установлению, изменению или отмене норм права - общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение и адресованных неопределенному кругу лиц.
Ненормативные правовые акты часто называют также актами применения права или индивидуальными правовыми актами. В известном смысле в качестве ненормативных правовых актов можно понимать действия органов местного самоуправления, должностных лиц. Если, конечно, на их основе возникают права и обязанности у конкретных участников муниципальных правовых отношений.
Система муниципальных правовых актов. Правовую основу местного самоуправления, наряду с другими источниками, составляют уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Законодатель установил, что в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что муниципальные правовые акты общеобязательны только на территории соответствующих муниципальных образований.
Государство санкционировало принятие на местном уровне только регулятивных актов. Муниципальные образования, их органы не вправе принимать охранительные акты, т.е. предусматривающие меры принуждения (ответственности). При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон, иной нормативный правовой акт РФ либо закон, иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов, должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, вопрос об этом разрешается судом.
До вступления в силу решения суда о признании федерального закона, иного нормативного правового акта РФ либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта РФ либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.
Следует обратить внимание, что устав муниципального образования и оформленные в виде нормативных правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. В связи с этим иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами, должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом. В части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, муниципальные правовые акты, как представляется, могут приостанавливаться, отменяться уполномоченными органами государственной власти РФ (уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ).
Действия нормативного акта
Как уже отмечалось, федеральные и федеральные конституционные законы по общему правилу вступают в силу по истечении 10 дней с момента их официального опубликования (в «Парламентской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации»), если в самом законе не содержится указаний на иной порядок вступления его в силу.
Данное положение содержится в Федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов, федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания». Подобные законы приняты и в субъектах Федерации: в них речь идет, естественно, о региональных законах.
Нормативные акты (или отдельные правовые нормы) прекращают свое действие по следующим основаниям:
• истечение срока действия нормативного акта (нормы), на который он был рассчитан;
• прямое указание на отмену действия нормативного акта (нормы), содержащееся во вновь изданном нормативном акте (например, в Законе «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» предписывается признать утратившим силу УК РСФСР, принятый со всеми последующими изменениями);
• принятие нового нормативного акта (нормы) равной или большей юридической силы, который регулирует эту же сферу общественных отношений (например, после принятия Закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов, федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания» утратил юридическую силу действовавший до этого соответствующий указ Президента России; еще пример — принятие того же УК РФ);
• изменение обстоятельств, утрата актуальности нормативного акта (нормы), т. е его устаревание.
Следует отметить, что действие нормативного акта во времени связано еще с такими понятиями, как обратная сила закона и переживание закона.
Обратная сила закона (ретроактивность) — распространение действия норм данного закона на действия, события, возникшие до его вступления в юридическую силу.
В юридической науке и практике существует общее правило: закон обратной силы не имеет.
Однако в нем имеются и исключения:
• закон, отменяющий и смягчающий юридическую ответственность, имеет обратную силу. Так, уголовный закон, смягчающий наказание, имеет обратную силу. Здесь обратная сила закона основывается на принципе гуманизма;
• в самом законе говорится о том, что его нормы имеют обратную силу.
Переживание закона (ультра активность) — продолжение действия норм закона после его отмены. Возможно тогда, когда новый закон продлевает на определенный период действие норм старого закона.
Действие нормативного акта в пространстве
Нормативные акты действуют на определенной территории, обычно такая территория вытекает из уровня субъекта правотворчества. Например, федеральный закон действует на территории всей России, региональный закон — на территории соответствующего региона.
Вместе с тем федеральные законы могут специально устанавливать территорию, на которую они распространяются (например, законы о Крайнем Севере).
Действие закона по кругу лиц
Действие нормативных актов по кругу лиц зависит от двух факторов:
• гражданства;
• уровня субъекта правотворчества.
Например, федеральные законы и другие нормативные акты федерального уровня по общему правилу распространяются на всех лиц, находящихся на территории России, включая иностранцев и лиц без гражданства. Вместе с тем иностранцы и лица без гражданства не могут реализовать ряд политических и трудовых прав (например, они не могут принимать участие в выборах органов государственной власти, занимать определенные должности).
Российские законы распространяются на российских граждан и за пределами России. Так, в соответствии со ст. 61 Конституции РФ российским гражданам гарантируется защита и покровительство российского государства за его пределами.
Следует отметить, что дипломаты пользуются иммунитетом и на них многие законы не распространяются (например, они не могут быть арестованы).
Опубликование нормативных актов
Для обеспечения соблюдения норм права необходимо, чтобы они стали известны всем. Это относится не только к законам, но и к подзаконным актам, которые также затрагивают значительное число граждан или групп населения.
В основе этого правила — презумпция, согласно которой объективная невозможность узнать содержание нормативных актов логически должна освобождать от обязанности их выполнения.
Право на информацию о новых законах и иных нормативных актах — это одно из признанных международным сообществом прав человека. Государство обязано уважать данное право и содействовать его реализации.
Проблема доступности, открытости законодательства приобретает особое значение еще и потому, что в качестве «информаторов» по законодательству сегодня все чаще выступают различного рода коммерческие структуры, которые далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную информацию о законах. Более того, нередко под видом законов они воспроизводят даже не самые последние их проекты. В их публикациях встречаются неточности и ошибки.
Главное же значение опубликования состоит в том, что оно является необходимым условием вступления нормативных актов в силу, их применения, действенности, следовательно, обязательной силы правовых норм.
Для того чтобы все нормативные акты были доведены до сведения граждан, которых они непосредственно или косвенно касаются, в законодательстве предусматриваются нормы по опубликованию юридических актов.
Опубликование — это действие, заключающееся в доведении нормативных актов до сведения всех граждан, кому они адресованы.
При публикации нормативного акта указываются его реквизиты:
- вид;
- наименование;
- дата принятия;
- должностное лицо, его подписавшее;
- место;
- дата подписания;
- регистрационный номер.
Для законов и подзаконных актов обязательным способом предания гласности является публикация, т.е. распространение актов при помощи СМИ. В настоящее время их чаще всего печатают в официальных сборниках документов.
Сроки опубликования
На этот счет установлены следующие правила.
Законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ.
Указы должны быть доведены до всеобщего сведения путем опубликования в течение 10 дней после их подписания.
Постановления Правительства РФ подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всех граждан через СМИ безотлагательно.
Ведомственные акты официально публикуются в течение 10 дней после их регистрации.
Трудно объяснить установление различных сроков для опубликования нормативных актов, ведь смысл этого мероприятия идентичен во всех случаях. Более того, как мы убедимся чуть позднее, даже источники опубликования некоторых видов нормативных актов совпадают. Вот почему в литературе неоднократно высказывалось мнение привести законодательное закрепление сроков опубликования к единому знаменателю. Более того, в некоторых государствах эта идея реализована и практика показала эффективность этого шага.
Идея комплексного урегулирования вопросов опубликования актов разной юридической силы в одном акте (законе) находит воплощение и в практике отдельных субъектов РФ. Например, Законом Воронежской области № 86-03 «О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и порядке опубликования иной официальной информации» урегулирован порядок опубликования не только законов, но и других актов, принятых областной Думой, а также администрацией области.
Официальные источники опубликования
На сегодняшний день все они имеют бумажную форму. Электронные носители пока в этом качестве не используются. Это дело будущего. Здесь тоже не наблюдается единообразия.
Законы публикуются в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Указы Президента РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».
Постановления Правительства РФ имеют тот же источник официального опубликования — «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».
Ведомственные нормативные акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Сохранилась и такая форма официального оглашения, как ведомственная рассылка. Она осуществляется в целях доведения ведомственных актов до их исполнителей и обычно нормативно регламентируется самими ведомствами.
Неоднократно в юридической литературе высказывалось предложение о целесообразности установления единого печатного органа официального опубликования нормативных правовых актов разных уровней. Это позволило бы сконцентрировать нормативный материал и облегчить адресатам пользование им. Кроме того, можно было бы уменьшить расходы на их издание. Тем самым был бы облегчен процесс их учета и систематизации. Целесообразность создания единого органа официального опубликования подтверждает и положительный опыт его функционирования в целом ряде зарубежных государств — Италии, Франции, ФРГ и др.
В принципе «Собрание законодательства Российской Федерации» как официальный источник практически приближается к тому, чтобы быть единым источником опубликования федеральных нормативных актов. Но, пожалуй, один из самых сложных вопросов создания единого органа опубликования нормативных актов — следует ли помещать в него ведомственные акты. Это позволит достичь интеллектуального удобства в пользовании, но тогда объем «Собрания законодательства Российской Федерации» значительно возрастет, что, скорее всего, усложнит физическое пользование этим изданием.
На федеральном уровне, равно как и на уровне отдельных субъектов РФ, для оперативного доведения правовой информации до широких слоев населения практикуется опубликование нормативных правовых актов в массовых периодических изданиях, которым придается статус официального источника опубликования. В России, например, это «Российская газета».
Следует, однако, учитывать, что в СМИ целесообразно публиковать не все, а лишь наиболее важные нормативные акты, требующие широкого обнародования. Помещение иных многочисленных актов со всеми их реквизитами в периодическом издании неизбежно приведет к его перегрузке обязательными публикациями.
Неофициальные источники опубликования
Помимо официального опубликования нормативных правовых актов, существуют другие формы их оглашения. Акты, требующие срочного и широкого обнародования, наряду с опубликованием в официальных изданиях могут быть обнародованы по радио и телевидению, а также в Интернете. Акты, не имеющие общего значения, подлежат рассылке определенному кругу органов и организаций. Все нормативные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, переданы по каналам связи и др. Ничто не мешает их опубликовать и в виде отдельного издания. Однако эти варианты опубликования не признаются официальными.
Язык опубликования
Заслуживает особого внимания вопрос о языке официального опубликования нормативных правовых актов, который имеет значение, прежде всего для республик в составе Российской Федерации. Не случайно он затрагивается специальным законодательством об опубликовании нормативных правовых актов и законами о языках, принятыми на федеральном и республиканском уровнях.
Здесь действует следующее правило.
Тексты законов и других федеральных актов должны быть опубликованы как на русском языке, признанном государственным на всей территории РФ, так и на государственных языках республик в составе Российской Федерации.
В соответствии с Законом № 11 «О языках народов Республики Хакасия» тексты законов и других правовых актов, принятых высшими органами государственной власти Республики, публикуются на двух языках — русском и хакасском. В Законе № 221-XII «О языках народов Республики Бурятия» установлено, что тексты законов и постановлений органов государственной власти Республики публикуются на бурятском и русском языках.
Что касается документов местных органов власти и управления, то они принимаются и объявляются или на русском, или на бурятском языке — в зависимости от контингента населения. В местностях компактного проживания других национальностей (эвенки, татары, немцы и др.) наряду с государственными языками может использоваться язык большинства населения данной местности.
Такой подход, когда в качестве государственного на территории республики действуют одновременно несколько языков, дает больше возможностей для преодоления возникающих языковых коллизий и поэтому представляется наиболее целесообразным. Вместе с тем реализация нормы о необходимости опубликования нормативных правовых актов, изложенных на разных языках, весьма непроста (особенно в условиях многонациональной республики). Сказывается недостаточная подготовленность материальной, организационной и лингвистической баз.
Конечно, вопросы официального опубликования нормативных правовых актов могут решаться субъектами РФ неоднозначно. Но в любом случае при информационном обмене в сфере законодательства необходимо исходить из проблемы «взаимоотношения языков» в рамках единой Федерации.
Ограничительные грифы
Существует категория нормативных актов, на которые требование обязательного опубликования не распространяется. К ним относятся законы, другие нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Это делается, как правило, в интересах обороны или государственной безопасности страны.
Очевидно, что какие-то нормативные правовые акты должны оставаться «закрытыми» даже в условиях демократического правового государства. Однако при этом важно не допускать необоснованного присвоения ограничительных грифов. Результатом чрезмерной засекреченности правовых актов может стать такое нежелательное явление, как «отчуждение от права». Необходимо также учитывать, что присвоения ограничительного грифа в ряде случаев требует не весь акт, а лишь определенная его часть (статья, пункт, абзац).
Подзаконные нормативные акты
Признаками подзаконных нормативных актов, которые отличают их от законов, является то, что они:
• издаются в соответствии с законом;
• регулируют отдельные конкретные аспекты общественных отношений.
Таким образом, подзаконный акт — это нормативный акт, издаваемый в соответствии с законом компетентным органом, направленный на исполнение и развитие законодательных положений и регулирующий отдельные конкретные аспекты общественных отношений.
Подзаконные акты в Российской Федерации подразделяются:
• на указы и распоряжения Президента РФ;
• акты Правительства РФ;
• акты федеральных министерств и ведомств;
• акты исполнительной власти субъектов РФ;
• акты органов местного самоуправления;
• локальные акты.
Рассмотрим их подробнее.
Указы и распоряжения Президента России
В российской истории указ как правовой акт оказывал влияние на развитие правовой системы в течение многих сотен лет. Так, в дореволюционной России в форме указов утверждались Высочайшие повеления монарха, которые фактически имели силу закона. Поэтому не случайно толковый словарь В.И. Даля толкует слово «указ» как «письменное приказание, повеление государя».
В советское время указы издавали Президиумы Верховных Советов СССР и союзных республик. Часть этих указов (по вопросам законодательного характера) передавалась на утверждение очередной сессии законодательных органов.
В Российской Федерации в соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 90) Президент РФ имеет право издавать указы и распоряжения. Между ними существует различие. Считается, что указ — акт более широкого, значимого действия, а распоряжение — документ более частного, конкретного назначения. В целом распоряжения Президента, как правило, не являются нормативными правовыми актами (т.е. не содержат норм права). Обычно они принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т. д.).
Указы Президента также не все являются нормативными правовыми актами. Зачастую они принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т. д.). В этом случае они являются правоприменительными актами. Их отличие от распоряжений Президента несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.
Нормативные указы Президента имеют отличительные признаки:
• не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам;
• содержат нормы права;
• регулируют разнообразные сферы общественной жизни;
• имеют общеобязательный характер.
Таким образом, указ президента нормативного характера — это подзаконный акт, содержащий нормы права, регулирующий разнообразные сферы общественной жизни и имеющий приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам.
В зависимости от характера полномочии Президента все его указы можно классифицировать:
• указы в границах собственных полномочий;
• указы на основе полномочий, делегированных парламентом;
• указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, представления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора).
Акты Правительства РФ
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство Российской Федерации может издавать постановления и распоряжения. Исходя из этого можно отмстить, что акты Правительства РФ имеют подзаконный и даже «подуказный» характер.
Постановления Правительства РФ, как правило, нормативны, т. е. в большинстве своем они являются нормативно-правовыми актами. Исполнение постановлений Правительства РФ осуществляется в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации с ее субъектами.
Распоряжения, как правило, адресуются узкому кругу исполнителей и являются правоприменительными актами.
Акты федеральных министерств и ведомств
Они подчинены актам правительства и чаще всего имеют отраслевое назначение (распространяются только на лиц, работающих в данной отрасли). Иногда в связи с межотраслевой, функциональной направленностью министерства (ведомства) эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел.
Акты федеральных министерств и ведомств издаются в виде приказов и инструкций.
Приказы могут быть нормативными и ненормативными.
Нормативные приказы посвящены наиболее важным вопросам работы федеральных органов исполнительной власти: их структуре, задачам, функциям. Ненормативные приказы являются правоприменительными актами.
Инструкции регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности определенной категории работников. Они имеют нормативное содержание.
ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РФ
Акты исполнительной власти субъектов РФ
Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, издают указы и распоряжения.
Губернаторы, главы администраций областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения, правительство регионов (если таковое имеется) при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения.
Соответствующие региональные министерства, ведомства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов РФ наделены правом издания приказов и инструкции. Эти акты издаются на основе полномочий каждого из органов, в соответствии с конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, а также в соответствии с Конституцией и законами РФ. Они имеют локальную сферу действия, распространяются лишь на территорию соответствующих субъектов Федерации. Все отмеченные акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными.
Акты органов местного самоуправления
В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
В пределах своих полномочий органы местного самоуправления издают соответствующие правовые акты:
• постановления и распоряжения глав органов местного самоуправления;
• акты поселковых и сельских сходов (собраний);
• акты представительных органов.
Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными.
Локальные нормативно-правовые акты (акты организаций и учреждений)
Они регулируют управленческие, производственные, коммерческие, научные, учебные и иные отношения, связанные с назначением предприятия или учреждения. Так, каждое предприятие или учреждение имеет свой устав, положение или иной учредительный документ, правила внутреннего распорядка и т. п. Их действие имеет правовое значение. А посему все эти акты подлежат регистрации или утверждению государственными органами.
В качестве примеров локальных нормативно-правовых актов можно привести:
• приказы, распоряжения нормативного и индивидуального значения, принимаемые руководителями предприятий, учреждений и организаций. Сих помощью регулируются вопросы внутреннего распорядка, материального поощрения;
• решения коллегиальных органов управления (общего собрания акционеров, совета директоров и т. п.).
Правила нормативных актов
Нормативные акты должны быть содержательными и эффективными. Правильное наполнение их содержания означает, прежде всего, верное решение вопроса, способны ли общественные отношения подвергнуться правовому регулированию.
И лишь когда этот вопрос решен положительно, можно приступать к определению предмета правового регулирования и выбору отрасли права, а также методов решения задачи по приданию определенным общественным отношениям правовой формы. После этого законотворческая работа должна обрести конкретность. Рассмотрим более подобно, каким требованиям должно отвечать содержание нормативного акта.
Требование законности
Требование законности означает, что любой нормативный акт по содержанию должен соответствовать общепризнанным нормам и принципам международного права, Конституции, нормативным актам, имеющим более высокую юридическую силу. Этот правило основано на существующей иерархии правотворческих субъектов.
Требования законности с точки зрения содержания нормативных актов следующие:
1) нормативный акт должен издаваться в пределах компетенции правотворческого субъекта. Это означает, что нормативный акт должен быть посвящен вопросу, который входит в предмет ведения данного органа. Если это правило нарушено, дальнейший анализ нормативного акта теряет смысл;
2) должны соблюдаться права и свободы человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, а задачей государства является их защита. Следовательно, принятие нормативных актов в соответствии с правами и свободами граждан является конституционным требованием.
В качестве примера нарушения прав и свобод можно привести:
- их ограничение или ущемление;
- установление дополнительных формальностей;
- перенесение бремени проблем по их реализации с государственного органа наличность, как, например, требование предоставить новые документы;
- увязывание решения конкретного вопроса с выполнением каких-либо условий;
- усложнение процедуры реализации гражданами принадлежащих им прав путем корректировки предусмотренных механизмов такой реализации и др.
Однако в литературе существует расширенное понимание правила о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Так, некоторые ученые предлагали установление этого правила законодательной техники в следующей вариации: нормативные акты должны приниматься в интересах граждан. Это требование гораздо шире вышеуказанного.
Несмотря на то что оно, по существу, возражений не вызывает, с воплощением его в реальности будут большие сложности. Прежде всего, потому, что оно имеет оценочный характер: очень сложно установить, соответствует ли нормативный акт интересам тех, кому адресован, или нет. Кроме того, поскольку данное правило, касающееся содержания нормативного акта, выводится из законодательства и прямо в нем не закреплено, то фактически отсутствует его правовое закрепление как императива, обращенного к правотворческим субъектам.
Требование соответствия нормам морали
Пока нельзя сказать, что мораль в нашей жизни имеет основополагающее значение. Главную нагрузку по регулированию общественных отношений несет право. Однако моральные нормы все же являются значимым регулятором в обществе, и с этим надо считаться. Если в обыденной жизни люди нарушают нормы морали, то общество их категорически осуждает. Законодатель в отличие от простых людей, которые подвержены страстям, не имеет права поступать вразрез с нормами морали. Отсюда следует безусловное правило: нормативные акты, противоречащие нормам морали, не имеют права на жизнь.
В советское время встречались нормативные положения, идущие вразрез с нормами морали. Вот одно из них. Независимо от того, доводился человек родственником подсудимому или нет, абсолютно все граждане были обязаны свидетельствовать в уголовном процессе, если привлекались в качестве свидетелей. За отказ от дачи показаний или дачу ложных показаний родственники подсудимого наравне с другими гражданами привлекались к уголовной ответственности.
Требование целесообразности
Нормативный акт должен в наибольшей степени отвечать соответствующим интересам (общества, государства, граждан) в реальных условиях, т.е. отвечать требованию целесообразности.
Практика показывает, что бесплатное высшее образование не всегда позволяет определить, сколько специалистов той или иной квалификации требуется на деле. Если бы контингент студентов комплектовался с участием организаций, заинтересованных в получении нужных специалистов и оплачивающих их обучение, высшее образование действительно работало бы на общество. Однако в реальности в России использовать исключительно такую систему подготовки кадров не представляется возможным. Вот почему оптимальным на сегодняшний день является подход, который зафиксирован в Законе РФ «Об образовании»: в России допускается как бесплатное, так и платное образование. Процентное соотношение этих видов высшего образования корректирует сама жизнь.
Требование обоснованности
Требование обоснованности означает, что нормативные акты должны приниматься с учетом объективных и субъективных факторов в соответствии с закономерностями и тенденциями развития общества.
Это требование включает необходимость тщательного исследования и учета в целях надлежащей правовой регламентации действия экономических, политических, экологических и других закономерностей развития жизни общества, его социальных потребностей.
При этом необходимы не только анализ существующих потребностей в принятии нормативных актов, но и правильное прогнозирование последствий принимаемых решений, а также предупреждения побочных последствий, не отвечающих целям правового регулирования. Помочь в этом могут как научные методы исследования российской действительности, так и опыт подобного правового регулирования в зарубежных государствах.
Требование обоснованности может касаться не только экономической, политической, социальной составляющих, но и правовой обоснованности принятия нормативных актов, которая означает четкое выражение основания и цели издания норм права, а также юридические последствия, вызываемые изданием нормативного акта. Правовое обоснование включает как использование достижений правовой науки, так и наличие оснований принятия нормативных актов в виде иных правовых актов.
Требование обоснованности наделе реализуется в виде представления вместе с проектом нормативного акта пояснительной записки, определяющей необходимость принятия нормативного акта, проведения правовой экспертизы и др.
Требование эффективности
Эффективность может рассматриваться и как явление, связанное с процессом управления, и как правовая категория, и как один из критериев качества нормативных актов, и как требование к содержанию нормативных решений. Что же такое эффективность нормативных актов?
Эффективность акта означает, что все его цели — и ближайшая, и отдаленная, и конечная — выполнены с наименьшим ущербом для различных социальных ценностей, с меньшими экономическими затратами, в наиболее короткие сроки.
Нельзя упускать и целевой компонент эффективности нормативных актов, а именно то, как соотносятся между собой фактические результаты их действия и социальные цели, для достижения которых они приняты.
Таким образом, эффективный нормативный акт — это акт, в результате принятия которого с наибольшим результатом достигаются цели, лежащие в основе его принятия.
Для исследования эффективности нормативных актов требуется использование статистических данных, социологических, математических методов, привлечение не только юристов, но и социологов, математиков, экономистов и других специалистов. Однако в настоящее время говорить о систематических исследованиях эффективности и об использовании теоретических выводов на практике довольно сложно.
Требование своевременности
Требование своевременности означает, что содержащиеся в нем правовые предписания должны соответствовать времени издания акта, быть необходимыми и важными именно на данном этапе общественного развития.
Нормативные акты должны приниматься, когда их исполнение принесет наилучший результат. При возникновении новых требований общественной жизни внесение изменений и дополнений в нормативный акт должно быть незамедлительным и оперативным, чтобы новые социальные условия быстро нашли в нем отражение. Длительное несоответствие нормативной базы условиям жизни подрывает авторитет правовых норм, затрудняет их реализацию и ослабляет эффективность правового регулирования в целом.
Рассматриваемое требование включает и требование своевременности замены устаревших актов, иначе создаются ненужная множественность и противоречивость нормативных актов.
Своевременность перекликается с требованием эффективности, поскольку только своевременный нормативный акт будет по- настоящему эффективным. Своевременность тесно связана и с требованием обоснованности принятия акта, так как несвоевременность акта означает, что он принят без учета всех объективных факторов, определяющих необходимость его принятия, и в связи с этим не может считаться обоснованным.
Требование стабильности
Стабильность содержания нормативного акта связана с необходимостью регулирования не только существующих общественных отношений, но и отношений, которые возникнут в будущем. Такой подход к созданию правовых норм дает возможность применять их в течение более или менее длительного времени, накапливать и использовать предыдущий опыт, укрепляя законность. Слишком частые изменения способны привести к ослаблению не только авторитета данного нормативного акта, но и авторитета права в целом.
Требование стабильности нормативных актов непременно должно учитываться при их выработке, когда принимаются во внимание не только ближайшие по времени результаты правового регулирования, но и возможность решения перспективных задач. Однако на практике нормативные акты часто принимаются исходя не из перспективного плана, а из сиюминутной необходимости, что сказывается на качестве нормативно-правовой базы.
Особенно часто изменяются нормативные акты, касающиеся структуры исполнительных органов власти. Например, после объявления Президентом о начале административной реформы в Указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было внесено более 10 изменений. В частности, изменено одно из важных правил, которым, как мы говорили выше, отличается данная административная реформа: право принимать ведомственные нормативные акты было предоставлено только министерствам. Но прошло не более года, и практически все вернулось на круги своя, и теперь опять нормативные акты могут издавать не только министерства, но и федеральные службы и агентства.
Требование экономичности
Под экономичностью нормативного акта понимается соотношение между ценностью результата, полученного вследствие действия акта, и произведенными на его создание затратами. Экономичность предполагает необходимость выявления и применения рационального способа достижения поставленной в акте цели и означает, что полученный результат должен дать обществу значительно больше, чем было затрачено времени и средств. Поэтому необходимо представить экономическое, финансовое обоснование проекта нормативного акта, что позволит определить предполагаемые затраты и эффективность действия.
Наиболее сложный момент — проверка того, насколько было соблюдено требование экономичности: каким образом реализуются нормативные акты, достигаются ли цели их принятия и каковы затраты на их реализацию.
По признанию первого заместителя Председателя Государственной Думы Л. К. Слизки в интервью на радио «Эхо Москвы», на реализацию непродуманного Закона о замене льгот денежными компенсациями было затрачено в три раза больше денег, чем предполагалось.
Экономичность можно также понимать как определение оптимального соотношения нормативных актов по их количеству и по размеру документа к реализации поставленных в них целей. На практике нередка ситуация, когда один вопрос регулируется множеством актов, порой они дублируют друг друга (ведомственные акты особенно часто дублирует законы), что ведет к снижению их значимости и соответственно к затруднению понимания и исполнения. Нормативные акты не должны издаваться, когда без них можно обойтись. Количественное упрощение права, направленное на облегчение его усвоения, означает уменьшение массы нормативного материала без вреда для получаемого результата.
Реализация этого требования основана на точном учете нормативных актов. Большое значение в этом плане имеет и систематизация нормативных актов, одно из основных правил которой гласит: вместо многих конкретизированных нормативных актов лучше принять один нормативный акт общего характера.
Требование реальности
Требование реальности означает выполнимость нормативного акта, осуществимость его предписаний и выражается в обеспеченности нормативного акта материальными, финансовыми, трудовыми, техническими ресурсами, в установлении необходимого количества времени для его выполнения. Для реализации актов в связи с этим необходим учет возможностей, существующих в конкретных условиях общественного развития. Нормативный акт, не обеспеченный необходимыми ресурсами, превращается в эфемерный.
Были объявлены национальные проекты, один из которых направлен на улучшение участкового медицинского обслуживания. Предполагалось, что участковые врачи будут получать существенную надбавку к заработной плате. Однако прошло несколько месяцев, но надбавки у участковых врачей не появилось. Оказывается, в регионах нет денег на выплату надбавки, кроме того, губернаторы сочли, что данный проект имеет национальный характер, следовательно, должен быть обеспечен из федерального бюджета. Но федеральный бюджет был утвержден еще до обнародования данного национального проекта.
В целях гарантированности соблюдения требования реальности нормативных актов при подготовке их проектов необходимо представление заключения соответствующих государственных органов об обеспеченности принимаемого решения экономическими, финансовыми и другими ресурсами или согласование ими проектов актов.
Содержащиеся в проектах нормативных актов предложения должны быть конкретными и реальными, обеспечиваться необходимыми материально-техническими средствами и финансированием, исключать необходимость выпуска дополнительных нормативных актов в связи с неполнотой или недоработкой предыдущего акта. Действенным является только тот нормативный акт, который не только точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, но и четко формулирует меры по их обеспечению.
Требование оптимальности
Необходима выработка наилучшего варианта нормативного акта при данных условиях и ресурсах, что отвечает требованию оптимальности.
Процесс оптимизации нормативного акта есть самостоятельный процесс поиска и применения наилучшей формы правового упорядочения определенного фрагмента социальной жизни, требующей от его разработчиков особых интеллектуальных усилий.
Содержание нормативного акта должно быть таким, чтобы он был способен принести ощутимый результат в данных условиях. Оптимальность содержания нормативных актов способствует и наиболее эффективной регламентации общественных отношений (требование эффективности), обеспечению взаимосвязей данного нормативного акта с другими актами (требование обоснованности) и обеспечению его действительной реализации (требование реальности).
Рассмотренные требования к содержанию нормативных актов существуют в неразрывном единстве, связаны между собой. Последовательное воплощение их в правотворческой практике способно привести к созданию качественных нормативных актов.
Правовая наука не стоит на месте, поэтому, возможно, в будущем перечень требований к содержанию нормативных актов расширится. Не исключено, что некоторые из них потеряют свою значимость.
Экспертиза нормативного акта
В общеупотребительном смысле под экспертизой (франц. expertise, лат. expertus — опытный) понимается «исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и др.».
Использование экспертизы в процессе принятия нормативных актов в России имеет небольшую историю.
До Октябрьской революции 1917 г. правовая наука была не настолько развита, чтобы быть надежной опорой в правотворчестве.
В советское время крайне идеологизированная юридическая наука, по существу, выполняла роль служанки партийной власти, которая и определяла все направления законотворческой работы.
Первые попытки вовлечь ученых в законотворческую работу начались сразу же с созданием профессионального парламента в начале 1990-х гг. Однако не было четкой грани между советниками, референтами, помощниками депутатов, экспертами законопроектов и их разработчиками. Не установлена она в полной мере и сейчас.
Иначе как понимать следующие высказывания Е. М. Савельевой, специалиста по экспертному обеспечению законодательной деятельности Государственной Думы, на конференции по законодательной технике.
«Эксперты должны не только давать оценку работы законодателей, но и поддерживать их деятельность по разработке законопроекта и внесения в него поправок».
Перед глазами встает такая картина: представитель юридической элиты, доктор наук, профессор, автор многочисленных книг, признанный специалист в определенной области правоведения, солидный и уже немолодой человек ходит по пятам депутата и подстраховывает его от совершения неправильных поступков.
«Задачи эксперта и лица, принимающего решение, не совпадают. Задачей эксперта является предоставление законодателям информации, которую необходимо принять во внимание при принятии решения, но никак не предложение уже выбранного экспертом варианта, который политикам остается только одобрить».
Насколько известно, с подбором информации по нужному вопросу успешно справляются хорошие библиографы и технические работники. Целесообразно ли для этого задействовать высококлассного специалиста? Непонятно также, почему человек, буквально начиненный знаниями, не может высказать свое мнение по поводу того, какой вариант законопроекта имеет преимущество.
«Классические три вопроса управления «для чего», «что» и «как» (делать в определенной ситуации) применительно к законопроекту превращаются в вопросы политиков, администраторов и юристов».
Призывая юристов не вникать в концепцию законопроекта, а оставить ее на откуп политикам и администраторам, Е. М. Савельева отводит юристам-экспертам механическую роль: проанализировать, правильно ли концепция «отлита» в статьях закона. Но любая деятельность эффективна лишь тогда, когда есть отчетливое понимание того, зачем она нужна, каковы ее цели.
Одним словом, такое понимание роли юристов, привлеченных в качестве экспертов, вряд ли может дать нужный эффект.
В чем же особенность экспертизы законопроектов, проведение которой поручается высококвалифицированным специалистам в области правоведения?
Экспертная деятельность — это всегда оценочная деятельность. В полной мере это применимо и к экспертизе законопроектов. Эксперт не должен контролировать депутатов, выполнять исследовательские функции, обучать политиков и т.п. Его дело — проникнуть в суть законопроекта, познакомившись с его содержанием и формой, и вынести решение о его регулятивной пригодности.
Эксперт-правовед должен отчетливо представлять, что любой закон затрагивает интересы определенного слоя людей. Мысленно надо всегда моделировать возможные конфликтные ситуации. Чтобы они не стали реальностью и не повлекли негативных последствий, законопроект надо рассматривать на предмет наличия в нем формул (норм права), которые бы их нейтрализовали.
Целью юридической экспертизы является анализ законопроекта с точки зрения соблюдения различных правил юридической техники, в основном касающихся:
- содержания (в том числе концепции) законопроекта;
- его структуры;
- логики построения;
- языка изложения норм права.
Одним словом, эксперт обязан вынести решение о качестве законопроекта, т.е. можно ли достичь поставленных в нем целей.
Правовое регулирование может касаться различных сторон жизни общества, значит, экспертом законопроекта может быть не вообще высококвалифицированный правовед, а специалист в определенной отрасли права. Об этом могут свидетельствовать специализация, полученная им в вузе, опыт предыдущей работы, его должность, специальная подготовка, научные труды и т.п.
Эксперт должен быть независимым. Именно это во многом определяет объективность экспертизы. Считается, что направление законопроекта на экспертизу в крупные научные (учебные) юридические институты, где работают специалисты разного юридического профиля, обеспечивает одновременно качество и объективность ее проведения.
Наряду с экспертизой юридического характера могут быть проведены другие виды экспертиз:
- политологическая, предметом анализа которой в основном является концепция законопроекта и выявление возможных негативных его последствий;
- логическая, которая должна дать ответ на вопрос, не нарушены ли логические правила юридической техники. Пока привлечение специалистов в области формальной логики не практикуется. Считается, что юридическое образование позволяет освоить основы логики, и юристы вполне могут сами сделать логический анализ законопроекта. Однако больший успех здесь принесет, конечно, участие специалистов в области логики;
- лингвистическая, суть которой состоит в проверке соответствия законопроекта нормам современного русского языка с учетом функциональных стилистических особенностей законов.
Имеет право на существование и внутренняя экспертиза. Она может иметь самостоятельный характер или предшествовать независимой экспертизе. Ее могут проводить работники юридического отдела правотворческого органа, в недрах которого готовился законопроект. Внутренняя экспертиза весьма успешно используется для решения несложных вопросов, касающихся внутренней и внешней формы законопроекта, его терминологии.
Как видим, экспертная работа специалиста-правоведа связана со значительным интеллектуальным напряжением и требует серьезной профессиональной подготовки, в частности всеобъемлющего знания правил юридической техники. При должной постановке экспертной работы (организационной, информационной, материальной и др.) она способна принести ощутимый социальный эффект и предотвратить принятие законов, негативно влияющих на жизнь общества.
Форма нормативного акта
Форма (лат. forma) — это внешнее очертание, наружный вид предмета, а также его строение, определенный порядок в отличие от аморфного материала.
К формальным требованиям нормативных актов, в которых находит отражение содержание права, по мнению С. С. Алексеева, относятся:
- реквизиты нормативного документа;
- структурная дифференциация текста;
- единство и внутренняя логика текста;
- терминология;
- стиль;
- методы, облегчающие использование нормативных актов (примечания, приложения и т.п.).
Однако такое комплексное понимание формальных приемов отражения содержания права было вполне уместным и оправданным в 1980-е гг., «на заре» развития учения о юридической технике.
В корректировке нуждается и формальная сторона законодательной техники нормативных актов. В частности, в приведенном выше перечне логические правила выглядят инородным телом, поскольку, способствуя взаимоувязке нормативных обобщений, они прямо и непосредственно влияют на содержание права и, таким образом, к форме права не имеют прямого отношения.
На сегодняшний день есть все основания не ограничиваться изложением приемов оформления норм права в совокупности, а дифференцировать их, что будет способствовать более глубокому их исследованию.
Итак, мы различаем внешнюю и внутреннюю форму нормативного акта.
Внешняя форма служит идентификации нормативного акта и дает возможность отличить нормативный акт от множества других нормативных документов. Такие отличительные признаки именуются реквизитами правового акта.
Если содержание нормативного акта составляют нормативные предписания, то их выражение с помощью языка и их расположение в определенном порядке, т.е. структурирование, составляют его внутреннюю форму.
Средства правотворческой техники, относящиеся к внутренней форме нормативного акта, позволяют надлежащим образом зафиксировать нормы права. Они, в свою очередь, делятся на две группы: структурные правила; языковые правила.
Гражданско-правовые нормативные акты
Гражданско-правовые нормативные акты, традиционно охватываемые понятием гражданского законодательства, составляют определенную систему, построенную по иерархическому принципу. Содержание этой системы предопределено нормами Конституции, которая имеет высшую юридическую силу в отношении любых законов и других нормативных актов (и возглавляет всю систему действующего законодательства).
Прежде всего, необходимо отметить, что в состав этой системы теперь могут входить лишь акты федеральных государственных органов, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство составляет предмет исключительной федеральной компетенции. Никакие акты, содержащие нормы гражданского права, не вправе принимать ни органы субъектов Федерации, ни иные государственные органы или органы местного самоуправления. Если такие акты были приняты до момента введения в действие части первой нового Гражданского кодекса, они сохраняют силу лишь в части, не противоречащей ему.
Вместе с тем следует учитывать, что нормы гражданского права могут содержаться и в актах некоторых других отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). К их числу относится, например, жилищное законодательство, которое состоит из комплексных нормативных актов, содержащих нормы как гражданского, так и административного права (таков, в частности, Жилищный кодекс). Указанные акты могут, следовательно, приниматься и субъектами Федерации, но не могут противоречить нормам федеральных законов (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).
По своей юридической силе гражданско-правовые акты распределяются на три группы:
- обладающие высшей юридической силой федеральные законы - нормативные акты, принятые Государственной Думой РФ;
- носящие подзаконный характер указы Президента РФ и постановления федерального Правительства;
- нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств).
Составляющие первую группу актов законы возглавляются Гражданским кодексом и охватываются понятием гражданское законодательство (п. 2 ст. 3 ГК). Иначе говоря, действующий закон придает этому термину весьма узкое значение (считая, в частности, что акты исполнительной власти не могут включаться в категорию законодательства, поскольку данная ветвь власти лишена права законодательствовать). Президентские указы и постановления федерального Правительства охватываются понятием иные правовые акты (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ и п. 3-6 ст. 3 ГК). Наконец, акты федеральных министерств и ведомств составляют понятие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Данная терминология, последовательно проведенная в нормах ГК, несколько отличается от традиционно используемой в теории. Она, однако, избрана не случайно. С ее помощью не только подчеркивается различие в юридической силе гражданско-правовых актов, но и устанавливаются ограничения подзаконного нормо-творчества в сфере гражданского права. Если при формулировке конкретного правила в ГК допускается возможность его конкретизации или установления иного решения "законодательством" (либо "законом"), это означает, что такая конкретизация или иное решение не могут устанавливаться никакими актами исполнительной власти. Если же Кодекс предусматривает возможность установления отличных от его правил предписаний "иными правовыми актами" (ср., например, ст. 136 ГК), то по этим вопросам возможно принятие президентского указа или правительственного постановления, но не ведомственного нормативного акта.
При отсутствии же таких указаний нормы Кодекса или иного федерального гражданско-правового закона вообще не подлежат конкретизации и тем более изменениям, ибо законодатель счел соответствующую регламентацию исчерпывающей. Ведь согласно п. 4 ст. 3 ГК даже постановления федерального Правительства, содержащие нормы гражданского права, могут приниматься им лишь на основании и во исполнение федеральных законов или президентских указов, т. е. основываться на актах более высокого уровня. Только указы Президента РФ, касающиеся гражданско-правовых отношений, могут приниматься по вопросам, прямо не урегулированным федеральными законами, но лишь при отсутствии специальных указаний законодательства на то, что данный вопрос может быть урегулирован исключительно законом и в соответствии с ним (п. 3 ст. 3 ГК).
Строгое соблюдение изложенных правил призвано сделать гражданское законодательство четкой и непротиворечивой системой, избавив его от многочисленных неувязок, пробелов и противоречий, которыми изобилует действующий правопорядок. С этой целью предусмотрен, в частности, запрет применения судом противоречащего закону акта государственного органа (ст. 12 ГК), т. е. акта исполнительной власти.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
