Законность и дисциплина в государственном управлении: понятие, содержание, способы обеспечения
Законность — явление многоплановое, емкое. Поэтому распространены многочисленные определения, раскрывающие тот или иной аспект законности, ту или другую ее связь с социальными процессами. Это и принцип деятельности государственных органов, и своеобразный политико-правовой режим общественной жизни, и строгое требование соблюдения законов.
Законность — это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведению их в жизнь: требование точно и неуклонно соблюдать законы всеми к кому они адресованы; требование соблюдать иерархию законов и иных нормативных актов; требование того, чтобы никто не мог отменить закон, кроме органа, который его издал (непререкаемость закона).
Принцип законности закреплен в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, где сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, а в соответствии с ч. 1 ст. 15 — законы и иные нормативно-правовые акты не должны противоречить Конституции.
Для законности в государственном управлении характерен ряд принципов (черт), которые определяют ее содержание и к которым следует отнести следующие: верховенство закона, реальность законности, единство законности, равенство перед законом всех граждан и должностных лиц и их ответственность за нарушение юридических норм, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, взаимосвязь законности и культурности.
Верховенство закона. Закон — акт высших органов государственной власти, непосредственно выражающий волю народа, интересы гражданского общества. Поэтому законность связывается с господством, прежде всего законов. Всякое издание норм права, противоречащих закону, есть ее нарушение. Наивысшую юридическую силу имеет Конституция РФ — основной закон государства. Данный принцип означает и общеобязательное исполнение, и соблюдение на территории РФ Конституции и законов, которые являются первичными; подзаконные акты производны от них, т.е. принимаются в соответствии с законами и во имя их исполнения. Названный принцип нашел свое отражение в ст. 4, 15, 16, 90 Конституции РФ.
Принцип реальности законности означает достижение фактического исполнения норм законов в управленческой деятельности.
Единство законности на территории государства предполагает обеспечение единообразного понимания и применения законов на всей территории РФ.
Равенство всех граждан перед законом. Законы обязаны соблюдать все, ибо никому не дана привилегия не выполнять законы, обходить их и ставить себя, свои интересы над законом.
Данный принцип закреплен и в ст. 19 Конституции РФ, которая гласит:
1. Все равны перед законом и судом.
2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
С принципом равенства тесно связан и принцип ответственности всех граждан и должностных лиц за нарушение юридических норм.
Недопустимость противопоставления законности и целесообразности состоит в том, что в рамках закона должны выбираться наиболее целесообразные и оптимальные решения в сфере управления. При отсутствии правового предписания по конкретному вопросу орган управления или должностное лицо действует исходя из целесообразности. При наличии законодательного предписания орган или должностное лицо не вправе руководствоваться целесообразностью.
Взаимосвязь законности и культурности. Чем выше уровень культуры граждан и должностных лиц, тем больше вероятность соблюдения законов с их стороны. В то же время внедрение законности предполагает повышение уровня культуры.
Разносторонняя деятельность по управлению требует согласованных действий, организованности и порядка, т.е. дисциплины. Сущность дисциплины состоит в повиновении установленному порядку, регламентированному либо государством, либо иной негосударственной организацией.
Государственная дисциплина — это сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, а также соблюдение государственными служащими, государственными органами установленного государством порядка деятельности, точное и полное выполнение ими своих должностных обязанностей.
Связь законности и дисциплины проявляется в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины. В свою очередь, без соблюдения дисциплины невозможна и строгая законность. Законность служит основой дисциплины, так как одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативно-правовых актов.
Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов и должностных лиц государственного управления предполагает выполнение следующих задач:
- соблюдение законности всеми органами, должностными лицами, гражданами;
- пресечение любых проявлений беззакония;
- устранение причин и условий, способствующих нарушению законности;
- восстановление нарушенных прав и свобод граждан;
- принятие мер по привлечению виновных в нарушении закона лиц к ответственности;
- воспитание граждан в духе уважения к законам.
Выполнение указанных задач обеспечивается деятельностью органов и должностных лиц путем применения различных правовых и организационных форм и методов деятельности, практических приемов и операций, которые в административном праве принято именовать способами обеспечения законности и дисциплины.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- контроль,
- надзор,
- обжалование решений и действий органов и должностных лиц.
Контроль заключается в деятельности по проверке соблюдения и выполнения, нормативно установленных задач, планов и решений, по наблюдению за процессом функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.
Для контроля характерны следующие черты:
1) между контролирующим органом и подконтрольным объектом в большинстве случаев существует организационная подчиненность;
2) объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого;
3) контролирующий наделяется правом отменять решения контролируемого;
4) контролирующий орган обладает правом вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольного объекта;
5) в соответствующих случаях контролирующий орган или должностное лицо вправе применить меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения;
6) контролирующий орган имеет право отменять решения подконтрольного органа в случае совершения им нарушений законности, ущемления прав и свобод граждан;
7) широкий круг объектов контроля.
Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации, сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов и т.д.
Надзор заключается в постоянном систематическом наблюдении специальными государственными органами за соблюдением не подчиненными им органами или лицами различного рода правил, норм, нормативов и стандартов с целью выявления нарушений законности.
В литературе высказывается мнение о том, что надзор — это разновидность контроля.
Однако надзору присущ ряд признаков, которые позволяют считать его самостоятельным способом обеспечения законности, а именно:
1) поднадзорные органы организационно не подчинены надзирающим органам;
2) объектом надзора является не вся деятельность поднадзорного, а только та, которая связана с выполнением закрепленных в законодательстве различного рода общеобязательных правил, нормативов, стандартов;
3) надзор осуществляется только за законностью решений и действий;
4) надзирающие органы не обладают правом отменять решения поднадзорных органов;
5) в процессе надзора запрещается вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта;
6) надзирающие органы вправе применять меры административного принуждения.
Обжалование является действенным средством, направленным на восстановление нарушенных прав и свобод граждан. Конституция РФ (ст. 33) с другими правами и свободами человека и гражданина установила, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».
Контроль и его виды в государственном управлении
Существуют различные виды контроля.
В зависимости от объема обследуемой деятельности контроль подразделяется на общий, который охватывает всю деятельность подконтрольных объектов, и специальный, который осуществляется по какому-либо конкретному вопросу или направлению деятельности подконтрольного объекта.
По стадиям проведения контроля выделяют:
- предварительный, целью которого является предупреждение и профилактика нарушений;
- текущий, заключающийся в выяснении состояния законности и дисциплины, вынесении оценки правильности совершаемых действий подконтрольными объектами;
- последующий, суть которого состоит в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.
Контроль за деятельностью органов исполнительной власти может быть внешний (со стороны Президента РФ, органов законодательной и судебной властей) и внутренний — внутри самой системы органов исполнительной власти (органы общей, межотраслевой и отраслевой компетенции).
В зависимости от субъектов контроля, его осуществляющих, можно выделить:
2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) контроль органов исполнительной власти;
4) контроль органов судебной власти.
Президентский контроль. Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти осуществляются в двух основных формах:
непосредственный контроль Президента РФ; через соответствующие президентские структуры (Администрацию Президента РФ, Главное контрольное управление, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах РФ).
Контрольные полномочия Президента РФ наиболее полно выражаются в том, что он:
- определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на органы исполнительной власти;
- осуществляет постоянный контроль за деятельностью Правительства РФ и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ и его Президиума, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ (в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе — ст. 87 Конституции РФ); утверждает военную доктрину;
- назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
- принимает решение об отставке Правительства РФ; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;
- по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; формирует и возглавляет Совет безопасности РФ; формирует Администрацию Президента РФ; назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ;
- назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;
- назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях;
- отменяет постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ;
- приостанавливает в определенных Конституцией РФ случаях действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
Как уже отмечалось, Президент РФ осуществляет контроль непосредственно (лично) и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента РФ.
Ее важнейшая задача — обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ.
Большую работу в данном направлении проводит Главное контрольное управление Президента РФ, которое является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.
Основными задачами Управления являются:
- контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
- контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;
- контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ;
- информирование Президента РФ и Руководителя его Администрации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
К числу основных функций Управления относятся: организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю;
- рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента РФ и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений;
- осуществление контроля деятельности самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ по поручению Президента РФ или Руководителя его Администрации;
- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента РФ контроля за исполнением сметы Администрации Президента РФ;
- осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента РФ координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, а также осуществление методического руководства этой деятельностью;
- участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений;
участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ;
- изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран.
Управление для осуществления своих задач и функций имеет право:
- создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;
- направлять работников Управления на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
- вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;
- вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
- направлять в органы прокуратуры РФ, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;
- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;
- пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
- привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента в федеральных округах. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе (далее — полномочный представитель) является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.
Основными задачами полномочного представителя являются:
- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;
- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;
- представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.
Полномочный представитель выполняет следующие функции:
- обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
- анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;
- организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
- разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
- согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;
- организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
- согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;
- вносит Президенту РФ представления о награждении государственными наградами РФ высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа;
- согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами РФ, об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий;
- вручает в федеральном округе по поручению Президента РФ государственные награды РФ, а также объявляет благодарность Президента РФ;
- вручает по поручению Президента РФ удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов РФ, федеральных судов общей юрисдикции;
- принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
- организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;
- вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;
- анализирует деятельность казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, связанную с реализацией договоров казачьих обществ с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления о несении членами казачьих обществ государственной и иной службы, и вносит в установленном порядке Президенту РФ предложения о совершенствовании этой деятельности;
- рассматривает кандидатуры атаманов войсковых казачьих обществ, избранных высшими представительными органами управления этих казачьих обществ, и вносит в установленном порядке Президенту РФ предложения об их утверждении. Полномочный представитель имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;
- направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
- пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти;
- использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;
- организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;
- направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
- вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
- привлекать сотрудников Контрольного управления Президента РФ, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;
- образовывать совещательные и консультативные органы.
Посредством института полномочного представительства обеспечивается усиление исполнительной власти, контроль в регионах за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Контроль органов законодательной (представительной) власти. Названные контрольные полномочия закреплены в ст. 102, 103 Конституции РФ.
Так, существует контроль со стороны Федерального Собрания за соответствием указов и решений Президента РФ Конституции РФ, федеральным законам.
В частности, к ведению Совета Федерации относятся:
- утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;
- утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
- решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ.
В соответствии со ст. 103 Конституции РФ к числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти относятся:
- дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
- решение вопроса о доверии Правительству РФ;
- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;
- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат (ст. 38).
Согласно ст. 40 Закона комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти. О результатах рассмотрения этих обращений и о принятых мерах члены Правительства РФ и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.
Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.
Контроль органов законодательной (представительной) власти. Функции государственного контроля осуществляют Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти РФ и наделено достаточно широкими контрольными полномочиями. Они вытекают из ст. 114 Конституции РФ и находят отражение в Законе «О Правительстве Российской Федерации». Так, в соответствии со ст. 12 данного Закона Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Оно распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов, учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.
Особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ, устанавливаются ст. 32 указанного Закона.
Правительство РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, за исключением функций федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ.
Соответствующими контрольными полномочиями наделены федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Они осуществляют отраслевой (внутриведомственный) и межотраслевой (над ведомственный) контроль.
Отраслевой контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в отношении подчиненных (подведомственных) органов и организаций в отраслях и сферах своей деятельности.
Значительную часть контрольной деятельности органов исполнительной власти составляет межотраслевой (надведомтвенный) контроль по определенным вопросам в нескольких сферах государственной деятельности.
Контроль органов судебной власти. В правовом государстве судебная власть является самостоятельной (ст. 10 Конституции РФ) и независимой от законодательной и исполнительной властей. Однако для того, чтобы действительно стать таковой, судебная власть должна быть наделена реальными полномочиями контроля за законностью деятельности органов законодательной и особенно исполнительной власти, за соответствием принимаемых ими решений Конституции РФ.
Основной деятельностью судебных органов является осуществление правосудия. Посредством контрольной деятельности суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым способствуя укреплению законности.
Рассматривая и разрешая различные категории дел, суды:
- дают правовую оценку действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц;
- выявляют нарушения законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций;
- выявляют причины и условия, порождающие нарушения законности;
- принимают меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц;
- привлекают виновных лиц к ответственности.
Субъектами судебного контроля являются: Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, федеральные арбитражные суды.
Формы судебного контроля различны. Часть 2 ст. 120 Конституции РФ предусматривает одну из них. Требование к суду принимать решение в соответствии с законом, если при рассмотрении дела будет установлено несоответствие ему акта государственного или иного органа, означает, что суд, принимая решение по существу, одновременно осуществляет контроль за содержанием подзаконных актов. Подзаконные нормативные акты (приказы, распоряжения, инструкции) принимаются на основе и во исполнение конкретных законов и должны им соответствовать.
Конституционной обязанностью суда при рассмотрении гражданского или уголовного дела является проверка соответствия закону актов, принятых государственным или иным органом. В данном случае предусмотрена форма конкретного судебного контроля за содержанием подзаконного акта при рассмотрении конкретного дела, и это является неотъемлемой чертой правосудия.
Конституционный Суд РФ осуществляет высшую форму судебного контроля. Предметом его деятельности является проверка соответствия Конституции федеральных законов, нормативных актов высших органов государственной власти и управления России и субъектов Федерации. Таким образом, создается гарантия соблюдения законности. Это тем более важно, что с расширением прав субъектов РФ и приравненных к ним краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ) они получили право иметь свое законодательство. Проверка соответствия Конституции РФ принимаемых ими законов означает судебный контроль в форме конституционного надзора.
Итоговое решение Конституционного Суда РФ по делу выносится в форме постановлений, заключений и определений. Решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.
Формами прямого судебного контроля являются судебная проверка законности и обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей (в качестве меры пресечения), произведенных в ходе предварительного расследования, а также рассмотрение судами жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Суды общей юрисдикции осуществляют контроль за правомерностью ограничений и некоторых других прав граждан.
Содержанием контроля арбитражных судов является проверка при рассмотрении дел соответствия актов и решений органов исполнительной власти и должностных лиц требованиям законов.
В случае выявления недостатков в работе органов исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям и преступлениям должностного лица, выносится частное определение.
Надзор как способ обеспечения законности
Различают два вида надзора: административный и прокурорский.
Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и др.) в деятельности юридических и физических лиц.
Административному надзору присущи следующие свойства:
- осуществление главным образом уполномоченным органом, иногда и органами отраслевой компетенции;
- заранее установленный и фиксированный круг, перечень норм и правил, подлежащих проверке;
- неограниченный круг лиц и организаций, подлежащих проверке в связи с применением вышеназванных правил;
- принятие предупредительных мер воздействия;
- наложение санкций на юридических и физических лиц, виновных в нарушении правил;
- осуществление юрисдикционных процедур, когда субъекты административного надзора совершают определенные процедурные действия (сбор доказательств, их оценка, фиксирование правонарушений, рассмотрение дел, принятие решений, передача дел органам управления или в правоохранительные органы);
- непрерывное обеспечение функций административного надзора ввиду необходимости обеспечить постоянное действие норм и функционирование объектов жизнеобеспечения.
Основной задачей административного надзора является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т. е. обеспечение законности в государственном управлении.
Для решения поставленных задач органы, осуществляющие административный надзор, обладают полномочиями: по предупреждению правонарушений; по пресечению правонарушений; по привлечению к ответственности виновных лиц; по внесению предложений об изменении нормативных правовых актов, а также по принятию нормативных правовых актов в своей сфере деятельности.
Прокурорский надзор. В качестве одной из функций, осуществляемой органами прокуратуры, является осуществление надзорной деятельности.
Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» выделяет в надзоре следующие направления:
- надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов федеральными министерствами и государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами честного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и «коммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу; надзор за исполнением законов судебными приставами.
Таким образом, на органы прокуратуры возложено осуществление от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов, обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. При осуществлении надзора прокуроры могут использовать широкий круг полномочий, реализация которых позволяет решать задачи, поставленные перед ними Законом «О прокуратуре...». Прокуроры вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, иметь доступ к их документам и материалам. Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Должностные лица, от которых зависит выполнение этих требований, обязаны выполнять их незамедлительно, представлять необходимые документы, выделять специалистов, организовывать проверки и проводить ревизии.
При необходимости прокуроры вправе вызвать должностных лиц и граждан для получения объяснений по поводу нарушений законов.
Актами прокурорского реагирования на установленные факты нарушений закона в зависимости от их характера, степени опасности и других обстоятельств могут быть:
- внесение представления об устранении нарушений; принесение протеста на противоречащий законам правовой акт;
- обращение в суд или арбитражный суд с требованием о признании правового акта недействительным;
- вынесение постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решений несудебного органа;
- постановление о возбуждении производства об административном правонарушении;
- постановление о возбуждении уголовного дела; письменное требование о привлечении виновного лица к иной установленной законом ответственности;
- предостережение о недопустимости нарушения закона.
Обжалование действий (решений) органов государственного управления и их должностных лиц
Обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами — важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.
Конституция РФ закрепляет право граждан РФ защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Таким образом, в настоящее время следует выделять два способа обжалования незаконных решений и действий органов и должностных лиц: внесудебный или административный и судебный. Рассмотрим каждый из них.
Право обжалования действий (решений), нарушающих права и свободы граждан, гарантируется, как уже было отмечено, Конституцией РФ, Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также закреплено в ряде иных нормативных актов, например в КоАП РФ. По-прежнему продолжают действовать некоторые положения Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
Указ Президиума Верховного Совета СССР «О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»" регламентирует административный порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.
Согласно п. 3 этого Указа в целях своевременного рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан:
- предложения и заявления подаются гражданами в те государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса;
- жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный, общественный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действия которого обжалуются.
В случаях и порядке, предусмотренных законом, жалобы могут быть поданы в суд.
Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.
Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, направляют их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться.
Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.
Руководители и другие должностные лица государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций обязаны проводить личный прием граждан в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях — в вечерние часы, по месту работы и жительства. Личную ответственность за организацию приема и рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан в государственных и общественных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители.
Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб обязаны:
- внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса;
- принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям, жалобам, обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений;
- сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по предложениям, заявлениям, жалобам, а в случаях их отклонения указывать мотивы; по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования;
- систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций.
Гражданин, не согласный с решением, принятым по его предложению, заявлению, жалобе, имеет право обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которым не посредственно подчинены государственный, общественный орган, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение.
Заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки — безотлагательно, но не позднее 15 дней.
В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.
Предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение.
При административном порядке жалобы рассматриваются соответствующими полномочными органами исполнительной власти. Недостатком данного способа рассмотрения является то, что жалобы разрешаются в отсутствие лица, ее подавшего, и не всегда должностными лицами, имеющими необходимую юридическую подготовку. Эти недостатки компенсируются рассмотрением жалоб граждан в судебном порядке, при котором зримо реализуется принцип состязательности процесса. При этом обязанность давать объяснения возлагается и на должностное лицо, принимавшее решение по делу в административном порядке, а гражданин выступает в суде в качестве равной стороны.
Судебный порядок рассмотрения жалоб граждан урегулирован Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии с данным Законом каждый гражданин вправе лично (либо через своего представителя) обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы.
К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, решение которых обжалуется.
Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.
Жалоба гражданина рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства. На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия, их объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий, решений (гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод).
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. В этом случае суд определяет ответственность органов или должностных лиц, государственных служащих за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.
Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.
Суды рассматривают жалобы граждан на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме:
- действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;
- действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
