Правовой механизм прекращения права оперативного управления дифференцирован в зависимости от оснований такого прекращения.
Право оперативного управления может быть прекращено по общим основаниям, предусмотренным для права собственности (см., например, ст. 235-238, 255, 272, 278, 285-287, 302, 306 ГК РФ). Здесь также (как и в отношении оснований приобретения указанных прав) обнаруживается связь оснований прекращения указанных прав, при этом в большинстве случаев наблюдается синхронное влияние одного основания на судьбу права оперативного управления и судьбу права собственности - прекращение права оперативного управления казенного предприятия, учреждения автоматически влечет прекращение права собственности публичного или частного собственника и наоборот - прекращение права собственности последнего приводит к прекращению права оперативного управления.
Указанная синхронность судеб права собственности и производного от него вещного права имеет ряд исключений.
Основанием для первого исключения являются нормы ст. 300 ГК РФ. В соответствии с п. 1 данной статьи (аналогичное правило содержится в п. 3 ст. 11 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях») при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество. Сфера действия данной нормы ограничена только отношениями публичной собственности, ибо отчуждение имущества в частную собственность волей собственника при сохранении казенного предприятия исключено законом. Причина здесь в том, что собственник не вправе распоряжаться имуществом, находящимся в режиме оперативного управления, без изъятия этого имущества в установленном порядке. Кроме того, действующее законодательство не допускает существования предприятий, основанных на праве оперативного управления имуществом, находящимся в собственности физических или юридических лиц.
Упомянутый переход права собственности от государства либо муниципальных образований возможен в случаях:
– приватизации государственных или муниципальных предприятий (ст. 217 ГК РФ);
– продажи предприятия как имущественного комплекса на торгах в форме конкурса или аукциона (ст. 447-449, 559-566 ГК РФ);
– безвозмездной передачи предприятия как имущественного комплекса другим собственникам (ст. 572-582 ГК РФ);
– иных предусмотренных законом (см. ст. 501, 624 ГК РФ).
Систематический анализ ст. 113-114 ГК РФ, а также ст. 214-217, 294-300 ГК РФ, ст. 6 Федерального закона №52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации» показывает, что в п. 1 ст. 300 имеются в виду следующие случаи перехода права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс от:
– Российской Федерации к субъекту РФ или муниципальному образованию;
– субъекта РФ к Российской Федерации или муниципальному образованию;
– муниципального образования к Российской Федерации или ее субъекту.
Кроме того, такой переход прав возможен и в отношении акций государственного АО (т.е. общества, 100% акций которого принадлежат Российской Федерации, ее субъектам или муниципальному образованию). Однако это уже будет переход права собственности не на предприятие.
В п. 2 ст. 300 ГК РФ речь идет не только о государственных или муниципальных учреждениях, но и учреждениях, принадлежащих гражданам, юридическим лицам, некоммерческим организациям. Если по основаниям, установленным законом, учреждение переходит в собственность другого лица, то оно сохраняет право оперативного управления на имущество, которое принадлежало ему до такого перехода.
Следует отметить, что действующее отечественное законодательство использует термин «предприятие» одновременно в нескольких значениях:
1. Как субъект права. Так, ГК РФ употребляет термин предприятие, определяя правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий. При определении предприятия как субъекта права законодатель использует словосочетание «унитарное предприятие» (ст. 113-114 ГК РФ).
2. В широком смысле в качестве обобщающей категории для определения юридических лиц различных организационно-правовых форм, осуществляющих предпринимательскую деятельность. К сожалению, российское законодательство и после принятия и вступления в силу ГК РФ продолжает пользоваться термином «предприятие» в качестве собирательного понятия, объединяющего группу коммерческих организаций различных организационно-правовых форм. Термин «предприятие» в этом значении также довольно часто используется в нормативных актах, регулирующих налоговые, финансовые, административные, трудовые и другие правоотношения.
3. В качестве объекта прав. Так, в соответствии со ст. 132 ГК РФ предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности.
Однако, разграничивая четко в ГК РФ понятия «унитарное предприятие» как субъект права и «предприятие как имущественный комплекс» как объект права, законодатель недостаточно последовательно придерживается установленной терминологии. Так, в ст. 300 ГК РФ упоминается о праве собственности на государственное или муниципальное предприятие (п. 1), а также на учреждение (п. 2).
В связи с этим представленную в п. 2 ст. 300 ГК РФ формулировку «право собственности на учреждение» следует признать ошибочной, а указанный пункт необходимо изложить в предлагаемой редакции:
«При смене собственника имущества учреждения это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество».
Второе исключение касается продажи имущества между казенными предприятиями, учреждениями, имущество которых находится в собственности одного учредителя-собственника. Несмотря на то, что в отличие от п. 1 ст. 74 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, действующее легальное определение договора купли-продажи не содержит указание на возможность опосредования данной правовой конструкцией иных, нежели право собственности, вещных прав, следует полагать, что созданный гл. 30 ГК РФ правовой режим может быть использован для «переноса» права оперативного управления на имущество, в том числе в случаях, когда право собственности на него остается у прежнего собственника. Иной подход приводит к парадоксальному выводу о невозможности возникновения отношений купли-продажи (включая ее хозяйственные разновидности - поставку, контрактацию и т.п.) между унитарными предприятиями, учреждениями одного собственника.
Во всех остальных случаях отчуждение имущества казенным предприятием, учреждением приводит к автоматическому прекращению права собственности публичного или частного собственника.
Обеспечение интересов последнего осуществляется системой правовых гарантий, в числе которых:
– ограничение правомочия субъекта по распоряжению принадлежащим ему имуществом пределами специальной правоспособности (см., например, п. 2 ст. 18 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);
– включение согласия собственника в порядок совершения сделок по отчуждению или распоряжению имуществом иным любым способом, за исключением собственной продукции (ст. 297, 298 ГК РФ, п. 2 ст. 18 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», п. 2 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).
Существовавшая весьма продолжительное время судебно-арбитражная практика исходила из того, что согласие собственника должно носить исключительно предварительный характер - последующее одобрение не оценивалось как условие ее действительности.
Выраженная в п. 5.1.4 Концепции развития гражданского законодательства РФ идея о внедрении в позитивное право механизмов конвалидации ничтожных сделок и подтверждения действительности оспоримых сделок посредством их последующего одобрения нашла отражение в ГК РФ. Так, согласно абз. 4 п. 2 ст. 166 ГК РФ сторона, из поведения которой явствует ее воля сохранить силу сделки, не вправе оспаривать сделку по основанию, о котором эта сторона знала или должна была знать при проявлении воли. Поэтому для этой стороны такая юридически сделка более не является оспоримой по тому основанию, о котором этой стороне известно (или должно быть известно). Данная новелла в большей мере отвечает задаче обеспечения стабильности имущественного оборота.
Следует отметить, что положение о последующем одобрении сделки как способе ее реанимации ранее de facto уже являлось достоянием правоприменительного механизма. В соответствии с п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ №10/22 иск собственника о признании недействительной сделки, совершенной унитарным предприятием с нарушениями требований закона или устава о необходимости получения согласия собственника на совершение сделки, не подлежит удовлетворению, если в деле имеются доказательства одобрения, в том числе последующего, такой сделки собственником. В последующем еще одной из новелл гражданского законодательства стала введенная Федеральным законом №100-ФЗ ст. 157.1 ГК РФ о согласии на совершение сделки. Она выступила решением задачи, поставленной в п. 4.1.2 Концепции развития гражданского законодательства РФ.
В отличие от корпоративного законодательства, прямо определяющего содержание согласия участников в тех случаях, когда совершение сделки юридическим лицом обусловлено таким согласием, законодательство о казенных предприятиях, учреждениях не определяет ни форму, ни содержание акта, выражающего согласие собственника на совершение сделки по отчуждению имущества.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Представляется необходимым согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что такое согласие должно совершаться в письменной форме, а содержание такого согласия отражать условия отчуждения, включая индивидуализацию объекта, вид сделки, на совершение которой собственник дает свое согласие, указание приобретателя, цена и иные условия отчуждения. Указанные условия должны не только формально соответствовать законодательству, но и отвечать интересам собственника унитарного предприятия или учреждения. В то же время в литературе обращается на то, что в законодатель не вменяет в обязанности собственника оценку соответствия закону и иным правовым актам образующих содержание сделки условий, в силу чего такое наличие такого согласия само по себе не свидетельствует об отсутствии оснований ее недействительности.
Анализ действующего законодательства обнаруживает существенную проблему правового механизма отчуждения имущества казенным предприятием в пользу третьих лиц. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» прямо не устанавливает пределы и критерии усмотрения собственника имущества казенного предприятия при выражении согласия или, наоборот, отказе в согласовании отчуждения последним имущества. Определенные «контуры» таких пределов можно обнаружить в п. 3 ст. 18 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», из которой следует запрет на отчуждение или распоряжение иным способом закрепленным за казенным предприятием имуществом, если это приводит к невозможности осуществления уставных видов деятельности. Следует полагать, что для создания эффективного механизма обеспечения целевого назначения публичного имущества этой нормы далеко не достаточно.
Как представляется, существующий порядок распоряжения имуществом казенного предприятия с согласия собственника должен быть сохранен только в отношении движимого имущества. В отношении недвижимости правомочие распоряжения должно быть исключено из содержания права оперативного управления. Вне зависимости от конкретной причины, обусловившей потребность в отчуждении недвижимого имущества, последняя свидетельствует о том, что казенное предприятие полагает утраченным хозяйственный интерес в таком имуществе. В случае, если воля предприятия не противоречит интересу собственника, последний должен изъять это имущество в казну с последующей передачей другому субъекту - государственной или муниципальной организации при сохранении права публичной собственности либо в частную собственность в установленном законом правовом режиме приватизации государственного и муниципального имущества.
Основанием прекращения права оперативного управления является возврат имущества собственнику. Указанный возврат может иметь место по различным основаниям.
В соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за казенным предприятием, учреждением либо приобретенное субъектом за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Аналогичная норма закреплена п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Буквальное толкование указанных выше норм позволяет сделать следующие выводы:
– в основе изъятия лежит исключительно воля собственника;
– одного желания собственника изъять и по своему усмотрению распорядиться имуществом учреждения недостаточно;
– совокупность юридических предпосылок его применения в виде исчерпывающего перечня оснований (излишний характер имущества, не использование имущества или использование его не по назначению) свидетельствует о том, что речь фактически идет о хозяйственно-правовой санкции;
– решение собственника об изъятии имущества у учреждения должно быть правомерным.
Полагается возможным согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что «… в системном толковании данная норма должна пониматься как допускающая возможность принятия решения об изъятии имущества в пользу собственника, а не возможность совершения действий по изъятию. Само юридическое лицо, имеющее право оспаривать такое решение, не лишается права в случае попытки принудительного изъятия имущества обратиться к самозащите». Очевидно, казенное предприятие, учреждение не ограничено только лишь указанной формой защиты, но вправе использовать и судебную форму. В соответствии с п. 41 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ №6/8 казенные предприятия и учреждения имеют право обращаться с заявлением в суд о признании недействительными актов управомоченных собственником органов об изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим казенным предприятиям или учреждениям на праве оперативного управления. При этом бремя доказывания наличия обстоятельств, содержащихся в п. 2 ст. 296 ГК РФ, возлагается на указанный орган. При недоказанности таких фактов соответствующий акт собственника (уполномоченного им органа) подлежит признанию недействительным.
Анализ судебной практики показывает, что при разрешении споров между субъектом и собственником по вопросу правомерности изъятия у последнего имущества суд зачастую становится на сторону субъекта. Так, по одному из дел суд пришел к выводу, что распоряжение государственного органа о прекращении у учреждения права оперативного управления имуществом принято с нарушением п. 2 ст. 296 ГК РФ. Государственным органом не доказана обоснованность изъятия у заявителя имущества в связи с его неиспользованием или использованием его не по назначению, поскольку предоставление помещений в пользование третьим лицам в рамках договоров на оказание образовательных услуг не свидетельствует о том, что эти помещения являются излишними и не используются при осуществлении уставной деятельности. По другому делу судом признано недействительным распоряжение территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом о закреплении недвижимого имущества, принадлежащего автошколе на праве оперативного управления, за другим учреждением. По результатам проверки сохранности и использования имущества по назначению установлено, что не по назначению используется часть спорного имущества. Изъятие же у автошколы всего имущества нарушит право организации на осуществление деятельности по подготовке граждан по военно-учетным специальностям и военно-прикладным видам спорта.
Буквальное толкование п. 2 ст. 296 ГК РФ, п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» дает основание для вывода о том, что применение данного способа прекращения права оперативного управления опосредуется правом органа, осуществляющего права собственника. Данное мнение, в частности, высказано, А.В. Болдыревым, который в обоснование своего вывода ссылается на то, что в противном случае «… следовало бы предположить и возможность обращения некоего третьего лица с иском об обязании изъять имущество. Но такой иск законом не допускается». Как представляется, методологическая ошибка здесь кроется в неверном определении правовой природы акта, выражающего волю собственника на изъятие имущества у субъекта - исходя из совершенно правильной посылки об административном порядке изъятия имущества, указанный автор в итоге завершает рассуждения, оперируя гражданско-правовыми категориями прав и обязанностей. Между тем, орган власти, который от имени публичного образования-собственника принимает решение об изъятии имущества, действует в пределах своей компетенции, которая, в отличие от гражданско-правового статуса, образована не совокупностью прав и обязанностей, а совокупностью полномочий. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, «… публично-правовые субъекты получают, «приобретают» компетенцию не по своей воле и не в своих собственных интересах. Они легализуются либо в силу общих, либо конкретных предписаний закона и иных правовых актов. Действуют не в своих собственных интересах, что является противоправным, а в публичных». Принципиальное отличие полномочия от права состоит в том, что первое не может быть осуществлено по усмотрению его субъекта, поскольку «публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах». Определенное сходство с субъективным правом может обнаруживать полномочие дискреционного характера, опосредующее известную степень свободы усмотрения публичного органа, однако применительно к исследуемому основанию прекращения права оперативного управления предпосылки для формирования у уполномоченного на его применение органа дискреционного полномочия отсутствуют, поскольку основания применения изъятия определенно установлены в норме, закрепленной п. 2 ст. 296 ГК РФ, п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» юридический оперативное управление.
В силу изложенного определенные указанной нормой обстоятельства являются основаниями обязательного применения к казенному предприятию, учреждению санкции в виде изъятия у него соответствующего имущества. Как представляется, данный подход в максимальной степени соответствует задаче эффективного использования публичного имущества. «… Использование такого имущества не по назначению либо не использование его должно пресекаться собственником. Собственник обязан контролировать использование имущества, особенно недвижимого. В данном случае будут достигнуты цели создания казенного предприятия и учреждения».
В действующем законодательстве отсутствует ответ на вопрос о возможности возврата имущества казенного предприятия, учреждения по его воле. С учетом значения для такого возврата воли собственника данная проблема имеет два аспекта - допустимости отказа субъекта от права оперативного управления и допустимости прекращения такого права по договору между собственником и казенным предприятием, учреждением.
Кажущийся на первый взгляд очевидным положительный ответ на поставленный вопрос, обоснованный диспозитивностью метода гражданского права с вытекающим из него принципом свободы договора и дозволенностью совершать все, что прямо не запрещено, не может быть признан верным ни с точки зрения сущности отношений управления публичной собственности, ни с точки зрения парадигмы их правового регулирования. Прежде всего, необходимо принять во внимание, что общедозволительный тип правового регулирования адресован гражданам и юридическим лицам как субъектам частного права. На государственные же органы вне зависимости от того, участником каких отраслевых правоотношений они являются, распространяется разрешительный тип правового регулирования. Как представляется, формальное приравнивание публичных образований, выступающих в отношениях, регулируемых гражданским правом, к юридическим лицам - не более чем прием юридической техники, направленный на сглаживание (сокрытие) реального неравенства этих субъектов со всеми прочими. Очевидно, что данный прием никоим образом не исключает сущность данных субъектов, предназначенных для удовлетворения публичных интересов и наделенных для этого всей совокупностью политических, организационных, материальных и т. п. средств. Очевидно, что закрепление имущества за казенным предприятием, учреждением обусловлено не «прихотью» выражающего публичные интересы органа, а необходимостью эти интересы удовлетворить. Обретение субъектом в силу наделения его самостоятельным вещным правом самостоятельного интереса, не означает, что указанный интерес может определять судьбу публичного имущества, ибо последнее не утрачивает своего изначального предназначения в зависимости от правовых форм управления им.
По мнению И. Беренштейна, А. Завьялова, «отказ муниципального предприятия от имущества правомерен лишь тогда, когда совершен по причине невозможности эффективного использования имущества данным предприятием либо по иной уважительной причине, но не вследствие сговора с собственником в целях «спасения» имущества от притязаний кредиторов. В последнем случае такие сделки являются ничтожными…». В судебной практике также встречаются случаи, когда суды оценивают действительность соглашений между собственником и предприятием о возврате имущества в казну с точки зрения уставных целей последнего.
С этой точки, как воля уполномоченного органа, так и воля субъекта на возврат имущества, равно их совпадающая совокупность могут быть приняты во внимание только при условии, что они гармонизированы с теми интересами, удовлетворение которых входит в задачи конкретного казенного предприятия, учреждения. Сказанное позволяет обосновать подходы к формированию правового механизма возврата имущества из оперативного управления по воле или с учетом воли субъекта. Последний вправе возвратить принадлежащее ему на праве оперативного управления имущество собственнику, а равно предприятие, учреждение и собственник вправе заключить договор о таком возврате только в том случае, если возвращаемое имущество по своему состоянию или назначению не пригодно для достижения поставленных перед субъектом целей.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
