Анализ состояния законности – это необходимая предпосылка эффективного осуществления надзорных и иных полномочий органов прокуратуры и одновременно вершина аналитической деятельности, результаты которой составляют основу предоставляемого Генпрокурором РФ ежегодного доклада палатам Федерального Собрания и Президенту РФ "О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению" (п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре). Аналитические доклады в силу ст. 4 Закона готовят также прокуроры нижестоящих органов прокуратуры, информируя органы публичной власти и население о состоянии законности.
Применительно ко всей системе прокуратуры важной задачей является анализ деятельности органов прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Для разработки стратегии прокурорско-надзорной деятельности необходимо не только оценить состояние преступности и иных видов правонарушений, но и дать прогноз развития ситуации, установив типичные и наиболее устойчивые группы правонарушений, информировать Генпрокурора РФ о влиянии социальных процессов на различные формы отклоняющегося правового поведения, об эффективности прокурорского надзора и мерах по совершенствованию законодательства, правоприменительной практики, общесоциальных и организационных мерах по противодействию преступности и наиболее опасным видам иных правонарушений, являющихся питательной средой для процветания коррупции, преступлений, посягающих на жизнь, здоровье граждан, государственные устои.
Правовой основой анализа состояния законности и правопорядка помимо Закона о прокуратуре служит приказ Генпрокурора РФ № 55 "О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации".
Законность как родовое понятие, включающее представление о состоянии преступности и иных видах правонарушений без признаков уголовно-наказуемых деяний, имеет свои особенности, поддающиеся статистическому наблюдению. Поэтому изучение статистических данных – обязательное направление количественного статистического наблюдения, имеющего целью разработку мер по коррекции процессов, оказывающих воздействие на интенсивность, динамику, структуру совершаемых в регионе общественно-опасных противоправных деяний. Необходимо при этом исключить подмену анализа воспроизведением данных статистической отчетности или приведением многочисленных примеров, не иллюстрирующих существенные изменения в динамике, структуре преступлений и правонарушений. Чтобы статистическая информация более достоверно характеризовала состояние законности, необходимо использовать данные как минимум за последние три года с выделением тенденций, сложившихся на заключительном этапе. Генпрокурор РФ в приказе № 55 требует от подчиненных прокуроров привлекать для анализа и иные данные, в том числе статистическую отчетность правоохранительных и контролирующих органов, обращения граждан, общественных организаций, материалы уголовных и гражданских дел, публикации СМИ.
Для наглядности представленных сведений можно использовать схемы, таблицы и графики, которые целесообразно оформлять в виде приложений. Истребование необходимой информации органами прокуратуры производится в соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре.
Генпрокуратурой РФ, а также прокуратурами субъектов РФ заключены соглашения о взаимодействии с государственными органами и общественными организациями. Полученные от этих структур материалы также могут быть использованы для целей анализа.
При истребовании информации из органов государственного и муниципального контроля следует руководствоваться п. 15 приказа Генпрокурора РФ № 195, согласно которому запрещается возложение на контролирующие и иные органы обязанности по представлению статистических данных, не предусмотренных законодательством.
Официальная статистическая информация формируется в соответствии с планом федерального статистического учета, содержащим перечни субъектов статнаблюдения и выполняемых ими работ с указанием периодичности выполнения каждой из них, сроков предоставления пользователям (ст. 5 Федерального закона № 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации").
Широкие возможности получения необходимой для анализа информации представляют компьютерные технологии, связанные с размещением сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет (Федеральный закон № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления").
Наработанная практика подготовки информационно-аналитических записок о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации за полугодие и за год, представляемых Генпрокурору РФ, позволяет выделить следующие блоки вопросов, подлежащих освещению:
1) общая характеристика состояния законности на поднадзорной территории (в поднадзорной специализированному прокурору сфере);
2) характеристика состояния законности в отдельных сферах социальной жизни, серьезно влияющих на уровень, динамику, структуру правонарушений, включая преступность;
3) противодействие преступности и иные меры укрепления законности;
4) общие выводы и предложения.
Обычно подготавливаемые на местах доклады включают два взаимосвязанных направления:
а) собственно анализ состояния законности и правопорядка;
б) оценку деятельности органов прокуратуры.
Такой информационно-аналитический документ представляется в Генпрокуратуру РФ и Академию Генпрокуратуры РФ в виде докладов прокуроров регионального уровня об итогах работы за год, в которых освещаются следующие вопросы:
а) планирование и организация работы;
б) результаты работы по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
в) результаты работы в сфере надзора за исполнением федерального законодательства;
г) результаты работы по противодействию преступности;
д) состояние прокурорского надзора за расследованием отдельных видов преступлений;
е) состояние прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего ОРД подразделений органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы исполнения наказаний, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
В связи с особыми задачами, стоящими перед органами прокуратуры по противодействию коррупции, выделяется специальный раздел.
В виде отдельных подразделов доклада обозначены другие направления, характеризующие деятельность прокуратуры:
а) результаты работы по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении судами уголовных дел;
б) результаты работы органов прокуратуры по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе.
Как видим, изучение состояния законности, проводимое районными, городскими прокуратурами, а также прокуратурами субъектов РФ, служит практическим задачам организации противодействия правонарушениям и их предупреждению.
Поскольку вопросам организации работы органов прокуратуры посвящены отдельные параграфы настоящего пособия, сосредоточимся на анализе данных о преступности и иных правонарушениях, позволяющих характеризовать явление в целом. Отправной точкой анализа является статистическая картина выявленных прокурорами, органами государственного и муниципального контроля (надзора) правонарушений и зарегистрированных преступлений.
Формирование единой картины правонарушаемости в настоящее время затруднено, поскольку в нашей стране единый учет правонарушений отсутствует. Важным источником информации об этом явлении служит прокурорская отчетность, однако этого явно недостаточно. Поэтому следует стремиться к созданию банка данных, аккумулирующих информацию о выявленных контролирующими органами нарушениях закона. Отчасти проблемы неполноты источников информации решает реализация предоставленных Федеральным законом № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" прокурорам полномочий о даче согласия на внеплановую проверку субъектов предпринимательской деятельности. При этом приказом Генпрокурора РФ № 93 утвержден Порядок согласования с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок контролирующими органами.
Одним из важнейших источников информации в регионе становятся сегодня материалы координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ, созданных в соответствии с Указом Президента РФ № 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка".
Основными задачами координационных совещаний, куда входят руководители территориальных органов МВД России и иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, являются:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в регионе, а также прогнозирование тенденций его развития;
2) анализ эффективности деятельности территориальных органов по обеспечению правопорядка;
3) разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах РФ;
4) организация взаимодействия правоохранительных органов с органами государственной власти, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества.
Решения координационных совещаний оформляются актами высших должностных лиц, а в необходимых случаях – актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Анализ состояния правонарушаемости по данным форм "ОН", "ГАС" и др. включает в себя:
а) количество выявленных правонарушений на поднадзорной территории (в абсолютных и относительных показателях за последние три года);
б) данные о структуре, динамике правонарушаемости (в абсолютных и относительных показателях за последние три года);
в) территориальное распределение правонарушений по районам (в абсолютных и относительных показателях за последние три года);
г) предложения по принятию мер, направленных на улучшение состояния законности и правопорядка, в том числе о совершенствовании законодательства, правоприменительной практики и повышении эффективности прокурорской деятельности.
Работа органов прокуратуры по осуществлению надзорной и иной функциональной деятельности на конкретном направлении оценивается с позиций:
а) соответствия мер прокурорского реагирования характеру выявляемых нарушений законов;
б) эффективности мер прокурорского реагирования, в том числе: соотношения количества принесенных и удовлетворенных протестов (в %); соотношения количества направленных в суд и удовлетворенных заявлений (исков), в том числе сумма ущерба (в %); соотношения материалов, направленных в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК для решения вопроса об уголовном преследовании, и принятых решений о возбуждении уголовного дела (в %);
в) отражения существенных изменений показателей прокурорского реагирования за последние три года с объяснением причины их роста или снижения.
Особое внимание должно уделяться состоянию законности в правотворческой практике органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Целесообразно анализировать также информацию:
1) о появлении новых тенденций в состоянии, структуре правонарушений и возникающих в связи с этим проблемах правоприменения;
2) о динамике криминогенных факторов социальной жизни и социальных отношений, оказывающих существенное влияние на реализацию надзорной функции прокуратуры в регионе;
3) об организационно-управленческих проблемах прокурорской деятельности на региональном уровне, включая предложения о совершенствовании организации работы и управления в органах прокуратуры;
4) об оценке состояния законности в деятельности контролирующих органов;
5) об использовании данных контролирующих органов в работе прокуратуры (влияние на планирование работы, совершенствование методик прокурорского надзора, на предметную специализацию прокуроров и др.).
Данные о выявленных правонарушениях должны увязываться со сведениями, характеризующими уровень, динамику зарегистрированных преступлений в их взаимосвязи и обусловленности с тем, чтобы нацелить средства прокурорского реагирования на предупреждение тех правонарушений, которые продуцируют преступность, создают комфортные условия для укоренения самых опасных противоправных деяний.
При анализе состояния преступности следует выделять криминогенные детерминанты. С этой целью:
• производится общая оценка уровня преступности за последние три года, особое внимание фокусируется на истекшем годе (темпы прироста, падения), приводится объяснение отмечаемой динамики;
• выявляются города и районы, где отмечается наибольший рост или сокращение количества зарегистрированных преступлений, а также применительно к их социально-экономическим условиям излагаются причины и условия произошедших изменений;
• производится оценка позитивного или негативного влияния тенденций отдельных видов преступлений на динамику всей преступности в субъекте РФ;
• анализируется динамика поступления в органы внутренних дел заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях и ее сопоставление с динамикой преступлений, зарегистрированных в субъекте РФ по итогам истекшего года, и объясняются причины их расхождения;
• дается итоговая оценка выявленных тенденций зарегистрированных преступлений, зафиксированных в истекшем году с учетом динамики за продолжительный период (не менее трех лет в зависимости от характера изменений).
Выводы и оценки должны подтверждаться конкретными доказательствами, основанными на реальных свидетельствах совершенствования деятельности органов прокуратуры и правоохранительных органов, а не только на формальных статистических данных.
Для оценки динамики зарегистрированных преступлений и для расчетов уровневых показателей используются соответствующие формы государственной статистической отчетности, в том числе: 1-А; 1-ЕГС, 3-ЕГС, 4-ЕГС, 2-Е и др., а также при необходимости могут привлекаться материалы, поступившие из правоохранительных органов. Характеризуя сложившуюся криминальную ситуацию, нужно излагать тенденции в ее изменении, а не перечислять показатели форм статистической отчетности, для чего целесообразно пользоваться диаграммами, графиками и схемами.
Важно также анализировать следующую информацию:
• динамику состояния и структуры преступности, а также раскрываемости преступлений;
• данные о ходе реализации федеральных и региональных программ профилактики правонарушений и приоритетных направлениях социальной профилактики правонарушений;
• принятые нормативные документы, определяющие основы системы профилактики в регионе;
• данные о привлечении к решению задач предупреждения преступлений представителей конкретных институтов гражданского общества и об эффективности их работы;
• данные о законности и полноте мер, применяемых к лицам, состоящим на профилактическом контроле органов внутренних дел, с разбивкой по категориям: осужденные к мерам наказания, не связанным с лишением свободы; освободившиеся из мест лишения свободы; подследственные, не взятые под стражу на период расследования и рассмотрения уголовного дела в суде; лица, допускающие правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений; хронические алкоголики, наркоманы и другие лица, представляющие опасность (все показатели по сравнению с аналогичным периодом прошлого года);
• данные о соблюдении законности при осуществлении мер наблюдения за лицами, страдающими психическими расстройствами, больными алкоголизмом или наркоманией, представляющими опасность для окружающих, в целях профилактики правонарушений;
• данные о соблюдении законности и полноте мер по контролю за лицами, освобожденными из мест лишения свободы и, прежде всего, лицами, находящимися под административным надзором, а также осужденными, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно;
• удельный вес преступлений различного вида тяжести (особо тяжкие, тяжкие, средней тяжести, небольшой тяжести) по сравнению с отчетным периодом прошлого года;
• динамику удельного веса и структуры преступлений, имеющих наибольшую распространенность в регионе, а также вызывающих значительный общественный резонанс, по сравнению с отчетным периодом прошлого года;
• анализ состава лиц, совершивших преступления, в том числе несовершеннолетних, женщин, учащихся, безработных, совершивших преступления в группе (по сравнению с прошлым годом);
• анализ состава иностранных граждан, в том числе граждан СНГ, лиц без гражданства, совершивших преступления; удельный вес преступлений, совершенных такими лицами; причины и условия, способствующие совершению преступлений иностранными гражданами (по сравнению с прошлым годом);
• динамику и структуру преступлений, совершенных указанными лицами;
• возрастной и социальный состав лиц, совершивших преступления;
• динамику рецидива (простого и специального);
• динамику количества лиц, совершивших преступления в состоянии алкогольного или наркотического опьянения.
>Чтобы обеспечить полноту и достоверность выводов об изменениях в состоянии и структуре преступности, необходимо соблюдать определенные правила, в их числе:
а) правильная систематизация (группировка) статистической информации;
б) правильное определение периода анализа;
в) правильная и точная формулировки анализируемых событий;
г) отбор сопоставимых и сравнимых показателей.
В противном случае неправильная группировка статистического материала может дать искаженную (некорректную) картину преступности.
Необходимо стремиться точно воспроизводить показатели, приводимые как в табличной форме, так в текстовом изложении выводов. Они должны соответствовать правовым нормам и понятиям, уголовно-правовой структуре преступлений и отражать те статистические приемы, которые использовались для получения выводов. При характеристике преступности в статистике используются различные показатели.
Абсолютные показатели характеризуют преступность и деятельность правоохранительных органов в абсолютных цифрах (количество преступлений, число осужденных, сумма ущерба и т.д.). Наряду с абсолютными используют относительные показатели – коэффициент преступности (соотношение числа преступлений и осужденных к численности населения на 100 тыс. и 10 тыс. человек) и показатели структуры преступности – отдельных видов преступлений (удельный вес отдельных видов преступлений, преступлений, совершенных ранее судимыми, и т.д.). Перечисленные три вида показателей (абсолютные показатели, коэффициенты преступности и структурные показатели) характеризуют состояние преступности. Эти же показатели, взятые в сравнении за разные периоды, характеризуют динамику преступности (правонарушаемости). Судить об уровне преступности следует с привлечением коэффициентов, рассчитанных на 100 тыс. или 10 тыс. населения, что позволит в масштабах области выделить города и районы с высоким, средним, низким уровнем преступности, наметить и осуществить мероприятия, в том числе связанные с проверкой достоверности учета преступлений и фактического состояния борьбы с ними.
При общности задач по анализу законности и правопорядка на территории района (города) и субъекта РФ есть и существенные различия. Прокуратура субъекта РФ решает управленческие по отношению к районному звену задачи, поэтому исходная база анализа, объем используемой информации в первом и во втором случаях разнятся. Важно провести анализ по единой методологии и методике с тем, чтобы обеспечить сопоставимость данных на всех уровнях прокурорской системы от районного звена до Генпрокуратуры РФ включительно.
Итак, анализ данных о выявленных прокурорами правонарушениях и зарегистрированных преступлениях должен показать, какие из совершенных деяний обнаруживают тенденцию к росту (снижению), какова структура правонарушений, какие из них оказывают существенное влияние на общее состояние законности, на организацию работы прокуратуры в целом (отражаются на планировании, выборе приоритетов в надзорной и иных видах деятельности), в организации проверок на социально-значимых объектах, в тематике учебы прокуроров на местах и т.д.
Если речь идет об оценке исполнения федерального законодательства и законов субъектов РФ, то отдельное внимание уделяется следующим сферам и областям общественных отношений:
а) экономике;
б) охране окружающей среды и природопользованию;
в) соблюдению прав и свобод человека и гражданина;
г) соблюдению прав и интересов несовершеннолетних;
д) деятельности органов государственной власти;
е) исполнительному производству;
ж) государственной и муниципальной службе;
з) обеспечению безопасности дорожного движения;
и) обеспечению пожарной безопасности;
к) транспортной сфере;
л) таможенной сфере и ряду других.
Все из перечисленных сфер отражены в действующих в настоящее время отчетах о работе прокурора, являются обязательными для заполнения, однако для отдельного рассмотрения должны выделяться особо значимые для региона области общественных отношений и, в первую очередь, те, где обнаруживаются резкие колебания статистики.
Применительно к преступности и оценке результативности деятельности органов прокуратуры необходимо выделить следующие данные:
а) организованную преступность и противодействие ей;
б) террористические преступления и борьба с ними;
в) преступления в сфере экономики;
г) таможенные преступления;
д) преступления, связанные с оборотом наркотиков;
е) экологические преступления;
ж) преступления на транспорте;
з) преступления несовершеннолетних;
и) преступления, совершенные осужденными в местах лишения свободы, а также работниками администраций органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера.
Общество и государство нуждаются в достоверной информации о состоянии законности и правопорядка, поскольку без этого невозможна должная организация борьбы с правонарушениями ни в районе, ни в субъекте РФ. Другим непреложным условием этой борьбы является изучение практической деятельности правоохранительных органов с целью выявления передового опыта и устранения негативных явлений в их работе.
Анализ состояния законности и правопорядка осуществляется в два этапа:
1) сбор необходимой информации о состоянии законности и правопорядка. Помимо статистических данных необходимо прибегнуть к изучению уголовных дел, приговоров, постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, документов прокурорского реагирования, материалов контролирующих органов и др.;
2) анализ собранной информации в целях принятия управленческих решений, значимых для прокурорской системы, формулирования выводов, на основе которых разрабатываются предложения о совершенствовании законодательства, правоприменительной деятельности, по коррекции контрольной политики государства.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
