Политика краткосрочной стабилизации. Противодействие колебаниям экономической конъюнктуры
Антициклическое регулирование, нередко обозначаемое в экономической науке как политика краткосрочной стабилизации, или дискреционная экономическая политика, или политика тонкой настройки, есть комплекс государственных мероприятий, которые проводятся в направлении, противоположном проявившимся в данный момент колебаниям экономической конъюнктуры. Главной целью такого регулирования является достижение стабильного, сбалансированного, равномерно распределенного по волне цикла. В случае достижения этой цели национальная экономика в каждый данный момент в максимально возможной степени приближается к потенциальному уровню ВВП и полной занятости населения, а темпы инфляции (дефляции) оказываются стабильно низкими.
Любое современное государство имеет немалые возможности для достижения указанной цели, поскольку в его распоряжении находятся государственный бюджет и денежная масса. Используя эти и некоторые другие инструменты в качестве неких контрдействий по отношению к уровню деловой активности, фискальные и монетарные власти способны противодействовать нежелательным изменениям конъюнктуры, связанным с всплеском инфляции и безработицы, изменить амплитуду, продолжительность, соотношение фаз цикла. В результате государственного воздействия возможны даже выпадение из цикла некоторых его фаз, непоследовательность их смены с точки зрения чистой теории.
Сглаживание циклических колебаний экономики достигается с помощью регулярного чередования политики экспансии, проводимой в условиях нисходящей и низкой конъюнктуры, и политики рестрикции, используемой государством в период восходящей и высокой конъюнктуры.
При достижении целей антициклического регулирования государство использует инструменты фискальной (бюджетно-налоговой) и монетарной (денежно-кредитной) политики. Накопленный к настоящему времени мировой опыт доказывает, что в стадии рецессии несравненно большей эффективностью регулирования обладает бюджетно-налоговая политика (и правительство как ее ведущий субъект), а при подъеме роль первой скрипки закономерно переходит к политике денежно-кредитной (и центральному банку как органу, реализующему ее цели).
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Рассмотрим инструменты, которые применяются в фазах спада и депрессии:
1. Сокращение налогов (или отдаление во времени момента их уплаты), которое приводит к наращиванию склонности к потреблению, стимулированию потребительского и инвестиционного спроса домохозяйств и компаний.
2. Увеличение государственных расходов как инвестиционной, так и социальной направленности, порождающих мультипликативный эффект. Разумеется, речь идет не об абсолютном увеличении правительственных закупок (для чего в обстановке рецессии может просто не хватить средств госбюджета), а скорее лишь об относительном повышении их доли в структуре ВВП. В результате проведения указанных бюджетно-налоговых мероприятий в условиях неблагоприятной конъюнктуры происходит увеличение бюджетного дефицита: в жертву экономическому равновесию приносится равновесие бюджетное. Это в свою очередь неизбежно приводит либо к наращиванию государственного долга (при задействовании долгового способа финансирования дефицита бюджета), либо к ускорению инфляции (при использовании денежного способа). Тем не менее, вызванное подобными экспансионистскими действиями стимулирование совокупного спроса, затем рост ВВП, а также занятости населения способны в дальнейшем заметно ослабить остроту не только экономических, но и финансовых проблем.
3. Денежно-кредитная экспансия. Оживление конъюнктуры достигается путем притока в экономику дополнительной денежной массы. Подобные действия центрального банка, конечно же, таят в себе определенную угрозу ценовой стабильности, стимулируя инфляционный процесс. Однако поскольку национальное хозяйство в этот период находится на кейнсианском отрезке кривой совокупного предложения или в самом начале отрезка промежуточного, существенное расширение совокупного спроса, вызванное денежной накачкой экономики, в несравненно большей степени приводит к росту объема совокупного выпуска, нежели к повышению общего уровня цен.
Реализуемая государством политика «дешевых» денег оказывает, по меньшей мере, троякое позитивное воздействие на экономику. Во-первых, увеличение денежной массы в обращении означает открытую инфляцию (в определенных, строго очерченных границах). У потребителей через некоторое время срабатывает рефлекс инфляционных ожиданий, они тратят свои сбережения и наращивают предельную склонность к потреблению. В результате совокупный спрос догоняет совокупное предложение, что, собственно, и требуется государству для преодоления кризиса перепроизводства. Во-вторых, происходит кратковременное снижение процентных ставок. Предприниматели, получая дешевый кредит, расширяют свой спрос на инвестиционные товары. В-третьих, в связи с уменьшением процентной ставки сбережения домохозяйств и компаний направляются не в банки, а на покупку растущих в цене акций, что ведет к росту деловой активности и уменьшению безработицы.
Во время затяжного и бурного подъема, когда назревает опасность резкого сокращения товарных запасов (а значит, расширения импорта и ухудшения торгового баланса), повышения заработной платы, издержек производства и общего уровня цен, правительство, наоборот, сознательно повышает налоги и параллельно сокращает государственные расходы. Безусловно, подобная фискальная рестрикция оказывается далеко не безболезненной, она заметно тормозит экономический рост, ее реализация сопровождается неминуемым расширением теневой экономики, утратой значительного количества рабочих мест и др. Однако, сдерживая дальнейшее нарастание совокупного спроса, инвестиций, производства и занятости, подобные действия государства в рамках его рестриктивной бюджетно-налоговой политики приводят к уменьшению дефицита бюджета, а в ряде случаев даже к его положительному сальдо. Возникающий в этих условиям бюджетный излишек власти направляют на погашение ранее накопленных внешних долгов или на формирование резервного фонда. В результате указанных стабилизирующих действий предотвращается чрезмерный инфляционный перегрев экономики, а значит, грядущий спад производства в стране становится менее заметным, да и сама проблема накопленного в депрессивный период государственного долга перестает быть столь острой. Например, в последние годы президентства Б. Клинтона, когда был ликвидирован структурный бюджетный дефицит, в США за счет накопления профицитов федерального бюджета обозначился процесс активного погашения государственного долга, который, впрочем, довольно быстро был прерван Дж. Бушем младшим.
Еще более значимой при восходящей и высокой конъюнктуре (особенно в случае инфляции спроса) является политика денежно-кредитной рестрикции. Проводимая центральным банком политика «дорогих» денег означает сжатие чрезмерно разросшейся денежной массы, влечет за собой повышение процентных ставок и, как результат, спад потребительской и инвестиционной активности в стране. Однако в монетарной (как, впрочем, и в любой другой) политике необходима осторожность. Если при реализации политики «дешевых» денег нарастает угроза инфляции, то при проведении политики «дорогих» денег усиливается опасность сокращения инвестиций, производства, занятости и реальных доходов населения, т.е. социальная цена за торможение инфляционных процессов может оказаться слишком высокой.
Модели антициклического регулирования экономики
Антициклическое регулирование экономики имеет долгую, противоречивую историю со своими успехами и разочарованиями: далеко не сразу государство сумело надеть узду на «дикий» экономический цикл, объездить этого мустанга. В 30-е гг. XX в. над проектированием антициклического регулирования работали Дж. Кейнс и независимо от него стокгольмская школа, отстаивавшие тезис о невозможности само исцеления рыночной экономики от циклических кризисов. В качестве цели антициклического регулирования рассматривалось недопущение существенного отрыва совокупного спроса от совокупного предложения. При этом считалось, что предложение. Приблизить к спросу гораздо сложнее, поскольку оно обеспечивается преимущественно частным сектором. Однако позже в политике тонкой настройки стало использоваться и воздействие на совокупное предложение.
Все современные концепции антициклического регулирования тяготеют к одному из двух ведущих направлений:
1) неокейнсианскому, опирающемуся на взгляды Дж. Кейнса;
2) неоконсервативному, развивающемуся на базе классической школы.
Первое направление ориентируется на регулирование совокупного спроса и ставит целью воздействие на народное хозяйство в целом (макроэкономический подход). Второе — на регулирование совокупного предложения и создание стимулов деятельности отдельных компаний (микроэкономический подход). При сглаживании цикла неокейнсианцы наибольшее внимание уделяют бюджетно-налоговой политике. Неоконсерваторы тоже признают важную роль налогов, особо подчеркивая полезность их снижения, которое порождает рост деловой активности. Правда,, при этом М. Фридмен рекомендует сокращать налоговую нагрузку на экономику лишь после прохождения кризисом своей низшей точки, когда на рынке останутся только наиболее эффективные предприятия, а все остальные окажутся банкротами. Но в целом бюджетно-налоговую политику он рассматривает как дополнение к гораздо более результативной, по его мнению, политике денежно-кредитной. Впрочем, экспансионистскую политику «дешевых» денег в целом поддерживают и кейнсианцы (при традиционной критике ими рестриктивной политики «дорогих» денег, вызывающей безработицу), поскольку финансирование бюджетного дефицита, рекомендуемого ими в период экономического спада, требует направления дополнительных денег в обращение.
Антикризисное регулирование экономики США в 1933—1940 гг. было построено победившей на президентских выборах 1932 г. Демократической партией во главе с Ф. Рузвельтом фактически уже по кейнсианским рецептам.
Преодоление этого наиболее глубокого для рыночной экономики кризиса было достигнуто, в частности, за счет:
- принятия законов о страховании по безработице, социальном обеспечении, которые были направлены на восстановление и дальнейшее стимулирование потребительского спроса домохозяйств;
- создания новых рабочих мест путем организации общественных работ и запуска соответствующего мультипликативного эффекта; возникавшую при этом угрозу чрезмерного бюджетного дефицита предполагалось нейтрализовать посредством повышения некоторых налогов (всерьез обсуждался даже вопрос о временном введении 100%-ного налога на особо крупные наследства), кроме того, поступления в госбюджет акцизов резко возросли за счет отмены запрета на торговлю спиртными напитками («сухого закона»), что позволило впервые за всю историю американского государства сформировать социальный бюджет на федеральном уровне финансовой системы;
- законодательного введения федеральной системы страхования банковских депозитов, стимулировавшего приток сбережений населения в кредитную систему страны, и наращивания тем самым инвестиционного спроса компаний, функционирующих в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве;
- разработки и реализации федеральной программы поддержания цен на сельскохозяйственную продукцию, которая препятствовала банкротству фермерских хозяйств: регулирование с целью противодействия дефляции осуществлялось путем законодательного установления уровня, ниже которого цены не могли опускаться, при появлении угрозы падения цен сразу же наращивался и государственный спрос на сельскохозяйственную продукцию в сочетании с предписываемым и субсидируемым государством сокращением производства продовольственных товаров;
- разумной девальвации доллара, которая облегчила бремя накопленных многими домохозяйствами и компаниями долгов, позволила последним всемерно наращивать экспорт своей продукции и одновременно уберечься от конкурирующего импорта;
- содействия образованию монополий, означающего во многих случаях принудительное картелирование (известно, что в условиях кризисного падения цен лишь крупные предприятия сохраняют возможность получения прибыли путем сокращения издержек производства).
Одной из первых стран, где на практике были использованы инструменты политики краткосрочной стабилизации, была также Швеция, поэтому шведские экономисты и политики могут быть по праву отнесены к соавторам кейнсианской (как она стала называться несколько позднее) модели антициклического регулирования экономики. Еще в начале 30-х гг. в противовес господствовавшему тогда мнению классиков, которые требовали от правительства безусловного достижения бюджетного равновесия даже в условиях низкой конъюнктуры, шведский экономист Б. Улин обосновал необходимость наращивания государственных инвестиций и организации общественных работ как средств борьбы с безработицей. Министр финансов Э. Вигфорс доказывал, что они являются способом повышения покупательной способности и снижения масштабов экономического кризиса. Именно на этих методологических принципах был построен шведский бюджет 1933 г., ставший важнейшим инструментом выведения национальной экономики из рецессии.
Объектом рестриктивной экономической политики государства являлась до последнего времени, например, экономика Китая, правительство и Центробанк которого с начала XXI в. пытались затормозить динамику ВВП в надежде не допустить дальнейшего инфляционного перегрева национального хозяйства и глубокого спада в перспективе. Сегодня — в обстановке глобального кризиса — приходится лишь удивляться прозорливости китайских властей, которые по сути предсказали факт его наступления и не допустили ухода национальной экономики в рецессию, типичную для подавляющего большинства других стран.
Политику краткосрочной стабилизации — причем в основном экспансионистского типа и ориентированную на кейнсианские рецепты — интенсивно применяли многие правительства и в 50—60-е гг. Последовавшая в 70—80-х гг. смена этой модели на модель неоклассического типа во многом была обусловлена стагфляцией, которая проявилась в сочетании повышения общего уровня цен и снижения объема национального производства и занятости. Одной из ведущих причин ускорения инфляции явилась при этом расшатанная многолетней фискальной экспансией финансовая система многих стран, в то время как немаловажным фактором торможения экономического роста (и регулярного перехода его в циклический спад) стало сопряженное с подобной политикой действие эффекта вытеснения частных инвестиций. Вполне закономерно, что в коридорах власти большинства стран заметно расширилось присутствие неоконсерваторов, которые перенесли акцент в антициклическом регулировании с бюджетно-налоговых на денежно-кредитные инструменты. В сфере фискального регулирования экономической конъюнктуры они считали необходимым резкое сокращение государственных расходов. По мнению монетаристов, бюджет уже не мог более рассматриваться в качестве ведущего регулирующего инструмента по причине хронически присущей ему несбалансированности. В этих условиях инфляционные методы антициклического регулирования (денежная экспансия и наращивание бюджетных расходов) уступили место стимулирующей налоговой политике. Основной расчет делался на устойчивое сокращение налогообложения прибыли, расходуемой предпринимателями в целях накопления и ускоряющей наращивание предложения ими товаров и услуг. Выступая против модели государства благосостояния, неоконсерваторы доказывали губительное воздействие высоких налогов на экономическое развитие страны. Но если в 50—60-е гг. уменьшение налоговых ставок кейнсианцы считали способом расширения совокупного спроса, то в 80-е гг. формально те же меры (в сочетании с решительным сокращением степени прогрессивности налоговой шкалы) неоконсерваторы рассматривали как метод увеличения совокупного предложения.
Отстаивая ценности открытой рыночной экономики, делающей неизбежной все большую синхронность циклических колебаний конъюнктуры, власти были вынуждены осуществлять синхронизацию антициклических мероприятий в разных странах и унифицировать их методологию. Ведь в противном случае результаты внутренней стабилизации экономики неизбежно обесцениваются. Так, Франция в начале 80-х гг. продолжала использовать кейнсианские рецепты антикризисного регулирования, расширяя размер государственных расходов, в то время как в других странах уже практиковалась всемерная экономия бюджетных средств, Подобные действия французского правительства привели лишь к бессмысленному росту бюджетного дефицита без сколько-нибудь заметного ускорения экономического роста в стране.
Сегодня обеспечение координации антициклических мер требует создания новых международных институтов, которые наряду с ООН, МВФ, ВТО и др. усиливали бы регулирование экономики на межгосударственном уровне. Наиболее значимой в их ряду могла бы стать мировая налоговая организация, способная (например, через введение интернет-налога на передаваемую коммерческую информацию) противостоять нынешнему стремлению транснациональных корпораций оперативно перемещать товары и услуги из одной страны в другую (особенно в так называемые налоговые гавани), тем самым с легкостью уводя из-под налогообложения свои активы.
Как видим, десятилетиями занимаясь краткосрочной стабилизацией, государство накопило громадный опыт, построило разнообразные механизмы регулирования совокупного спроса и совокупного предложения. Логическим результатом такого воздействия правительств и центральных банков на воспроизводственный процесс явилось уменьшение глубины и продолжительности кризисного падения национальной экономики, да и темпы инфляции не выходили из разумных пределов. Однако со временем на положительные результаты стали все больше накладываться негативные эффекты антициклического регулирования, свидетельствующие о его внутренней противоречивости.
Противоречивость антициклического регулирования. Политико-экономический цикл
Антициклическая политика как политика тонкой настройки все же небезупречна, в ходе своей реализации она сталкивается с проблемами стагфляции, ошибок прогнозирования, лагов и оппортунизма политических лидеров.
Проблема стагфляции. Все модели антициклического регулирования экономики исходят из предположения о том, что в конкретный период существует либо инфляция (при высокой конъюнктуре), либо безработица (при конъюнктуре низкой). Но они не рассматривают четкого алгоритма поведения государства в ситуации, когда эти две главные экономические болезни вместе обосновываются в социальном организме, порождая феномен стагфляционной ловушки. Данный термин, как известно, обозначает одновременное падение производства и инфляцию в условиях, когда для преодоления экономического спада необходимы инфляционные меры, которые в свою очередь увеличивают спад, и, напротив, для противодействия инфляции нужны меры, сокращающие производство, что приводит к нарастанию инфляции. В этой ситуации (особо характерной для стран с переходной экономикой) перед государством встает сложнейшая проблема сочетания «жесткости» и «мягкости» в экономическом регулировании, и ее разрешение требует постоянного поиска неких пороговых значений макроэкономических показателей, за которые выходить уже нецелесообразно. При этом необходима реализация усложненного варианта стабилизационной политики, основанного на итеративной процедуре формирования и варьирования приоритетов макроэкономического регулирования (например, отказа от сбалансированности государственного бюджета в пользу антикризисного регулирования, а затем сознательного торможения экономического роста во имя антиинфляционной профилактики). Следует отметить, что до настоящего времени данный вариант отработан не полностью.
Проблема ошибок прогнозирования. Меры по антициклическому регулированию оказываются результативными только при условии, что правительство и центральный банк располагают надежной информацией о текущем состоянии, тенденциях и перспективах изменения экономической конъюнктуры. Ни один из показателей не может в одиночку предсказать грядущих перепадов в хозяйственной динамике, а значит, и определить поворотные точки. Комитет по датировке деловых циклов, работающий при американском Национальном бюро экономических исследований, проводит качественный анализ всей имеющейся информации, отслеживая динамику средневзвешенного индекса опережающих индикаторов не менее двух кварталов подряд. Но каким бы безупречным ни казался созданный наукой экономической барометр, ложные предсказания все же не исключены. Нередко поворот экономический конъюнктуры в сторону спада происходит так резко, что государство при всем желании не успевает задействовать даже стандартные алгоритмы антициклического регулирования. Главная характеристика, которая гарантирует ему особое место в мировой и российской экономической истории, — отмечает A. May, — быстрота развертывания экономического кризиса, скорость перехода от эйфории к ощущению обреченности». В условиях, когда мировые цены на товары российского экспорта резко поднялись и к данному фактору экономического роста добавился еще и фактор резкого падения процентных ставок на финансовых рынках, российская политическая элита еще не могла представить, что ближайший Новый год страна будет встречать в ожидании хозяйственного коллапса. Кроме того, в любой стране макроэкономическая аналитика в той или иной степени связана с апологетикой — неумеренным, чрезмерным восхвалением сложившегося здесь социально-экономического устройства, его предвзятой защитой. Проявлениями апологетики являются задержка негативных статистических данных, а, следовательно, и их корректировки, искажение сути происходящего в комментариях властей. Далеко не всегда ученые соблюдают золотое правило экономической науки, согласно которому при выработке прогнозов и рекомендаций ситуацию в стране следует оценивать такой, какая она есть, а не такой, какой ее хочется видеть. В таких условиях вероятность получения достоверного прогноза резко снижается, а значит, практические действия властей могут не только не улучшить экономическую ситуацию в стране, но и заметно расшатать ее.
В своем стремлении не допустить ускорения инфляционных процессов, оно, выполняя предписания антициклической политики, закономерно ставит вопрос о повышении налоговой нагрузки на экономику. Однако вразрез с официальным прогнозом национальная экономика в силу целого ряда причин, имеющих как объективную, так и субъективную природу, погружается в пучину кризиса. В результате ошибки прогнозирования и, следовательно, необоснованного взвинчивания налоговой нагрузки масштабы экономического спада оказываются гораздо более значительными. Если же в экономике прогнозируется кризис и в связи с этим заблаговременно снижаются налоги, то неожиданно случившийся подъем становится из-за неумеренно возросшего спроса еще более бурным и инфляционно опасным. Такое развитие событий может явиться результатом не только принципиальной невозможности своевременного обнаружения поворотных точек в хозяйственной динамике, но и следствием значительного удельного веса теневых сделок в экономике страны (и теневой занятости в структуре совокупной рабочей силы). В последнем случае состояние рецессии, наблюдаемое в ее легальном секторе, может быть ошибочно рассмотрено властями как основание для запуска экспансионистских мер, в то время как масштабный теневой сектор способен находиться уже в ситуации инфляционного бума.
Ошибки прогнозирования, по мнению представителей теории рациональных ожиданий, могут также явиться результатом определенных, вполне осознанных шагов домохозяйств и компаний по противодействию целенаправленным стабилизирующим акциям государства. Сформировав у себя некий алгоритм рационального хозяйственного поведения и плодотворно усваивая достижения информационной революции, эти хозяйственные субъекты оказываются в состоянии успешно и своевременно распознавать истинные мотивы тех или иных государственных органов и тем самым регулярно лишать их действия результативности. Например, в ожидании налоговых льгот на инвестируемую часть прибыли сразу же после осознания властями угрозы спада в национальной экономике компании вполне могут резко сократить масштабы своей инвестиционной деятельности, приблизив в результате данный спад и усилив его глубину. И, наоборот, хорошо понимая неотвратимость повышения налоговой нагрузки в фазе подъема, рационально мыслящие и адекватно понимающие свою выгоду инвесторы наверняка постараются по максимуму воспользоваться некой налоговой паузой в преддверии такого подъема, и резкий всплеск капиталовложений сделает его еще более инфляционно опасным.
Выходит, что дискреционная политика в случае ошибочного прогноза способна не помочь «больному» — национальной экономике, а, напротив, навредить ему, другими словами, хотели, как лучше, а получилось, как всегда. По мнению оппонентов стабилизационной политики (неоклассиков), в случае, когда члены кабинета министров не вполне уверены в достоверности своих прогнозных оценок, им лучше бездействовать, положившись на рыночные силы, которые несравненно эффективнее ослабляют остроту проблем безработицы и инфляции. Мнение кейнсианцев качественно иное: признавая актуальность проблемы ошибок прогнозирования, но вместе с тем исходя из убеждения о неуклонно расширяющихся способностях науки познавать окружающий мир, они склонны не отказываться от прогнозов, а всемерно совершенствовать методологию и саму технологию их выработки.
Проблема лагов. Лагами называются временные разрывы между экономическими явлениями, находящимися в причинно-следственной связи. Суть данной проблемы состоит в том, что стабилизационная политика (как, впрочем, и любой другой вид государственного регулирования экономики) напоминает, образно говоря, стрельбу по движущейся мишени. В то время когда правительство и центральный банк предпринимают какие-либо действия, ориентируясь на реалии сегодняшнего дня, объект их регулирования, находящийся в непрерывном движении, способен уйти далеко вперед, и в результате «выстрел» может оказаться крайне неудачным. К тому же известно, что рыночная экономика весьма инерционна. Хозяйственные процессы совершаются в ней далеко не мгновенно, и их запуск требует затрат не только ресурсов, но и времени. Поэтому в ходе реализации любой экономической политики, в том числе и антициклической, проявляется эффект запаздывания ее воздействия на объект. Оценка продолжительности данного эффекта — одна из важнейших задач макроэкономического регулирования. Государству важно знать не только вероятностный результат того или иного хозяйственного мероприятия, но и предположительный момент его наступления.
В общем случае задержки (запаздывания) воздействия экономической политики можно разделить на две группы:
1) внутренние лаги — время, необходимое для принятия решений;
2) внешние лаги — запаздывание появления результатов тех или иных действий властей.
В ходе их детализации можно выделить целую лаговую структуру, в которую, в частности, входят:
- лаг признания;
- лаг решения;
- лаг между моментом принятия решения и началом конкретных действий;
- лаг воздействия.
Лаг признания (распознавания) — время, необходимое для осознания политиками самого факта существования проблемы регулирования и оценки степени актуальности ее решения. Это временной разрыв (называемый иногда разрывом восприятия), образующийся между моментом отхода национальной экономики от состояния равновесия и моментом признания политиками необходимости активных действий по ее возвращению в данное состояние. Его продолжительность определяется состоянием экономической науки, ее ролью в принятии политических решений. Если подсистема анализа и прогнозирования экономической конъюнктуры организована должным образом, лаг распознавания может принять и отрицательное значение: заблаговременно предсказанный футурологами перепад конъюнктуры влечет за собой упреждающий запуск соответствующего регулирующего механизма. В других случаях лаг признания становится положительным. Однако его продолжительность может быть заметно сокращена в связи с переходом развитых стран к так называемой новой экономике, базирующейся на современных информационных технологиях.
В нашей стране лаг признания традиционно является продолжительным по причине несовершенства многих исследований (в том числе из-за неполноты статистических данных и отставания в сфере информационных технологий), распространения в высших эшелонах власти склонности к волевым, не опирающимся на выводы экономической науки решениям, приверженности к разного рода идеологическим стереотипам, затрудняющим понимание сложившейся ситуации (можно вспомнить относительно недавние заявления типа: «В нашей плановой экономике не может быть инфляции и безработицы!»). Известно, что отечественной науке потребовалось несколько лет для осознания кажущейся сегодня очевидной необходимости сокращения налогового бремени для производителей товаров и услуг. Другой пример: демографический кризис в России протекает уже много лет. Так почему же власти лишь сегодня обратили внимание общества на его зловещие симптомы?
Лаг решения, ши административный разрыв, — время между осознанием проблемы и принятием политического решения о запуске соответствующих регулирующих механизмов. В России лаг решения имеет также значительную временную протяженность, что обусловлено замедленной реакцией исполнительной и законодательной власти на возникающие в отечественной экономике процессы, а также серьезной бюрократизацией управления. Впрочем, и за рубежом на принятие политических решений уходит немало времени: колеса демократического управления, как известно, крутятся медленно.
Лаг между моментом принятия решения и началом конкретных действий государственных служб, ответственных за его осуществление, или функциональное запаздывание. Он зависит от того, насколько эффективно работает государственная машина, как налажено взаимодействие ее различных звеньев. Например, в российское правительство приняло решение о либерализации цен, однако конкретные действия в данном направлении были предприняты когда из-за нараставших как снежный ком инфляционных ожиданий в магазинах почти не осталось товаров.
Лаг воздействия — время, в течение которого цель макроэкономической политики реально ощущает воздействие ее инструмента. Продолжительность этого лага определяется внутренним устройством инструментов экономической политики, структурой так называемого трансмиссионного механизма воздействия денежно-кредитной (бюджетно-налоговой) политики на национальный продукт, уровень цен или занятость населения. Некоторые инструменты могут обеспечить достаточно быстрое достижение заданной цели. Так, выплата детских пособий, мгновенно расширяя потребительский спрос, способна резко повлиять на ускорение динамики национального продукта. А вот изменение денежного предложения оказывает замедленное влияние на национальный продукт, поскольку непосредственным объектом его воздействия чаще всего являются процентные ставки, через изменение которых, а также через сдвиги в инвестиционной активности можно затормозить (ускорить) динамику ВВП. Встречаются случаи и чрезвычайно длительных лагов воздействия, например, при государственном финансировании фундаментальной науки и техники. Даже в жестко ориентированной на усвоение достижений НТП американской экономике бюджетные ассигнования в инновации обычно обеспечивают рост национального продукта не ранее чем через 5—8 лет.
Расчет временной протяженности лагов различных инструментов позволяет классифицировать эти инструменты по величине вероятного эффекта и степени быстродействия, понять, какие из них дадут результат немедленно, а какие — лишь в отдаленной перспективе. Это обеспечивает обоснованность долгосрочных политических решений, ответственность обещаний, а также контроль за их выполнением. Правительство, не обещающее ничего конкретного, обречено на неэффективность, поскольку лишается доверия населения.
Таким образом, политика тонкой настройки как инструмент сглаживания циклических колебаний экономики способна дать сбой не только вследствие плохого качества прогнозов и сложности точно прогнозировать перепады конъюнктуры (особенно в рамках циклов малой продолжительности), но и в силу того, что бюрократическая система управления нередко оказывается неспособной быстро реагировать на смену ситуации и своевременно принимать решения. Несмотря на все достижения прогнозирования в последние десятилетия, промежуток времени между началом экономического спада, роста безработицы (или началом подъема, чреватого инфляционным всплеском) и их осознанием прогнозистами по-прежнему остается значительным (обычно он составляет 4—6 месяцев). Поэтому субъекты экономической политики часто допускают ошибки, усиливающие конъюнктурные колебания. Запоздалые решения подчас влекут за собой гораздо больше вреда, чем пассивное бездействие. Если регулирующие действия властей отстают от темпа развертывания событий в национальной экономике всего на шаг, то результативность подобных действий существенно снижается. При отставании на два шага они напрочь утрачивают свою эффективность, на три — становятся попросту вредными. Иногда правительственные меры по антикризисному регулированию экономики предпринимаются уже на стадии ее самопроизвольного оживления под влиянием внутренних законов рыночной системы. Следствием этого могут стать, например, деформация механизма развертывания фазы оживления и ее перерастание в инфляционный бум.
Проблема оппортунизма политических лидеров. Оппортунизм (от лат. opportunus — «удобный», «выгодный») в экономической политике возникает, когда цели политиков вступают в противоречие с интересами благосостояния населения. Антициклическое регулирование (и экономическую политику в целом) проводят правительство и выборные органы власти, которые обычно коррумпированы и решают, прежде всего, свои собственные, выгодные для себя задачи — в частности переизбрания на следующий срок для сохранения так называемой политической ренты. Так что деформация цикла и использование антициклических регуляторов в собственных интересах политиков неизбежны. Причем такое злоупотребление экономической властью очень трудно доказать: опытные политики всегда сумеют объяснить свои нерациональные, однако создающие им дополнительные удобства решения заботой об общественных интересах.
У. Нордхаус в 1975 г. и Д, Макрэй в 1977 г. доказали довольно стабильное чередование определенных направлений экономической политики, обусловленное движением рейтинга правительства, а также тем, на какой стадии находится борьба за политическую власть. На формирование приоритетов макроэкономического регулирования в немалой степени влияют и конъюнктурные внутриполитические обстоятельства, в том числе стремление властей максимизировать шансы своего переизбрания на новый срок. Реальность такова: когда правительство (сформированное правящей партией) изменяет цели и приоритеты экономической политики, запускает те или иные регуляторы, оно помимо всего прочего заботится о том, чтобы склонить на свою сторону общественное мнение. В результате складывается устойчивая связь между колебаниями индекса популярности правительства и стадией политической борьбы, с одной стороны, и динамикой макроэкономических показателей, тем или иным набором инструментов экономической политики — с другой.
В книге Дж. Бьюкенена и Г. Талл ока «Расчет согласия» проанализирован процесс принятия политических решений с помощью методов экономической теории. До этого господствующей была точка зрения о том, что всякое политическое решение является попыткой правительства добросовестно добиваться важнейших на данный момент макроэкономических целей. В противовес этой позиции Дж. Бьюкенен (лауреат Нобелевской премии) и Г. Таллок доказывали, что политики стремятся, прежде всего «заработать» как можно больше голосов своих избирателей. Экономисты представили анализ политики как разновидность анализа рынка: политические решения и сам размер государственного сектора определяются соотношением сил между лоббистскими организациями и группами избирателей, которые требуют реформ и выгод в свою пользу, с одной стороны, и политиками, которые стремятся максимизировать число своих сторонников на предстоящих выборах, — с другой.
Нельзя смотреть на политиков только как на просвещенных и всезнающих людей, чьи решения продиктованы исключительно искренним стремлением стабилизировать экономику. Их важнейшая цель — одержать победу на выборах, и в стремлении к ней они могут склониться к принятию экономически необоснованных решений. Известно, что избиратели голосуют за политика исходя из экономической ситуации на момент голосования. Поэтому у правящей партии появляется стимул проводить ту политику, результаты которой выглядят выигрышно именно сегодня. Естественно, шансы на переизбрание в ситуации хозяйственного подъема в стране несравненно выше, чем в период спада. В силу этого при приближении выборов президент, члены кабинета министров и депутаты парламента от правящей партии склонны принимать меры по сокращению уровня безработицы и всемерно стимулировать экономику. Так, уменьшаются налоговые ставки, увеличиваются расходы на социальные цели, применяются инфляционные методы денежно-кредитного регулирования экономики. Если же у партии власти в парламенте нет стабильного большинства, используется соглашение между партиями левого и правого толка, допустим, такого рода: «Поддержите наше предложение о росте бюджетного дефицита, а мы поддержим ваше предложение о приватизации». Например, в недавнем прошлом согласие министра финансов А. Кудрина выделить из Стабфонда средства на покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации параллельно с учреждением Инвестиционного фонда явилось для него средством нейтрализации еще более мощной угрозы федеральному бюджету, исходившей из предложения экспремьер-министра Фрадкова о сокращении ставки НДС с 18 до 13%. Так накачивается совокупный спрос, чтобы политически выжить за счет краткосрочного экономического подъема. Аналогичные приемы используются и внутри избирательного цикла, если индекс популярности правительства и президента опускается ниже отметки политического выживания (51—52%). Эти действия наиболее вероятны, если лидеры страны реализуют стратегию не быстрой наживы (предполагающей получение максимально возможной ренты в течение первого же своего избирательного срока), а долговременного пребывания, стараясь максимально продлить свою политическую жизнь. При этом учитывается, например, тот факт, что наращивание денежной массы намного быстрее срабатывает в плане повышения темпов экономического роста страны и сокращения безработицы, нежели в части ускорения инфляционных процессов (которое желательно перенести за временные рамки избирательного марафона). Такой перенос инфляции в будущее случился в нашей стране в период президентских выборов в результате заключения ценового пакта между партией власти и отечественными монополистами, что привело к отложенной инфляции до марта и ускорению ее темпов в мае, когда за месяц цены подскочили сразу на 3,6% (двухлетняя норма для стран ЕС). Нечто подобное происходило на наших глазах и в ходе избирательной кампании.
Если выборы совпали с пиком экономического подъема в стране или проводятся через некоторое время после его закономерного завершения, то экспансионистские действия властей, всецело направленные на сохранение политического влияния на избирателей, неизбежно усиливают циклические колебания национальной экономики и, спровоцировав ее инфляционный перегрев, обрекают население страны на падение жизненного уровня в самом ближайшем будущем. Действительно, уже первые месяцы после выборов обычно отмечены стремлением вновь избранных властей сократить дефицит бюджета за счет роста налоговой нагрузки и секвестирования многих статей государственных расходов, установить жесткие денежные ограничения. Радикальность подобных преобразований проявляется с особой силой в случае победы партии, прежде находившейся в оппозиции. Ведь ей необходимо доказать свое умение лечить вызванные предшественниками хозяйственные болезни, путем изменения приоритетов макроэкономического регулирования выполнить хотя бы часть своих предвыборных обещаний.
Для американской экономики выведена закономерность: на каждый второй год правления республиканцев приходится спад производства; каждый второй год правления демократов экономика, наоборот, переживает подъем. Это связано с различным отношением данных партий к выбору между безработицей и инфляцией. Республиканцы считают инфляцию большим злом и поэтому стремятся ценой спада производства нейтрализовать тенденцию роста общего уровня цен. Политика демократической партии, напротив, нацелена на расширение производства, которое вызывает сокращение безработицы, но в итоге обычно стимулирует инфляцию. Одним из проявлений политического делового (политико-экономического) цикла в России является резкое увеличение количества законов, инициируемых депутатами Государственной думы накануне выборов и имеющих преимущественно популистский характер. Таким образом, политический деловой цикл — это цикл экономической и политической активности правительства (выборных государственных органов) между выборами. Представители теории политического бизнес-цикла опираются на предположение о том, что политические лидеры полностью овладели фискальными и монетарными инструментами и способны в любой момент активно их задействовать по собственному усмотрению в интересах укрепления своей власти в стране.
Результатом принятых экспансионистских мер, которые в соответствии с закономерностями электорального цикла проводились незадолго до выборов, чтобы избиратели не успели забыть благодеяний своего президента, явилось избрание Рейгана президентом США на второй срок. Так что специалисты по политическому циклу деловой активности, определяющие принципы проведения избирательной кампании, входят в Совет экономических консультантов президента США или регулярно сотрудничают с ним не случайно.
Однако не стоит преувеличивать результаты исследований в области политико-экономического цикла. Динамика рейтинга правительства, причины победы (поражения) президента или губернатора на выборах, механизм формирования целевой функции и вариантов экономической политики столь сложны, что едва ли в них можно разобраться путем одних только сопоставлений динамических рядов, где фигурируют, скажем, индекс популярности и уровень безработицы. Так, в Великобритании признаки электорального цикла вообще почти не заметны, партии побеждают и проигрывают на выборах вне жесткой зависимости от динамики безработицы и инфляции. К тому же следует учитывать, что, во-первых, избиратели реагируют на изменения социально-экономической ситуации с опозданием, а во-вторых, их реакция зависит от сложного комплекса факторов, которые нельзя сводить к одним только экономическим проблемам. Да и с экономической точки зрения на политические симпатии электората влияет не столько общий темп инфляции в стране, сколько динамика цен в ближайших магазинах, аналогично тому, как для биржевого брокера важнее не темп экономического роста, а колебания индекса Доу-Джонса. К слабостям теории политического цикла деловой активности можно отнести и чрезвычайную сложность одновременной минимизации темпов инфляции и уровня безработицы как противоречивых макроэкономических целей. В современной России, как и во многих развивающихся странах, излишняя терпимость избирателей к нечистоплотности политиков, чрезмерно длительное присутствие последних во властных структурах (вразрез с закономерностями политико-экономического цикла) обусловлены не только безграничными возможностями использования ими административного ресурса, но и опасением (далеко не беспочвенным), что к власти могут прийти еще более некомпетентные и оппортунистически настроенные политические силы.
И все же очевидно, что одной из немаловажных причин колебаний в экономике выступает сам политический процесс, а периодичность выборов органов власти является весьма значимым фактором, определяющим продолжительность воспроизводственных циклов. Бюджетно-налоговая и денежно-кредитная политика являются мощными орудиями государства, напоминающими ядерное оружие, а потому антициклическое регулирование способно гарантировать экономическую безопасность страны и одновременно представлять скрытую угрозу для ее стабильного функционирования. В связи с этим в мировой науке дискуссионным является вопрос: следует ли связывать руки политикам, делая акцент на политику строгих правил, или целесообразно осуществлять политику тонкой настройки, позволяя властям вносить любые коррективы в применяемые инструменты регулирования в случае изменения экономической ситуации? В первом случае можно было бы в немалой степени обезопасить экономику от влияния политической конъюнктуры, что в долгосрочном плане, возможно, способствовало бы ее устойчивому росту. Однако это неизбежно ведет к сужению возможностей воздействия избирателей на макроэкономическую политику. Кроме того, безусловный акцент на политике строгих правил способен ввергнуть страну в глубокий кризис, поскольку кодекс данной политики фактически запрещает принятие государством комплекса активных «пожарных» мер по преодолению форс-мажорной ситуации. При политике тонкой настройки, будь то политика бюджетно-налоговая или денежно-кредитная, достоинства и недостатки поменялись бы местами. Рискуя оказаться в руках недобросовестных, некомпетентных политиков, страна в то же время могла бы получить шанс на оперативную корректировку хозяйственной ситуации, изменившейся в негативную сторону.
Вопросы экономической политики слишком важны, чтобы их решение оставить на усмотрение политиков. Взрывоопасность ситуации состоит в том, что мощные инструменты монетарной и фискальной политики могут оказаться в руках некомпетентных или оппортунистически настроенных политиков. Некомпетентность в государственном регулировании экономики весьма вероятна: экономическая наука довольно сложна, и политики зачастую недостаточно разбираются в ее закономерностях. Это создает благоприятную почву для популистов, предлагающих заманчивые, но абсурдные способы разрешения сложных проблем. В мире уже давно высказываются предложения относительно способов ограждения экономики от политических игр путем внесения изменений в законодательство. Так, страны ЕС ограничены в своих фискальных действиях требованием о недопущении бюджетного дефицита свыше 3% (отражено в Маастрихтском пакте стабильности, заключенном странами — членами Экономического и Валютного союза ЕС), а государственного долга — свыше 60% ВВП. Правда, в результате оживленных дискуссий страны ЕС договорились о заметном ослаблении первого из этих ограничений. Германии выход за верхнюю планку бюджетной несбалансированности разрешен в связи с необходимостью дальнейшего финансирования ее восточных земель, Франции — ввиду ее масштабной поддержки определенных стран третьего мира, Польше и Венгрии — по причине, начавшейся в них радикальной пенсионной реформы. Правительства многих стран зоны евро считают недопустимым сокращение своих расходов в обстановке глобальной рецессии, несмотря на то, что это выводит бюджетный дефицит за предельно допустимую границу.
Изучение зарубежного опыта реализации политики строгих правил позволяет ученым нашей страны ставить на законодательную основу вопрос о предельно допустимой величине бюджетного дефицита (профицита), количественном ограничении темпов расширения (сжатия) денежного предложения. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации размер дефицита федерального бюджета не должен превышать суммарного объема централизованных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга. Кодекс устанавливает и верхний предел наращивания внутреннего и внешнего долга российского государства, а также предельную величину его внешних заимствований на ближайший финансовый год.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
