Всемирная торговая организация предусматривает принятие ее участниками существенных и связанных обязательств, а также выполнение ими норм в отношении торговой и инвестиционной практики. Эти обязательства и нормы обеспечивают безопасность и предсказуемость, которая необходима для того, чтобы поддержать либеральный и открытый международный торговый режим. Нарушение правил ВТО не только наносит ущерб интересам затронутых этим участников, но и угрожает процветанию всей торговой системы и всех ее участников.
В отличие от ВТО, большинство международных соглашений и конвенций не содержат норм, устанавливающих внутренние процедуры урегулирования споров в связи с нарушением сторонами правил. Споры должны разрешаться ad hoc, на дипломатической основе, или стороны должны договориться о передаче спора на рассмотрение внешнему органу, такому как, например, Международный суд (МС) для вынесения решения по соответствующему вопросу. Однако Соглашение о ВТО предусматривает обязательную процедуру разрешения споров и обеспечивает, чтобы правила ВТО соблюдали все участники. Эта процедура известна как Договоренность ВТО по правилам и процедурам разрешения споров (ДРС).
С самого начала ГАТТ3, предшествовавшее ВТО, сталкивалось с необходимостью разрешения споров между сторонами. От первоначального метода разрешения споров ad hoc постоянно усложнявшиеся процедуры медленно претерпевали эволюцию па протяжении пяти десятилетий. Принятие ДРС как части Соглашения о ВТО явилось серьезным шагом па пути создания системы разрешения споров, способной решать их эффективно и быстро.
В соответствии с ДРС участник, который полагает, что его интересы были серьезным образом затронуты неспособностью другого участника придерживаться обязательств в ВТО, имеет право на проведение консультаций с этим другим участником. Если спор не удается разрешить путем консультаций, то формируется арбитражная комиссия ad hoc из экспертов ВТО для рассмотрения спора. После получения в письменной или устной форме представлений от сторон спора арбитражная комиссия публикует доклад, содержащий сделанное ею заключение. Если признано, что сторона нарушила свои обязательства в ВТО, она должна исправить эту практику и привести ее в соответствие с правилами ВТО. Если стороне не удается исправить практику, затронутой стороне может быть разрешено предпринять ответные меры, направленные против нарушившей обязательства стороны. Если какая-либо из сторон, участвующих в споре, не удовлетворена докладом, изданным арбитражным органом ad hoc, апелляция может быть подана в действующий на постоянной основе апелляционный орган ВТО по рассмотрению споров.
Настоящая глава посвящена истории и эволюции разрешения споров в рамках ГАТТ/ВТО. В ней дается краткое описание механизма обзоров торговой политики в ВТО и роли, которую этот процесс играет в отношении сомнительной практики участника, до того, как она станет предметом рассмотрения спора, а также рассматриваются институты и процедуры, которые предусмотрены в ДРС для разрешения споров, обсуждаются некоторые из проблем, которые возникли при рассмотрении споров в ВТО.
Среди наблюдателей и участников ГАТТ/ВТО на протяжении длительного промежутка времени непрерывно продолжалась полемика о надлежащем месте процедур урегулирования споров в основании торгового соглашения. Разногласия сводились к двум противоположным позициям: сторонники первой утверждали, что ГАТТ/ВТО должен действовать как судебный орган, рассматривающий споры, относящиеся к сфере общего права, в соответствии с установленными правилами и принципами и выносящий имеющие обязательную силу решения; сторонники второй заявляли, что урегулирование споров должно быть просто дипломатической процедурой, которая поощряет переговоры между соответствующими сторонами и институциональные решения, не имеющие обязывающего характера. По большей части эти противоположные точки зрения основывались на различном понимании того, какие основные цели должна преследовать система разрешения споров.
Европейские Сообщества исторически выступали лидерами в отстаивании «дипломатической» модели, рассматривая разрешение споров прежде всего в качестве политического процесса, сопровождаемого взаимными уступками и компромиссами. В соответствии с этой точкой зрения целью процесса должно быть быстрое разрешение спора, что наилучшим образом может быть достигнуто путем переговоров и компромиссов. Существование эффективной судебной системы может привести к отказу сторон от попытки найти решение переговорным путем быстрее, чем в рамках системы, в которой существует альтернатива проведения переговоров. Критики судебного разбирательства также доказывали, что акцент на судебное разбирательство провоцирует конфликты и излишне отравляет экономические отношения между нациями.
Существовала и обеспокоенность в отношении возможности принудительного исполнения вынесенных решений, которые не явились результатом переговоров. ДРС содержит механизм, который позволяет участнику, интересы которого затронуты, вводить регулирующие меры, направленные против виновной стороны, которая не изменила свою практику, как это предписывала арбитражная комиссия в соответствии с ДРС. В то время как угроза применения таких санкций до сих пор оказывалась эффективным средством в обеспечении следования сторонами рекомендациям, вытекающим из доклада арбитражной комиссии, обозреватели отмечали, что, в конце концов, не имеется средств гарантировать исполнение. Это служит аргументом в пользу нахождения решений путем переговоров или с помощью посредников для того, чтобы обеспечить следование рекомендациям.
Соединенные Штаты выступали лидерами в группе сторонников судебной системы, в большей степени базирующейся на правилах. Доказывалось, что подход, основанный на жестком применении совокупности правил, поможет обеспечить соответствие и предсказуемость процесса принятия решений, который в свою очередь внушит доверие к системе ВТО и будет согласовываться с принятыми в ее рамках обязательствами. Более того, система, в большей степени ориентированная на судебные решения, в определенной степени лишает политических лидеров возможности контроля над процессом разрешения споров и может помочь правительствам участников противостоять внутренним протекционистским устремлениям нарушить обязательства ВТО.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В целом малые нации приветствовали подход, предусматривающий судебный подход, в большей степени ориентированный на правила, веря, что такая система «поднимает уровень игрового поля» и поможет противостоять нарушению баланса сил, который может возникнуть, когда спор ведется с более крупными Участниками. Договоренности, являющиеся результатом переговоров, как правило, достигаются в пользу более сильных в экономическом и политическим отношении стран. На консультационной стадии, предшествующей судебному разбирательству, спорящие стороны принимают во внимание тот факт, что вопрос в конечном счете может быть решен третьей стороной, применяющей правила на беспристрастной основе. Таким образом, стороны ведут переговоры, исходя из вердикта, который предположительно вынесет третья сторона, а не из их возможностей использовать свою власть.
Однако необходимо отметить, что существующая система урегулирования споров, основанная па подходе, ориентированном на правила, не полностью устраняет дисбаланс сил, который существует между более крупными и малыми участниками. Как уже обсуждалось выше, угроза ответных мер помогает обеспечить исполнение участником неблагоприятных для него рекомендаций и решений. Угроза ответных мер, которые могут быть предприняты малыми, бедными участниками, может не быть столь эффективной в достижении удовлетворения их требований, как угроза применения ответных мер со стороны более сильного в экономическом отношении участника.
Достижение решения путем консенсуса было базовым принципом ГАТТ с момента его заключения. Это логически вытекает из того, что в ранней практике ГАТТ по разрешению споров акцент делался на примирении сторон, а не на конфликты; на переговоры, а не международный судебный процесс. Тем не менее к 1980 г. стало ясно, что система разрешения споров в ГАТТ во все большей степени становилась судебной по характеру. На протяжении последних пятнадцати лег существования системы ГАТТ, в меньшей степени являющиеся судебными по своему характеру альтернативы арбитражной комиссии, такие как посредничество, примирение или временный арбитраж, использовались редко. Крайне формализованные процедуры в рамках ДРС, включая установление жестких временных рамок и процедуры апелляции, приблизили процесс разрешения споров к юридической модели. Известный специалист по ГАТТ Джон Джексон утверждает, что в то время как вся международная деятельность правительств неизбежно влечет за собой смешение двух подходов — ориентированного на правила и ориентированного на силу, в значительной степени «история цивилизации может быть описана как постепенная эволюция от подхода, ориентированного на силу, в направлении подхода, ориентированного на правила».
Основа процедуры разрешения споров в ВТО
Как и механизм разрешения споров в старом Г ATT, режим разрешения споров в ВТО базируется на ст. XXII и XXIII ГАТТ. В то время как эти две статьи не содержат тщательно разработанной судебной процедуры, которая существует в настоящее время, и только в общих чертах устанавливают основные принципы разрешения споров, в ДРС специально были включены основные принципы ст. XXII и XXIII.
Ст. XXII призывает стороны предоставить друг другу «адекватные возможности для проведения консультации» по любому вопросу, затрагивающему права и обязанности, предусмотренные ГАТТ.
Если консультации не привели к взаимоприемлемому решению, статья XXIII позволяет стороне добиваться компенсации, если она полагает, что любые преимущества, приобретаемые ею прямо или косвенно по Соглашению, были «сведены на нет» или «уменьшены», или достижение любой цели Соглашения было затруднено в результате:
1) уклонения другого участника от выполнения своих обязательств по Соглашению;
2) применения другим участником любой меры, независимо от того, противоречит она или нет положениям Соглашения;
3) существования какой-либо другой ситуации.
ДРС устанавливает отдельные процедуры для «случаев нарушения», когда сторона якобы уклонилась от своих обязательств (1) и для претензий, не связанных с якобы имевшими место нарушениями (2) и (3). Более 90% споров в соответствии со ст. XXII связано с заявлениями о якобы имевших место нарушениях. В таких спорах жалующаяся сторона должна только продемонстрировать, что обязательство нарушено, для того чтобы арбитражная комиссия могла установить prima facie, имело ли место «сведение на нет» или «уменьшение» преимуществ; «сведение на нет» или «уменьшение» преимуществ презюмируется. Если арбитражная комиссия устанавливает факт нарушения, бремя доказательства того, что «сведения на нет» или «уменьшения» преимуществ фактически не произошло, лежит на отвечающей стороне. Если отвечающая сторона не может этого доказать, то она обязана устранить вызвавшую жалобу меру или прекратить соответствующую практику.
Жалобы, не связанные с нарушениями (2), редко случались в истории ГАТТ и являются спорными, поскольку они неизбежно предполагают развитие сценария, при котором не возникают нарушения обязательств или выявления факта нарушения правил ВТО. В отношении жалоб, не связанных с нарушениями, жалующаяся сторона часто сталкивается с трудной задачей определения, какая именно мера, примененная другой стороной, привела к «сведению на нет» или «уменьшению» преимуществ, приобретенных в рамках ГАТТ. Однако практика арбитражной комиссии свидетельствует о том, что не всякая мера, которая «сводит на нет» или «уменьшает» преимущества, приводит к «сведению на нет» без нарушения. Также должны быть выполнены два дополнительных требования. Во-первых, жалующаяся сторона не могла разумно предвидеть оспариваемую меру в тот момент, когда по соглашению, устанавливающему якобы «сведенные на нет» преимущества, велись переговоры. Во-вторых, оспариваемая мера должна расстраивать разумные ожидания жалующейся стороны в отношении лучшего доступа на рынок, вытекающего из соглашения, по которому ведутся переговоры. Если «сведение на нет» или уменьшение преимуществ было установлено, отвечающий участник не обязан исправлять свою практику, при условии, что нарушения не произошло. Этот участник должен провести переговоры с участником, интересы которого затронуты, и предложить компенсацию для того, чтобы произвести восстановление «сведенных на нет» или «уменьшенных» преимуществ.
Третье основание для инициирования процедуры рассмотрения спора (3), «существование какой-либо другой ситуации», представляется весьма исключительным случаем, и к ней можно прибегнуть только в том случае, если вопрос не охватывается пунктами (а) и (б). Таким образом, ни одна арбитражная комиссия не приняла решение по какому-либо делу на этом основании.
Эволюция процедуры урегулирования споров в ГАТТ
Ст. XXII и XXIII ГАТТ служат фундаментом системы разрешения споров в ГАТТ/ВТО, однако в них, как уже упоминалось выше, содержится очень мало процедурных или институциональных элементов. Несостоявшаяся Международная торговая организация (МТО) намеревалась разработать более детальную процедуру разрешения споров. Первоначально договаривающиеся стороны рассматривали споры на своих регулярных встречах, и в некоторых случаях были учреждены рабочие группы ad hoc для рассмотрения отдельных споров. На семнадцатой Сессии ГАТТ впервые была использована процедура арбитражной комиссии для рассмотрения жалобы Чили на австралийский режим субсидирования удобрений. Арбитражная комиссия состояла из лиц, которые участвовали в ней в личном качестве, а не как национальные представители. Интерес к системе арбитражных комиссий пропал, на время которых приходится только 38 зарегистрированных претензий. Споры разрешались в порядке консультаций, а урегулирование наиболее острых разногласий происходило в рабочих группах, которым только одним было разрешено издавать рекомендации.
В реализации своих намерений либерализовать торговлю и осуществлять рассмотрение структурных и процедурных проблем в рамках ГАТТ, Договаривающиеся Стороны провели восемь «раундов» многосторонних переговоров. В ходе переговоров, состоявшихся в конце 1970-х годов (Токио раунд), Договаривающиеся Стороны договорились внести некоторые важные изменения, которые способствовали возрождению процедуры рассмотрения споров. Договоренность Токио раунда признала как подлежащие судебному разбирательству элементы процедуры и формализовала практику арбитражных комиссий, которая на протяжении многих лет развивалась на основе ad hoc. Договоренность также кодифицировала право жалующейся стороны применить ответные меры, направленные против нарушивших сторон, которые уклонились от принятия действий по исполнению одобренных Советом ГАТТ решений арбитражной комиссии.
Улучшения, достигнутые в результате Токио раунда, способствовали восстановлению некоторой степени доверия в рамках системы рассмотрения споров в ГАТТ, и наблюдался резкий рост числа зарегистрированных претензий. Благодаря активизации деятельности по разрешению споров также были выявлены недостатки системы. Многие из соглашений, достигнутых в ходе Токио Раунда, представляли собой обособленные «кодексы», которые существовали в основном изолированно друг от друга и содержали свои собственные процедуры урегулирования споров. Некоторые из этих процедур урегулирования споров противоречили друг другу, что вело к раздробленности в процессе разрешения споров в рамках ГАТТ и появлению практики, когда спорящие стороны среди всех процедур пытались выбрать ту, которая в наибольшей степени отвечала бы их конкретным интересам (так называемый форум шоппинг). Более того, Договаривающиеся Стороны не были обязаны ратифицировать все эти кодексы, наоборот, могли проявлять разборчивость по отношению к кодексам (иногда это называли ГАТТ «а ля карт»). Это означает, что зачастую универсального участия ни в одном конкретном соглашении достигнуто не было.
Две последующие декларации в отношении урегулирования споров были приняты. Однако по мере приближения Уругвайского раунда переговоров, большинство проблем системы разрешения споров в ГАТТ продолжали сохраняться. Споры продолжались после того, как процесс консультаций был исчерпан, существовали затягивание во времени процесса формирования арбитражной комиссии, разногласия по ее составу и полномочиям, блокирование докладов арбитражной комиссии, несоблюдение ее рекомендаций.
Разрешение споров стало важнейшим пунктом повестки дня Уругвайского раунда переговоров, и принятие ДРС повсеместно рассматривается как одно из самых значительных достижений. Реформы, которые были приведены в действие ДРС, придали системе разрешения споров более выраженный юридический характер, делая систему более легалистической и предсказуемой. В отличие от старого механизма рассмотрения споров в рамках ГАТТ текст и процедуры, содержащиеся в ДРС, представляют собой связанные договором обязательства (в отличие от «интерпретаций» или «договоренностей о практике»), и их исполнение обязательно. Более того, ДРС применяется ко всем разнообразным соглашениям, принятым в рамах ВТО, что позволило избавиться от проблем, связанных с противоречиями между процедурами.
Новые процедурные элементы были введены в отношении установления временных рамок процесса. Новыми специфическими элементами являются: четко установленные короткие временные границы для каждого этапа процесса; автоматическое учреждение арбитражной комиссии и принятие доклада; стандартные полномочия и более эффективные средства выбора состава арбитражной комиссии. Институциональные улучшения включают в себя учреждение Органа по разрешению споров (ОРС) для применения ДРС и создание постоянного Апелляционного Органа.
Механизм обзоров торговой политики
Несмотря на то, что Механизм обзоров торговой политики (МОТП) не является частью ДРС, он представляет собой другой внутренний механизм, который помогает обеспечить условия, способствующие большинство изменений в системе урегулирования споров, предусмотренной ДРС, фактически явились кодификацией Соглашения о промежуточном итоге, которое было принято для применения на временной основе тому, чтобы внутренняя политика участника соответствовала принятым им обязательствам по Соглашению. МОТП также определяет возникающие вопросы, которые могут вызывать беспокойство всех участников ВТО. МОТП наделяет Секретариат и Генеральный Совет ВТО (заседающий в качестве Органа по обзорам торговой политики (ООТП)) полномочиями инициировать независимое расследование, на основе ротации стран, в виде обзоров их внешней и внутренней политик, которые могут повлиять на отношения в области торговли. МОТП был внедрен в ГАТТ после промежуточного подведения итогов Уругвайского раунда. Механизм стал неотъемлемой частью структуры ВТО к моменту завершения Уругвайского раунда.
В соответствии с процедурой МОТП национальные власти должны представить ответы по детальному вопроснику, подготовленному Секретариатом ВТО, представители которого затем посещают страну, в отношении которой готовится обзор, для обсуждения вопросов с соответствующими органами власти. Участники должны также регулярно направлять в ООТП отчеты с описанием любых существенных изменений в их торговой политике и соответствующую статистическую информацию. Отчеты затем оформляются в соответствии с правилами, обсуждаются в ООТП и публикуются. Ожидается, что МОТП будут поощрять участников добровольно приводить свои режимы в соответствие, ограничивая необходимость делать это в рамках процедуры урегулирования споров. Обзорами были охвачены не только торговля товарами, но и новые сферы, такие как торговля услугами и права интеллектуальной собственности.
Частота проведения обзоров участников зависит от веса участника в международной торговой системе, что определяется его долей в мировой торговле товарами и услугами. Существует три различных никла обзоров торговой политики участников: каждые два года для четырех крупнейших участников мировой торговли (в настоящее время это США, ЕС, Япония и Канада); каждые четыре года для следующих шестнадцати стран; каждые шесть лет для других участников, с предоставлением более длительного интервала для наименее развитых стран.32
Охват и сфера применения
ДРС применяется ко всем спорам, возникающим по любому из Многосторонних торговых соглашений, входящих в сферу действия ДРС. Это означает, что система урегулирования споров охватывает теперь не только торговлю товарами, как это было в случае с ГАТТ, но включает в себя споры, возникающие по обязательствам, предусмотренным Соглашением по торговым аспектам защиты прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) и Генеральным соглашением о торговле услугами (ГАТС). Однако эти соглашения содержат некоторые специфические правила и дополнительные элементы, которые превалируют над правилами и процедурами ДРС. Только торговые соглашения, не охватывающие в обязательном порядке всех участников ВТО, которые содержатся в Приложении 4 к Соглашению об учреждению ВТО, выведены из-под сферы действия ДРС. Стороны этих соглашений могут избрать возможность использования ДРС. Унификация системы разрешения споров в рамках ДРС исключила возможность так называемого форум-шоппинга истцами, — проблему, которая возникла после Токио раунда многосторонних переговоров.
Из ДРС ясно следует, что все споры, возникающие в связи с обязательствами в рамках ВТО, должны разрешаться на основе ДРС. Статья XXIII устанавливает, что «если участники стремятся получить возмещение в случае нарушения обязательств или аннулирования или сокращения другим образом выгод по охваченным соглашениям, то они [должны] придерживаться правил и процедур настоящей Договоренности». Таким образом, запрещено прибегать к применяемым в одностороннем порядке или неразрешенным ответным мерам для того, чтобы добиться прекращения действительно существующего или рассматриваемого стороной, интересы которой затронуты, в качестве такового нарушения.
Орган по разрешению споров
Орган по разрешению споров (ОРС) является центральным органом, уполномоченным обеспечивать соблюдение правил и процедур, установленных ДРС. На практике ОРС — это Генеральный Совет ВТО, который собирается специально для рассмотрения вопросов, связанных с урегулированием споров. Обычно он заседает один раз в месяц и обладает полномочиями учреждать арбитражную комиссию, принимать доклады арбитражной комиссии или Апелляционного органа, осуществлять надзор за применением судебных решений и рекомендаций, а также разрешать приостановку уступок по Соглашению об учреждении ВТО. Секретариат ВТО несет ответственность за управление процессом и консультирует арбитражную комиссию по юридическим и процедурным вопросам. Секретариат также оказывает помощь участникам в отношении разрешения споров по их просьбе.
Обзор процедуры:
1. Консультации. Консультации всегда являются первой ступенью на пути урегулирования споров на основе ДРС. Требование проведения консультаций основано на статье XXII ГАТТ, которая требует от сторон «доброжелательно рассматривать [и] предоставлять адекватные возможности для проведения консультаций в отношении любого вопроса, относящегося к соглашению». По ряду других положений, касающихся специфических вопросов, возникающих в рамках ВТО, и соглашений, которые их охватывают, также предусматриваются консультации. Таким образом, первая ступень в разрешении споров по-прежнему носит примиренческий, а не основанный на судебном решении характер.
В соответствии с системой ГАТТ процедура проведения консультаций была практически полностью отдана на усмотрение сторон, участвующих в консультациях, и очень часто консультации растягивались на длительный период времени. Одним из достижений Уругвайского раунда было обеспечение быстрого инициирования процесса урегулирования спора, если проведенные сторонами консультации не увенчались успехом. В этих целях ДРС устанавливает временные рамки, требующие от участника ответить в течение десяти дней па запрос другого участника, и в течение трех дней после первоначального запроса должны начаться консультации. Если участник отказывается вступить в процесс консультаций, то жалующийся участник имеет право добиваться немедленного учреждения арбитражной комиссии. Если по истечении шести дней консультаций не удается достичь соглашения, удовлетворяющего стороны, или же обе стороны договорились до истечения шести дней о том, что соглашений достигнуто быть не может, жалующаяся сторона может потребовать созыва арбитражной комиссии. Если же вопрос, который подлежит рассмотрению, является безотлагательным, как, например, в случае, когда речь идет о скоропортящихся товарах, процесс консультаций еще более ускоряется.
Участникам, кроме того участника, который первоначально запрашивал консультации, может в определенных ситуациях быть разрешено вступить в процесс в качестве третьих сторон. Для того чтобы иметь на это право, запрашивающая разрешения па такое участие сторона должна иметь «существенный торговый интерес» в консультациях должен согласиться с таким заявлением о существенных экономических интересах. Если запрашиваемая сторона не согласится удовлетворить просьбу, запрашивающий участник вправе инициировать свои собственные отдельные консультации.
2. Содействие, примирение и посредничество. Если стороны не способны разрешить свои споры путем консультаций, ДРС предлагает на выбор альтернативы, направленные на примирение сторон, для того чтобы избежать носящего судебный характер процесса, проводимого арбитражной комиссией. Генеральный директор ВТО может предложить оказать надлежащее содействие, посредничество или примирение сторонам в разрешении их спора в процессе консультаций или процесса, проводимого арбитражной комиссией, но только с согласия сторон. Если обе стороны, участвующие в споре, согласны, связывающий арбитраж может быть использован в качестве альтернативы системе рассмотрения вопроса в рамках арбитражной комиссии.
3. Учреждение арбитражной комиссии. Если консультации не привели к взаимосогласованному решению в течение 60 дней после получения просьбы о проведении консультаций, сторона, подавшая жалобу, может запросить ОРС учредить арбитражную комиссию, состоящую из трех независимых экспертов в области торговли, для того чтобы вынести решение судебного характера по данному вопросу. Е1а протяжении почти всей истории система ГАТТ требовала позитивного консенсуса среди Договаривающихся сторон с тем, чтобы учредить арбитражную комиссию. Это означает, что любая сторона спора могла заблокировать формирование арбитражной комиссии. Хотя полное блокирование случалось редко, длительные проволочки с ее учреждением были не таким уж редким явлением. ДРС требует, чтобы арбитражная комиссия учреждалась самое позднее на заседании ОРС, следующем за тем, в повестке дня которого впервые появился рассматриваемый вопрос, если только нет консенсуса среди участников против учреждения. Поскольку сторона, обратившаяся с жалобой, может воспрепятствовать формированию «провальному консенсусу», автоматически возникает право, которое весьма эффективно способствует учреждению арбитражной комиссии. Арбитражная комиссия уполномочена давать «объективную оценку фактической стороны дела, применимость положений соответствующих охватываемых соглашений и соответствие сними», а также оказывать содействие ОРС в формулировании других выводов, которые помогут ОРС дать рекомендации или принять решение.
В том случае, если более одного участника обратились с просьбой о создании арбитражной комиссии по одному и тому же вопросу, ОРС обычно учреждает одну арбитражную комиссию для вынесения решения судебного характера по данному вопросу, принимая во внимание права всех вовлеченных в процесс участников.
Например, по делу «Европейские Сообщества — Режим импорта, продажи и распределения бананов», США, Эквадор, Гондурас и Мексика одновременно обратились с просьбой об учреждении арбитражной комиссии для рассмотрения одного и того же вопроса: практики Европейских Сообществ (ЕС) по оказанию предпочтения бананам из стран Карибского региона за счет бананов, поступающих из стран Латинской Америки. Многосторонняя арбитражная комиссия, рассматривающая одни и те же вопросы, потенциально может достигнуть противоречивых результатов. В тех случаях, когда невозможно учредить единую арбитражную комиссию, отдельная арбитражная комиссия должна, там, где это возможно, состоять из тех же самых лиц.
4. Выбор состава арбитражной комиссии. В основе системы арбитражных комиссий ВТО лежит назначение на основе ad hoc специалистов для включения в их состав. Для того чтобы ускорить отбор экспертов, Секретариат ВТО утверждает реестр квалифицированных представителей правительств и неправительственных экспертов по представлению участников. Стороны, участвующие в споре, проводят консультации с Секретариатом, который ведет реестр, с тем, чтобы достичь соглашения в отношении того, какие три лица будут включены в состав арбитражной комиссии. Если соглашение по учреждению арбитражной комиссии не может быть достигнуто в течение 20 дней, Генеральный директор имеет право определить состав арбитражной комиссии сам.
Несмотря на то, что специалисты, входящие в состав арбитражной комиссии, участвуют в ней в индивидуальном качестве, не как представители правительств, тем не менее для предотвращения возможности конфликта интересов граждане стран, которые являются сторонами спора (или участвующих третьих сторон) обычно не заседают в арбитражной комиссии, хотя они и могут это делать с согласия сторон. Поскольку Соединенные Штаты и Европейские Сообщества являлись участниками примерно половины споров, принятых к рассмотрению в рамках ВТО, до сих пор состав арбитражных комиссий формировался с большим трудом из числа представителей малых наций, таких как Норвегия и Новая Зеландия. Когда происходит урегулирование спора между участником, который является развивающейся страной, и участником, который является развитой страной, развивающаяся страна может потребовать, чтобы арбитражная комиссия включала в себя по меньшей мере одного эксперта из развивающейся страны, являющейся участником ВТО.
5. Полномочия арбитражных комиссий. В ГАТТ часто происходили задержки с началом рассмотрения дела в арбитражной комиссии, поскольку существовали разногласия, какие директивы должны быть даны арбитражной комиссии. ДРС решил эту проблему путем утверждения полномочий по стандартной форме, которая применяется, если только стороны не договорились о другом. Стандартные полномочия определяются следующим образом: «Изучить, в свете соответствующих положений [название охваченного[ных] соглашения[ний], названного[ых] сторонами спора], вопрос, переданный на рассмотрение ОРС стороной [наименование стороны спора] в документе..., и сделать выводы, которые помогут ОРС сформулировать рекомендации или принять решение, как это предусмотрено в данном [данных] соглашении [соглашениях]».
6. Процедуры арбитражных комиссий. Общая процедура арбитражной комиссии описывается в статье 12 ДРС, в то время как более детальная процедура работы содержится в Дополнении 3 к ДРС. В течение первой «организационной встречи» арбитражная комиссия, руководствуясь расписанием, предусмотренным в Дополнении 3, определяет календарный график работы после консультаций со сторонами. Обычно в течение двух месяцев с момента формирования арбитражной комиссии стороны обмениваются первыми экземплярами заявлений в письменной форме. В течение двух недель после обмена заявлениями арбитражная комиссия проводит первую встречу со сторонами, в ходе которой стороны защищают свои позиции и отвечают на вопросы, заданные арбитражной комиссией. Третьи стороны могут направить заявления в письменной форме и присутствовать на первом заседании арбитражной комиссии, при условии, что они имеют существенный торговый интерес по данному вопросу и что они уведомили ОРС о своем интересе. Третьи стороны также получают первоначальные заявления стороны, обратившейся с жалобой, и стороны, выступающей ответчиком.
В течение четырех недель после первого заседания арбитражной комиссии стороны обмениваются опровержениями, сделанными в письменной форме, которые рассматриваются па втором заседании. Затем арбитражная комиссия распространяет описательные (содержащие факты и аргументы) разделы их доклада среди сторон с целью получения замечаний в письменной форме. Этот этап процесса направлен на обеспечение того, чтобы арбитражная комиссия не действовала на основе ошибочного истолкования факта. После получения комментариев сторон издается промежуточный доклад, который включает выводы и заключения арбитражной комиссии. Стороны могут сделать дополнительные замечания по промежуточному докладу и, если будет высказано такое пожелание, проводится другое заседание. Промежуточный доклад, включая выводы, затем распространяется среди спорящих сторон для дальнейших комментариев. На этой стадии существует надежда, что стороны придут к соглашению между собой, поскольку они видят направление, в котором движется арбитражная комиссии в выработке решений. Если соглашение не было достигнуто, издается заключительный доклад, который передается сторонам и распространяется среди всех участников ВТО. Доклад и его рекомендации включаются в повестку дня следующего заседания Совета ВТО, для их рассмотрения с целью их принятия.
Как правило, работа арбитражной комиссии длится не более шести месяцев, начиная со дня создания комиссии и до принятия заключительного доклада. Для дел, имеющих безотлагательный характер, доклад должен быть представлен в течение трех месяцев. Если арбитражная комиссия не в состоянии подготовить доклад в срок, она должна объяснить Совету в письменной форме причины задержки и ожидаемую дату завершения. В любом случае доклады должны быть завершены не позднее, чем в течение девяти месяцев.
Арбитражная комиссия может потребовать и рассмотреть информацию или воспользоваться консультацией технического характера от любого лица или органа, которые она сочтет подходящими. В отношении какого-либо факта, касающегося научного или другого технического вопроса, затронутого стороной спора, арбитражная комиссия может запросить у группы экспертов консультативный доклад в письменной форме в соответствии с правилами, изложенными в Дополнении 4. Например, техническая консультация была получена по проблеме рисков для здоровья, связанных с использованием гормонов в животноводстве, в связи с вопросом, поднятым Соединенными Штатами и Канадой, по поводу обоснованности ограничений, введенных Европейским Сообществом на импорт мяса. Некоторые из охватываемых ДРС соглашений также позволяют, а в некоторых случаях требуют, чтобы арбитражная комиссия прибегала к мнению экспертов.
7. Апелляционный орган. Одним из наиболее существенных изменений, проистекающих из Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров, является создание Апелляционного органа на постоянной основе, который рассматривает апелляции в связи с докладами арбитражной комиссии. В соответствии с порядком рассмотрения апелляций любая из сторон, участвующих в споре, имеет право подать апелляцию на решение комиссии в связи с выводами арбитражной комиссии, которые касаются вопросов права или правового толкования. Выводы комиссии по вопросам права могут быть утверждены, модифицированы или отменены Апелляционным органом. При этом апелляционный орган не в праве отменять выводы комиссии в отношении фактов. Только основные стороны спора могут обжаловать доклад комиссии, хотя третьи стороны, заинтересованные в деле, могут сделать письменное заявление и им должна быть предоставлена возможность быть заслушанными Апелляционным органом. Хотя принцип обязательности прецедента (stare decisis,), присущий общему праву, не применяется в международных учреждениях, созданных в соответствии с нормами международного права, таких как ВТО, практика принятия решений вначале в ГАТТ, а затем и доклады комиссий ВТО оказывают влияние на понимание комиссией и Апелляционным органом правового толкования. Статья XVI. Соглашения ВТО устанавливает, что участники должны «руководствоваться решениями, процедурами и обычной практикой» ГАТТ.
Апелляционный орган состоит из семи человек, которые доказали свою компетентность в области международного торгового права. Они назначаются на четырехлетний срок. Трое из них могут быть задействованы в одном и том же отдельном споре. На настоящий момент не представлялось каких-либо возражений в связи с решениями Апелляционного органа, а Процедура рассмотрения жалоб Апелляционным органом предусматривает, что должны быть предприняты все усилия для принятия согласованного решения. Обычно продолжительность процедуры апелляции должна ограничиваться шестьюдесятью днями с ее начала до окончания, и не должна продолжаться более 90 дней. Все доклады комиссии, составленные в рамках процедур ВТО, за исключением одного, были обжалованы в Апелляционном органе.
8. Рассмотрение и одобрение докладов. В своих докладах комиссия и Апелляционный орган представляют рекомендации, адресованные участнику, на которого подана жалоба, привести меры, не соответствующие обязательствам в соответствие с данным соглашением. В случае если жалоба не относится к нарушению обязательств в рамках ВТО, комиссия может только рекомендовать осуществить корректировку мер на взаимоприемлемой основе. Рекомендации комиссии сами по себе не имеют юридической силы. Участник, против которого подана жалоба, обязан их исполнить только после утверждения ОРС.
В соответствии с режимом, установленным ГАТТ требовался консенсус Договаривающихся сторон для принятия доклада комиссии. Это позволяло спорящим сторонам блокировать принятие рекомендаций, если они были недовольны докладом. Хотя блокирование — случай редкий, рассмотрение докладов тянулось годами из-за расхождения мнения относительно рекомендаций, содержавшихся в докладе, или из-за споров между Договаривающимися сторонами по другим вопросам.
Орган Разрешения Споров начинает рассмотрение доклада по истечении 20 дней с момента его направления Участникам. По истечении 60 дней с момента распространения доклад автоматически считается принятым, если ОПР не придет к консенсусу не принимать доклад. Это принцип отрицательного консенсуса, который применяется при формировании комиссии. Автоматическое принятие рекомендаций комиссии, возможно, является наиболее радикальным изменением в процедуре рассмотрения споров в рамках ДРС. Этот вопрос в ходе переговоров Уругвайского Раунда вызвал серьезные разногласия между США, одобрявшими автоматическую процедуру принятия докладов при отсутствии отрицательного консенсуса, и Европейским Сообществом, отстаивавшим не столь автоматизированный процесс одобрения доклада.
Общий срок осуществления процедуры, исчисляемый от даты создания комиссии до даты принятия доклада комиссии, как правило, не должен превышать 9 месяцев. В случае подачи апелляции доклад не рассматривается до окончания процесса рассмотрения апелляции. Так же, как и при принятии доклада арбитражной комиссии, доклад Апелляционного органа автоматически одобряется ОРС через 30 дней с момента его распространения среди участников, если только не будет достигнут консенсус не принимать доклад
9. Контроль за выполнением рекомендаций и решений. Выполнение принятых рекомендаций в полной мере является предпочтительным завершением процесса в рамках ДРС. Статья 21.1 ДРС определяет, что «надлежащее соблюдение рекомендаций или решений ОРС является важным для обеспечения эффективного разрешения споров в интересах всех участников.» На заседании ОРС, которое проводится через 30 дней после принятия рекомендаций комиссии или Апелляционного органа, сторона, на которую подана жалоба, должна изложить ОРС свои намерения относительно выполнения рекомендаций. В случае, если незамедлительное выполнение рекомендаций невозможно, это должно быть сделано в «разумный срок», определяемый сторонами, который является удовлетворительным для ОРС. Если стороны не могут прийти к соглашению о том, что является разумным сроком, вопрос решается путем обязывающего арбитража.
Исполнение не должно откладываться более чем на 15 месяцев, считая с даты принятия доклада. ОРС осуществляет контроль за выполнением рекомендаций, содержащихся в докладе, и вопрос о выполнении рекомендаций автоматически включается в повестку дня ОРС через шесть месяцев с даты определения срока исполнения и остается в повестке дня до решения поднятого вопроса. Если рекомендации не выполняются в полной мере в установленный период времени, отвечающая сторона, если ее об этом попросят, должна начать переговоры со стороной, подавшей жалобу, с целью определения взаимовыгодной компенсации, что является временной мерой.
Если не будет достигнуто соглашение о компенсации или отвечающая сторона не сумеет надлежащим образом выполнить рекомендации в разумный период времени, ОРС может разрешить стороне, подавшей жалобу, приостановить действие уступок и обязательств по отношению к ответчику в качестве ответной меры. Если по истечении 30 дней с даты окончания разумного срока не удается достичь соглашения, разрешение на приостановление считается автоматически полученным, если его предоставление не была отклонено на основе консенсуса. Принцип аннулирования уступок может быть использован как крайняя мера для обеспечения выполнения обязательств, предусмотренных Г ATT (Ст. XXIII. Учреждение процедуры разрешения споров в ВТО).
Для минимизации потенциальных негативных эффектов ответных мер следует учитывать, что количество ограничений должно касаться в целом сектора, в котором обнаружено нарушение прав, или аннулирование или сокращение выгод. Если это окажется невозможным или неэффективным, приостановление действия уступок или обязательств может быть применено к другим секторам, подпадающим под действие того же соглашения, а если это невозможно, то в рамках другого соглашения, находящегося в сфере действия ДСР («кросс-приостановка»). Уровень приостановления уступок или обязательств должен быть эквивалентен степени аннулирования или сокращения выгод. Если сторона, против которой применяется ответная мера, возражает против предлагаемого уровня приостановления уступок или утверждает, что не были соблюдены принципы и процедуры ДРС, вопрос должен рассматриваться арбитражем.
Ответные меры носят временный характер и должны применяться до выполнения рекомендаций или до достижения взаимоприемлемого решения. Одностороннее применение ответных мер или применение ответных мер вне порядка, предусмотренного ВТО, не допускается. Такое применение ответных мер часто имело место и являлось отражением возросшей неудовлетворенности процессом рассмотрения споров в ГАТТ.
Участники — развивающиеся страны
Ряд положений ДРС направлен на модификацию содержащихся в нем обязательств и процедур для их применения по отношению к наименее развитым странам (НРС). Когда наименее развитые страны вовлекаются в торговый конфликт, сторона, подающая жалобу, и Генеральный Директор могут предложить свои услуги с целью оказания содействия в разрешении спора, время проведения консультаций может быть увеличено, а комиссия, рассматривающая спор с участием развивающейся страны должна иметь в своем составе по крайней мере одного участника из развивающейся страны. Участники ВТО должны уделять особое внимание развивающимся странам — участникам ВТО, и проявлять необходимую сдержанность, требуя компенсации или ответных мер в связи с аннулированием или сокращением выгод, явившихся результатом мер, предпринятых участником — развивающейся страной. Секретариат ВТО также должен оказывать содействие участнику — развивающейся стране, предоставляя квалифицированного специалиста по правовым вопросам их служб технического сотрудничества ВТО.
Применение системы ДРС
Несмотря на существование модификацию процедур и специальное содействие со стороны Секретариата ВТО, некоторые малые и развивающиеся страны могут испытывать недостаток ресурсов для разрешения торговых споров, что может ограничить их возможности значимого возмещения убытков. Четверка развитых стран (Соединенные Штаты, Европейское Сообщество, Япония и Канада) до настоящего времени больше всех использовала эту систему, однако почти в половине споров стороной выступала развивающаяся страна. Например, Индия удачно отразила меру, запрещающую экспорт одежды, введенную США. Также есть примеры споров между развивающимися странами, которые практически не имели места в рамках ГАТТ.
Проблемы и тревоги. Институт, традиционно называемый «нация», рассматривался как единственный субъект международного права, а международные процедуры были открыты для наций-государств, и в некоторых случаях — для международных организаций. ДРС, исходящий из постулата, что международное право практически ставит во главу всего государство, устанавливает, что только национальные правительства наделены правом подавать жалобу, а фирмы или физические лица, которые хотели бы отстаивать свои торговые интересы с использованием системы разрешения споров ВТО, должны убедить государство, на территории которого они расположены, действовать в их интересах.
В Соединенных Штатах и Европейском Сообществе (ЕС) существуют формальные процедуры, которые позволяют частным сторонам обращаться в свои правительства с просьбой разрешить вопрос о наличии препятствия для торговли, которое воздвигнуто иностранным правительством. В соответствии с процедурой, предусмотренной Разделом 301, гражданин может направить обращение Торговому представителю Соединенных Штатов (USTR); со своей стороны правительство само может инициировать процедуру. Торговый представитель имеет право принять или отклонить заявку о возмещении ущерба. В случае, когда принятая жалоба касается нарушения норм международного соглашения, такого как ВТО, власти Соединенных Штатов могут инициировать процедуру рассмотрения спора в связи с затронутым соглашением, если консультации не привели к взаимоприемлемому разрешению спора с иностранным государством. Однако раздел 301 разрешает Торговому представителю применять разнообразные ответные меры, направленные против иностранного государства, даже если не было получено разрешения на применение этих мер в рамках процесса разрешения споров. Однако до сих пор Соединенные Штаты воздерживались от применения мер в таком одностороннем порядке в отношении любого действия, которое подлежит обжалованию в рамках ДРС ВТО. Регулирование ЕС весьма схоже с Разделом 301 с одним серьезным исключением — ответные меры, применяемые Сообществом должны соответствовать рекомендациям ОРС. Многие другие страны не имеют подобной системы, облегчающей инициирование подачи жалобы.
Запрет подменять собой правительства создает впечатление, что в разрешении споров интересы одного государства противопоставляются интересам другого государства. На самом деле государство, подающее жалобу, выражает интересы частного сектора, которому ненадлежащей мерой нанесен ущерб. Государство является только суррогатным выражением этих частных интересов. Более того, существует опасение, что, исходя из политических или дипломатических соображений, правительства могут иногда отказываться инициировать процедуру разрешения спора в рамках ДРС с целью защиты интересов частных сторон, даже если жалоба хорошо обоснована.
Некоторые наблюдатели ВТО предполагают, что частные стороны должны иметь прямой доступ к системе разрешения споров. Это аргументируется тем, что такой доступ деполитизирует систему разрешения споров в результате отстранения правительств от процесса не Регуляторные Нормы Европейского Сообщества. Для сравнения анализа процедур, предусмотренных законодательством США и ЕС подачи жалобы. Однако правительства могут с неохотой уступить контроль за любой формой международного судебного разбирательства, опасаясь потери суверенитета. Существует также опасение, что частные стороны могут использовать процесс в рамках ДРС как способ лишить покоя конкурентов. Предлагались модифицированные формы допуска частной стороны, предусматривающие наличие права вето у правительств на действия своих граждан, направленные на инициирование процесса, чтобы отсеивать бессодержательные жалобы или противоречащие национальным интересам жалобы.
Опыт региональных торговых соглашений позволяет предположить, что частные стороны могут быть допущены к механизму разрешения споров. Соглашение стран Северной Америки о свободной торговле (НАФТА), например, устанавливает требование проведения арбитража, решение которого является обязательным, при спорах в связи с инвестициями, стороной в которых выступают правительства, если дела инициированы и запущены в производство не правительствами, а частными сторонами. Оценка процесса разрешения споров «инвестор — государство», предусмотренного НАФТА, неоднозначна; тем не менее, многие критики доказывают, что его положения могут ограничить способность государств достигать легитимным путем своих политических целей, которые могут противоречить интересам частных инвесторов.
Транспарентность и допуск сторон, не являющихся официальными участниками. Процесс разрешения споров в рамках ДРС продолжает оставаться одним из самых конфиденциальных и закрытых в Г ATT. Мнение лиц, входящих в комиссии, в отчетах представляется анонимно, а документация и материалы, представленные в обоснование жалобы, носят конфиденциальный характер. Ряд неправительственных организаций, поддерживаемых правительствами определенных развитых стран, добиваются от ВТО установления большей транспарентности системы разрешения споров и предоставления права участия в процессе лицам, не являющимся участниками ВТО. До сих пор ВТО сопротивлялась попыткам добиться разрешения для неправительственных сторон непосредственно участвовать в процедуре.
Более того, в ходе рассмотрения дела «Соединенные Штаты — дело о креветках и черепахах» Апелляционный орган разрешил в открытом порядке принимать «незапрошенную информацию», предоставляемую непосредственно из негосударственных источников, чтобы оказать содействие в расследовании. Апелляционный орган также согласился на предоставление справок amicus curiae («друзей суда»), подготовленных неправительственными организациями охраны окружающей среды, которые США приложили к обоснованию своей жалобы. Те, кто выступает за большую транспарентность и предоставление ограниченных прав неправительственных сторонам, доказывают, что такие реформы будут способствовать росту доверия широкой публики к системе разрешения споров, а также к деятельности всех остальных структур ВТО и ее уверенности в легитимности происходящего. Ожидается, что вопросы транспарентности и участия негосударственных лиц будут стоять на первом месте в ходе обзора работы, проводимой в рамках ДРС, который включен в повестку дня следующего раунда многосторонних переговоров.
Исполнение и принудительное исполнение. По сравнению с режимом ГАТТ очевиден существенный прогресс ДРС в деле обеспечения исполнения принятых докладов. Доклады комиссии принимаются автоматически, контроль за их исполнением и процесс применения потерпевшей стороной ответных мер значительно усовершенствован. Это совершенствование процедурных моментов в сочетании с общим желанием стран следовать своим международным обязательствам повышает уровень исполнения решений в рамках ДРС. При том, что процедуры ГАТТ, которые были действительно гораздо менее четкими, ГАТТ вполне успешно справлялось с исполнением принятых докладов комиссии. Изучение большей части дел по разрешению споров, позволяет сделать вывод об успешном завершении более чем 88% дел. Однако только ВТО располагает таким «оружием», которое может гарантировать исполнение, как ответные меры, политическое и экономическое давление и моральное убеждение. Если экономические и политические расхождения между сторонами в споре значительны, угроза применения ответных мер и аннулирования уступок может оказаться недостаточной. Многие эксперты предполагают, что ответные меры часто являются орудием грубого и неточного действия, которое никак не может способствовать разрешению споров. Экономисты доказывают, что для нации, чьи права нарушены, введение ответных мер является контрпродуктивным, поскольку представляет собой форму защиты внутреннего производителя, которому помощь не нужна, но наказывает потребителя высокими ценами и не оставляет свободы действий производителям пострадавшим от сомнительных мер. Таким образом, продолжает существовать опасение, что стабильность всей системы может быть поставлена под удар, если такие мощные экономические державы, как, например, Соединенные Штаты или Европейское Сообщество не откажутся выполнять неблагоприятное для них решение. Однако более жесткие меры принудительного исполнения не отвечают соображениям национального суверенитета и могут привести к злоупотреблениям.
Региональные торговые соглашения могут быть использованы как более жесткие модели принудительного разрешения споров. Например, НАФТА предусматривает процедуру работы комиссии, которая не только заменяет собой антидемпинговое разбирательство и разбирательство в связи с применением компенсационных мер в местных судах, но и принимает решения, которые могут исполняться на территории страны-члена, против которой вынесено решение, и быть обязательными для ее административных структур. Однако соглашение об учреждении ВТО устанавливает, что любые изменения положений ДРС возможны только на основе полного консенсуса. Это требование в будущем может затруднить эволюцию системы и ее адаптацию к существующим потребностям.
Новые области охвата. Помимо проблем, возникших в связи с требованиями большей транспарентности, система ДРС может столкнуться со сложностями, проистекающими из споров, связанных с реализацией прав и обязательств, предусмотренных ТРИПС и ГАТС. В основу ДРС легла система разрешения споров в ГАТТ, которая была создана для разрешения споров, связанных с торговлей товарами. До сих пор неясно, как процедуры, применяемые для разрешения споров в области торговли товарами, могут быть приспособлены к сферам деятельности интеллектуальной собственности, услуг и инвестиционных споров. Некоторые авторы опасаются, что чрезмерное использование данной процедуры для обеспечения принудительной реализации прав некоторых участников-экспортеров капитала, интеллектуальной собственности может вызвать сопротивление участников — импортеров и оказаться однозначно непродуктивным.
Однако при рассмотрении первого дела в рамках обязательств, проистекающих из ТРИПС, и комиссия и Арбитражный орган отказали Индии в какой-либо гибкости в интерпретации этих обязательств и порядка их принудительного исполнения. Это позволяет предположить, что на всех участников должен распространяться один и те же свод норм, и гибкость подхода не будет зависеть от объема действий, которые необходимо будет предпринять тому или другому участнику для приведения своей практики в соответствие с принятыми обязательствами.
ГАТТ, ГАТС и ТРИПС могут иногда совпадать по сферам своего охвата, что приведет к конфликту в случаях, когда предмет рассмотрения будет подпадать под действие более чем одного соглашения. В деле канадских периодических изданий комиссия и Апелляционный орган отклонили довод Канады, заключавшийся в том, что поскольку рассматриваемое регулирование рекламной деятельности должно определяться как затрагивающее услуги, Канада связана только обязательствами в рамках ГАТС. Комиссия установила, что даже если меры затрагивают какую-то услугу, они также затрагивают и товары, Канада связана более жесткими и строгими обязательствами в рамках ГАТТ. Комиссия пришла к заключению, что ГАТТ и ГАТС могут действовать одновременно и положения одного соглашения не аннулируют действие другого, даже когда два соглашения совпадают по сферам своего охвата. По мере того как увеличивается количество документов, формирующих систему соглашений ВТО, и углубляется, их содержание будет возрастать возможность конфликтов из-за неясностей, связанных с совпадением сфер охвата.
Основываясь на практике первых лет существования системы разрешения споров в рамках ВТО, подавляющее большинство наблюдателей пришло к выводу, что эта система оказалась чрезвычайно успешной. Такие требования ДРС, как жесткие временные рамки и формирование комиссии и принятие докладов на автоматической основе, оказались действенными и повысили эффективность ВТО и доверие к ней.
Правительства продемонстрировали свою волю придерживаться требований и рабочего расписания, установленными ДРС. Большое число зарегистрированных жалоб и активное вовлечение третьих сторон со стороны как развитых, так и развивающихся стран, является свидетельством о возрастающем доверии. Весьма позитивным является и то, что правительства стран, включая те из них, которые обладают наибольшей властью, стали рассматривать свои споры на формальной основе в ВТО вместо того, чтобы прибегать к сделкам вне ее рамок или к применению мер в одностороннем порядке. Более того, участники ВТО, являющиеся сторонами наиболее крупных региональных торговых соглашений, содержащих механизмы по урегулированию споров, столкнувшись с необходимостью выбора форума, похоже, воспользовались процессом ДРС.
Пока еще рано делать какие-либо окончательные заключения о том, насколько выполняются рекомендации, содержащиеся в докладе. Однако результаты весьма обнадеживают: по пятнадцати делам, по которым процедура, предусмотренная ДРС, была проведена полностью, участники обязались выполнить свои обязательства по ВТО. Хотя и выражалось несогласие по вопросу надлежащего исполнения докладов арбитражной комиссии, ни одна страна не отказалась следовать неблагоприятным для нее решениям. Неисполнение ни разу не рассматривалось участниками как жизнеспособная альтернатива. Это — явное свидетельство признания сторонами того, что правила ВТО и доклады, принятые ОРС, представляют собой связанные обязательства.
Каждая договаривающаяся сторона будет благожелательно рассматривать и предоставлять равные возможности для консультаций по тем представлениям, какие могут быть сделаны другой договаривающейся стороной в отношении любого вопроса, связанного с действием настоящего Соглашения.
Договаривающиеся стороны могут по просьбе любой договаривающейся стороны консультироваться с любой договаривающейся стороной или договаривающимися сторонами в отношении любого вопроса, по которому не оказалось возможным найти удовлетворительное решение путем консультаций в порядке, предусмотренных пунктом 1.
Если какая-либо договаривающаяся сторона считает, что какая-либо выгода, получаемая ею прямо или косвенно в силу настоящего Соглашения, аннулируется или сокращается, или что достижение какой-либо цели этого Соглашения затрудняется в результате:
a) невыполнения другой договаривающейся стороной ее обязательств по настоящему Соглашению, или
b) применения другой договаривающейся стороной какой-либо меры, независимо от того, находится она или нет, в соответствии с положениями настоящего Соглашения, или
c) существования какой-либо другой ситуации, то договаривающаяся сторона может, в целях удовлетворительно урегулирования вопроса, сделать представления в письменном виде или предложения другой договаривающейся стороне или сторонам, которых, по ее мнению, это касается. Любая договаривающаяся сторона, к которой будет сделано такое обращение, должна благожелательно рассмотреть сделанные ей представления или предложения.
В случае если не будет достигнуто удовлетворительного урегулирования вопроса между затронутыми договаривающимися сторонами в течение разумного периода времени, или если возникнут трудности такого рода, как описано в пункте 1 (с) настоящей статьи, то этот вопрос может быть передан на рассмотрение договаривающихся сторон. Договаривающиеся стороны быстро рассмотрят любой вопрос, переданный им, и сделают надлежащие рекомендации договаривающимся сторонам, которых, по их мнению, это касается, или вынесут решение по этому вопросу, в зависимости от того, что будет более подходящим. Договаривающиеся стороны могут консультироваться с договаривающимися сторонами, с Экономическим и Социальным Советом Организации Объединенных Наций и с любой другой соответствующей межправительственной организацией в случаях, когда они найдут такую консультацию необходимой. Если договаривающиеся стороны признают, что обстоятельства являются достаточно серьезными, чтобы оправдать такую меру, они могут разрешить договаривающейся стороне или сторонам приостановить по отношению к любой другой договаривающейся стороне или сторонам применение таких уступок или других обязательств по этому Соглашению, как они сочтут целесообразным в зависимости от обязательств. Если применение по отношению к любой договаривающейся стороне любой уступки или другого обязательства фактически приостановлено, то такая договаривающаяся сторона тогда имеет право, не позже шестидесяти дней после того, как будет принята эта мера, письменно известить Исполнительного секретаря договаривающихся сторон о ее намерении выйти из этого Соглашения, причем такой выход будет иметь место на шестидесятый день по получении Исполнительным секретарем такого извещения.
Интеграция России в мировую экономику включает в себя будущее присоединение к Всемирной торговой организации, сфера компетенции которой после Уругвайского раунда значительно расширилась по сравнению с ГАТТ. Прежде всего речь идет о вопросах торговли услугами, защите интеллектуальной собственности, совершенствовании механизма регулирования торгово-политических отношений стран-участниц, разрешения споров и разногласий, снижения вероятности принятия односторонних торговых репрессалий и торговых войн.
Переговоры о вступлении России в ВТО продолжили в целом достаточно сложный процесс социализации России в международные валютно-финансовые и торговые организации. Всемирный торговый договор, подписанный в Маракеше (Марокко), предусматривал плавное преобразование ГАТТ во Всемирную торговую организацию. Однако, несмотря на имеющиеся различия в механизме разрешения споров в рамках ВТО и Г ATT, многое в нем сохранилось. И это понятно, поскольку формирование ВТО происходило на базе ГАТТ, и существовавший в ГАТТ механизм разрешения споров оценивался в целом положительно.
Основной задачей процедур разрешения споров в рамках международных экономических организаций было и остается не решение вопроса о том, кто прав и кто не прав, и не определение ответственности государств в этом вопросе, а нахождение такого решения, при котором даже серьезные нарушения являлись бы лишь временными и устранялись как можно скорее.
Уяснение и реализация субъектами международной экономической деятельности этого фундаментального положения формирующегося режима ВТО у разных стран происходит по-разному. Это связано со многими факторами традиционным представлением о механизмах разрешения международных споров в целом, общим направлением экономической политики государства, опытом участия в ГАТТ и степенью осознания правил ее деятельности и т. д.; соотношением международного и национального права, традиционной ролью протекционизма в защите национальных экономических интересов; особенностями национального характера потребителей товаров и услуг.
«Система разрешения споров внутри ВТО является главным элементом в деле обеспечения безопасности и предсказуемости многосторонней торговой системы», говорится в ст.3.2 Правил и процедур, касающихся урегулирования споров (ДРС). Важно учитывать, что ВТО будучи очень молодой международной организацией, становится наиболее важной в сфере международного экономического сотрудничества. Более ясные и отточенные уставные документы ВТО по сравнению с Г ATT дают ей чрезвычайно широкий мандат в осуществлении экономической дипломатии. Механизм разрешения конфликтов может быть назван в числе важнейших структур этой организации. Дипломаты и государственные деятели всех без исключения государств с беспокойством относятся к тому, в какой степени им удастся приспособиться к новым правилам ВТО.
Тем не менее, роль международных институтов в условиях глобализации экономики трудно переоценить. В течение последних 10-15 лет экономисты неоднократно присоединялись к мнению юристов в отношении того, что международные институты играют все большую роль в экономическом развитии и эффективном функционировании рынка. Нобелевский лауреат Д. Норте отметил, что институты уменьшают неопределенность, создавая структуру для повседневной деятельности. В этом смысле ВТО может рассматриваться как часть международной институциональной структуры, необходимой для эффективного функционирования мировых рынков. Таким образом, «конституция» ВТО будет определять будущую мировую экономику, а также оказывать воздействие на многие неэкономические проблемы, включая поддержание мира. Процедура разрешения споров внутри ВТО и имеющийся в этой области опыт свидетельствуют о двух существенных новшествах: во-первых, ориентация на правовой, а не политический подход к разрешению споров; во-вторых, новая процедура будет оказывать весьма неоднозначное воздействие на проблему «свободы воли» входящих в организацию государств.
Применительно к первому из названных вопросов исследователи обычно выделяю т два способа анализа процесса разрешения споров в ВТО рассмотрение собственно принятых процедур, а также изучение практики их применения в реальной жизни.
Трансформация механизма разрешения споров в сторону права не означает, однако, полного отказа от практики ГАТТ, основанной прежде всего на дипломатическом урегулировании и ведении переговорного процесса (ст.3.4). Однако имеющаяся практика применения норм ВТО показывает, что основным методом решения споров является правовое регулирование. Это проявляется на всех стадиях рассмотрения спорных вопросов, начиная с подбора членов комиссии для первичного рассмотрения вопроса. Очевидно, что данный подход отличается от привычного механизма разрешения межгосударственных споров, в которых первое слово принадлежит не юристам, а дипломатам и политикам. Несомненно, что с этим обстоятельством будут связаны сложности и в Российской Федерации, по-прежнему с большим трудом отделяющей экономику от политики. Россия в отличие от развитых стран Запада не часто прибегала к услугам Международного суда (чаще речь шла о декларировании, а не о реальной практике) для решения имеющихся у нее споров с другими государствами, и даже на уровне СНГ абсолютно доминирующим остается политическое, а не правовое урегулирование экономических проблем и споров.
Как и любой процесс интернационализации, членство в ВТО оказывает влияние на проблемы, связанные со «свободой воли» государств. При этом механизм разрешения споров в рамках ВТО может способствовать укреплению международной системы или же, напротив, вести к ее ослаблению.
Это связано со следующими обстоятельствами, относящимися к процедуре разрешения споров в рамках ВТО:
— отбор членов комиссии для первичного рассмотрения спора и их предыдущий опыт;
— отсутствие промежуточных мер в механизме разрешения споров (ослабление международной системы);
— буква и дух Правил и процедур регулирования споров в рамках ВТО подчеркивают недопустимость «изменения прав и обязанностей» членов ВТО;
— ориентация на правовое поведение членов организации в соответствии с уставными документами ВТО, а не па возмещение в случае их нарушения;
— относительно узкий набор средств материального воздействия (денежная компенсация, возмещение ущерба и др.).
Политические и юридические последствия от подписания в будущем договора о присоединении России к ВТО определяются ст.15/4 Конституции РФ, в которой подчеркнуто: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Ст. 15/4 содержится в первой главе Конституции и, следовательно, входит в основу конституционного строя России. Никакие другие положения Конституции, не говоря уже об иных правовых актах, не могут противоречить этой статье. Содержащееся в статье положение является самой общей нормой, непосредственно действующей в РФ. Готовы ли правоохранительная и правоприменительная системы РФ обеспечивать прямое действие на всей территории России норм, вытекающих из присоединения к ВТО? Для того, чтобы ответить на этот вопрос утвердительно, необходимо по меньшей мере подготовить соответствующие кадры практических работников в центре и на местах, а также заручиться политической поддержкой субъектов федерации, что будет особенно сложно сделать в связи с тем, что подавляющее их большинство не готовы к открытой конкуренции.
Применительно к первому обстоятельству следует отметить, что Россия стремится обеспечить присоединение к ВТО в возможно более короткие сроки в качестве равноправного партнера. Главной задачей переговоров о вступлении в ВТО было и остается получение условий членства в ВТО, исключающих последующее ущемление прав России в торговле.
Процесс вступления будет сопряжен с проведением широкомасштабных и весьма сложных переговоров по широкому спектру экономических вопросов, затрагивающих компетенцию десятков российских ведомств, отвечающих за торговую политику, внешнеэкономический механизм России, систему тарифного и нетарифного регулирования эк спорта/импорта, таможенную систему, валютное регулирование, систему субсидирования, налогообложение, ценообразование, инвестиционный режим, законодательство в области услуг, интеллектуальной собственности, сельскохозяйственную политику и др.
Для вступления в ВТО России предстоит осуществить ряд реформ в правовой и экономической сферах. Важно при этом не навредить отечественным производителям. Однако основными задачами являются дальнейшее проведение рыночных преобразований, повышение эффективности правоприменительных органов в экономической сфере, завершение приватизации и увеличение роли экономических факторов регулирования национальной экономики, создание квалифицированного штата специалистов в области международной торговли и разрешения споров.
В связи с этим важно отметить, что процесс социализации начался достаточно давно — СССР получил статус наблюдателя в Совете и на сессиях ГАТТ, что позволило России познакомиться с нормами ГАТТ и начать применять их в ходе реформы своего внешнеторгового механизма. Россия участвовала в качестве наблюдателя в комитетах ГАТТ по импортному лицензированию, антидемпингу, таможенной оценке, торговле авиатехникой, техническим барьерам и торговле. Участие России в ГАТТ/ВТО в качестве полноправного партнера дало бы возможность эффективно использовать принятые в мире механизмы с целью улучшения условий доступа российских товаров и услуг па основные рынки, а также предупреждения конкретных ситуаций, нарушающих интересы российских инвесторов и экспортеров. Вместе с тем, Российский Парламент принял ряд важных законов, направленных па защиту интеллектуальной собственности. РФ присоединилась к Бернской и Римской конвенциям о защите авторских прав и тем самым создала необходимые предпосылки для реализации соответствующих норм ВТО. Однако от принятия норм до их имплементации — дистанция огромного размера. Предстоит еще создать действенный механизм реальной защиты в весьма новой и специфической сфере рыночных отношений, изменить настроение не только предпринимателей, по и широких слоев населения, которые незнакомы с правилами внешней торговли и обязанностями потребителей.
В связи с преобразованием ГАТТ в ВТО и в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О межведомственной комиссии по вопросам Всемирной торговой организации (ВТО)» Межведомственная комиссия по ГАТТ была преобразована в Межведомственную комиссию по ВТО и были утверждены Положения об этой Комиссии и ее состав. В соответствии с указанным Положением основными задачами этой Межведомственной комиссии являются разработка мероприятий и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по участию РФ в работе ВТО, подготовка предложений о внесении необходимых изменений и уточнений в механизм внешнеэкономических связей Российской Федерации в законодательство РФ с целью обеспечения их соответствия принципам и правилам ВТО, принятие с учетом итогов многосторонних торговых переговоров в рамках ВТО соответствующих мер по обеспечению национальных интересов России. Работа Комиссии осуществлялась под руководством министра внешних экономических связей Российской Федерации.
Кроме того, надо учитывать, что практика разрешения споров в рамках ВТО еще только начала складываться и пока рано делать однозначные выводы о ее будущем. История ГАТТ и эволюция механизма разрешения споров показывает, что этот процесс практически никогда не останавливался. Следовательно, повседневная практика деятельности ВТО в рассматриваемой нами сфере также будет инициировать некоторые изменения закрепленной в соглашениях о создании ВТО процедур. Предсказать, как быстро будут происходить эти изменения, невозможно. Это означает, что России и другим государствам, имеющим статус наблюдателей, предстоит не только адаптировать свое законодательство, но и учитывать динамику развития ВТО.
Что же касается интересов российских регионов, то присоединение России к ВТО будет означать для многих из них дальнейшее ухудшение социально-экономической ситуации. Интенсификация переговоров о членстве в ВТО проводится в интересах прежде всего тех секторов экономики, которые ориентированы на экспорт (уже сейчас доступ российского сырья на мировые рынки осуществляется практически беспошлинно). Быстрое вступление в ВТО будет чрезвычайно болезненно для неконкурентоспособных отраслей промышленности (особенно автомобильной, текстильной, производства бытовой электроники).
Нетрудно предположить, что уже на стадии ратификации (в соответствии со ст. 15 Федерального закона РФ «О Международных договорах Российской Федерации» договор о присоединении России к ВТО потребует ратификации) могут возникнуть серьезные сложности в обеих палатах Российского Парламента, особенно в верхней.
Достаточно широкие полномочия субъектов Российской Федерации в сфере внешнеэкономической деятельности и наличие у них подчас конкурирующих интересов могут стимулировать появление конфликтов и споров на межгосударственном уровне. Очевидно, что интересы «ресурсных» регионов существенно отличаются от тех, где нет нефти, газа, леса и т. п. Огромные диспропорции, которые существуют в экономическом развитии различных регионов России, будут еще более усилены в случае быстрого вступления страны в ВТО. Правовой, а не политический способ решения споров (очевидно, не всегда в пользу России и отдельных регионов) приведет к дальнейшему росту антимосковских настроений. Вряд ли нынешний центр в состоянии выигрывать «дела» для регионов. В этом случае существующий механизм разрешения споров будет одним из факторов (хотя отнюдь не главных), стимулирующих фрагментацию федерации, усиление регионализма и даже сепаратизма.
В настоящее время Россия переживает глубокий системный кризис. В этих условиях достаточно жесткий процесс разрешения споров невыгоден России. В наибольшем выигрыше от создания нового режима торговли окажутся развитые в экономическом отношении страны. Представитель США па переговорах о создании ВТО на прениях в Конгрессе специально отметил, что результаты Уругвайского раунда создают беспрецедентные возможности для доступа американских товаров и услуг на рынки других стран. Кроме того, развитые страны заинтересованы в том, чтобы максимально большое число стран присоединились к ВТО. В ст. 3 заключительного акта Уругвайского раунда специально отмечалось, что желательным является присоединение к ВТО всех участников переговорного процесса. В этом отношении Россия представляет особый интерес из-за огромного потенциала потреблять иностранные товары, услуги, а также инвестиции.
Вместе с тем, присоединение создаст и ряд проблем как для бизнесменов, так и для тех структур Правительства, которые ответственны за выполнение взятых Россией международных обязательств и сохранение национальной экономики. Потери в этом отношении могут быть минимизированы, если Россия изберет путь постепенного интегрирования своей экономики в мировую (например, как это сделали страны Западной Европы в послевоенное время в сфере регулирования внешней торговли, отказавшись от ее полной либерализации).
Итак, принимая во внимание ряд сложных проблем социально экономического, политического и правового характера, которые предстоит решить России па пути присоединения к ВТО, очевидно, что Россия нуждается в отношениях с этой международной организацией в своего рода «переходном периоде», предполагающем компромиссное решение некоторых вопросов отношений сторон. Представляется также необходимым выделение мировым сообществом средств, минимизирующих потери большинства регионов России и позволяющих получить поддержку со стороны региональных элит.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
