Особенности ведения переговоров в условиях современной международной торговой системы
Правительства при организации переговорного процесса обычно сталкиваются с двумя проблемами. Во-первых, они должны представлять национальные интересы своих стран в рамках переговорного торга с другими странами. Во-вторых, они должны обеспечить, чтобы то, что было согласовано на международном уровне, было приемлемо с политической точки зрения на «домашнем» фронте.
Большинство читателей, возможно, воспримут эту мысль как банальную. Действительно трудный процесс торга правительств в международной сфере явление не новое; правительства старались набрать внутриполитических очков, добиваясь для стран благоприятных результатов (или делая вид, что добиваются) на международной арене. Однако возрастающая сложность торговых переговоров представляет собой питательную среду для возникновения уникальных и сложных проблем у правительств, которые пытаются выработать выигрышную стратегию одновременно на местном и международном уровне. Основной закон политик, сопровождающих торговую либерализацию, заключается в том, что правительства, соглашаясь в ходе переговоров на устранение протекционистских барьеров, неизбежно столкнутся с местной политической оппозицией. Маловероятно, что эти внутренние силы так легко откажутся от своих интересов, защищаемых торговыми барьерами. Таким образом, при либерализации своих торговых режимов правительства должны обеспечить созыв большой политической коалиции для противостояния враждебным политическим силам. Для этого до начала торговых переговоров необходимо выявление тех кругов, которые заинтересованы в либерализации, а также оценки того, насколько они могут отступить, чтобы представители правительств, ведущие переговоры, были осведомлены об ограничителях, имеющихся во внутренней политике. Они должны знать, какой из интересов, или какая комбинация интересов, являются ключевыми для сохранения внутриполитической поддержки соответствующего торгового соглашения. По мере того, как повестка международной торговли расширяется и становится более сложной, возникают все более трудные задачи.
В данной статье доказывается, что возрастающая сложность международной торговой системы требует применения мер, позволяющих правительствам проводить на формальной основе обзор мнений заинтересованных в торговых переговорах кругов и на основе результатов этих исследований формировать переговорные стратегии. С этой целью изучаются источники сложностей и трудностей, а также выявляются причины, которые могут весьма осложнить работу по «продаже» торгового соглашения у себя дома. Представлены также концептуальные подходы к анализу направлений политики, выходящих за рамки торговой либерализации. В нем дается представление о том, каким образом электорат и заинтересованные группы обычно действуют в ситуации, когда либерализуются торговые законы. Знание о динамике государственной политики в области либерализации позволяет нам перейти к обзору институциональных соглашений в Канаде и России с целью выявления различий между ними. Канадская система, которая десятилетиями развивалась в рамках ГАТТ, является более развитой, чем российская. Выявляя различия, можно определить области в российской системе, где необходимо произвести улучшения. В статье содержится информация и инструментарий, которые призваны помочь в проведении оценки институциональных возможностей России эффективно интегрироваться в международную торговую систему.
Современные особенности международной торговой системы делают для правительств сложным успешное проведение переговоров по торговым соглашениям и одновременно сохранение адекватного уровня внутриполитической поддержки. В повестке дня — все более и более подробно разработанные и обременительные стандарты, которые постепенно становились частью режима ГАТТ, а в настоящее время стали частью режима ВТО. В данном разделе исследуются эти вопросы и их влияние на правительства, добивающиеся внутренней поддержки для продолжающейся либерализации.
Возрастающая сложность режима ВТО. Продолжающаяся эволюция мирового торгового режима добавляет все больше сложностей, выражающихся в росте объема обязательств, которые принимаются правительствами стран — членов ВТО. Некоторые из наиболее существенных обязательств, принятых в ходе Уругвайского раунда (включая новые обязательства в области сельского хозяйства и текстиля, а также соглашения, которые распространяют мандат ВТО на услуги и права интеллектуальной собственности) подразумевают, что членство в ВТО влечет за собой исполнение более широкого круга обязанностей, чем прежде. Включение услуг в рамках Генерального соглашения о торговле услугами (ГАТС), например, привело к тому, что такие сектора, как финансовые услуги и услуги в области телекоммуникаций впервые стали предметом международных норм, затрагивая возросшее число интересов в частном секторе. Более того, этот широко охватывающий гамбит в обязательствах достигнут в рамках «единого пакета» ВТО: участники, подписавшие соглашение о создании ВТО, обязались выполнять все соглашения ГАТТ, достигнутые за последние двадцать лет; участникам нельзя присоединяться или не присоединяться к соглашениям, которые им нравятся или не нравятся. Либо все, либо ничего. Соглашение об учреждении ВТО переводит различные соглашения, по которым велись переговоры под эгидой ГATT — такие, как само Г ATT или ГАТС и Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) — под действие полномочий ВТО.
Сложность мирового торгового режима также очевидна в контексте неуклонно возрастающих различий между участниками и объединениями, вовлеченными в процесс. Также страны, как Россия, обычно одновременно находятся в процессе переговоров по торговым вопросам в рамках многочисленных двусторонних и региональных систем регулирования, равно как и в рамках ВТО. Изменения в международной экономике означали, что традиционные позиции многих стран изменились. Развивающиеся страны, например, уже не представляют монолитного блока. Уругвайский раунд установил критерии их «градации», посредством которой в конечном счете будет покончено с «преференциальным режимом» для развивающихся стран через их участие в ВТО. Преференциальный режим, которым пользуются развивающиеся страны в их доступе на рынки развитых стран, не открывая при этом своих собственных внутренних рынков, становится сомнительным из-за разрыва в уровнях развития между самими развивающимися странами. Так, Азиатские НИС (Новые индустриальные страны) и некоторые страны Латинской Америки (например, Чили) демонстрируют динамичный рост экспорта и ВНП. В то время как эти страны уже приняли большую часть обязательств, вытекающих из членства в ВТО, и участвуют более основательно в торговых переговорах, другие страны, в частности беднейшие, находящиеся на территории африканской Сахары и южнее, значительно отстают. Изменение статуса стран привело к тому, что сложившиеся альянсы были подвергнуты сомнениям, и сделало управление переговорным процессом более трудным.
Возможно, еще более проблематичной задачей является интеграция в систему ВТО стран с переходной экономикой. Множество барьеров в торговле, являющихся наследием командной системы экономики и с большим трудом поддающихся изменению с помощью традиционных методов, принятых в ВТО, возникают у стран, входивших в бывший Восточный Блок.
Один из наиболее важных вопросов на сегодняшний день — трудности, связанные с преемниками государственных торговых предприятий. Такие предприятия соответствуют практике ВТО только в том случае, если они действуют, руководствуясь «коммерческими соображениями», и не осуществляют дискриминационную практику. Когда внутренняя экономика функционирует не на основе рыночных механизмов, может оказаться почти невозможным определение того, был ли достигнут адекватный уровень соответствия. Прежние командные экономики находятся на весьма различных стадиях в реализации задач переходного периода. Тем странам, в которых барьеры на пути принятия решений, базирующихся на рыночных подходах, выше, труднее будет интегрироваться в систему ВТО.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Проблемы еще более осложняются быстрым распространением объединений, в рамках которых проходят переговоры. Так, при выборе регионального торгового соглашения, в котором страны могли бы участвовать, они должна обеспечить, чтобы их обязательства в рамках одного объединения были сопоставимы с обязательствами, принятыми в рамках всех прочих, и чтобы недостаток ресурсов не создал правительствам проблем в обеспечении этой сопоставимости. В эпоху уменьшения государственных бюджетов и финансового аскетизма, это один из наиболее острых вопросов. Канада, например, иногда считала свое участие в многосторонней торговой системе проблематичным из-за увлечения региональными соглашениями, главным образом, НАФТА (Североамериканское соглашение о свободной торговле) и, в меньшей степени, АПЕС (Азиатско-тихоокеанское сотрудничество). Реализуя свои интересы, Канада всегда сохраняла свое участие в многосторонней (ВТО) торговой системе, но также прилагала усилия, направленные на развитие других соглашений, рассматривая их в качестве полезного и подходящего способа расширения своих торговых отношений таким образом, чтобы это согласовывалось с ее многосторонними обязательствами.
Транспарентность и ужесточение международных обязательств. Недавние события, затрагивающие торговые переговоры, выходят далеко за пределы возрастающей сложности, описанной выше. Знаменательным является возрастание транспарентности переговорного процесса и ужесточение международных обязательств, вызванное все более и более обязывающим характером процедур урегулирования споров. Международные торговые переговоры становятся предметом скрупулезного анализа, что вызвано ростом числа затронутых переговорами интересов и повсеместным расширением их повестки. Несколько факторов способствовали продолжающемуся процессу повышения степени транспарентности. Участники переговоров используют средства массовой информации и новые технологии для распространения информации и своих точек зрения среди все более и более широкого круга общественности. Деловые круги также использовали новые технологии, такие как «Интернет», для распространения информации и объединения своих усилий в лоббировании своих интересов в правительствах.
Возрастание транспарентности в международных торговых переговорах связано с пониманием того, что проведение встреч переговорщиков за закрытыми дверями без постоянного получения информации из вне и выяснения мнений затрагиваемых переговорами групп является прямой дорогой к поражению в поражении. Возьмем, к примеру, провал переговоров по МАИ (Многостороннему соглашению по инвестициям) в рамках ОЭСР. Многие сходятся во мнении, что именно встречи за закрытыми дверями, в сочетании с пониманием того, что корпоративные интересы будут превалировать, «подогрели» оппозицию Соглашению, благодаря которой переговоры недавно были прекращены.
Между тем принятие все более обязывающих процедур урегулирования споров сделало содержание международных соглашений еще более важным. С завершением Уругвайского раунда процесс урегулирования споров претерпел эволюцию в направлении приобретения им по существу судебного характера, в рамках которого участники способны заставить друг друга жить согласно букве принятых обязательств. Пределы проявления участниками гибкости в определении того, как и в какой степени применять свои международные обязательства в настоящее время, сужены, а способность участников справиться с угрозой их внутренним интересам соответственно ограничена. В то же самое время ужесточение международных обязательств в торговле увеличило вклад местных заинтересованных кругов в «сухой остаток» торговых переговоров.
Другие моменты также способствовали усложнению повестки международных торговых переговоров. В основе концепции переговоров в рамках ВТО лежал принцип «взаимности», предполагающий сокращение уровня защиты в одной стране в обмен на эквивалентное сокращение уровня защиты в другой стране. С помощью этого принципа торговые барьеры по всему миру постепенно снимались в рамках многосторонних торговых переговоров. Уступки, в случае если таковые делались, «связывались» — будь то снижение барьеров или же сохранение определенного уровня защиты. При принятии решений страны могли руководствоваться разными критериями взаимности.
Наиболее простой (хотя точный и утомительный) подход, используемый при предоставлении уступок в отношении идентичных по своей природе продуктов — «позиция за позицию». Страны предоставляют друг другу в двустороннем порядке уступки па специфические продукты, а затем эти уступки распространяются на всех участников ВТО через принцип РНБ. Этот подход имеет ограниченное применение; как правило, он не может быть использован в переговорах, в рамках которых происходит «размен» уступок в различных областях. При проведении этого второго типа переговоров их участники должны полагаться па формулу выравнивания уступок в непохожих по своей природе сферах, известную как применение «межпроблемного» подхода. Например, тарифные уступки могут быть предложены против некоторых форм количественных ограничений. В ходе Уругвайского раунда Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) было достигнуто только благодаря использованию принципа увязки уступок по различным направлениям в одном размене. Как отмечает Кейт Маскус, для многих участников соглашение по ТРИПС имело много негативных краткосрочных последствий в виде высоких цен на вновь запатентованные продукты. Ключом к преодолению этого препятствия явилось то, что соглашения Уругвайского раунда предоставляют развивающимся странам достаточный объем «компенсирующих выгод» в других сферах, для того чтобы оправдать их краткосрочные жертвы. Эти преимущества включают в себя доступ на рынок сельскохозяйственных товаров, текстиля и одежды, вкупе с усиленным механизмом разрешения споров. В переговорах, которые будут проходить после Уругвайского раунда, и па которых могут рассматриваться различные по природе барьеры на пути торговли и инвестиций с целью их уменьшения и включения в разноплановый, но гармоничный заключительный текст, межпроблемные уступки, вероятно, будут необходимыми и распространенными средствами нахождения разменных комбинаций, которые удовлетворили бы многообразные потребности участвующих стран.
Это важный аргумент в пользу использования «межпроблемной увязки». Когда выторговываются уступки по разнообразной проблематике, возникают не только имманентные трудности, присущие балансировке уступок в различных сферах, но также трудно проследить, какой эффект результаты торга окажут на отрасли внутренней экономики. Правительственные чиновники должны располагать возможностями, позволяющими определить на основе анализа все последствия проведенного ими торга по уступкам для внутренней поддержки соответствующих торговых инициатив. Если правительства этого не делают, то они рискуют остаться без политической поддержки своей инициативы, а следовательно, вынуждены будут гадать, какие выгоды они должны были бы получить от использования принципа увязки уступок по различным направлениям в одном размене.
Сложность использования принципа увязки уступок по различным направлениям в одном размене связана с трудностью оценки влияния НТМ (нетарифных мер). В отношении нетарифных мер достижение взаимности становится более трудным, поскольку критерии оценки здесь являются более субъективными, чем в случае тарифных уступок. Кроме того, определение и распределение по категориям нетарифных мер является сложным занятием, поскольку их форма часто различается применительно к той или иной стране даже в рамках одной и той же отрасли. Нетарифные меры возникают, когда деловые круги и правительства вырабатывают способы для защиты конкурирующих с импортом отраслей от иностранной конкуренции, которая не нарушает международного торгового права. При выработке таких мер, правительства и/или деловые круги часто останавливаются на единственных в своем роде ограничениях на импорт, ограничениях, которые используют местные условия или регулирование. Из-за существования такого явления, которое специалист в области ГАТТ Джон X. Джексон называл «человеческой изобретательностью в выдумывании как неуловимых, так и явных путей в сдерживании импорта конкурирующих товаров», редко можно найти две абсолютно одинаковые меры.
Напротив, можно предположить, что в тарифных переговорах страны наверняка определят величину уступок по объему импорта продуктов. Чем больше объем, тем больше важных уступок. Однако в случае НТМ точный размер уступок может быть весьма туманным и достижение согласия по тому, что представляет собой взаимность, может оказаться проблематичным. Поэтому часто возникает необходимость ограничить НТМ, включая их в один пакет с некоторыми другими уступками по либерализации — проблемами, по которым легко можно достичь взаимности. Несмотря па то, что увязывание уступок таким путем не является панацеей для решения в ходе переговоров трудных вопросов, затрагивающих НТМ, это может помочь в разработке способа оценки таким образом, чтобы можно было произвести уступки. Иными словами, когда уступки, которые трудно количественно оценить, сгруппированы вместе с теми, которые количественно оцепить легче, можно достичь исходного пункта в переговорах. Если переговаривающиеся стороны согласны, что НТМ приблизительно подобны, они могут ограничить предмет переговоров проблемами, поддающимися количественной оценке, откладывая при этом обсуждение точной оценки НТМ.
В таком контексте сложно получить ясное представление о внутреннем применении того, что было согласовано. Этот подход требует подробного анализа последствий как для внутренних процессов, таки и для многосторонней торговой системы. К рассмотрению этой проблемы мы и обратимся.
Аналитические подходы к преодолению препятствий па пути либерализации торговли. Обратимся к одному из напряженных моментов в Уругвайском раунде в качестве иллюстрации значения в международных торговых переговорах. В заключении Уругвайского раунда переговоры зависли на мертвой точке из-за непреодолимых разногласий между Европейскими Сообществами (ЕС) и Соединенными Штатами. Министры и тысячи официальных участниц встретились в Брюсселе для того, чтобы добавить последние штрихи в 400страничный проект, который представлял собой результаты последних пяти лет многосторонних торговых переговоров. Несмотря на то, что эксперты в области торговой политики упорно работали над нахождением творческого решения, которое бы позволило участникам преодолеть существующие между ними разногласия по ключевым вопросам, самые важные препятствия остались. Преодоление этих препятствий носило скорее политический, чем технический характер. Брюссель стал местом безрезультатных переговоров по оставшимся вопросам. В некоторых сферах, таких как услуги, текстильные товары и нетарифные меры был достигнут прогресс; однако в сфере сельского хозяйства, со всей очевидностью проявилось отсутствие политической воли к продолжению переговоров.
Безвыходное положение складывалось и из-за неспособности основных оппонентов — Европейских сообществ (ЕС) и Соединенных Штатов — создать в своих странах достаточно влиятельные коалиции, которые могли бы противостоять политической силе тех заинтересованных кругов, которые, возможно, понесут ущерб от снижения протекционистских барьеров. Проигравшие — фермеры ЕС — были хорошо организованы и способны эффективным образом оказывать давление на своих политиков, в то время как победители с политической точки зрения были слишком разобщены и разочарованы результатом, чтобы организовать эффективное политическое противодействие. Европейские сообщества были заняты тем, что пытались унять получателей субсидий, которые грозились пустить под откос переговоры о европейской интеграции.
Если бы прогресс был достигнут в ходе переговоров под эгидой ГАТТ, именно европейцы должны были бы выработать общую позицию по разногласиям, связанным с реформированием (единой сельскохозяйственной политики). Между тем Соединенные Штаты руководствовались желанием сделать направлением основной атаки радикальную либерализацию торговли сельскохозяйственными товарами, и, таким образом, нуждались в усмирении своего ориентированного на экспорт фермерского сообщества. Для того чтобы сделать проект соглашений Уругвайского раунда «съедобным» с политической точки зрения «блюдом», необходима была уверенность в том, что будет достигнут прогресс в сфере сельского хозяйства. Но даже спустя два года после встреч в Брюсселе и после существенного прогресса и изменения позиции ЕС так и не удалось создать коалицию, способную заглушить голоса оппонентов. Как заметил один наблюдатель: «Европейские Сообщества были готовы к сближению... Однако буквально в течение нескольких дней стало ясно, что также не станет годом завершения Уругвайского раунда. Делегация США посмотрела на весь пакет — сельское хозяйство, новые сферы, организационно-процедурные вопросы, традиционные сферы — и нашла его недоработанным».
Несмотря на достижение удовлетворительных результатов в различных сферах, американцы полагали, что пакет в целом с политической точки зрения остается непривлекательным. Сельскохозяйственное сообщество было не в восторге, доказывая, что результат Соглашения Блэр — Хаус в большей степени является потерей, чем приобретением; лоббисты, представляющие интересы в сфере прав интеллектуальной собственности, усмотрели некоторые роковые изъяны в пакете ТРИПС, и теперь им больше нравилось то, что Соединенным Штатам удалось добиться в двусторонних переговорах; защитники окружающей среды были разочарованы положениями о стандартах; компании в сфере услуг также были не в восторге; сталелитейная и другие чувствительные к импорту отрасли были обеспокоены размыванием системы защитных мер в торговле: положения по доступу на рынок также оказались недостаточно хороши — Европейское Сообщество и Япония не продвинулись настолько, насколько это было необходимо, чтобы удовлетворить требования США, а Соединенные Штаты не пошли навстречу их интересам.
Трудности, возникшие в ходе запутанных переговоров Уругвайского раунда, подчеркивают необходимость понимания коалиционных тенденций, касающихся либерализации торговых барьеров. Страны часто обнаруживают, что в переговорах по совокупности торговых соглашений, трудно найти правильный баланс уступок и приобретений, который бы дома был расценен как победный результат переговоров. Зная, с какими проблемами придется столкнуться при выстраивании внутренней поддержки торговых переговоров, было бы благоразумным рассмотреть некоторые общие черты, присущие протекционистским силам и течения внутри них. Существуют две тенденции в работе. Первая, при которой изменения в экономике связаны с большими политическими издержками (сокращением рабочих мест), и у правительства имеется больше стимулов для применения протекционистских мер. Вторая — когда возникновение более открытой конкурентной среды влечет за собой более высокие издержки для фирм отдельной отрасли, которые скорее всего будут добиваться защиты в качестве альтернативы торговой либерализации.
Роберт Балдвип описывает следующие варианты отраслевых различий, связанных с протекционизмом:
• Сравнительные преимущества. Отрасли с относительно сильными имманентными преимуществами обычно требуют меньше защиты. Сравнительные преимущества могут заключаться в более низких издержках доступа к факторам производства, более эффективных производстве или распределении, использовании других факторов, позволяющих предприятию более эффективно конкурировать с другими предприятиями в секторе. Система измерений сравнительных преимуществ включает в себя, например, показатель производительности труда, размер физического капитала на одного занятого, среднюю заработную плату по отрасли. В случае угрозы импорта эти отрасли обладают лучшей способностью сохранить свои конкурентные позиции.
• Проникновение импорта. Чем хуже торговый баланс в отрасли, тем более высока вероятность того, что проникновение импорта будет названо в качестве причины ее трудностей, и в результате фирмы данной отрасли будут искать защитных мер. Часто именно возросший уровень проникновения импорта заставляет промышленность искать защиты.
• Зависимость от экспорта. Чем более отрасль ориентирована на экспорт, тем более негативные последствия ей сулит принятие за рубежом ответных мер против ее продуктов, являющихся реакцией на внутренние протекционистские меры, и, таким образом, тем меньше компании отрасли будет добиваться защиты.
• Выравнивание затрат па рабочую силу. Если предприятия отрасли оказываются перед лицом более высоких корректирующих издержек при столкновении с иностранной конкуренцией, возникает больше шансов того, что они будут добиваться защиты от импорта и получат ее. Отрасли могут различаться по своим способностям противостоять иностранной конкуренции. Например, фирмы в промышленно развитых странах, использующие труд большого числа неквалифицированных рабочих, обнаружат, что им довольно трудно конкурировать против иностранных фирм с более низкими издержками труда.
• Политический потенциал. Степень политического влияния, которым обладает любая конкретная отрасль, неодинакова и определяется различными факторами. Среди наиболее распространенных — степень концентрации в отрасли. Чем меньше степень концентрации в отрасли, тем эффективнее может быть преодолена проблема «проезда зайцем», свойственная процессу организации политической акции. Сама по себе большая степень разнородности предприятий усложняет их организацию, и способствует уменьшению политического потенциала. Напротив, трудоемкость отрасли может выступать фактором повышения ее политического влияния. Трудоемкие отрасли обычно имеют больше политического влияния, чем капиталоемкие. Важно также рассмотреть влияние таких характеризующих отрасль показателей, которые играют на эмоциях сочувствия публики. Отрасли с низкой заработной платой или отрасли, в которых падает занятость, скорее всего, вызовут сочувствие в глазах широкой общественности.
Если правительство рассчитывает на получение совокупных преимуществ от участия в процессе постепенной либерализации торгового режима и от своего вклада в этот процесс, оно должны определить жизнеспособные политические стратегии, которые сопровождали бы его экономические цели. К оценке экономических операторов, которые повышают свою конкурентоспособность за счет получения государственной защиты и поддержки и которых политэкономы прозвали «охотники за рентой», нужно подходить осторожно с точки зрения их возможной позиции (в отношении потенциального торгового соглашения) и их политического потенциала перед началом и в ходе переговоров. В то же время правительства, пытающиеся узаконить повестку, предполагающую развитие свободной торговли, заинтересованы в стимулировании развития отраслей, ориентированных на экспорт и стремящихся выйти на новые внешние рынки. Чем крепче ядро отраслей, конкурентоспособных на внешнем рынке, тем меньше шансов, что торговая политика правительства будет опрокинута протекционистскими элементами. Отрасли, ориентированные на экспорт, могут быть мобилизованы для политического отпора призывающим к протекционизму отраслям, ориентированным па внутренний рынок.
Нельзя, однако, сказать, что опора па группу ориентированных на экспорт отраслей должна быть единственной заботой правительства. До некоторой степени такое ядро представляет собой фундамент сооружения. С помощью верно выбранных стимулов определенные отрасли, ориентированные на внутренний рынок, возможно умиротворить. Задачей правительства является формулирование пакета мер для обеспечения победы над имеющими политическое влияние отраслями, которые в противном случае выступят против свободной торговли. Этот процесс требует тесных консультаций с этими отраслями (практика проведения консультаций подробнее описана ниже) с целью выяснения основных интересов отрасли. Если правительство знает их, оно может активно выдвигать за столом переговоров те меры, которые сделают менее болезненным приспособление к новым условиям торговли. При этом особое внимание необходимо уделить тому, чтобы добиваться изъятий только для тех отраслей, политическое влияние которых имеет критический характер; участники ВТО вряд ли с готовностью согласятся с необходимостью специальных изъятий для защиты отечественного бизнеса от последствий, которые могут вызвать уступки.
При определении того, каким образом поступать с фирмами, являющимися «охотниками за рентой», полезно принять во внимание дополнительные нюансы, позволяющие более детально классифицировать отношение фирм к свободной торговле. Майкл Луштиг различает гибких «охотников за рентой» и негибких «охотников за рентой». Последние реже прибегают к помощи, за исключением того, что они продолжают требовать от государства принятия мер защиты. Фирмы, капитал которых трудно изымается из обращения или инвестирован в отрасли, где отсутствуют конкурентные преимущества, позволяющие конкурировать на внешнем рынке, цепко держатся за возможность доступа к государственной ренте. Их ситуация выглядит мрачно: без ренты они обанкротятся.
Кроме этих фирм существуют гибкие «охотники за рентой». Они предпочитают сохранение защиты, но способны успешно адаптироваться к возрастающей иностранной конкуренции. Располагая довольно мобильным капиталом и не неся относительно больших издержек по доступу к решающим факторам производства, они могут предпочесть направить свою энергию на то, чтобы приспособиться к новой экономической ситуации, а не на поиски ренты. Они, однако, вряд ли это сделают, если только у них не будет отнята возможность получения ренты.
Это является важнейшей проблемой для политиков. Негибкие и гибкие «охотники за рентой» будут по-разному реагировать на существенное сокращение государственной подпитки в виде ренты. В то время как сокращение ренты заставит гибких «охотников за рентой» произвести переоценку своей стратегии и рассмотреть альтернативы своей бизнес-стратегии (например, переориентироваться на экспорт), негибкие «охотники за рентой» будут продолжать лоббировать в правительстве возможность получения ренты, даже если шансы на успех кажутся ничтожными. Напротив, сокращение ренты заставит гибких «охотников за рентой», чтобы справиться с проблемами, вызванными иностранной конкуренцией, перестраивать свою деятельность путем инноваций в производство, рационализации производственных линий и работы персонала, поиска устойчивых рынков для экспорта для замещения потерянной доли на внутреннем рынке. При этом они будут публично заявлять о своей поддержке либерализации торговли. Их трансформация может происходить с определенным лагом во времени, поскольку не все фирмы быстро и точно просчитают, какое направление будет для них оптимальным для выхода из затруднительного положения. Что касается политиков, то безусловно необходимым действием, которое должно побудить такие фирмы совершить этот поворот на сто восемьдесят градусов, является существенное сокращение потока государственной ренты. Если же, после проведения тщательного исследования, правительство выявит, что в определенной отрасли существует достаточное количество гибких «охотников за рентой» для создания жизнеспособной коалиции в поддержку либерализации, это может стать верно выбранной стратегией. Несмотря на то, что экзогенные факторы, такие как финансовые кризисы или политические баталии, могут помешать реализации такой стратегии и заставить широкую общественность выступить пролив правительственных инициатив, она остается полезным вариантом.
Правительства, которые добиваются одобрения повестки международных торговых переговоров внутри страны, должны использовать все имеющиеся в их распоряжении средства для того, чтобы создать коалицию из отраслей и фирм, которые благосклонно относятся к либерализации. Выявление и поощрение ориентированных на внешние рынки отраслей, основанное на некоторых подходах является логичным путем в формировании ядра таких отраслей. Выявление того, какие из отраслей «охотников за рентой» являются гибкими, а какие пет, — следующий важнейший шаг. Анализ точек зрения отраслей необходим как для информационного обеспечения стратегии международных переговоров, так и для формирования консенсуса внутри страны. Энергичный консультативный процесс с затрагиваемыми отраслями является предпосылкой такого анализа. Он может способствовать укреплению осознания деловыми кругами и общественностью (включая средства массовой информации) того, что либерализация торговли отвечает национальным интересам. Консультативные механизмы, которые облегчают развитие переговорной стратегии, описываются ниже.
Роль институтов
Обращаясь к первопричинам нарастающего усложнения международной торговой системы и возникновения проблем в будущем, несложно подвести логическое обоснование под механизмы, которые позволяют правительствам методологически увязать воедино коммерческие и социальные интересы внутри страны до и в ходе торговых переговоров. Например, в сфере торговли услугами нарастающее усложнение, вызванное результатами Уругвайского раунда, означает, что большая масса экономических операторов оказалась затронутой переговорами и положениями соглашений ВТО. Эти обстоятельства, возникшие в международной торговой системе, вызывают необходимость политических усилий со стороны широкого крута бюрократических структур, частного сектора, представителей, отстаивающих интересы потребителей и труда для того, чтобы создать информационную подпитку переговорной позиции правительства. Для обеспечения того, чтобы правительственные чиновники могли вести переговоры по соглашению, приемлемому для как можно более широкого круга политических групп в своей стране, необходимо создать ряд формализованных консультативных структур для сбора, анализа и распространения информации такого типа. Проведение консультаций с отечественными деловыми кругами, заинтересованными в переговорах, направлено на достижение следующих целей. Во-первых, это дает правительственным чиновникам возможности заручиться поддержкой представителей отрасли в отношении переговорной позиции правительства. Часто это требует изменения переговорной стратегии правительства для того, чтобы смягчить жесткость требований отраслевого ядра. Во-вторых, также консультации играют положительную роль в публичных отношениях, поскольку демонстрируют старания правительства прислушиваться к мнениям затронутых сторон.
Попытаемся обозначить наиболее полезные свойства консультативного процесса и институты, которые помогают правительству формировать консенсус для достижения прогресса по актуальным вопросам международной торговли. Рассмотрим роль институциональных структур в формировании консенсуса в поддержку либерализации в Канаде, затем сравним их с институциональными структурами в России. Текущее состояние российской бюрократии, вовлеченной в торговую политику, анализируется и оценивается в свете актуальных вопросов международной торговли.
Канада: построение и поддержание консенсуса на бюрократическом уровне. Первый уровень в построении консенсуса — бюрократический. В Канаде министр внешней торговли несет главную ответственность за координацию и проведение торговых переговоров. Он стоит во главе чиновников, занимающихся торговой политикой в Министерстве иностранных дел и международной торговли (МИДМТ), которое является головной структурой среди правительственных министерств в подготовке стратегии по повестке международных торговых переговоров.
Несмотря на лидирующую роль, ни министр внешней торговли, пи МИДМТ не действуют в одиночку. Скорее, они осуществляют координацию того, что готовится другими правительственными министерствами. На самом высоком правительственном уровне министры, которые отвечают за вопросы, связанные с международной торговлей, отстаивают позиции своих министерств. При этом они занимаются обеспечением соответствия между программами министерства и международными обязательствами страны. В Канаде кабинет министров состоит из избранных членов Парламента, которых Премьер министр (руководитель правительства) назначил исполнять обязанности руководителей министерств. Каждый из департаментов входит в компетенцию одного из министров, который осуществляет надзор за этим департаментом и отвечает перед Парламентом за его деятельность. Министр финансов, например, ответственен за формулирование и достижение макроэкономических параметров страны в целом н обеспечивает, чтобы торговая политика всегда укладывалась в рамки этой макроэкономической политики. Министр промышленности ответственен за широкий спектр направлений макроэкономической политики, особенно те из них, которые затрагивают промышленность, науку, связь и инвестиции, и добивается того, чтобы торговая политика соответствовала этим направлениям макроэкономической политики. Другие министры, начиная от министра сельского хозяйства до министра природных ресурсов, также заинтересованы в поддержании такого соответствия. Все стороны заинтересованы в том, чтобы каждый министр мог высказать свои соображения.
Ниже министерского уровня — чиновники из различных министерств, которые участвуют в формировании консенсуса другими способами. Если бы, например, Канада пересматривала свое участие в Международном соглашении по сахару, чиновнику из соответствующего торгового отдела МИДМТ было бы поручено координировать выработку вариантов политики и рекомендаций для их дальнейшего рассмотрения Премьер-министром и министрами всех министерств (Кабинет). Затем он должен был бы работать во взаимодействии с межведомственной командой чиновников, состоящей из представителей Министерства финансов, Министерства сельского хозяйства и Министерства промышленности. Несмотря на то, что отвечающий за вопросы торговли чиновник мог бы председательствовать на заседаниях комитета, все варианты политики и выработанные рекомендации должны были бы обсуждаться всей командой и одобряться всеми четырьмя министерствами до их представления министрам.
Члены комитета, в свою очередь, должны были бы обеспечить, чтобы с соответствующими отделами в их министерствах было проведено согласование. Например, чиновник из МИДМТ должен был бы провести процедуру согласования с региональными отделами, которые отвечают за отношения со странами, являющимися крупнейшими производителями сахара и экспортерами, заинтересованными в действии Международного соглашения по сахару. Чиновник из Министерства финансов — проконсультироваться с коллегами в отделах, занимающимися международными экономическими отношениями, вопросами налогообложения, которые могут быть затронуты положениями Соглашения по сахару, и тарифа, если Соглашение по сахару может повлиять на уровень тарифных ставок. Чиновники Министерства сельского хозяйства — провести консультации с представителями своего департамента, который в курсе позиции канадских производителей сахарной свеклы, а также с представителем Министерства промышленности и его коллегами, отвечающими за интересы канадских сахарно-рафинадных заводов и пищевой промышленности. Затем каждый член команды представил записку, содержащую варианты и рекомендации, подписанные начальником своего департамента.
Значение системы межведомственного согласования гораздо большее, чем просто ритуал, задуманный для того, чтобы доставить удовольствие бюрократам. Она служит ряду очень важных целей. Наиболее важные из них — обеспечить, чтобы правительство соединило воедино опыт чиновников, которые хорошо осведомлены о состоянии дел отдельных отраслях. Несмотря на очевидность того, что чиновник, отвечающий за вопросы торговли из МИДМТ обладает наибольшей квалификацией, чтобы попять последствия отдельных международных соглашений, вряд ли он хорошо знаком с работой канадской сахарной промышленности. Если такой пробел в осведомленности правительства по базовым вопросам отрасли не будет заполнен, тогда конечный результат вряд ли устроит соответствующую отрасль.
Построение и сохранение поддержки деловых и других заинтересованных кругов. Как было отмечено выше, чиновники из канадского правительства поддерживают постоянные отношения с деловыми кругами, входящими в сферу их компетенции. Эти деловые круги фактически являются клиентами чиновников. Через комитеты, которые учреждаются для разрешения важных вопросов, имеющих важное значение для деловых кругов, мнения клиентов фильтруются на различных бюрократических уровнях и, в конце концов, интегрируются в официальную позицию правительства. Несмотря на то, что правительство, возможно, не в состоянии пойти на встречу интересам всех своих клиентов, по крайней мере, можно сказать, что они были приняты во внимание.
Многие западные страны ввели формальные процедуры с целью укрепления методологических основ анализа внутренней составляющей. Соединенные Штаты, в ходе подготовки к переговорам под эгидой ГАТТ в рамках Токио Раунда, были первыми, кто запустил механизм формальных консультаций между правительством и частным сектором. Их Консультативная система по торговым вопросам (КСТВ), сыграла большую роль в обеспечении одобрения соглашения подавляющим большинством голосов Конгресса. Преодоление традиционной враждебности Конгресса по отношению к международной торговой либерализации было поразительным успехом.
Несмотря на то, что канадский механизм проведения консультаций базируется на американской концепции, он обладает отличительными чертами. Система консультаций включает в себя две большие группы. Первая — Консультативный комитет по международной торговле, или ККМТ, отвечает за широкий круг вопросов макроэкономического уровня, относящихся ко всем аспектам международной торговой политики. Насчитывающий сорок участников ККМТ включает, в основном, руководителей исполнительных органов крупных корпораций, равно как и президентов более мелких предприятий, президента Ассоциации потребителей Канады, президента Канадской федерации труда и представителей академических кругов. Вторая группа включает в себя 15 Секторальных консультативных групп по вопросам международной торговли (СКГМТ), которая занимается секторальными вопросами в той части, в какой они затрагивают торговые переговоры. В отличие от участников ККМТ, участники СКГМТ ответственны за представление прежде всего своих собственных интересов или же интересов группы, а не макроэкономических интересов в широком плане страны в целом. Правительственные чиновники стараются обеспечить, чтобы лидеры деловых кругов, чьи отрасли, скорее всего, будут затронуты соглашениями о либерализации торговли, входили в состав участников соответствующих СКГМТ. Там, где это необходимо, участники создают небольшие рабочие группы для рассмотрения и анализа специальных вопросов; если экспертиза недостаточна, привлекаются консультанты со стороны для проведения исследования. В рамках СКГМТ вырабатываются рекомендации по итогам обсуждения возможного влияния торговой политики па их сектора с точки зрения таких ее аспектов, как тарифы, правительственные закупки, инвестиции, защита в случае непредвиденных обстоятельств, правила происхождения.
В отличие от американской системы, где секторальные группы докладывают КСТВ, ККМТ и СКГМТ самостоятельно представляют свои отчеты министру внешней торговли. Правительство руководствуется здесь стратегическими соображениями: наличие двух институционально разделенных групп, одна из которых сосредоточена на вопросах макроэкономики, а вторая в большей степени ориентирована на соответствующий микроуровень, позволяет сопоставить интересы отдельных производителей с более широкими целями торговой политики и инкорпорировать полученные сведения в переговорную стратегию. С одной стороны, принимаются во внимание необходимые условия для поддержания конкурентоспособности Канады на внешних рынках (которые обычно предполагают либерализацию торговли); с другой стороны, проводится анализ поддержки деловым сообществом (или отсутствия ее) различных аспектов торговой политики и соответствующей заинтересованности в них. Эго знание о движущих силах секторальных интересов является жизненно важным, если правительство намерено выработать соглашение, которое устроит деловое сообщество и одновременно позволит реализовать канадские стратегические интересы в торговле.
Система консультаций по вопросам торговой политики никогда не была бездействующей. Более того, она использовалась между стадиями переговоров, когда необходимость в проведении консультаций становилась очевидной. Для того чтобы подготовится к приближающимся будущим переговорам, правительство, используя систему консультаций, проводит встречи с деловыми кругами, чьи интересы затрагиваются. СКГМТ были использованы для информирования МИДМТ и других ведомств о наиболее приемлемом порядке действий в отношении МАИ (Многостороннего соглашения по инвестициям). После провала переговоров, всем стало ясно, что правительство, испытывая давление со стороны заинтересованных кругов, отдавало себе отчет в том, что будет невозможно договориться по будущим переговорам в сфере инвестиций, если не ограничить сферу охвата этими переговорами культуры и других секторов.
Построение и сохранение поддержки па других уровнях Правительства. Политические системы большинства стран имеют различные уровни правительственной власти с различной компетенцией. Канада, федеральная система которой опирается как на федеральную юрисдикцию, так и на юрисдикцию провинций, представляет собой хороший пример, иллюстрирующий необходимость постоянных межправительственных контактов. Канадская Конституция устанавливает разграничение полномочий между федеральным правительством и правительствами провинций. Поскольку федеральное правительство часто вовлечено в торговые переговоры, предполагающие принятие обязательств в областях, относящихся к юрисдикции провинций, существенным является поддержание контактов между федеральными участниками переговоров и их коллегами в провинциях. Официальные лица, отвечающие за вопросы торговли и промышленности в провинциях, часто имеют дело с регулированием и секторами экономики, с которыми не сталкиваются официальные лица федерального уровня, и потому также являются неоценимым источником для совета.
Канадский опыт насчитывает много примеров консультаций между федеральным уровнем и правительствами провинций. Премьер министр периодически посещает «конференцию премьер-министров» провинций, для того чтобы держать их в курсе по широкому кругу вопросов, включая вопросы торговой политики. Когда готовятся торговые переговоры, федеральный министр торговли регулярно встречается со своими коллегами из провинций. Отвечающие вопросы старшие должностные лица и чиновники встречаются более регулярно, в то время как чиновники, в компетенцию которых входят вопросы какого-либо сектора, встречаются с чиновниками из провинций и обсуждают связанные с торговлей вопросы менее формально.
Организация торговых переговоров в России. В настоящее время формирование российских правительственных структур, перед которыми поставлена задача проведения переговоров по международным торговым соглашениям и их применения, осуществляется с учетом проблем рыночных реформ и глобальной экономики. При анализе способности этих структур адекватно подготовиться к торговым переговорам, необходимо отделить организационные изменения от общих проблем, с которыми сталкивается правительство. Например, низкий уровень заработной платы и нарастающая нехватка опытного персонала (многие из наиболее компетентных специалистов ушли в частный сектор) — явление, наблюдаемое в большинстве федеральных министерств. Для министерств, отвечающих за международные экономические отношения, эта проблема стоит наиболее остро: как правило, обладая востребованными на рынке знанием иностранных языков, компетенцией и опытом в коммерческой сфере, хорошо знающие жизнь за рубежом и имеющие опыт в международных делах чиновники оказались наиболее востребованы в частном секторе. Несмотря на то, что потеря квалифицированных кадров, несомненно, является негативным фактором для решения проблем торговой политики страны, это никак не отражается на институциональных возможностях России подготовиться к торговым переговорам с точки зрения организационных аспектов.
Без адекватных аналитического и институционального потенциалов способность России сохранить политически жизнеспособную поддержку либерализации со стороны экспортно-ориентированных внутренних кругов, а также провести переговоры по сложным торговым соглашениям, и обеспечить их применение, может оказаться под вопросом. Имеющихся организационных и правовых механизмов между министерствами и внутри них явно недостаточно. Остановимся на некоторых не получивших достаточного развития элементах Российской торгово-политической системы.
Организационные факторы, препятствующие проведению систематических консультаций. Проведение систематических консультаций с частным сектором и его оценки затруднительны, если нет четкого разграничения компетенций между министерствами, связанными с внешнеэкономической деятельностью. Среди наиболее неотложных проблем выделяются следующие: связей (МВЭС) и Министерства иностранных дел (МИДа) правительственные ведомства не могли самостоятельно заниматься вопросами международных экономических отношений, и участие в подготовке и применении договоров выходило за рамки их специфических функций. Как следствие, многие ведомства в настоящее время переживают нехватку персонала, который бы обладал опытом в международных делах, и их организационные структуры не приспособлены к решению вопросов, связанных с внешними экономическими отношениями России.
Сравним это с канадской моделью. Большинство из федеральных министерств, наряду с многими министерствами на субфедеральном уровне (провинций), имеют в своем составе управления, которые занимаются международными делами, затрагивающими интересы данного министерства, и осуществляют консультации с правительственным ведомством, являющимся головным в указанных переговорах. Если бы федеральные министерства отстранялись от участия в международных делах из-за ограничений уставного характера, то способности Канады вести переговоры по международным соглашениям с опорой на внутреннюю поддержку был бы нанесен урон. Без вовлечения чиновников из этих министерств, владеющих секторальной специфической информацией, участники переговоров со стороны Канады могли бы легко договориться о принятии страной обязательств по торговому соглашению, не понимая всех последствий для затронутых соглашением отраслей. Разграничения полномочий в постсоветском законодательстве. Российские правительственные ведомства не завязаны на единую структуру, которая бы отвечала за проведение переговоров и исполнение международных договоров.
Постсоветские законы и указы очерчивают сферы полномочий различных правительственных министерств и ведомств, однако остается множество неясностей по следующим вопросам:
— Министерство иностранных дел, которое уполномочено осуществлять надзор за переговорами по международным соглашениям, не занимается применением обязательств России в области экономики;
— МВЭС, которое по идее должно было бы курировать вопросы, связанные с внешней экономической деятельностью, было распущено правительством. Его полномочия были переданы вновь созданному Министерству торговли, хотя процесс создания нового министерства не был завершен. Эта неразбериха усугубляется отсутствием правовой ясности относительно его прежней компетенции в отношении мер, необходимых для регулирования торговли услугами. Компетенция в этой области не была четко определена в Законе о государственном регулировании внешней торговли (от 1995 г.), и находится в противоречии с другими законами, имеющими отношение к международному сотрудничеству в различных секторах экономики;
— Центральный Банк Российской Федерации подчиняется российскому парламенту, несет ответственность за регулирование иностранной деятельности в банковском секторе и является уязвимым для лоббистских усилий со стороны отечественных финансовых кругов;
— Министерство юстиции, перед которым стоит задача приведения в соответствие с международным правом внутреннего российского законодательства, испытывает недостаток в кадрах, чтобы иметь возможность справляться с этой ролью;
— искаженный характер информации и отсутствие взаимодействия между федеральными и субфедеральными уровнями правительства представляет собой огромную проблему, заслуживающую того, чтобы уделить ей внимание в дальнейшем исследовании. По сообщениям иностранных дипломатов, находящихся в Москве, региональные правительства имеют слабое представление о своих обязательствах, которые они должны будут выполнять, если процесс присоединения России к ВТО увенчается успехом. Точно так же огромное количество региональных правительств и региональных законов, сопровождаемых отсутствием кадров в федеральных органах, не позволяет федеральным участникам переговоров быть постоянно осведомленными об особенностях регионального законодательства, затрагивающего будущие российские обязательства в области международной торговли. Хотя региональные правительства должны регистрировать в Министерстве юстиции все законодательные акты, затрагивающие экономические вопросы международного характера, не ясно, в какой степени это правило должно соблюдаться.
Несмотря на недостатки организационного характера, Россия сделала усилия по координации бюрократической деятельности, сформировав комиссию по присоединению к ВТО (МВК). Как показано ниже, эти усилия, однако, не выразились в создании достаточно отлаженных или согласованно функционирующих механизмов построения национального консенсуса в отношении присоединения к ВТО.
МВК. Создание Межведомственной комиссии, перед которой была поставлена задача координации торговой политики в России, возможно, явилось шагом, который привел к наиболее ощутимым результатам. Цель МВК — согласовать функции различных правительственных ведомств. Постоянно действующий секретариат выполняет поручения Комиссии, которые являются обязательными к исполнению всеми федеральными органами. Согласно полученной от Правительства информации министерства уполномочены нести ответственность по всем вопросам, связанным с ВТО, которые попадают в сферу их компетенции. Идея заключается в минимизации дублирования. Другой важной функцией Комиссии является приведение в соответствие внутреннего законодательства с международными обязательствами России. Между министерствами могут быть созданы рабочие группы под председательством специалистов бывшего МВЭС по каждому из соглашений ВТО. Наибольшей активностью отличаются группы, занимающиеся вопросами доступа на рынок, услуг, техническими барьерами в торговле (ТБТ), Санитарным и фитосанитарным мерам (СФМ), сельскому хозяйству и торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС).
МВК не вовлечена в систематические консультации с промышленными секторами. Несмотря на существующую уверенность в том, что некоторые интересы частного сектора благодаря информационному обмену между отраслевыми лидерами и правительственными чиновниками приняты во внимание МВК, это вряд ли является эффективным способом достижения или конструирования в широком масштабе всей страны поддержки либерализации деловыми кругами. Ориентация только на точку зрения деловых кругов, контактирующих с политическими деятелями, таит в себе большую опасность, поскольку отношение всей отрасли к либерализации при этом не выявляется. Правительство рискует подготовить предложения, базирующиеся па неполной информации. Кроме того, правительство, не допуская включения позиции отраслей в переговорный процесс, может подорвать внутреннюю поддержку либерализации. Помня об этом, правительство, если оно оценивает возрастающие возможности от соглашений, предусматривающих либерализацию в торговле, должно работать над созданием ориентированной на экспорт коалиции, которая может действовать как противовес интересам импортозамещающих производителей. Система формализованных консультаций могла бы иметь значение, если бы позволяла членам МВК внести уточнение в их оценки потенциального влияния их предложений на переговорах на каждый из промышленных секторов России. Если они располагают достаточной информацией, чиновники могли бы определить, кто в межотраслевом масштабе всей страны выиграет или потеряет отданной переговорной позиции в ВТО. Эта информация могла бы быть переведена на язык политической стратегии в соответствии с направлениями аналитической работы, описанной выше. Общая стратегия могла бы заключаться в том, чтобы свести в единой коалиции сторонников свободной торговли (победителей), а протекционистские интересы, где это необходимо, проигнорировать. Такой шаг, делая руку правительства более твердой, сопровождается поиском уступок для того, чтобы удовлетворить требования некоторых уязвимых интересов или отраслей. Правительства государств — участников ВТО часто делают это для того, чтобы ограничить внутреннее политическое противодействие их переговорной позиции.
Итак, сложность текущей и будущей повестки торговых переговоров мы попытались увязать со стратегией выстраивания внутренней поддержки. Возрастающая сложность вопросов и обязательств в рамках международных торговых режимов требует того, чтобы правительства проводили широкие консультации с деловыми кругами для информационного обоснования переговорной позиции и для выстраивания общей правительственной стратегии. Информация, полученная в ходе этих консультаций, может быть использована как в переговорах для достижения политически более приемлемого соглашения, так и для выявления коалиции интересов, выступающих за указанное соглашение. Всегда будет существовать группа экономических интересов, которая заинтересована в доступе на мировые рынки. Эта группа может быть организована в качестве политического противовеса протекционистским силам.
Разумеется трудно выявить и организовать группы, заинтересованные в либерализации, поскольку средства ограничения защиты могут включать широкий спектр сложных межпроблемных взаимосвязей. Реалии, стоящие сегодня в повестке международной торговли, требуют от правительств сложной аналитической работы и умения выстраивать консенсус. Используя аналитические инструменты, разработанные Робертом Балвином или Майклом Луштингом, правительства могут лучше выявлять тех, кто выигрывает от либерализации или проигрывает от нее, и заранее определить пути построения коалиции в пользу свободной торговли. Усилия в этом направлении могут быть дополнены созданием формальных консультационных структур, которые помогут чиновникам очертить позиции каждой отрасли по отношению к либерализации. Конечно, консультационные структуры не являются панацеей в деле смягчения оппозиции, но они могут способствовать выработке ориентиров в процессе принятия правительством решений и укрепления его аналитического потенциала. Факторы организационного и правового характера ослабляющие способность правительства прилагать такие усилия, как и факторы, ослабляющие российскую систему в целом, должны быть подвергнуты реформированию, для того чтобы воспользоваться преимуществами, проистекающими из потенциала устойчивого консенсуса.
Интеграция России в международную торговую систему представляет собой длительный и сложный процесс. На протяжении большей части XX в. СССР, хотя и поддерживал международные экономические отношения со многими государствами, но в основном развивал свою внешнюю торговлю, зачастую руководствуясь преимущественно политическими и идеологическими приоритетами, исходя из принципа государственной монополии на все виды внешнеэкономической деятельности. В таких условиях о полней интеграции страны в международную торговую систему не могло быть и речи. Основная часть (две трети) внешнеторгового оборота приходилась па достаточно узкую группу стран — членов СЭВ. При этом торговля в рамках такой группировки развивалась на принципах, существенно отличавшихся от рыночных, т. е. принятых в остальном мире.
С началом периода рыночных реформ в экономике России ясно обозначилось желание интегрироваться в международную торговую систему. Уже после распада СЭВ и Советского Союза в системе внешнеэкономических связей России произошли существенные изменения. В качестве основного инструмента регулирования внешней торговли стали использоваться таможенные тарифы, была ликвидирована государственная монополия внешней торговли. И все предприятия вне зависимости от формы собственное получили доступ на мировой рынок, существенно была диверсифицирована географическая структура внешней торговли, место стран СЭВ в качестве основных торговых партнеров России заняли ведущие стран. Запада и ближайшие соседи по СНГ.
Одним из важнейших шагов на пути интеграции России в международную торговую систему является вступление страны в ВТО. Исследование проблем 1г перспектив этого сложного процесса, проведенное в настоящей монографии, позволяет сделать ряд выводов.
Во-первых, вступление в ВТО является своего рода пропуском в международную торговую систему. В современных условиях практически невозможно рассчитывать на полноправное участие какого-либо государства в мировой торговле без членства в этой международной организации. Созданные в ее рамках механизмы (разрешения споров, применения антидемпинговых процедур и т.п.) представляют собой эффективно действующие инструменты, позволяющие ликвидировать или хотя бы снимать остроту многих торговых противоречий между странами-членами. Оставаясь вне ВТО, Россия лишает себя возможности использовать эти инструменты для защиты своих внешнеэкономических интересов. Так, например, по мнению российских экспертов, только возможность принимать полноправное участие в антидемпинговом механизме ВТО позволит российским экспортерам экономить около 1 млрд. долл. США в год на уплате штрафов конкурентам в странах Западной Европы и Северной Америки.
Во-вторых, ВТО представляет собой достаточно сложную и быстро развивающуюся систему. Кроме соглашений ГАТТ, правопреемницей которого стала ВТО, в рамках последней действует целый ряд других важнейших договоренностей, регулирующих различные аспекты мировой торговли и смежных областей международных экономических отношений (МЭО). Принятые в ходе Уругвайского раунда ГАТС, ТРИПС, ТРИМС и другие соглашения чрезвычайно расширили горизонты действия и сферу влияния организации. Кроме того, ВТО сделала достаточно решительную заявку на создание в своих рамках системы механизмов межгосударственного регулирования вопросов охраны окружающей среды, рынка труда и использования рабочей силы и многих других. Пока речь идет только о торговых аспектах затрагиваемых проблем. Однако вполне вероятное развитие событий может привести к тому, что в недалеком будущем ситуация изменится в сторону значительно более глобального и комплексного воздействия ВТО практически на все (кроме международных финансов) сферы МЭО. Но даже если этого не произойдет, уже сейчас сфера ответственности и влияния этой организации настолько обширна, что будучи вне ее, Россия лишает себя возможности участвовать в принятии решений, которые, возможно, будут определять будущее международной торговой системы и смежных с ней сфер МЭО.
В-третьих, членство в ВТО позволит России систематизировать и упорядочить торговые и прочие внешнеэкономические взаимоотношения с большинством своих внешнеторговых партнеров страны, так как за исключением Украины, Беларуси и Китая (в свою очередь давно «стучащегося в двери ВТО») все они уже являются членами этой организации. В частности, вступление в ВТО должно обеспечить стране режим наибольшего благоприятствования в торговле с США, которого Россия пока не имеет. Полноправное членство позволит также окончательно решить проблему признания за РФ статуса страны с рыночной, а не командно-административной экономикой. Это, в свою очередь, сузит возможности наших основных торговых партнеров и конкурентов из числа стран Запада подвергать российских экспортеров и их товары и услуги различным формам дискриминации. Тем самым России будет обеспечено большее равноправие во внешнеэкономических связях.
В-четвертых, потенциальное членство в ВТО сопряжено для России не только с преимуществами, но и целым рядом довольно обременительных обязательств и потерь. В первую очередь это касается ослабления и защиты внутреннего рынка и национальных производителей от натиска импортных товаров и услуг. Процедура принятия в ВТО новых участников позволяет действующим членам организации выдвигать по отношению к «новичкам» целый ряд требований, касающихся их торгового режима. В случае с РФ эти требования в основном связаны с существенным снижением импортных таможенных пошлин с действующего на сегодняшний день среднего уровня в 15% до 10% или даже ниже. Кроме того, от России требуется много других уступок, в частности в области субсидирования отечественных товаропроизводителей, применения количественных ограничений импорта, отдельных стандартов и других видов нетарифных барьеров. Количественно измерить возможные потери российских производителей товаров и услуг от потенциального снижения степени защищенности внутреннего рынка практически невозможно, однако то, что эта величина будет огромна, по крайней мере в ближайшей перспективе, не вызывает сомнений. Еще одним очень важным моментом, который не может не беспокоить российские власти, является значимость для бюджета РФ поступлений от таможенных пошлин и других сборов, взимаемых с импортных товаров и услуг. Так, если доля поступлений от таможенных пошлин в бюджете Канады в среднем не превышает 4%, то для российского бюджета аналогичная цифра составила 30%. Следовательно, существенное (как того требуют условия вступления в ВТО) снижение уровня таможенных пошлин приведет к болезненному и значительному сокращению доходной части государственного бюджета.
В-пятых, сама процедура вступления в ВТО сложна, многоступенчата и длительна. Как таковая она требует существенной перестройки правовой и, частично, административной системы страны. А это, в свою очередь, сопряжено с целым рядом проблем.
В-шестых, необходимо отметить, что присоединение к ВТО скорее всего принесет довольно ощутимые выгоды российским потребителям. Вызванное потенциальным членством снижение уровня таможенных пошлин и снятие или уменьшение нетарифных барьеров неизбежно приведут к падению розничных цеп и интенсификации конкуренции на внутреннем рынке, а значит к повышению спроса, потребления и реальных доходов населения. Все это, безусловно, должно способствовать экономическому росту и улучшению важнейших макроэкономических показателей России. Необходимо также учесть тот факт, что финансовый кризис не только привел к целому ряду негативных последствий для экономики страны, но и создал достаточно высокий барьер на пути импортных товаров и услуг к российскому потребителю. Вызванные кризисом падение реальных доходов населения и снижение обменного курса рубля пока защищают отечественных производителей более эффективно, чем таможенные пошлины и нетарифные барьеры. Другими словами, для России сейчас сложились («не было бы счастья, да несчастье помогло») более благоприятные, по сравнению с докризисными, условия присоединения к ВТО.
В целом, суммируя все вышесказанное, следует еще раз подчеркнуть, что процесс интеграции России в международную торговую систему и вступления в ее основную организационную структуру — ВТО, выглядит достаточно сложным И противоречивым. Следовательно, этот процесс требует взвешенного подхода, а также грамотных и продуманных решений. Опыт, накопленный Канадой и другими индустриально развитыми странами Запада за долгие годы членства в системе ГАТТ/ВТО, может сослужить России неплохую службу и помочь быстрее пройти путь к полноправному членству в системе, избегая ряда возможных ошибок. Однако Россия в силу специфики своей экономики и социально-политической системы не может слепо копировать чужой, даже пусть и позитивный опыт. Присоединение к ВТО стратегически необходимо и неизбежно, но оно должно быть подготовленным. Политики и правительственные чиновники, ведущие переговоры о вступлении, представители частного бизнеса, заключающие внешнеторговые сделки, предприниматели и работники предприятий, производящие экспортно-ориентированную или импортозамещающую продукцию и т.д. должны хорошо представлять себе сущность, особенности и перспективы развития международной торговой системы.
Владелец общеизвестного товарного знака рискует тем, что плохая репутация товаров и услуг имитатора может быть либо перенесена на его собственные товары и услуги, либо ввести потребителей в заблуждение относительно одобрения и спонсирования им товаров и услуг имитатора на основе существующих между ними деловых связей.
Например, ст. 37 Патентного закона РФ гласит: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора».
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
