Анализируя период с момента возникновения идеи СЭЗ, можно отчетливо увидеть, что первоначальная Концепция создания СЭЗ экспортно-производственного типа на всей территории Калининградской области потускнела в глазах общественности, не получив должного практического воплощения. Для этого был целый ряд субъективных и объективных причин, среди которых необходимо отметить следующие.
В условиях перехода области (с момента развала СССР) в новое положение эксклавное концепция создания СЭЗ на всей территории области стала вызывать определенные сомнения и подозрения в Верховном Совете РФ, Правительстве РФ и у общественности области не станет ли Концепция в новых геополитических условиях фактором сепаратизма, способствующим потере Россией суверенитета над этой стратегически важной территорией страны со всеми вытекающими негативными последствиями для русскоязычного населения и экономики.
Общий анализ необходимых затрат, которые требуются для реализации идеи экспортно-производственной СЭЗ на всей территории области, также убеждает в экономической несостоятельности такого подхода. Действительно, по зарубежным данным для обустройства инфраструктуры 1 м экспортно-производящей СЭЗ до уровня, когда в нее уверенно могли бы пойти иностранные инвесторы, требуется порядка 40 миллионов долларов. Для таможенной СЭЗ 10-15 миллионов долларов. При общей площади области 15 тыс. км2 ей потребуются гигантские финансовые инвестиции, которых в России, да и за ее пределами нет. И вряд ли серьезно кто-либо мог бы воспринимать аргументы, когда речь идет о территории всего региона, где в режиме СЭЗ может функционировать только часть этой территории.
Отрицательным фактором, подрывающим идею СЭЗ «Янтарь», стала также непоследовательная политика Президента РФ, Верховного Совета (а затем и Думы РФ) и Правительства России в отношении создания СЭЗ на территории России.
Первоначально многим регионам страны раздавались популистские обещания создания СЭЗ и льготного экономического режима на их территориях. Было обещано создать СЭЗ в 11 областях и республиках Федерации. Но подсчитав потери, которые понесет федеральный бюджет от налоговых и других льгот по этим СЭЗ, Правительство Гайдара и Верховный Совет стали отступать от своих решений, блокировать и тормозить создание СЭЗ на практике. Это в полной мере коснулось и СЭЗ «Янтарь». Несмотря на огромные усилия, прилагавшиеся администрацией области и Областной Думой по практическому осуществлению проекта СЭЗ, федеральный центр, в лице правительственных ведомств, всячески тормозил и выхолащивал конкретные предложения. Все это замедляло становление СЭЗ и постепенно дискредитировало в глазах иностранных инвесторов и промышленных кругов России идею и возможности СЭЗ «Янтарь». В Указе Президента «О Калининградской области» и последующих постановлениях Правительства РФ исчезают какие-либо упоминания о СЭЗ «Янтарь», и льготы давались уже не СЭЗ, а эксклавному региону России.
Весьма серьезным моментом, сдерживающим успешное развитие СЭЗ «Янтарь», несмотря на имевшиеся различные льготы, явился транспортный фактор. Неупорядоченность ряда таможенных вопросов транспортировки грузов через Литву и Белоруссию, периодический транспортный нажим на Калининградскую область со стороны Литвы, несовершенство отечественного таможенного законодательства и тарифной политики все это привело к замедлению транспортировки сырья, материалов и изделий из России и обратно через Калининградскую область. Внешнеэкономические грузопотоки из России стали переориентироваться на порты Прибалтийских республик Эстонию, Латвию, Литву, Калининградские порты начали терять объемы своего грузооборота выступавшего в качестве важнейшего эффектообразующего фактора СЭЗ «Янтарь».
Серьезным сдерживающим фактором для стратегических иностранных инвесторов при вхождении в СЭЗ «Янтарь» является отсутствие до настоящего времени в России четкого законодательства о СЭЗ. В течение последних лет в Государственной Думе России было подготовлено несколько вариантов проектов законов о свободных экономических зонах, которые по различным причинам так и не были утверждены.
Наконец, завершающий удар по СЭЗ «Янтарь» нанес Указ Президента РФ «О признании утратившим силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот». В нем, в частности, отменены важные для нормального функционирования СЭЗ положения Указа Президента (подпункт «Г» пункта 3).
Таким образом, можно констатировать, что непоследовательность федеральных властей по отношению к СЭЗ основательно дискредитировала идею СЭЗ «Янтарь» в глазах западноевропейской и российской общественности. Перед региональными властями Калининградской области и Правительством РФ встала задача выхода из создавшегося кризиса СЭЗ «Янтарь», который поставил экономику и население области в тяжелое положение. Поиск путей дальнейшей модернизации СЭЗ привел администрацию области и федеральные власти к пониманию необходимости трансформации СЭЗ в Особую экономическую зону. Усилиями администрации области и Областной Думы был разработан проект создания Особой экономической зоны вместо СЭЗ, широко обсуждавшийся в печати.
Президентом был подписан Федеральный Закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области». По своему духу и содержанию он был максимально приближен к европейским зонам льготного налогообложения, среди которых в первую очередь можно назвать Мальту, Ирландию и Люксембург. В ОЭЗ был установлен особый (льготный по сравнению с общероссийским) режим инвестиционной и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической.
Экономико-правовое содержание ОЭЗ
Экономическое и правовое содержание Особой экономической зоны в Калининградской области определено Федеральным законом РФ и по своему замыслу направлено на создание благоприятных условий для обеспечения социально-экономического развития как самой области, так и Российской Федерации в целом.
Закон в неявном виде по экономическому содержанию отражает две главные целевые установки:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1. Привлечь в регион инвестиции и через этот механизм активизировать деловую активность.
2. В определенной мере компенсировать дополнительные затраты для хозяйства и населения Калининградской области, связанные с ее удаленностью от промышленно развитых территорий России и удорожанием транспортировки грузов, связанной с их доставкой через территории приграничных государств.
Содержание Федерального закона об Особой экономической зоне значительно отличается от ранее принятых государственных нормативных положений по созданию и функционированию СЭЗ в Калининградской области. Основное отличие заключается в том, что центр тяжести перенесен на льготы в сфере таможенного регулирования и налогообложения в деятельности, способствующей экономическому развитию.
Особая экономическая зона в Калининградской области формируется в пределах всей территории области, за исключением территорий объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение для Российской Федерации, военных баз, воинских частей, объектов оборонной промышленности, а также объектов нефтегазовой отрасли добывающей промышленности на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне РФ. ОЭЗ рассматривается как зона, находящаяся в таможенном режиме свободной таможенной зоны с учетом особенностей, которые определяются Федеральным законом об ОЭЗ. Следует отметить, что Федеральным законом РФ об ОЭЗ администрация Калининградской области уполномочена одновременно осуществлять функции администрации Особой экономической зоны с учетом общероссийского и местного законодательства, а также Уставом области. Она должна проводить координацию предпринимательской и инвестиционной деятельности в рамках ОЭЗ.
По структуре Федеральный закон об ОЭЗ состоит из 9 разделов:
Общие положения.
Режим инвестиций и предпринимательской деятельности в Особой экономической зоне.
Таможенное регулирование в Особой экономической зоне.
Налогообложение в Особой экономической зоне.
Банки и банковская деятельность в Особой экономической зоне.
Валютное регулирование и валютный контроль в Особой экономической зоне.
Федеральная государственная программа развития Особой экономической зоны.
Порядок въезда в Калининградскую область, выезда из Калининградской области и пребывания на ее территории. Социально-трудовые отношения.
Прочие положения.
Закон РФ об ОЭЗ регламентирует основные стороны деятельности иностранных и российских инвесторов, физических и юридических лиц в процессе их предпринимательской и коммерческой деятельности в зоне. В ряде оговоренных случаев этот порядок определяется существующим законодательством Российской Федерации. Например, коммерческие структуры любого вида предпринимательской деятельности с привлечением средств иностранных инвесторов формируются, ликвидируются и осуществляют функционирование на основе порядка, установленного законодательством РФ. В то же время в ОЭЗ не требуется лицензирование предпринимательской деятельности за исключением тех ситуаций, которые определяются законодательством РФ.
Законом предусмотрен договорной порядок отношений по привлечению инвестиций в ОЭЗ. Администрация области имеет право рассматривать и принимать решения по заявлениям российских и иностранных инвесторов о реализации различных инвестиционных проектов и заключать с ними договоры на выполнение этих проектов в рамках требований российского законодательства. Администрация области имеет право проводить различные конкурсы и аукционы, а также прямые переговоры с отечественными и иностранными инвесторами при инвестировании уникальных проектов или технологий. Важным элементом в Законе об ОЭЗ является право областной администрации передавать российским и иностранным предпринимателям в пользование на основе договора аренды имущество, которое находится в собственности Калининградской области, руководствуясь при этом законодательством РФ.
Одно из центральных мест в системе льгот Особой экономической зоны занимают льготы таможенного регулирования. Они выступают своеобразным экономико-правовым полем, призванным экономически стимулировать развитие деловой активности на эксклавной территории России.
В ОЭЗ введен таможенный режим свободной таможенной зоны, имеющий пять главных особенностей, делающих данную зону привлекательной для внешних инвестиций и развития широкого предпринимательства.
Первое. Товары, которые производятся в ОЭЗ и вывозятся в другие страны, как правило, освобождаются от таможенных пошлин и различных платежей (за исключением таможенных сборов). К этим товарам не применяются меры по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности.
Второе. Ввозимые в ОЭЗ из других зарубежных государств товары освобождаются от ввозных таможенных пошлин и прочих платежей, которые обычно взимаются при таможенном оформлении товаров (за исключением таможенных сборов). К отдельным группам товаров и услуг могут быть применены меры экономической политики по количественному государственному регулированию (внешнеторговой деятельности).
Третье. Товары, которые произведены в ОЭЗ и ввозятся на остальную часть таможенной территории России или же на территорию Таможенного союза, освобождаются от установленных ввозных таможенных пошлин и прочих платежей, взимаемых при таможенном оформлении. К ним не применяются меры экономической политики по нетарифному государственному регулированию внешнеторговой деятельности.
Четвертое. Товары, которые ввозятся из других зарубежных стран в ОЭЗ и затем на остальную часть таможенной территории России или Таможенного союза, исключая товары, производимые в ОЭЗ, облагаются соответствующими ввозными таможенными пошлинами и другими платежами, принятыми при таможенном оформлении товаров.
Пятое. С тех товаров, которые ввозятся из других стран в ОЭЗ, а затем вывозятся в другие зарубежные страны (как с переработкой, так и без переработки), таможенные пошлины и другие платежи, принятые при таможенном оформлении, не взимаются; государственные меры по количественному ограничению на ввоз и вывоз указанных товаров не применяются.
Особо необходимо отметить признаки товаров, произведенных в ОЭЗ. В соответствии с Законом к ним относятся товары, у которых величина добавленной стоимости его обработки (или переработки) составляет не менее 30%, а для товаров сложной бытовой техники и электроники не менее 15%. При этом такая переработка (обработка) должна повлечь изменение кода товаров по таможенной классификации.
Другая группа льгот лежит в сфере валютного регулирования в Особой экономической зоне. Основная из них заключается в том, что на поступления в иностранной валюте от экспорта товаров (работ и услуг) и результатов интеллектуальной деятельности, созданных на территории ОЭЗ, не распространяется порядок обязательной продажи резидентами иностранной валюты на внутреннем валютном рынке России. При этом перевод дивидендов и возврат капитала иностранными инвесторами с территории ОЭЗ осуществляется беспрепятственно на основе российского законодательства и международных договоров России.
Важнейшим нормативным документом федерального значения, призванным подкрепить действие Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», явился «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области». Этот договор был подписан с одной стороны Президентом и Председателем Правительства РФ, с другой стороны главой администрации и председателем Думы Калининградской области. В нем нашел отражение широкий круг вопросов, по которым разграничиваются полномочия федеральных и областных органов государственной власти по предметам совместного ведения. Сюда прежде всего отнесены: вопросы транзита грузов и пассажиров всеми видами транспорта в Калининградскую область или из области; структурная перестройка экономики области; функционирование ОЭЗ; вопросы таможенной политики и межбюджетных отношений на территории области; разграничение государственной собственности; регулирование миграции на территории области; установление порядка владения, пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами; вопросы социальной защиты военнослужащих; развитие внешнеэкономических связей; установление определенного порядка обеспечения области энергоресурсами и нефтепродуктами; вопросы проведения мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями и ликвидации их последствий на территории области.
Актуальность этого нормативного документа в условиях становления федеральных отношений и режима ОЭЗ на территории Калининградской области не вызывает сомнения. В то же время прошедшие годы с момента его подписания выявили, что он не смог в полной мере сыграть той позитивной роли, которая на него возлагалась. Во-первых, полномочия, выделенные администрации области, оказались явно недостаточные для обеспечения оперативного и эффективного управления социально-экономическим развитием области в условиях ее эксклавности. Во-вторых, статус договора при такой форме его подписания оказался ниже уровня других законодательных актов. Это привело к тому, что различные ведомства в ряде случаев не выполняли соответствующие положения договора, которые в чем-то не стыковались с федеральными законами, которыми они руководствовались. Поэтому объективно назрел вопрос пересмотра договора в сторону расширения полномочий и сферы предметов ведения администрации области, а также введение его и утверждение в ранге федерального закона или же приравнивание его к федеральным законодательным актам на уровне Государственной Думы. Возможно, требуется внесение поправок в другие законодательные и нормативно-правовые акты для обеспечения эффективного использования Закона об ОЭЗ. С юридических позиций этот вопрос далеко не простой и требует серьезной проработки на конституционном уровне.
Важным механизмом, обеспечивающим и развивающим функционирование ОЭЗ явилось утверждение и введение в действие серии областных законов, направленных на создание дополнительного льготного поля для благоприятного инвестиционного климата и условий для предпринимательской деятельности.
Среди этих областных законов видное место занимает закон о стимулировании инвестиций. По нему предусматриваются налоговые льготы на прибыль и на имущество. Так, юридические лица, созданные в Калининградской области и функционирующие на ее территории, привлекающие инвестиции из-за пределов области как российских, так и иностранных юридических и физических лиц, освобождаются от уплаты налога на прибыль в части платежей в областной бюджет сроком на три года. Эти льготы предоставляются только в том случае, если выручка от производственной деятельности будет составлять не менее 70% общей суммы выручки от реализации продукции и услуг этих юридических лиц. Установлена льгота налога на имущество для юридических лиц, занимающихся производственной деятельностью: оплата в размере 50% от установленной законом ставки сроком на пять лет. При этом должны быть выполнены в совокупности такие условия, как: общая привлеченная сумма инвестиций должна составить в эквиваленте не менее 500 тыс. долларов; выручка, полученная от проведения производственной деятельности, должна составить не менее 70% общей суммы выручки от реализации юридическими лицами своей продукции или услуг.
По закону Калининградской области «О государственной поддержке малого предпринимательства в Калининградской области» следует, что субъекты малого предпринимательства, имеющие долю выручки от сферы материального производства и бытового обслуживания не менее 70% от общей выручки, уплачивают в течение первых четырех лет с момента их государственной регистрации 50% налогов, поступающих в областной бюджет. Имеется и целый ряд других льгот, обусловленных различными законами по Калининградской области. Надо заметить, что Правительство РФ в периоды обострения экономического кризиса предпринимает попытки «заморозить» или даже снять некоторые льготы ОЭЗ.
Таким образом, ряд федеральных и областных законов, ориентированных на ОЭЗ, создали основу системы экономико-правового обеспечения функционирования ОЭЗ в Калининградской области.
Введение Закона РФ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» послужило толчком к развитию внешнеэкономической деятельности. Экономический выигрыш для данной области составил свыше 500 млрд., рублей. Активизировалась предпринимательская деятельность, прежде всего в сфере торговли.
В то же время анализ показал что с введением режимов СЭЗ и ОЭЗ появляются и некоторые отрицательные моменты в их функционировании, которые требуют изучения и разработки мер по их нейтрализации. Опыт прошедших лет показал, что правовое обеспечение и система льгот ОЭЗ оказались более сложными и менее эффективными, чем в СЭЗ, расположенных в Польше и Литве. Более высокий уровень внешнеэкономической открытости области в условиях СЭЗ и ОЭЗ привел к быстрому замещению отечественных региональных рынков продовольственных и потребительских товаров, бытовой и электронной техники, частично автотранспортных средств зарубежными товарами. В Калининградской области отечественные товаропроизводители по этим группам товаров оказались не готовыми к конкурентной борьбе с иностранными производителями и были не защищены протекционистскими мерами со стороны государства. С другой стороны, ряд крупных предприятий-товаропроизводителей, выпускающих такие товары, как целлюлоза и бумага, добывающих морскую рыбу и др., стремясь выжить в новых условиях, переориентировали свои поставки с общероссийских рынков на зарубежные.
В результате этого объективно проявляется ослабление позиций ряда региональных рынков товаров на общероссийском рынке, что приводит к ослаблению позиций рынка ОЭЗ в едином экономическом пространстве России в данное время. Такая ситуация порождает сепаратистские тенденции. В то же время в регионе складываются объективные предпосылки, способствующие преодолению в перспективе этой негативной тенденции. Так, в области создано свыше 1300 СП с участием иностранного капитала, ориентированных в большинстве своем на российский рынок товаров и услуг. Они еще не развернули в полную силу свою деятельность. По мере наращивания их мощностей, в том числе в ранее перечисленных сферах деятельности, можно ожидать усиления взаимосвязи ряда региональных рынков с общероссийскими. Финансовый кризис, потрясший Россию нанес значительный удар по инвестиционной привлекательности и экономическим возможностям ОЭЗ. Как никогда ранее, перед администрацией Калининградской области и Правительством РФ встала острая задача обеспечения повышения занятости населения области на основе активизации приоритетных направлений хозяйства области. Необходимо дальнейшее совершенствование экономико-правового механизма ОЭЗ, а также проведение со стороны Правительства РФ протекционистской тарифной железнодорожной политики, обеспечивающей конкурентоспособность транспортного комплекса Калининградской области по сравнению с транспортными комплексами Прибалтийских республик.
Принципы системы управления ОЭЗ и перспективы ее развития
Выход в свет Закона Российской Федерации «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» поставил на одно из первых мест задачу построения административного управления ОЭЗ. Для отечественной науки и практики это новый вопрос, не разрабатывавшийся ранее. Его сложность обусловливается целым рядом факторов: отсутствием единой нормативно-правовой базы образования и функционирования различного типа свободных экономических зон на территории России; состоянием экономики Калининградской области как эксклавной территории; спецификой самой ОЭЗ.
В соответствии с Федеральным законом РФ об ОЭЗ полномочия по вопросам функционирования этой зоны осуществляются Калининградской областной Думой законодательным органом субъекта Российской Федерации и администрацией области на основе Устава Калининградской области. Администрация области в целом выполняет функции администрации ОЭЗ, руководствуясь федеральными и областными законодательными и нормативно-правовыми актами. При этом необходимо отметить тот факт, что провозглашенная ОЭЗ не является каким-то близким прообразом, как это представлялось ранее, известных азиатских СЭЗ, например в Китае, Тайване или Южной Корее. Фактически ОЭЗ по своему содержанию максимально приближена к известным европейским зонам льготного налогообложения. Видимо, и Калининградскую ОЭЗ правильней было бы назвать зоной льготного налогообложения.
Осмысливание концепции административного управления этой зоной подводит к пониманию того, что создание аппарата ее управления преследует главную цель формирование системы управления прежде всего условиями гибкого регулирования налоговых льгот и государственных тарифов в интересах привлечения в регион отечественных и иностранных инвесторов и реализации инвестиционных проектов.
Структура администрации ОЭЗ как органа управления во многом будет зависеть от возлагаемых на нее функций и закрепленных за ней объектов управления.
Анализ свидетельствует, что главными функциями администрации ОЭЗ Калининградской области с учетом зарубежного и отечественного опыта являются:
1. Осуществление планомерного развития ОЭЗ на основе долгосрочной федеральной государственной программы.
2. Координация деятельности по привлечению в ОЭЗ российских и иностранных инвесторов для реализации зональных инвестиционных проектов и развития предпринимательства.
3. Аккумулирование финансовых средств из различных источников для развития ОЭЗ.
4. Передача в пользование на условиях договоров аренды российским и иностранным предпринимателям имущества, находящегося в собственности Калининградской области как субъекта Российской Федерации, в том числе недвижимого имущества, в соответствии с законодательством РФ.
5. Определение совместно с Государственным таможенным комитетом РФ происхождения товара из Особой экономической зоны.
6. Установление и изменение по согласованию с Правительством РФ льгот и ограничений режима свободной таможенной зоны в качестве протекционистских мер для местных товаропроизводителей.
7. Обеспечение и координация развития на территории области локальных СЭЗ различного вида на основе местного законодательства и областных льгот.
8. Установление по согласованию с правительством РФ льгот для российских и иностранных банков в связи с их деятельностью по развитию ОЭЗ.
9. Обеспечение экономической безопасности региона и интересов России в пределах деятельности и полномочий администрации ОЭЗ.
10. Проведение хозяйственной и транспортно-промышленной деятельности, делегированной администрации ОЭЗ от федеральных органов и хозяйствующих субъектов.
Надо заметить, что реализация последней функции представляется сложным и даже дискуссионным вопросом, так как придание административному органу управления права хозяйственной деятельности явление крайне редкое. В то же время для эксклавной территории, хозяйство которой попадает в регион ОЭЗ, эта задача становится все более очевидной и актуальной.
Не претендуя на исчерпываемость суждений, можно выдвинуть в качестве прогностической постановки решения проблемы следующие предложения по этапности создания и развития администрации ОЭЗ:
I этап. Орган управления администрация ОЭЗ создается в составе администрации Калининградской области, находится на бюджетном финансировании и подчиняется главе администрации области. При этом руководитель администрации ОЭЗ утверждается правительством РФ на достаточно длительный срок 5 лет. На организационном переходном периоде, видимо, имеет смысл возложить функции администрации ОЭЗ на существующий Комитет по развитию СЭЗ «Янтарь», в течение 68 месяцев трансформировать его в постоянный орган ОЭЗ. Фактически был сделан первый шаг в этом направлении: комитет по развитию СЭЗ был переименован в комитет-дирекцию по управлению федеральной целевой программой развития ОЭЗ.
Сама внутренняя структура администрации ОЭЗ должна формироваться в соответствии с возлагаемыми на нее функциями. При этом администрация ОЭЗ в своей деятельности должна руководствоваться Конституцией РФ, правовыми актами РФ и Калининградской области, Законом РФ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», Договором о разграничении полномочий и предметов ведения федеральными органами и областью, которые касаются компетенции ОЭЗ, и другими специальными нормативными положениями. Среди последних следует назвать Положение об администрации ОЭЗ, которое должно быть достаточно полно разработано.
Представляется, что данный подход к формированию обеспечит создание уже на первом этапе такого органа управления ОЭЗ, который даст возможность эффективно осуществлять дальнейшее развитие зоны: разрабатывать и реализовывать программы ОЭЗ, необходимые нормативные акты, привлекать в регион инвестиции, координировать хозяйственную деятельность и прочее.
II этап связан с наделением администрации ОЭЗ правами хозяйственной деятельности. Они могут быть реализованы, в частности, через создание крупной региональной корпорации экономического развития (РКЭР) ОЭЗ. Учредителями РКЭР должны быть: администрация области, Правительство РФ, Центробанк РФ, крупные коммерческие банки, отдельные регионы РФ и другие структуры. Одновременно при администрации области должен быть создан Фонд социально-экономического развития ОЭЗ и залоговый фонд, в своей деятельности тесно увязанные с РКЭР.
Наряду с этим в регионе целесообразно создание региональных финансово-промышленных групп (РФПГ) при участии администрации области, РКЭР, промышленных и финансовых структур. РФПГ должны перекрывать основные хозяйственные комплексы Калининградской области и ОЭЗ:
региональную деревообрабатывающую финансово-промышленную группу и другие.
Указанные РФПГ должны находиться в определенной со подчиненности с РКЭР и под некоторым контролем последней через ее долевое участие в их уставном капитале и ценных бумагах. Это важный и необходимый вопрос, так как от его решения во многом будет зависеть степень управляемости РКЭР и ее влияние на развитие ОЭЗ и экономику области в целом. Возможно, потребуется издание на региональном и федеральном уровнях специальных нормативно-правовых, и даже законодательных, положений сугубо для Калининградской области как эксклавной территории с расположенной на ней ОЭЗ.
Очевидно, что предлагаемая схема может быть представлена как один из возможных вариантов структуры управления ОЭЗ в Калининградской области. Говоря о структуре управления в общем концептуальном плане, нельзя не сказать о принципах построения самого аппарата администрации ОЭЗ.
Как показывает отечественный и зарубежный опыт, руководство такой администрации может быть представлено в следующем виде:
генеральный директор администрации ОЭЗ, являющийся одновременно первым заместителем главы администрации Калининградской области;
наблюдательный совет при генеральном директоре. В него входят представители администрации области, федеральных властей и правительства РФ, Центробанка РФ, некоторых ведомств, крупных региональных хозяйствующих субъектов;
исполнительная дирекция (в лице заместителя генерального директора) и аппарат управления при генеральном директоре.
В заключение подчеркнем, что для успеха развития ОЭЗ крайне необходимо создание крупной полугосударственной корпорации экономического развития Калининградской области, действующей на принципах акционерного общества (РКЭР). Опыт целого ряда развитых и развивающихся стран мира (например, США и Индонезии) свидетельствует о широком распространении и эффективности таких корпораций для развития регионов своих стран.
Концепция и содержание Федеральной целевой программы развития ОЭЗ
В зарубежной практике создания СЭЗ любого типа главным инструментом является программный подход, обеспечивающий рациональную организацию процесса. Развитие территориально-хозяйственного комплекса любой СЭЗ или ОЭЗ представляет собой достаточно сложный многоцелевой процесс. Поэтому программы, отражающие его развитие, носят зачастую многоцелевой характер.
В общем виде под целевой программной развития ОЭЗ понимается согласованный и увязанный между собой по ресурсам, исполнителям и срокам проведения комплекс разнообразных мероприятий, реализуемых при поддержке государства для достижения целей создания и функционирования ОЭЗ.
С методических позиций все комплексные программы такого характера и назначения имеют общие черты и принципиальную последовательность разработки:
1. Формируется концепция и целевые установки программы создания ОЭЗ с соответствующей информационной базой.
2. Разрабатываются и систематизируются по направлениям формирования целевой программы ОЭЗ комплексы программных мероприятий и их ресурсное обеспечение.
3. Разрабатывается механизм реализации и управления целевой программой с учетом содержания и особенностей функционирования гой или иной ОЭЗ.
4. Проводится оценка социально-экономической значимости или же ожидаемого экономического эффекта целевой программы создания ОЭЗ.
Эти разделы находятся в тесной соподчиненности и взаимосвязи. В зарубежной печати по СЭЗ значительное внимание уделяется вопросам экономико-правового содержания таких зон и крайне мало освещается опыт программного управления их созданием. Тем не менее по тем сведениям, которые имеются, можно создать достаточно полную картину о широком использовании программных методов при создании СЭЗ: формировании их инфраструктур, создания транспортных и информационных коммуникаций, построения крупных складских комплексов и промышленных производств по выпуску конкурентоспособной продукции.
Опыт создания СЭЗ в Китае свидетельствует, что подавляющее число комплексных программ по их формированию осуществлялось при активной государственной поддержке, и прежде всего в части инфраструктурного обустройства этих зон.
Дальнейший поиск путей развития СЭЗ, а затем ОЭЗ привел федеральные и региональные власти к пониманию необходимости реализации Федерального закона об ОЭЗ на основе разработки соответствующей целевой экономической программы развития. Поэтому в данном законе четко была записана статья I: «Развитие Особой экономической зоны осуществляется на основе Федеральной государственной программы развития Особой экономической зоны, утвержденной Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти Калининградской области». Далее, в этом же законе выделена специальная глава VII «Федеральная государственная программа развития Особой экономической зоны». В дальнейшем, исходя из экономической ситуации в стране и Калининградской области смысловое содержание данной программы было дополнено и расширено. Администрацией Калининградской области была организована разработка «Федеральной целевой программы развития Особой экономической зоны в Калининградской области».
В концепции и содержании Программы нашла отражение реалистичная стратегия: сконцентрировать организационные и финансово-экономические усилия на приоритетных, крайне важных для экономики области направлениях стабилизации и развития, а также на объектах экономического роста (ОЭР). Такой избирательный подход предполагает достижение высоких результатов при реализации программы с наименьшими затратами ресурсов.
Концептуально содержание Федеральной государственной программы развития ОЭЗ определяется главным образом ее официальными целями и системой задач, обеспечивающих их достижение.
Такими главными целями Программы являются:
обеспечение политических и оборонных интересов России в регионе;
укрепление единого экономического пространства России;
развитие внешнеэкономических связей России;
обеспечение экономической безопасности региона;
развитие экономики Особой экономической зоны и области в целом, повышение уровня жизни населения и достижение социально-политической стабильности области.
В соответствии с ними в Программе, как показывает ее анализ, были выделены пять программных направлений: развитие приоритетных отраслей и объектов экономического роста, инженерной инфраструктуры, сферы социальной защиты населения, решение проблем жизнеобеспечения региона и размещения на территории области воинских формирований. Следует отметить и весьма важный практический вопрос. Для определения степени реализации выбранных программных направлений были определены три главных критерия, на основе которых экспертным путем можно делать такие оценки: стабилизация и развитие хозяйственного и научно-технического потенциала области; укрепление региона в едином экономическом пространстве страны и развитие внешнеэкономических связей региона и страны.
В рамках пяти основных направлений реализации главных целей Программы выделены ряд приоритетных задач, характерных для экономических условий Калининградской области. Среди них наиболее важными являются: формирование крупного международного транспортного комплекса с использованием различных видов транспорта и маршрутов движения; развитие инфраструктуры внешнеторговых операций путем создания системы локальных свободных экономических зон и международного финансового центра; стимулирование создания нетрадиционных для области конкурентоспособных производств (по выпуску персональных компьютеров, сложных бытовых приборов и пр.); развитие туристско-рекреационного комплекса для организации отдыха и лечения прежде всего российских граждан из других регионов страны; возрождение морского рыбопромышленного комплекса и переориентация части его потенциала на Балтику; конверсия и развитие машиностроительных предприятий; качественное возрождение янтарной промышленности. Одним из аспектов программы, обеспечивающим реализацию указанных приоритетных направлений, служит государственная поддержка модернизации и развития объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения области. Это имеет особое значение, так как данная сфера в Калининградской области традиционно отставала.
Механизмы организации и управления процессом реализации Программы определяются государственным заказчиком и органами государственной власти Калининградской области. В составе администрации области создан Комитет дирекция по управлению Федеральной целевой программой развития ОЭЗ. Одной из его функций является определение совместно с федеральными ведомствами объектов и мероприятий, финансирование которых включается в проект федерального бюджета. Среди других функций следует отметить: отбор и сопровождение инвестиционных проектов, организацию разработки и совершенствования нормативно-правовой базы экономического механизма ОЭЗ; регулирование развития и функционирования локальных СЭЗ на территории ОЭЗ; разработку прогнозов и целевых программ развития ОЭЗ и стратегических планов их реализации; организация и регулирование обустройства инфраструктуры зоны.
Следует отметить, что Программа несет на себе большую социальную нагрузку. Так, из 106 программных мероприятий 41 имеет четко выраженное социальное значение.
Анализ содержания промышленных и хозяйственных программных мероприятий дает общую оценку их финансово-экономического эффекта в рамках всей Программы.
В целом по своему замыслу и содержанию Федеральная государственная программа развития ОЭЗ в Калининградской области имеет положительное значение, выступая важным организационным инструментом развития этой территории с особыми экономико-правовыми условиями. В то же время в данной Программе проявились два недостатка. Во-первых, в ней четко не поставлена (хотя незримо и присутствует) целевая установка по общему социальному развитию Калининградской области и соответственно отсутствует интегральная оценка социальных последствий реализации Программы. Во-вторых, долгое время затягивалось решение вопроса по созданию органа (дирекции) управления Программой. Это самым негативным образом сказалось на решении организационных вопросов ее поэтапной реализации.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
