Главная » Экономисту »
Развитие теории и практики макроэкономического планирования в России
Развитие теории и практики макроэкономического планирования в России
Статью подготовила Павлова Елена Геннадиевна, доцент кафедры «Макроэкономическое регулирование» Финансового университета при Правительстве РФ. Связаться с автором
История макроэкономического планирования в России до начала перехода к рынку
История планирования в России берет свое начало в 1907 году, когда Министерство путей сообщения составило первый пятилетний план, а деловые круги горячо приветствовали этот почин. Более широкие комплексные планы стала вырабатывать «Междуведомственная комиссия для составления плана работ по улучшению и развитию водяных сообщений Империи», которая работала в 1909-1912 годы. Приоритетом в этой плановой работе были внутренние потребности России. Был подготовлен второй пятилетний план — капитальных работ на 1912-1916 годы. Реализации его помешала слабость государственного аппарата и начавшаяся война.
Основы планирования социалистической экономики начали закладываться с первых дней после победы Великой Октябрьской социалистической революции. В декабре 1917г. был образован Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), который стал первым планирующим и координирующим органом Советского государства. Одновременно формировались Советы народного хозяйства на местах. В феврале 1920г. была создана Государственная комиссия по электрификации России — ГОЭЛРО. В декабре 1920 г. 8-й Всероссийский съезд Советов обсудил и одобрил план ГОЭЛРО, а 9 – й съезд его окончательно утвердил. Этот план стал первым единым государственным перспективным планом развития народного хозяйства России. План ГОЭЛРО был рассчитан на 10–15 лет и предусматривал опережающие темпы развития тяжелой промышленности и энергетики, рациональное размещение производительных сил. План ГОЭЛРО был составлен по 8 основным экономическим районам (Северному, Центрально-промышленному, Южному, Приволжскому, Уральскому, Западно-Сибирскому, Кавказскому, Туркестанскому) с учетом их природных, сырьевых и энергетических ресурсов и специфических национальных условий. Промышленная продукция должна была возрасти за 10–15 лет на 80–100% по сравнению с дореволюционным уровнем. К 1935 году, когда истек максимальный (15-летний) срок, отводившийся для осуществления плана ГОЭЛРО, план был перевыполнен почти в 3 раза.
Основные принципы плана ГОЭЛРО стали образцом для планирования. Это был первый опыт научного перспективного планирования. При разработке плана ГОЭЛРО впервые был составлен топливно-энергетический баланс страны и определена общая смета затрат. План охватывал основные отрасли экономики и положил начало экономическому районированию, когда территория страны была поделена на отдельные экономические районы, дальнейшее развитие каждого из которых планировалось с учетом его возможностей.
С плана ГОЭЛРО получили дальнейшее развитие методы прогнозирования и планирования – балансовый, экстраполяции, экспертных оценок. Согласование проектировок по плану ГОЭЛРО стало первым практическим применением балансового метода на государственном уровне. С планом ГОЭЛРО связано начало разработки макроэкономических моделей.
В феврале 1921г. Советское правительство по докладу В. И. Ленина приняло решение о создании Государственной общеплановой комиссии (Госплана).
На комиссию были возложены следующие задачи:
а) разработка единого общегосударственного хозяйственного плана, способов и порядка его выполнения;
б) рассмотрение и согласование с общегосударственным планом производственных программ и предложений к плану различных ведомств и областных хозяйственных организаций и установление очередности работ;
в) выработка общегосударственных мер по развитию знаний, организации исследований, необходимых для выполнения плана, по подготовке и использованию персонала;
г) выработка мер по распространению среди населения информации о народнохозяйственном плане, способах его выполнения и формах организации труда. Через месяц после образования Госплана была сформирована сеть плановых органов во всех отраслях экономики. В 1922 г. было утверждено Положение о Госплане, в котором был конкретизирован перечень возлагаемых на него функций.
Первым хозяйственным планом был продовольственный план на 1921 – 1922 гг. В 1921 – 22 годах были составлены отраслевые планы по 28 отраслям промышленности. По причине низкого качества утверждены были планы только трех отраслей – металлургической, резиновой и сахарной. Одновременно с разработкой годовых планов развития различных отраслей промышленности плановыми органами велась работа по подготовке пятилетних планов развития промышленности в целом, металлопромышленности, сельского хозяйства, железнодорожного транспорта, внешней торговли и некоторых других. Однако они не были приняты Президиумом Госплана СССР, т.к. в них предусматривались заниженные темпы роста, намечалось увеличение капиталистического и мелкотоварного секторов экономики, а при разработке этих планов применялась примитивная методика.
Первый сводный годовой промышленный план был разработан в 1924 г. Затем был разработан производственный и финансовый план отраслей государственной промышленности на 1924 – 1925 гг.
Годовое синтетическое планирование народного хозяйства в 1925 – 1930 гг. осуществлялось в форме контрольных цифр. Однако контрольные цифры на 1925 – 1926, 1926 – 1927 и 1927 – 1928 гг. не были приняты правительством. Основными их недостатками были недооценка роли сознательного определения обществом темпов роста отдельных отраслей и понимание планов как прогноза возможных путей развития. Первым годовым народнохозяйственным планом в форме контрольных цифр, который был утвержден правительством, стал план, составленный Госпланом СССР на 1928 – 1929 гг. В этом плане впервые был представлен сводный план государственных мероприятий по развитию сельского хозяйства.
14-й съезд Коммунистической партии (1925 г.) обосновал курс на высокие темпы социалистической индустриализации страны. Необходимость решения задач, связанных с реконструкцией народного хозяйства на базе современной техники, и коллективизация сельского хозяйства выдвинула на первое место форму пятилетнего перспективного плана с разбивкой его на текущие (годовые) планы.
Идея разработки пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР возникла еще в середине 20-х годов. К тому времени почти полностью была восстановлена разрушенная 7-летней войной (мировой и гражданской) экономика страны и начиналась ее коренная реконструкция. В 1925 г. председатель Госплана СССР Г.М. Кржижановский предложил наряду с годовыми контрольными цифрами подготовить пятилетний план. Начиная с 4-го квартала 1928г. развитие народного хозяйства СССР осуществляется на основе пятилетних планов. Текущие (годовые) планы уточняют и конкретизируют задания пятилеток.
Первый пятилетний план (1929—32 гг.) был разработан на основе Директив пятнадцатого съезда ВКП (б) (1927г.) и утвержден 5-м Всесоюзным съездом Советов (1929г.). Он явился логическим продолжением и развитием идей долгосрочного плана ГОЭЛРО и был выполнен на год раньше. Но в то время как в плане ГОЭЛРО содержались задания по 17 отраслям промышленности, в первом пятилетнем плане заданиями было охвачено уже 50 отраслей. Одним из достоинств первого пятилетнего плана была разработка конкретной календарной программы.
В первом пятилетнем плане использовались схемы расширенного воспроизводства, впервые были произведены расчеты темпов роста национального дохода и его распределения на фонды накопления и потребления. Натурально-вещественные пропорции плана формировались с помощью ряда материальных балансов – энергетического, топливного, строительных материалов и оборудования, минеральных удобрений, хлебо-фуражного, технических культур. Для определения стоимостной структуры общественного продукта применялись стоимостные балансы – производства и распределения национального дохода, национального богатства, финансирования капитальных вложений и др. При составлении первого пятилетнего плана была предпринята попытка разработать единый финансовый баланс государства, охватывающий все звенья финансовой системы и все финансовые ресурсы страны. В плане содержался также государственный бюджет на пять лет с распределением показателей по годам.
Начиная с весны 1930 г. стал утверждаться государственный посевной план, в котором содержались задания по изменению посевных площадей и развитию сельхозпредприятий.
После проведения кредитной реформы в 1930 – 1932 гг. появилась возможность планирования кредитного и денежного обращения.
В феврале 1932 г. были приняты Директивы по составлению второго пятилетнего плана. В целях повышения качества работ над этим планом Госплан в 1932 – 1933 гг. организовал 24 союзные научно-технические конференции и совещания. Научные проблемы второй пятилетки обсуждались на совместных заседаниях Госплана и АН СССР.
Второй пятилетний план охватывал уже 120 отраслей промышленности. В этом плане содержались также задания по расширению сети научно-исследовательских институтов, подготовке научных кадров, разработке важнейших научных проблем. Этот план имел наряду с отраслевым также территориальный разрез. В годы второй пятилетки на предприятиях начали разрабатываться техпромфинпланы.
Третий пятилетний план на 1938 – 1942 гг. был принят в марте 1939г. В плане предусматривалось создание резервных мощностей, строительство предприятий-дублеров на Востоке страны. Важной особенностью третьей пятилетки стали расчеты обновления парка оборудования, структуры производства машин, сырья и материалов.
Довоенные пятилетние планы сыграли важную историческую роль в экономическом развитии советского общества. Для этого периода характерны высокие темпы роста общественного производства при глубоких качественных изменениях в структуре и уровне производительных сил, окончательный переход от многоукладной экономики к социалистическому народному хозяйству.
В годы Великой Отечественной войны 1941—45 гг. потребовалось резкое изменение пропорций народного хозяйства, быстрое осуществление территориальных сдвигов в размещении промышленности. Основным видом планов в этот период стали оперативные квартальные, а также месячные и декадные народнохозяйственные планы. Уже через неделю после начала войны правительством был принят мобилизационный народнохозяйственный план на третий квартал 1941 г. Задания по важнейшим видам военной продукции непосредственно заводам устанавливал Государственный Комитет Обороны (ГКО).
В годы войны разрабатывались и перспективные планы. В частности, в 1943 г. был подготовлен план развития промышленности и транспорта Урала на 1943 – 1947 гг., а в 1944 г. Госплан разработал планы восстановления и развития металлургии, угольной и нефтяной промышленности, электростанций на 1945 – 1946 гг.
Новым в методологии планирования в годы войны было резкое расширение номенклатуры централизованно планируемой продукции, разработка методики расчета среднепрогрессивных норм в целях экономии ресурсов. Дальнейшее развитие получила методика проверки выполнения планов.
После войны на основе пятилетнего перспективного планирования решались задачи восстановления народного хозяйства и перехода страны на более высокий уровень экономического и социального развития. На протяжении четырёх послевоенных пятилеток (1946—65 гг.) осуществлялась широкая программа технического совершенствования производства, ускорения роста производительности труда, повышения народного благосостояния.
Четвертая пятилетка на 1946 – 1950 гг. была планом восстановления народного хозяйства. Значительно расширился круг показателей по централизованно планируемой промышленной продукции (с 1637 ед. в 1946 г. до 3350 ед. в 1950 г.). В 1947 г. правительство утвердило разработанные Госпланом формы годового плана и краткие методические указания к ним. Впервые были разработаны сводные балансы средств производства и предметов потребления. С 1948 г. были возобновлены расчеты покупательных фондов населения и баланса денежных доходов и расходов населения.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
С окончанием войны Госплан СССР освободили от составления месячных планов и он активно приступил к перспективному планированию – готовились генеральный план сплошной электрификации сел и деревень, ориентиры развития железнодорожного транспорта на 15 лет и др.
В период подготовки пятого (1951 – 1955 гг.) и шестого (1956 – 1960 гг.) пятилетнего плана в методологии планирования появились следующие важные изменения: было принято решение начинать составление народнохозяйственного плана с разработки плана развития науки и техники; расширился круг показателей, рассчитываемых госпланами республик; наряду с годовыми стали составляться перспективные плановые балансы народного хозяйства.
Всего в СССР и РСФСР было разработано 13 пятилетних планов. В 1959 году на XXI съезде КПСС был принят семилетний план развития народного хозяйства на 1959—1965 гг. В дальнейшем вновь принимались пятилетние планы. В годы восьмой пятилетки впервые был разработан государственный пятилетний план научно-исследовательских работ на 1966 – 1970 гг. Последний, тринадцатый пятилетний план был рассчитан на период с 1991 по 1995 год и не был выполнен из-за распада Советского Союза в 1991 году и последовавшего за этим перехода к рыночной экономике.
В 1971 г. в решениях 24-го съезда КПСС была сформулирована целостная концепция качественной перестройки планового руководства хозяйством, отвечающего требованиям высокоразвитой экономики, ускорения научно-технического прогресса. Эта концепция предусматривала расширение горизонтов перспективного планирования и повышение роли научного прогнозирования; сбалансированное развитие хозяйства на основе прогрессивных нормативов использования ресурсов; усиление комплексного, межотраслевого характера планирования; повышение ответственности кадров за выполнение государственных планов и заданий, укрепление плановой дисциплины во всех звеньях народнохозяйственного механизма.
В годы восьмой – десятой пятилеток большое внимание уделялось совершенствованию методики исчисления показателей экономической эффективности и планирования качества продукции. Была разработана Методика определения важнейших показателей эффективности общественного производства с применением методов пофакторного расчета. В номенклатуре продукции в натуральном выражении были выделены отдельной строкой наиболее экономичные и прогрессивные виды промышленной продукции. В план были включены задания по стандартизации продукции и производству продукции, аттестованной государственным Знаком качества.
В целях более полного учета в плане резервов производства был существенно расширен круг технико-экономических показателей.
С конца девятой пятилетки началось планирование охраны и рационального использования природных ресурсов в целом и в территориальном разрезе.
В плане десятой пятилетки появился раздел по совершенствованию управления народным хозяйством и план интеграционных процессов в соответствии с Комплексной программой социалистической экономической интеграции.
В 1979 г. вышло постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы». Предусмотренная этим постановлением система мер была направлена на развитие демократических начал в управлении производством, повышение творческой инициативы трудовых коллективов.
17.VII. 1987г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление « О перестройке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования», в котором предусматривался переход к разработке системы планов, включающей в себя Основные направления экономического и социального развития СССР на 15 лет и Государственный пятилетний план экономического и социального развития СССР с распределением заданий по годам.
Развитие теории и методологии планирования в России в советский период
Теоретико-методологические основы государственного планирования в России были заложены отечественными учеными - Н.Д. Кондратьевым, Г.М. Кржижановским, В.В. Леонтьевым, С.Г. Струмилиным и др. в 20-х годах ХХ века. Труды многих российских исследователей и специалистов получили мировую известность.
Стержнем формировавшихся основ теории и методологии государственного планирования в этот период был балансовый метод, который особенно интенсивно стал развиваться с начала 50-х годов. Большой вклад в развитие теории государственного планирования на базе применения балансового метода в 50 – 60 х годах внесли М.З. Бор, М.В. Бреев, И.А. Гладков, А.Д. Курский, Г.М. Сорокин и др. На основе анализа и обобщения практики значительное развитие получили схемы и методы расчета баланса народного хозяйства.
В июне 1957 г. прошло Всесоюзное совещание статистиков, на котором обсуждалась схема баланса народного хозяйства. М.З. Бор, А.И. Ноткин, А.И. Петров и другие ученые предложили свои схемы. В последующем были определены три задачи разработки баланса народного хозяйства: 1) для установления основных народнохозяйственных пропорций, 2) для проверки сбалансированности плана на завершающей стадии его разработки и 3) для определения темпов роста, основных пропорций и эффективности производства на предварительной стадии разработки плана.
В 60-х годах учеными были разработаны методы планирования межотраслевых пропорций на основе межотраслевого баланса, хотя сама идея использовать шахматный баланс межотраслевых связей начала реализовываться уже в 1923 – 1924 гг. В основе этой идеи лежал разработанный В.В. Леонтьевым метод затрат и выпуска, который позволял измерять межотраслевые связи в народном хозяйстве с помощью линейной алгебры.
Первый отчетный межотраслевой баланс для СССР на практике был разработан за 1959 г., за 1958г. - для Мордовской АССР. Межотраслевой баланс Мордовской АССР составила Лаборатория экономико-математических методов под руководством B.C. Немчинова. В 1968 г. учеными НИЭИ при Госплане СССР во главе с А.Н. Ефимовым был впервые разработан плановый межотраслевой баланс, который был применен для обоснования планов развития экономики на девятую пятилетку. Межотраслевой баланс в натуральном выражении был разработан на 1963 г. ГВЦ Госплана СССР. Экспериментальный плановый баланс был разработан на 1962 г. В последующем межотраслевые балансы на пятилетку и долгосрочную перспективу разрабатывались учеными Центрального экономико-математического института (ЦЭМИ) АН СССР, Института экономики и организации промышленного производства (ИЭиОПП) Сибирского отделения АН СССР с участием других научных организаций.
Направлением развития балансового метода была разработка в 50-х годах прогнозного баланса народного хозяйства. В 50-х годы ее последовательно отстаивал М.З. Бор. Как и теория МОБ идея прогнозного баланса зародилась еще в 20-х годах. Однако технические средства в то время не позволяли реализовать эту идею. Работы по составлению прогнозных балансов начались в середине 50-х годов, а в 1956 г. был составлен прогнозный баланс на 1957 г., в 1958 г. на 1959–1965 гг. Проводились работы и по составлению прогнозного баланса на 1961–1980 гг.
Методологические подходы к разработке балансов использовались также в материальных, трудовых и денежных балансах. В 1960 г был образован Научно исследовательский институт планирования и нормативов (НИИПиН), задачей которого явилась разработка норм и нормативов, прежде всего для построения материальных балансов. В 1980 г. Госплан СССР принимает документ «Система прогрессивных технико-экономических норм и нормативов по видам работ и затрат (экономии) труда, сырья, материалов и топливно-энергетических ресурсов, нормативов использования производственных мощностей и удельных капитальных вложений, норм и нормативов определения потребности в оборудовании и кабельных изделиях (порядок их разработки и утверждения).
Наряду с развитием балансового метода к числу проблем народнохозяйственного планирования, вокруг которых проводились исследования с середины 50-х до середины 80-х годов, относились:
• темпы и пропорции экономического развития, повышение уровня сбалансированности и эффективности общественного производства;
• усиление комплексности в планировании, социальной направленности экономического развития;
• перспективный подход в планировании;
• сочетание отраслевого и территориального планирования;
• оптимальное сочетание централизма и демократизма;
• формы и методы международного сотрудничества в области планирования народного хозяйства.
На основе выполненных исследований в конце 50-х годов для целей планирования уровня жизни населения был разработан рациональный потребительский бюджет. В начале 60-х годов появились комплексная система показателей уровня жизни, методики расчета реальных доходов населения и составления баланса доходов и потребления населения. С 60-х годов в составе плана начал разрабатываться специальный раздел – «Сводный план повышения уровня жизни народа». С 10 – й пятилетки этот раздел приобрел комплексный характер и получил новое название: «Социальное развитие и повышение уровня жизни народа». В теории планирования в 70-х годах существенное внимание стало уделяться исследованию социальных факторов и социальных последствий принимаемых решений.
Во второй половине 60-х годов начала развиваться теория комплексного прогнозирования, наиболее существенный вклад в которую внесли Л.И. Абалкин, А.И. Анчишкин, М.З. Бор, Л.Я. Берри, Б.И. Брагинский, А.Г. Гранберг, М.Я. Лемешев, Б.З. Мильнер, С.Г. Струмилин, В.Н. Черковец, С.С. Шаталин, Р.И. Шнипер. В 70-х годах получают развитие исследования проблем долгосрочного планирования. Благодаря результатам данных исследований в середине 80 – х годов были утверждены «Основные направления экономического и социального развития СССР» на 1986–1990 гг. и на период до 2000 г. В качестве самостоятельного планового документа была выделена Концепция экономического и социального развития страны на 15 лет.
Огромное значение для развития комплексного прогнозирования имело применение математических методов в системе планирования. Появилась научная школа математического моделирования в экономике, у истоков которой стояли А.Д. Канторович, В.В. Новожилов, В.С. Немчинов, А.Л. Лурье.
Методы математического моделирования были использованы в ЦЭМИ АН СССР для формирования системы многоступенчатой оптимизации плана, которая состояла из моделей трех уровней – отрасли, многоотраслевого комплекса и народного хозяйства в целом. В Совете по изучению производительных сил при Госплане СССР была разработана система моделей оптимального размещения производства, а в ИЭ и ОПП Сибирского отделения АН СССР - система оптимизационных отраслевых межрайонных моделей. Все эти модели широко применялись в практике планирования.
Опыт использования для плановых расчетов вычислительной техники позволил в 70-х годах начать разработку автоматизированной системы плановых расчетов АСПР Госплана СССР и Госпланов союзных республик.
В 1975 г. был подготовлен эскизный проект АСПР, а в годы 10-й пятилетки была принята в эксплуатацию первая очередь АСПР. В процессе работы над проектом плана на 1968 – 1990 гг. использовался центральный комплекс задач АСПР, объединявший 254 задачи. Наибольшую роль в создании теории АСПР сыграли работы В.Б.Безрукова, Н.П.Лебединского, Я.М.Уринсона.
Экономико – математическое моделирование дало возможность в 70-х годах создать систему долгосрочного планирования с использованием программно – целевого подхода. Наиболее активно работы в данном направлении проводились в ЦЭМИ Сибирского отделения АН СССР и НИЭИ при Госплане СССР. В 1976 г. в Госплане СССР бала образована рабочая группа для разработки методологии составления комплексных программ.
Практика применения программно-целевого подхода в России уходит своими корнями в 20-е годы XX века. Программно-целевое планирование рассматривалось в качестве альтернативы затратным методам планирования, способа концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социально-экономического развития.
Первый положительный опыт применения программно-целевого подхода относится к 1920 году, когда была разработана комплексная государственная программа электрификации страны - план ГОЭЛРО.
Грандиозный успех в достижении поставленных целей и задач в рамках этого плана обусловил дальнейшее развитие программно-целевого подхода в планировании в отечественной экономической науке. В 1923-1924 гг. в СССР было принято девятнадцать отраслевых программ развития экономики, на длительные сроки определивших приоритетные цели промышленного развития страны. В 30-х годах в результате реализации данных целевых программ были созданы угольно-металлургическая база Кузбасс-Урал, Туркестано-Сибирская магистраль и др.
Расцвет программно-целевого планирования в отечественной хозяйственной практике приходится на 60-80 гг. XX века, когда данный метод получил практически повсеместное распространение как эффективный инструмент социально-экономического планирования в масштабах страны.
Несмотря на то, что программно-целевое планирование применялось в СССР достаточно давно, впервые о необходимости разработки целевых программ как инструмента планирования на государственном уровне было объявлено на XXV съезде КПСС в 1976 г.. В 1979 г. было принято соответствующее постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 695 «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы». В нем утверждалась необходимость разработки в качестве важнейшей составной части государственных перспективных планов экономического и социального развития целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ, а также программ развития отдельных регионов и территориально-производственных комплексов, обеспечивая увязку этих программ с материальными и финансовыми ресурсами.
В 1980 г. были опубликованы «Методические указания по разработке государственных планов экономического и социального развития», в которых был специальный раздел «Основные методические положения по разработке целевых комплексных программ». В нем указывалось, что целевые программы дополняют государственный план, они разрабатываются по наиболее приоритетным направлениям социально-экономического развития и обеспечивают решение наиболее актуальных проблем, прежде всего межотраслевого характера, для чего требуется концентрация материальных и финансовых ресурсов.
Необходимость повышения эффективности экономики на основе использования достижений науки и техники привела к появлению в теории планирования направления, посвященного проблемам разработки комплексной программы научно-технического прогресса. Комплексная программа научно-технического прогресса (КП НТП) начала на практике разрабатываться с начала 70-х годов. Она представляла собой комплексный прогноз и стала первым этапом всего процесса народнохозяйственного планирования. Каждые пять лет КП НТП должна была корректироваться и продлеваться. Первая КП НТП СССР была разработана в 1972 г. на срок до 1990 г. В последующем она дорабатывалась на 1981 – 2000 гг., 1986 – 2005 гг., 1991 – 2010 гг. В программе на 1981 – 2000 гг. содержалось 27 направлений. В программе предусматривались отраслевые, региональные и проблемные разделы. Например, уровень жизни, демографическое развитие и трудовые ресурсы, совершенствование производственных отношений и др. В подготовке программы участвовали более 500 научных учреждений и около 2000 ученых и специалистов из структур АН СССР. Был создан специальный Институт экономики и прогнозирования научно-технического прогресса. Для руководства работой над КП НТП был образован Совет по проблемам научно-технического и социально-экономического прогнозирования АН СССР и Госкомитета СССР по науке и технике.
В 50-е – 60 –е годы в связи со сдвигом в размещении производства в направлении Сибири особую значимость приобрела проблема сочетания отраслевого и территориального планирования. Учеными Совета по размещению производительных сил Сибирского отделения АН СССР и ЦЭНИИ при Госплане РСФСР была разработана теория комплексного размещения производительных сил и региональной экономики. В рамках данной теории были созданы основы формирования территориально-производственных комплексов и промышленных конгломератов, разработаны межрайонные межотраслевые модели. Важнейшими инструментами территориального прогнозирования и планирования стали Схемы развития и размещения производительных сил в разрезе союзных республик, крупных экономических районов и административно-территориальных образований. Они составлялись различными институтами под руководством СОПСа (Совета по размещению производительных сил).
Прогнозным документом стратегического характера стала Генеральная схема развития и размещения производительных сил, в которой давалось научное обоснование развития и размещения производительных сил на перспективу. Впервые такая схема была разработана в 1970 г. на период до 1980 г. Были разработаны схемы в 1976 г. – на период до 1990 г., а также на периоды до 2000 г. и до 2005 г. При разработке Генеральной схемы предусматривалась вариантность в развитии и размещении производства отдельных отраслей и регионов. За базу брался вариант с наибольшей экономической эффективностью капитальных затрат.
Одна из главных задач составления Генеральной схемы состояла в обеспечении согласованности отраслевого и территориального развития по основным показателям реального сектора экономики, сбалансированности территориальных ресурсов многоцелевого назначения (трудовых, природных) с потребностями отраслей в них в территориальном разрезе. Генеральная схема служила исходной базой для подготовки Основных направлений экономического и социального развития СССР на 5, 10 и 15 лет, а также государственных пятилетних планов. Наряду с Генеральной схемой разрабатывались отраслевые схемы развития производства.
Получили развитие формы и методы сотрудничества в области планирования между социалистическими странами. Основная часть исследований по проблемам согласования планов социалистических стран была сосредоточена в Институте экономики мировой социалистической системы АН СССР и Международном институте экономических проблем стран социализма. Наиболее существенный вклад в разработку данных проблем внесли О.Т. Богомолов, Р.Н. Евстигнеев, П.Ю. Ширяев.
В середине 60-х годов на базе экономико-математического моделирования начала зарождаться теория оптимального функционирования экономики (СОФЭ). В 1963 г. был создан Центральный экономико-математический институт АН СССР и научный совет «Оптимальное планирование и управление народным хозяйством», которые координировали резко активизировавшиеся в это время научно-исследовательские работы в области экономико-математического моделирования. В конце 60-х годов под руководством Н.П. Федоренко в ЦЭМИ АН стали исследоваться основные принципы, категории и предмет СОФЭ как системы многоступенчатой оптимизации и системного моделирования народного хозяйства и социально-экономических отношений.
Переход экономики к оптимальному функционированию предусматривал органическое сочетание централизованного планирования с экономической самостоятельностью хозяйствующих субъектов, согласование интересов отдельных предприятий с целями развития экономики в целом, широкое применение при разработке и выполнении планов экономических рычагов – прибыли, цен, кредита и др., массовое внедрение в планирование экономико-математических методов и вычислительной техники.
В 70-х – 80-х годах в СОФЭ получил развитие социальный аспект. В трудах С.С. Шаталина, О.С. Пчелинцева, Ю.Н. Гаврильца, Ю.В. Сухотина, С.Р. Кириллова, Н.С. Шухова доказывалось, что целевая функция социалистического общества не может ограничиваться рамками экономического содержания и должна включать условия формирования и совершенствования человеческой личности. Необходимость духовного развития личности выявила проблему многокритериальности оптимума, который не может быть выражен однозначным экономическим показателем.
Государственное планирование в России в 80-х годах должно было развиваться в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О перестройке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования». Деятельность Госплана подверглась резкой критике. Был намечен ряд мер по повышению научной обоснованности планов, улучшению работы плановых органов, переходу от преимущественно административных к экономическим методам, обеспечению условий для деятельности предприятий на принципах полного хозрасчета и самофинансирования. Сократилось количество утверждаемых показателей. С 1988 г. предприятиям стали доводиться контрольные цифры-ориентиры, государственный заказ, лимиты и экономические нормативы. Контрольные цифры отражали общественные потребности в продукции, производимой предприятием, и минимальный уровень эффективности производства. Они не утверждались, а носили ориентирующий характер.
Современный этап в истории макроэкономического планирования в России
В 1990-е годы в результате радикальных реформ и ориентации на общее свертывание государственного регулирования экономики централизованная система планирования была полностью разрушена. На некоторое время разработка долгосрочных прогнозов и перспективных планов прекратилась.
Практически единственным долгосрочным плановым документом в начале 90-х годов была разработанная в соответствии с Постановлением Совета Министров РФ Генеральная схема расселения на территории России, которая представляла собой стратегическую программу развития российских территорий и расселения граждан. По своему статусу Генеральная схема расселения определялась как концепция общенациональной многоцелевой программы, основные положения которой в новых геополитических и социально-экономических условиях должны были стать базовыми для разработки других плановых документов. Генеральная схема расселения на территории РФ рассматривалась как постоянно действующий и регулярно обновляемый информационно-аналитический документ, обосновывающий и определяющий основные направления федеральной градостроительной политики.
В Генеральной схеме расселения на территории РФ определяются:
• цели федеральной политики в области градостроительства и меры государственной поддержки ее реализации;
• основные положения развития системы расселения, природопользования и производства в соответствии с программой социально- экономического развития территории Российской Федерации;
• меры по улучшению экологической обстановки в регионах, рациональному использованию земель, сохранению территорий объектов историко-культурного и природного наследия, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения;
• территории, благоприятные для развития систем расселения; особо охраняемые природные территории; прибрежные территории; территории сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения; территории с экстремальными природно-климатическими условиями; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; территории залегания полезных ископаемых; иные территории, для которых в соответствии с законодательством РФ определяются виды градостроительного использования и ограничения на использование данных территорий для осуществления градостроительной деятельности.
В 1999 году было утверждено Постановление Правительства РФ «О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории РФ и Основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации». Однако последующих разработанных схем расселения не было.
В середине 1990-х годов с выходом федерального закона. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» началось восстановление макроэкономического планирования. С этого момента система планирования в РФ стала предусматривать разработку прогнозов, концепций, стратегий и программ социально-экономического развития как на долгосрочную, так и на краткосрочную перспективы.
В конце 1999 г. по инициативе Президента Российской Федерации был создан Центр стратегических разработок. В первой половине 2000 г. Правительству РФ был представлен проект «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» («Программа Грефа»). В ноябре 2000 г. Государственному совету при Президенте России был представлен доклад о стратегии развития государства на период до 2010 г., подготовленный рабочей группой под руководством члена Президиума Госсовета В.И. Ишаева. Действующим официальным документом до середины 2003 г. стала «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы)», которая была утверждена Распоряжением Правительства РФ 10 июля 2001 г. В нее были включены приоритеты социальной политики и модернизации экономики по России в целом, а также сформулированы приоритеты развития 7 макрозон. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года была утверждена новая «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы)».
Главным документом, определяющим долгосрочное развитие современной России, стала принятая в 2008 г. «Концепция социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года». Несмотря на теоретически справедливые цели, данный документ подвергся острой критике со стороны теоретиков и практиков планирования. Основные претензии сводились к существенным методологическим просчетам концепции, не отвечавшей на вопрос, каким образом можно реализовать переход экономики с инерционной траектории развития на инновационную.
После финансового кризиса, который изменил перспективы экономического роста, возникла необходимость в корректировке экономической политики. Для подготовки нового варианта Стратегии – 2020 было создано несколько рабочих экспертных групп из представителей федеральных и региональных органов власти, научного и бизнес-сообщества. Итоговый вариант Стратегии появился в апреле 2012 г. Стратегические цели, заявленные в Концепции долгосрочного развития до 2020 г., остались неизменными. Это – повышение качества жизни, перевод экономики на инновационные рельсы, формирование эффективных рыночных и государственных институтов.
В период с 1995 по 2005 гг. в России наблюдался бурный бессистемный рост количества принятых федеральных целевых программ, ориентированных на достижение целей общегосударственного масштаба и значимости. Наряду с ними существовали региональные и муниципальные целевые программы. 5 сентября 2005г. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию обозначил основные задачи Правительства на период 2006-2007гг. В рамках поставленных задач Правительством были разработаны четыре приоритетных национальных проекта на период до 2010г.: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса» ".
Новизна национальных проектов по сравнению с федеральными целевыми программами заключалась в концентрации ресурсов на ограниченном количестве четко обозначенных приоритетных направлений и повышении ответственности исполнителей при осуществлении расходов. Национальные проекты, представляя собой проектную форму расходования средств, подразумевают целевой характер расходов, имеют специальный орган управления проектом, а также особый механизм оценки эффективности расходов. К сильным сторонам национальных проектов, отличающим их от других форм целевого финансирования, относятся расширенные полномочия органа управления проектами, высокая степень политического контроля над расходами, публичность и персонализированная ответственность за реализацию. Был создан Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов. В состав Совета по реализации национальных проектов и демографической политике наряду с представителями государственных органов вошли представители общественных организаций и эксперты. Были назначены ответственные лица по мероприятиям, проводимым в рамках национальных проектов. Планировалась организация эффективной обратной связи с обществом, включая «горячие линии», парламентский и общественный контроль. В целях эффективного управления национальными проектами была разработана Концепция создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами.
Начиная с 2008г. национальные проекты стали преобразовываться в Государственные программы, которые существуют по настоящее время. Первым был преобразован национальный проект «Развитие АПК».
30 июля 2016 года Президент РФ В.В. Путин создал Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам. На Президиум этого совета, возглавляемый премьер-министром Д.А. Медведевым, возложена обязанность заниматься подготовкой новых национальных проектов. 25 декабря 2015 года Д.А. Медведев принял решение о резервировании в 2017–2019 годах 1% расходов бюджета на приоритетные проекты, а 24 августа 2016 года он анонсировал начало подготовки проектов по 11 приоритетным стратегическим направлениям, распределенным по двум блокам – 1) социальный блок: здравоохранение, образование, моногорода, дорожное хозяйство, ЖКХ, жилье, экология и 2) экономический блок: малый бизнес, производительность труда, международная кооперация, не сырьевой экспорт. В Указе Президента РФ предусмотрено образование Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам и упразднение Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.
Принят ФЗ № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ». Он вступил в силу, министерства и ведомства приступили к разработке методических рекомендаций для отдельных плановых документов. Вызовы современного этапа развития экономики страны задают дополнительные требования к реализации закона 172-ФЗ. Сегодня с учетом вызовов и угроз целесообразно совместить реализацию федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" с созданием системы стратегического управления и выстроить систему стратегического планирования, объединяющую «стратегирование-баланс-бюджетирование», позволяющую:
1. оперативно рассчитывать последствия принятия решений и влияние решений на базовые социально – экономические показатели развития страны;
2. обеспечивать сбалансированность ресурсов, включая бюджетные, и экономического эффекта от реализации конкретных мероприятий (строительства объектов федерального и регионального значения);
3. оценивать воздействия как внутренних, так и внешних факторов на развитие государства, состояние экономики в целом, ее промышленного производства, фондового рынка, социального сектора и др.
Россия имеет колоссальный опыт планирования. Но особенно важную роль играет научная школа государственного планирования, которая по глубине проработки, пониманию роли различных социально-экономических процессов в развитии экономики страны не имеет равных себе в мире.
На край стола поставили жестяную банку, плотно закрытую крышкой, так, что 2/3 банки свисало со стола. Через некоторое время банка упала. Что было в банке?
Статью подготовила Павлова Елена Геннадиевна, доцент кафедры «Макроэкономическое регулирование» Финансового университета при Правительстве РФ. 
