Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. Связаться с автором
Основные понятия: баланс экономического развития региона, макроэкономическая политика, микроэкономическая политика, региональная экономическая политика, типология региональной экономики, экономические интересы региона, экономические интересы страны, экономическая теория размещения производства.
Исследования в области экономического регионализма ведутся как экономистами, так и экономико-географами. Отечественная теоретическая база разрабатывалась научными школами, ориентированными на изучение характера территориально-экономического развития за рубежом.
В настоящее время необходимо уточнить понятийно-терминологический аппарат региональной экономики, особенно в той его части, которая связана с внешними воздействиями на территориальную структуру российской экономики.
Три основных направления региональной экономической науки достаточно четко определились уже в классический период развития экономической мысли. Решение проблемы поиска наиболее выгодного (оптимального) места размещения производства было главной задачей локационного направления. В рамках регионального направления проводились исследования с целью определения оптимальной структуры и размеров производства в отдельном регионе или центре. Третье, комплексное, направление, заключалось в попытках разработать общую теорию для решения как локационных, так и региональных проблем общественного хозяйства.
В настоящее время наибольшую актуальность приобрела задача выработки единых подходов и теоретических концепций регионального развития. Исключительно важное значение имеет анализ и обобщение всех изменений и наработок в региональной теории. Академик А.Г. Гранберг, фиксируя статус региональной экономики, пишет: «...предмет региональной экономики “захватывает” многие другие области экономики и, наоборот, практически все другие области экономики имеют дело с проблемами региональной экономики». При этом именно экономисты, прореагировав на теоретический кризис в географии и используя естественную близость к системе принятия решений на государственном уровне, предложили концепцию региональной экономики.
Рассмотрение генезиса экономического регионализма, анализ теоретического содержания понятия «экономический регион (район)», с опорой на теоретический багаж региональной экономики как научной дисциплины, позволяют перейти к определению региональной экономической политики (РЭП), поиску ее места в указанной системе понятий.
Исторически термин «размещение производительных сил» является как бы предшественником понятия «региональная политика». Длительное время, примерно до реформы управления А.Н. Косыгина, основные задачи регионального развития были связаны исключительно с размещением производства. Лишь в середине 1970-х гг. проблемы комплексного развития хозяйства регионов стали находить отражение в плановых документах. С другой стороны, нельзя полностью согласиться с мыслью, что в СССР «отсутствовала региональная политика и даже не использовалось само это понятие». Такие утверждения не соответствуют действительности. Другой вопрос, насколько декларируемые цели соответствовали реальным возможностям государства.
Следует также отметить, что самой по себе неоднородности социально-экономического пространства недостаточно для возникновения региональной политики. Анализируя опыт социально-экономического развития ряда стран Азии, Африки и Южной Америки, легко убедиться, что она не является отдельным компонентом государственной экономической политики. Она может выступать в качестве таковой только в том случае, если объективно существующие социально экономические различия в территориальном плане подкрепляются желанием государства проводить активную политику территориального переустройства.
Существует еще один принципиальный вопрос: место РЭП в системе общегосударственной политики в области социально-экономического развития. Он достаточно сложен и характеризуется большим разбросом мнений. Классики мировой экономической регионалистики так классифицируют типы региональной политики: макрополитика; микрополитика; координация. Соответственно следует говорить о макроэкономической, микроэкономической и координационной политике.
Первые два типа в наибольшей степени соответствуют российской практике. К макрополитике относятся регионально-дифференцированная политика в области денег, налогов и расходов, регулирования торговли. Микрополитика, доминирующая в региональном развитии, имеет целью содействовать перераспределению рабочих мест и капитала, что в результате внешнего и внутреннего воздействия дает рост ВРП. Эти виды политики, включающие разнообразный круг воздействий (таких, как инвестиции в экономическую инфраструктуру, повышение эффективности предприятий, техническое развитие, развитие человеческих ресурсов и физическое воспроизводство), во избежание дублирования и для осуществления потенциального синергизма требуют координации.
С известным упрощением все многообразие позиций можно свести к четырем основным точкам зрения:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1. РЭП — часть государственной социально-экономической политики, учитывающая исключительно государственный интерес и приоритеты, определенные в центре и реализуемые на периферии.
2. РЭП — относительно самостоятельный раздел единой социально-экономической политики государства, имеющий свою специфику в разработке и внедрении (в данном случае РП тоже функционирует как инструмент политики центра).
3. РЭП — политика, учитывающая прежде всего интересы и реальности субъекта РЭП, при этом по отношению к центру исповедуется принцип непротиворечивости государственным приоритетам.
4. РЭП — сугубо местное дело, и она ориентирована исключительно на локальные задачи.
Возвращаясь к истории, отметим, что еще в 1970е гг. базой для формирования представлений о регионализме послужила региональная экономика. Академик Н.Н. Некрасов определил ее так: «Новое направление в экономической науке — задачей которого является постановка и разработка новых теоретических проблем, необходимых для практического решения современных задач планирования и территориальной организации хозяйства страны». Напомним, что Некрасов не только уделял большое внимание вопросам региональной экономики, но и был фактически одним из «отцов-основателей» данного научного направления. Именно он наиболее подробно сформулировал представления о региональной экономике как части советской экономической науки. Социалистическая региональная экономика, по его мнению, являлась «отраслью экономической науки, которая опирается на экономические законы социализма и изучает совокупность экономических и социальных факторов и явлений, обуславливающих плановое формирование и развитие производительных сил и социальных процессов в каждом регионе страны». Ряд авторов, в том числе В.Ф. Павленко, ссылаясь на положения знаменитой статьи «Наука о регионах», опубликованной в «Экономической газете», указывали, что Некрасов расширительно понимает региональную экономику. Действительно, академик поставил вопрос об особой «науке о регионе», определяя ее как синоним региональной экономики. В другой работе Некрасов писал о системе наук регионального плана, ядром которых «служат экономические исследования, определяющие требования к другим отраслям знания и использующие их теоретические, методологические и практические достижения». Однако, по мнению Павленко, предметом региональной экономики являются «конкретная экономика отдельных территорий, общие закономерности, факторы и проблемы их развития».
Вообще 1970-е годы для экономической науки памятны серьезной дискуссией, посвященной предмету и статусу региональной экономики. Высказывались самые различные мнения. А.Е. Пробст отмечал, что «региональная экономика представляет собой часть, хотя и самостоятельную, экономической географии. Выделение региональной экономики в отрасль экономической науки и уточнение ее предмета, как и предмета экономической географии, будет оправданно, только если это будет способствовать повышению уровня экономико-географических, в частности региональных, исследований и обеспечит их большую направленность и целеустремленность». В настоящее время эту дискуссию можно считать законченной. География осталась со своей «общественной ветвью», а экономическая теория обогатилась новым научным направлением.
Сегодня, с позиций современного этапа развития российской экономики, следует признать справедливость концепции Некрасова. Управление экономикой больше не ведется на плановой основе и все теснее увязывается с политическими, социальными факторами. В таком случае конкретная экономика отдельных территорий, общие закономерности, факторы и проблемы ее развития не могут быть полностью проанализированы в пределах теоретического и методического багажа экономической науки. Современное понимание экономического регионализма удивительно полно совпадает с теоретическими представлениями Некрасова, концепцией региональной науки У. Айзарда. В 1968 г. его программная работа (в соавторстве с Т. Райнером) «Региональная наука. Ход и перспективы ее развития» была опубликована в Новосибирске, в Институте экономики и организации промышленного производства СО АН СССР. (Отметим, что и в 1960-е гг., и сегодня этот Институт является одним из ведущих в области региона листики.) В указанной работе приводится следующее определение региональной науки: «Региональная наука — это новая область общественных наук, которая использует теории и открытия других общественных дисциплин. Она делает упор на изучение пространственного аспекта человеческой деятельности и его значения для понимания общественного поведения. Цель этого изучения — выявление пространственных взаимосвязей не только между людьми и их деятельностью, но и между людьми и естественной или преобразованной географической средой».
В настоящее время дискуссия в основном закончена. С одной стороны, признана возможность расширительного толкования региональной экономики, близкого к классическим определениям Некрасова. С другой — следует обратить внимание на определение, сформулированное профессором В.А. Воротиловым: «Региональная экономика представляет собою междисциплинарную науку, изучающую законы и категории согласования отраслевых и территориальных производственных отношений, а также формы проявления и использования этих законов в экономических подсистемах неэкономических наук». Но в этом случае возникает закономерный вопрос: в каких формах проявляются отраслевые производственные отношения в условиях рыночной экономики?
В понятийно-терминологической системе региональной экономики ключевое положение сегодня занимает термин «региональная политика» или «региональная экономическая политика». Общепризнанного его определения в России до сих пор нет. Это не случайно, так как само понятие региональной политики многогранно и многовариантно, предполагает множество методологических подходов. Политика вообще — это задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формулируются, отстаиваются и защищаются. Существуют чисто политологические подходы и определения региональной политики. Так, в журнале Центра региональной политики и политической социологии при ИСЭП РАН под ней понимаются «отношения, складывающиеся в границах социально-территориальных общностей, между социальными группами, а также между представляющими их интересы организациями по поводу распределения власти и осуществления властных полномочий». С.С. Артоболевский относит к региональной политике «любую деятельность государства, в рамках которой достижение определенных пространственных целей осознанно становится на первый план». Это определение носит универсальный характер и может быть применено к любому типу пространственной политики, как в плановой экономике, так и в условиях рынка. Более того, оно фиксирует важный управленческий аспект проблемы. Попытку дать обобщенную формулировку современной региональной политики предприняли и авторы энциклопедического словаря «Федерализм». По их мнению, региональная политика — «составная часть политики государства и других органов власти, направленная на организацию (упорядочение) национального пространства (территории) в соответствии с избранной стратегией развития». Однако такая формулировка вызывает ряд вопросов. Неясно, что это за «другие органы власти», что означает «организация национального пространства»?
Далее авторы статьи отмечают, что задача региональной политики заключается в необходимости корректировки любых мероприятий внутренней политики с учетом пространственной структуры страны и ее частей — регионов. Сведение региональной политики к сумме территориальных срезов различных аспектов государственной деятельности в корне неправильно, так как региональная политика рассматривает региональное развитие в комплексе и базируется на собственной научной базе — региональной экономической науке. А.Б. Савченко, определяя региональную политику, подчеркивает ее «политический» характер: «Региональная политика — это политика определенных общественных сил по отношению к регионам, направленная на их формирование, развитие, стагнирование, ликвидацию и т.д.».
В рамках данного учебника целесообразно проанализировать представления экономистов о региональной политике. Появление самого термина в СССР связано с опубликованной в 1973 г. в Москве работой польского исследователя С. Завадского. Он указывал на необходимость унификации терминов «региональная политика» и «территориальная политика» и определил задачи региональной политики следующим образом: «Территориальная политика есть выражения предпочтения, которое власть оказывает сфере территориального размещения располагаемых средств для получения определенных эффектов как экономической, так и социальной природы». По его мнению, «целью региональной политики является повышение эффективности и конкурентоспособности капиталистической экономики на основе хозяйственного освоения отсталых районов и сглаживания социально-экономических различий между ними». Одним из первых советских ученых к теме региональной политики обратился профессор С.Б. Лавров. Рассматривая работы югославского исследователя М. Живановича, он еще в 1975 г. отметил значимость понятия «региональная политика» в системе понятий теории размещения производства. Н.Н. Некрасов, не приводя определения региональной политики, сформулировал ее главную задачу как «планомерное развитие экономического потенциала всей системы регионов, отвечающее экономическим и политическим задачам страны в целом с учетом интересов каждой союзной республики».
По мнению профессора Б.С. Хорева, «решение проблем управления в территориально-общественной сфере требует разработки региональной политики общества (РПО)». Позднее он уточнил данное определение, отметив взаимосвязь понятий «региональная политика» и «территориальная организация общества»: региональная политика есть «проекция социально-экономической политики общества и государства на территорию, вырастающая до самостоятельного раздела этой политики».
В коллективной монографии сотрудников СОПС при Госплане СССР региональная политика рассматривалась как «специфическое направление государственно-монополистического регулирования хозяйства, призванного сглаживать наиболее острые противоречия размещения производительных сил общества».
Обращает на себя внимание практически полное сходство определений региональной политики в трудах ученых СССР/России и специалистов западных стран. Рассмотрим, например, следующее определение региональной политики: «Достижение сбалансированного регионального экономического развития, предполагающего равномерное и эффективное размещение и использование природных, материальных и трудовых ресурсов всех районов страны». Можно предположить, что данный текст готовили специалисты СОПС. Однако это официальная точка зрения руководства США. Следует привести и круг задач РЭП, сформулированных в монографии известного регионалиста Т.Н. Брюиса «Региональное развитие Канады»: «Снижение уровня безработицы, усиление экономического роста и структурных изменений, сокращение очагов бедности, поиск социальной справедливости и национального единства».
Рассмотренные определения имеют и общие черты, и существенные различия. Общей для всех определений является оценка региональной политики как инструмента управления и регулирования хозяйства. Авторы обходят вопрос о движущих силах региональной политики, ее генезисе. Существенно отличается в определениях оценка роли региональной политики в управлении экономикой. Для ряда авторов задача РЭП — лишь регулирование размещения промышленности, другие же расширяют ее функции до управления экономикой в целом, подразумевая и влияние на структурную перестройку, и инструмент воздействия на ТОО в целом. «Региональная политика — это деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера. Существо региональной политики заключается в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные предпосылки и факторы и минимизировать негативное влияние неблагоприятных природных и экономических условий на социально-экономическое положение отдельных регионов».
В странах рыночной экономики цель региональной политики — сбалансированность, т.е. сведение к минимуму неравенств, создающих почву для возникновения социальных конфликтов, мешающих социально-экономическому развитию страны в целом, или ее частей, или группам стран (например, членам Европейского союза). В принципе не отличается от этого подхода, хотя и носит более конкретный характер, определение региональной политики, приведенное в британском экономическом словаре: «Региональная политика — политика, нацеленная на устранение значительных несоответствий показателей безработицы или дохода на душу населения в разных регионах». Эта формулировка применима и к российской практике.
Перечисленные определения не противоречат друг другу, как это может показаться на первый взгляд. Существенно сложнее вопрос о генезисе региональной политики. Сформулированные выше положения о том, что РЭП вызывается к жизни самим фактором существования территориальной организации общества, являются не полной, хотя и закономерной оценкой. Э.Б. Алаев пишет: «Эпитет “региональная”... означает, что эта политика исходит из факта (или признает факт) региональной дискретности пространства, неравнозначности регионов по факторам развития и целям, вследствие чего сама политика становится дифференцированной». Рассматривая вопрос о генезисе региональной политики, В.А. Воротилов отмечает: «В наиболее общем своем виде РЭП — это деятельность федеральных и региональных государственных органов управления по выработке стратегии и модели социально-экономического развития регионов, по разработке правовых актов и нормативов хозяйственной деятельности субъектов федерации с последующим контролем за исполнением принятых решений». Подобный подход позволяет увидеть связь между региональной политикой и целеполагающей деятельностью государства. Об этом же пишет и Р. Эстолл, указывающий, что «при системе свободного предпринимательства, в случае появления заметных различий в уровне развития, имеется тенденция способствовать дальнейшему росту благосостояния преуспевающих районов, часто в ущерб другим. Чтобы избежать этого, необходима соответствующая сила». Однако, даже если мы укажем в качестве этой силы государство, мы не сможем полностью объяснить все разнообразие движущих сил, методов, форм и результатов проведения РЭП. В словосочетании «региональная политика» нельзя выделить одну доминанту. Без определения сути «политики» применительно к региональному развитию невозможно ответить на вопрос о генезисе РЭП.
Сам факт наличия территориальных различий еще не означает автоматического появления РЭП. Возможны два варианта ее возникновения. В первом случае мы должны обнаружить достаточно серьезные политические силы, считающие данный регион зоной своих интересов и реализующие свои экономические и социальные программы на территории региона. Во втором случае в самом регионе формируются социальные слои и группы, провозглашающие социально-экономическое развитие территории в качестве своих политических целей. Данные социально-политические силы идентифицируют себя с регионом и проводят региональную политику исходя из территориального интереса, проявляющегося в социальной или политической сфере.
Нет единства мнений и по вопросу об объектах РЭП. Б.М. Штульберг и В.Г. Введенский считают, что «объектами региональной государственной политики выступают:
• территориальная структура государства;
• субъекты федерации;
• регионы, не совпадающие по своим границам с отдельными субъектами федерации (в том числе локальные зоны и отдельные города), в силу своих ресурсов или геополитического положения играющие значительную роль в развитии государства;
• проблемы экономического, социального и экологического характера, локализованные на определенной территории и имеющие важное значение как для соответствующего региона, так и для федерации в целом».
Таким образом, авторы включили в понятие объекта региональной политики как территории, так и «проблемы».
И, наконец, классическое определение, данное В. Лексиным и В. Шевцовым в фундаментальном цикле статей, посвященных теории и практике нарождающейся российской региональной политики. В первой статье цикла авторы предложили следующее определение: «Региональная политика — система намерений и действий, реализующая интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов». Полностью разделяя указанные положения, мы полагаем, что категория «экономический интерес» или «интерес хозяйствующих субъектов» является принципиально важной именно в условиях рыночной экономики, хотя ее изучение было начато советскими экономистами.
Вопрос о соотношении государственных и местных интересов имеет многоплановое значение и при определении генезиса РЭП. Различные социальные группы, слои, трудовые коллективы и регионы в настоящее время все активнее и жестче формулируют социальные, экономические, а иногда и идеологические требования к обществу. Эти интересы, с одной стороны, являются специфическим срезом общественных интересов, потребностей и ценностей, а с другой — выражают интересы той или иной социальной группы региона. Наличие современных, четко оформленных территориальных интересов обязательно формирует группы давления, обеспечивающие учет этих интересов на общегосударственном уровне. Вопрос о группах давления (или лоббистских группах) давно и плодотворно исследуется за рубежом. Ряд специалистов по вопросам политического управления в Европе и США отмечает, что региональные и национальные коалиции групп общественных интересов постепенно расширяли круг этих интересов от отдельных вопросов до программ по широкому спектру социальных и политических проблем: безработицы, налогов, социальной помощи, энергетики, в том числе и в региональном разрезе.
В советской экономической литературе понятие «территориальный интерес» появилось в начале 1980-х гг. До последнего времени анализ территориальных интересов проходил в чисто экономическом ключе, без учета их политического характера, направленного на достижения сбалансированного социально-экономического развития. М.Л. Портянко отмечал: «Региональный интерес включает направленность на развитие отраслей территориальной специализации перерабатывающей промышленности, обеспечивающей наиболее глубокую переработку местного сырья, производство товаров народного потребления, охрану окружающей среды, улучшение условий труда, создание всесторонней развитой производственной и социальной инфраструктуры...». Очевидно, что сегодня региональный интерес приобрел иные, более жесткие формы реализации. В работе «Региональный хозрасчет: концепции и формы реализации» был поставлен вопрос о территориальном интересе как базисе РЭП. Таким образом, причины возникновения региональной политики как инструмента управления ТОО весьма многоплановы и лежат, прежде всего, в экономической области. Политическая сфера жизни общества «опосредует» экономическую неоднородность пространства и требует оформления в системе власти. Лексин и Шевцов указывают: «Государственный региональный интерес — минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, поддержка местных преобразований, создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал».
Эту позицию следует уточнить. Всегда ли государственный интерес равнозначен региональному? Очевидно, нет. Региональная экономическая политика призвана решать конфликты интересов разного типа. Необходимо выделить совпадающие интересы, поскольку в таком случае пространственная стратегия вышестоящих уровней управления полностью соответствует интересам комплексного экономического и социального развития территории, что благоприятствует экономическому взаимодействию региона. Эта группа интересов обеспечивает единство страны, без которого невозможны территориальное разделение труда и межрегиональная интеграция, она связана с макроэкономической политикой, экономической безопасностью и т.п.
На втором уровне находятся совместимые интересы. Предполагается, что практически каждая проблема региональной экономики связана с конфликтом или сосуществованием разнонаправленных интересов. Однако при определенных условиях совместимые интересы могут стать и источником серьезных противоречий. Тем не менее, как правило, долгое время они существуют как нейтральные, не влияя на процесс комплексного экономического и социального развития. Пример совместимых интересов — организация бюджетного федерализма. Практически каждый год система бюджетного федерализма в России меняется, однако эти согласования неизбежно отражают баланс интересов в системе «центр — регионы».
Существуют и конфликтные интересы. Если совместимые интересы какое-то время носят нейтральный характер и лишь при определенных условиях переходят в конфликтные, то конфликтные интересы с самого начала отражают противоречивые тенденции принимаемых планово-управленческих решений. Такие конфликты могут быть незначительными, не затрагивающими систему межрегиональных отношений, однако бывают и такие, согласовать которые практически невозможно. Классическим примером можно считать конфликт, связанный со статусом Калининградской области. Экономические интересы не следует сводить лишь к производственным отношениям. Они являются их неотъемлемой частью, но одновременно представляют собой срез властных отношений в стране.
Таким образом, регион становится не только элементом экономической или географической дифференциации, но универсальной единицей в системе территориальной организации общества. По мнению профессора В.М. Ходачека, «территориальная организация хозяйства формируется как результат разнообразных процессов пространственного разделения труда, происходящих в специфических условиях конкретного региона. Она выражается в определенном размещении отраслей материального производства и непроизводственной сферы, производственной и социальной инфраструктуры, в наличии целой системы различных территориально-хозяйственных образований (форм территориальной организации хозяйства), имеющих в рамках региона свои четко выраженные функции и объединенных разнообразными взаимосвязями».
В этом случае становится возможным следующее расширительное определение: «Регионалистика... рассматривается как комплексная синтезирующая гуманитарная дисциплина, изучающая процессы деятельности и существования человека (человеческих коллективов) и создаваемой им культуры во взаимодействии с окружающей средой в рамках компактного географического пространства, “региона”».
Как известно, все исконно русские женские имена оканчиваются либо на «а», либо на «я»: Анна, Мария, Ольга и т.д. Однако есть одно-единственное женское имя, которое не оканчивается ни на «а», ни на «я». Назовите его.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
