Базовые модели регионов в контексте региональной политики
Одно из существенных проявлений происходящей в мире глобализации заключается в изменении конфигурации мировой конкурентной арены, при котором субъектами конкуренции становятся города, регионы, отдельные территории, обладающие способностью создавать и реализовывать инновации. Трактовка региона как социальной конструкции позволяет взглянуть на него как на активного экономического субъекта.
Политико-экономической основой функционирования региона как экономического актора являются:
• форма государственного устройства, определяющая степень централизации — децентрализации и полномочия субъекта;
• отношения собственности, создающие материальную базу самостоятельности субъекта;
• система институтов, обеспечивающая реальные возможности функционирования экономических субъектов.
В практической жизни регионы выступают в различных институциональных формах (как административно-территориальные единицы, самоуправляемые общины или договорные блоки). Поэтому регион является адекватным уровнем власти, на котором граждане могут участвовать в управлении государственными и международными делами. При этом границы регионов как конкурентных и административных субъектов не всегда совпадают. Внутри страны формируются новые регионы, обладающие более сильными, нежели другие, конкурентными позициями, в силу чего они выступают как субъекты межрегиональной конкуренции. Появление внутри одного региона другого говорит о текучести их границ.
Поэтому можно выделить две базовые модели региона:
• как квазигосударства;
• как квазифирмы (квазикорпорации).
Как квазигосударство регион отвечает за предоставление благ своим жителям. Интересы государства, выступающего игроком на поле региона, могут не совпадать, а иногда и противоречить региональным интересам.
Суть модели региона как квазифирмы состоит в применении к региону ряда подходов, которые характеризуют фирму и ее поведение. В частности, регион должен не только производить общественные блага, но и формировать нужную среду, привлекать и создавать ресурсы, обеспечивать их эффективное использование. Модель «регион-корпорация» в той или иной степени реализуется практически повсеместно.
Сам процесс регионализации неизбежно влечет за собой появление новых типов региональных проблем: вследствие интеграции промышленно развитых и недостаточно развитых территорий происходит не столько конвергенция, сближение, сколько усиление диспропорций. Исследователи обращают внимание на то, что капитал перемещается от менее развитых регионов к более развитым, а не наоборот; что процесс интеграции приводит к «утечке мозгов» и утрате потенциала роста; что, принимая участие в интеграции с экономически развитыми странами, остальные государства берут на себя непременное обязательство проводить рыночные реформы, выгода от которых может не превысить затраты. В целом растет вероятность поляризации, сопровождаемая ростом диспропорций между странами и регионами, входящими в объединение.
Объективно конкуренция между регионами возникает в любом случае вследствие дифференциации их пространственного положения при наличии условий политической свободы граждан. Важнейшей частью свободы является возможность выбора места жительства, т.е. в демократическом государстве.
При этом несомненно влияние межрегиональной конкуренции на эффективность функционирования государства: конкуренция побуждает региональную власть к эффективному расходованию общественных средств. В отсутствие же конкуренции государственные органы имеют возможность присваивать властную ренту. Таким образом, региональная конкуренция выступает в качестве своеобразного ограничителя действий властей.
В государственной региональной политике целесообразно выделить два аспекта: собственно политический и экономический. Первый имеет своей задачей урегулирование политико-правовых коллизий, возникающих в отношениях между различными политическими субъектами и уровнями власти. Глобальной целью здесь является сохранение целостности государства.
Второй аспект — экономический — акцентирует внимание на вопросах эффективности региональных экономик и равномерности их развития. Так, устранение экономической отсталости как основы этнических конфликтов стало одной из целей более широкой региональной политики, в рамках которой начиная с 1950-х гг. западные страны, а с 1970-х — ЕЭС реализуют специальные программы развития отстающих местностей.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Под государственным регулированием регионального развития понимаются мероприятия государства, цель которых — избирательное воздействие на социально-экономическое, политическое, экологическое развитие отдельных территорий. При этом под государством имеются в виду центральные органы власти. В отечественной литературе к региональной политике относят политику и федеральных властей, и региональных.
Все инструменты государственной политики, которые так или иначе воздействуют на региональное развитие, можно разделить на две составляющие. Первая — собственно государственное регулирование территориального развития, главная цель которого — влияние на социально-экономическое развитие регионов.
Вторая — это «региональные последствия нерегиональных решений», В этом случае речь идет о вторичной роли непосредственно региональных целей. Федеральные законы или указы президента могут оказаться конструктивными или, напротив, разрушительными для региональных сообществ.
Государственное регулирование территориального развития состоит из механизмов текущей и инвестиционной поддержки регионов. Текущая поддержка осуществляется в основном в рамках межбюджетных отношений (за счет предоставления различных видов финансовой помощи нижестоящим бюджетам). Из-за отсутствия прямого воздействия на экономическое развитие регионов межбюджетные отношения в зарубежной литературе к региональной политике не относят. Ее содержанием обычно считают инвестиционную поддержку, т.е. меры, непосредственно воздействующие на экономическое развитие регионов.
Особенности региональной политики в значительной мере зависят от типа государственного устройства. В федеративных государствах шире полномочия регионов — субъектов федерации. Проводимая властями политика оказывает более серьезное воздействие на развитие территории. Но и власти регионов более активно привлекаются к софинансированию тех или иных расходов, совместному (с федеральными властями) принятию решений в отношении выбора поддерживаемых территорий и используемых для этого инструментов. Однако в последнее время роль региональных властей в региональной политике в федеральном и унитарном государстве сближается.
В то же время действия центральных властей, нацеленные на решение региональных проблем, часто приводили к неожиданным эффектам, поскольку предсказать результаты мероприятий, проводимых в регионах разного уровня развития, а тем более нивелировать их возможные отрицательные последствия оказалось чрезвычайно трудно. В этом отношении вполне разумными выглядят попытки разработать оптимальную модель региональной политики.
Базовые концепции региональной политики
К основным концепциям региональной политики относятся прежде всего теории государственного регулирования развития регионов, в рамках которых выделяются два подхода:
• теории регионального роста, разработанные для объяснения роста общенациональной экономики;
• теории размещения, включающие анализ поведения отдельных предприятий и фирм, так как именно их деятельность определяет в основном развитие регионов. В этих теориях рассматриваются также причины, по которым компании выбирают для своей деятельности тот или иной регион.
Теории государственного регулирования развития регионов отвечают на два вопроса:
1) развитие каких регионов должно стимулироваться государством и зачем (каковы цели и объекты региональной политики)?
2) каковы методы и инструменты стимулирования развития выбранных регионов?
Ответ на первый вопрос — о целях и объектах государственного регулирования — вытекает из теорий регионального роста. Здесь в регионоведении сложились различные позиции, вплоть до диаметрально противоположных.
Все модели можно классифицировать по трем основным направлениям:
• неинтервенционалистское, в принципе отрицающее необходимость воздействия государства на региональный рост;
• адаптационное, настаивающее на незначительном вмешательстве государства в процессы регионального развития с целью корректировки воздействия стихийных рыночных сил;
• радикально-преобразовательское, выступающее за проведение интенсивного государственного регулирования.
У каждого из этих направлений есть свои достоинства и ограничения. Так, в сегодняшнем мире, когда регионы связаны между собой множеством контактов, в принципе невозможно обойтись без продуманной и обоснованной государственной региональной политики. Отсюда неинтервенционалистское направление выглядит как малосостоятельное. Подходы «активных преобразователей» не всегда могут быть применимы уже потому, что требуют колоссальных средств. Адаптационная модель региональной политики, делая ставку нате регионы, которые представляют собой полюса роста, упускает из виду проблемные территории.
В разных странах приоритет отдавался тому или иному направлению региональной теории. Наиболее сильные научные школы сложились в Германии, Швеции, Великобритании, США и Франции.
Следует в первую очередь обратиться к модели «неотложной помощи кризисным регионам», возникшей в Великобритании в конце 1920-х гг. Эта модель, доминировавшая по 1940е гг., сводилась к недостаточно продуманным попыткам центрального правительства облегчить положение отдельных регионов, оказавшихся в глубоком экономическом и социальном кризисе. Базой концепции стали кейнсианская идеология, оправдывавшая прямое вмешательство государства в экономику (в кризисных регионах), социальные причины (смягчение последствий безработицы) и сравнительно простые, ориентированные на население методы (выплата социальных пособий, поддержка оттока населения из кризисных районов).
В период стабильного экономического развития 1950-х — начала 1970-х гг. на смену этой концепции пришла модель межрегионального перераспределения экономического роста, с которой до сих пор связывают «золотой век» региональной политики в большинстве европейских стран. В ее основе лежали стремление к более равномерному региональному развитию, а также расцвет ориентированных на бизнес методов. Среди шведских регионоведов особо следует отметить Т. Хагерстранда, сыгравшего важную роль в развитии как теории размещения, так и теории регионального роста. Его теория диффузии нововведений легла в основу концепции развития периферийных территорий, предложенной Дж. Фридманом, Т. Хермансеном и некоторыми другими учеными.
С середины 1970-х гг. традиционная региональная политика становится объектом критики со стороны многих политиков и ученых-регионоведов. Вступление западного общества в период кризисного развития, принципиальные изменения в механизмах территориальной организации хозяйства, усиление правой политической идеологии обусловили переход к модели «реструктуризации регионов», главенствующей на Западе на протяжении 1980х гг.
Ее основные черты:
• ориентация на экономические основания (например, усиление конкурентоспособности регионов в новом международном разделении труда);
• максимальное использование внутреннего потенциала каждого региона;
• развитие инновационной инфраструктуры, подготовка квалифицированного персонала, поддержка среднего и малого бизнеса.
Кстати, упомянутого выше американского исследователя Дж. Фридмана справедливо считают классиком теории «центр — периферия».
Он выделяет четыре стадии формирования центров роста (ядер, под которыми понимались в первую очередь города) в стране:
1) наличие большого числа локальных ядер, мало влияющих на окружающие территории;
2) появление наиболее мощного ядра, формирующего полюс роста, влияющий на обширную периферию;
3) развитие еще нескольких ядер, приводящих к образованию полицентрической структуры полюсов роста;
4) слияние ядер в урбанистическую полиареальную структуру с мощной периферией.
В начале 1990-х гг. появились признаки формирования новой модели региональной политики — «регионального саморазвития», ориентированной на более полный учет интересов территориальных сообществ, возложение ответственности за развитие регионов на местные власти, опору преимущественно на местную инициативу, а не на спущенные сверху программы, взаимную координацию деятельности центральных и местных властей.
На мегауровень европейская модель региональной политики вышла с образованием Европейского союза.
В рамках этой — теперь уже надгосударственной — модели четко прослеживаются два основных вектора:
• предоставление непосредственной инвестиционной помощи проблемным территориям;
• координация и контроль (с правом отмены и изменения решений) за региональной политикой отдельных стран.
Главное достижение такой сбалансированности различных векторов региональной политики — высокая степень легитимации нового образования, фактор, который исследователи особо подчеркивают: «Богатые районы, формируя бюджет ЕС, как бы субсидируют бедные, но никому не приходит в голову особо возмущаться этим. Это вполне разумная плата за все плюсы интеграции». Напротив, региональная контрастность России воспринимается массовым сознанием преимущественно через призму межэтнических отношений, а любые попытки центральной власти сгладить диспропорции между территориями рассматриваются как помощь одним регионам в ущерб другим.
Особого внимания среди современных концепций региональной политики заслуживает направление, основывающееся на институциональных подходах. Главный акцент в них делается на политике региональных органов власти как важнейшем факторе социально-экономического развития регионов. В этом случае в качестве регионов рассматриваются прежде всего субъекты федерации, поскольку именно субнациональные власти в федеративных государствах обладают весьма широким диапазоном полномочий, позволяющим выстраивать собственную региональную политику.
При выборе государственной региональной стратегии одной из важнейших является проблема соотношения территориальной справедливости, часто понимаемой как перераспределение средств в пользу наименее благополучных регионов, и экономической эффективности национальной экономики. Она носит политический характер, так как от ее решения во многом зависит стабильность в социуме и устойчивость властного режима.
В регионоведении сформировались две точки зрения на указанную проблему. Первая утверждает, что стимулирование экономического развития проблемных регионов однозначно ведет к уменьшению экономической эффективности. Это мнение основывается на тезисе о стремлении бедных территорий жить за счет богатых; таким образом, настаивают сторонники этого подхода, принцип справедливости в действительности превращается в уравнительность, подталкивает неблагополучные регионы к паразитическому существованию. В связи с этим ряд исследователей (в частности, Э. Куклински) говорят о целесообразности перехода от концепции региональной политики, направленной на уменьшение территориальных диспропорций, к концепции территориальной конкуренции. Предполагается, что не обремененные социальными обязательствами регионы способны достичь большего экономического результата, чем страна. Вводится, как указывалось выше, даже термин «региональное государство» (квазигосударство), подчеркивающий растущее значение таких эффективно развивающихся территорий.
Вторая точка зрения на проблему региональной справедливости отстаивает необходимость государственной поддержки отсталых территорий. В противном случае региональные диспропорции способны привести к социальным взрывам, которые могут смести существующий политический режим, а вместе с ним и несправедливую, нацеленную на эффективность региональную политику.
Методы и инструменты государственного регулирования развития регионов
Система этих методов и инструментов значительно различается по странам в зависимости от существующих там проблем. В целом меры региональной политики можно разделить на ограничительные и поощрительные.
Первые направлены на ограничение роста крупнейших городских агломераций. В мягком виде это разного рода запреты на строительство, в жестком — взимание с предпринимателей дополнительных платежей (штрафов, налогов) при строительстве. Ограничительные меры (вынужденное для предпринимателей размещение предприятий в проблемных регионах для стимулирования развития территорий, а также сдерживание роста крупных городов) особенно активно использовались в Великобритании, Франции, Греции, Италии. Однако со временем пришло понимание неэффективности такой региональной политики — ведь подобными мерами можно вынудить инвестора просто уйти из страны. Поэтому ограничительные меры были либо серьезно смягчены, либо отменены.
Поощрительные меры — это действия, направленные на стимулирование социально-экономического развития отстающих регионов. Это могут быть: финансирование выезда населения из проблемных регионов, что решает, например, проблему безработицы; улучшение свойств территории, что повышает инвестиционную привлекательность региона; оказание помощи отдельным предприятиям и т.д. Правда, за последние десятилетия произошла переоценка значимости подобных мер. Так, уже к началу 1960-х гг. стала очевидна селективная природа миграции: как правило, из проблемных регионов выезжают в первую очередь наиболее квалифицированные и мобильные работники, отсюда поощрение миграции лишь ухудшает положение остающейся части населения. Значительно эффективнее повышать занятость работников там, где они живут. Тем более что переезд содержит дополнительные экономические и психологические издержки.
К наиболее распространенным инструментам региональной политики относятся:
• различные программы развития регионов;
• создание свободных экономических зон (СЭЗ);
• поддержка регионов, находящихся в рискологических геоклиматических зонах (например, зонах Севера), и приграничных районов (как путем финансирования выезда из проблемных районов, так и поощрительными административными мерами — льготными визовым и таможенным режимами).
Особо следует остановиться на свободных экономических зонах, так как этот новый для России инструмент региональной политики часто рассматривается региональными властями как своеобразная панацея от всех экономических неурядиц. СЭЗ — это ограниченные участки территории (от одного до нескольких квадратных километров) с льготным режимом хозяйствования.
Обычно выделяют четыре типа СЭЗ:
1) зоны свободной торговли (свободные таможенные зоны, свободные склады и т.д.),
2) производственные зоны (зоны замещения импорта, экспортные зоны и экспортно-импортозамещающие зоны),
3) технико-внедренческие зоны (техно-полисы, технопарки),
4) сервисные зоны или зоны услуг (к их числу относятся и офшорные зоны).
Зоны свободной торговли создаются преимущественно для интенсификации внешнеторговых связей, производственные — для развития производства за счет привлечения отечественных и иностранных инвестиций, техниковнедренческие — с целью стимулирования развития наукоемких производств, а также коммерциализации научных разработок, сервисные зоны — для развития сферы услуг. История СЭЗ начинается с 1934 г., когда в США был принят Закон о внешнеторговых зонах. По некоторым данным, на сегодня в мире насчитывается около 1200 СЭЗ.
В России речь идет о довольно значительной группе городов, специализация которых сложилась в послевоенные годы в связи с нуждами оборонных отраслей промышленности. Так, наукоградом (по законодательству) считается муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом, который представляет собой совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники (Дубна, Пущино, Академгородок вблизи Новосибирска и др.). Получение федеральной поддержки является заветным желанием любого наукограда, однако лишь немногие добиваются этой цели. Поэтому большое значение для решения проблем наукоградов имеет согласование действий федеральных и региональных органов власти, в связи с чем выдвигается идея заключения соглашения между центральным правительством, региональной администрацией и органами местного самоуправления.
В США получили распространение технопарки, а в Японии — технополисы. В технопарках упор делается на разработке новых технологий, а также материалов и продукции, на организации экспериментального мелкосерийного производства. При получении положительного результата налаживается выпуск товаров, отличающихся высокой конкурентоспособностью. Технопарки организуются рядом с университетами или научными центрами, где существует значительный промышленный потенциал или имеются хорошие возможности для его создания.
Исследователи сходятся в том, что для создания технопарка необходимы четыре условия:
1) наличие, о чем уже говорилось выше, в непосредственной близости крупного университета или научного центра, выполняющего большой объем исследовательских работ;
2) взаимное использование возможностей академических и промышленных организаций: университеты служат источником научных ресурсов для фирм, а те предоставляют базу для проведения на контрактной основе прикладных исследований и разработок;
3) наличие рискового (венчурного) капитала на начальной стадии наукоемких разработок;
4) благоприятная среда: комфортные условия жизни, способствующие привлечению высококвалифицированных специалистов (хорошее, но не слишком дорогое жилье, развитая инфраструктура и пр.); политика местных властей, направленная на стимулирование мелкого бизнеса (кредиты на льготных условиях, дифференцированные налоги и т.д.).
Самые известные технопарки США — «Силиконовая долина» в Санта-Кларе (Калифорния), «Бостонский маршрут 128» около Массачусетского технологического института и Гарвардского университета, а также «Парк-треугольник Северной Каролины». Эти три технопарка послужили моделью для создания подобных центров в других районах США и за границей. В США, по разным оценкам, насчитывается от 80 до 150 технопарков. Конкретные формы их организации и управления могут быть различными, однако главным преимуществом любого технопарка, привлекающим промышленные компании, является доступ к университетским ресурсам (преподавательскому составу, библиотеке, наиболее способным студентам и аспирантам и т.д.). Подобное сотрудничество дает возможность непосредственно участвовать в практической реализации идей и результатов исследований, использовать специалистов-практиков в качестве лекторов и преподавателей, работать на самом современном исследовательском оборудовании, обеспечить дополнительными заработками сотрудников университета.
Общей особенностью всех технопарков является длительный период становления. Так, технопарк «Силиконовая долина» добился признания лишь спустя 35 лет после основания, технопарк Университета Юты совершенствовался около 20 лет.
В последнее десятилетие особый упор делается на стимулирование развития высокотехнологичных производств (за счет создания техниковнедренческих зон, развития образования и др.). Ярким примером такого инновационного подхода является создание практически первого в России технопарка по развитию инфокоммуникационных технологий при Санкт-Петербургском государственном университете телекоммуникаций. Перспектива развития этой структуры определяется соединением науки, бизнеса и образования.
Вообще же диапазон инструментов региональной политики очень широк. В Германии, например, в отношении восточных земель используется следующий инструментарий:
1) программы, связанные с налогами (надбавки к инвестициям и т.д.);
2) программы, связанные с займами;
3) программы по охране окружающей среды;
4) содействие исследованиям;
5) гарантии;
6) содействие продажам и др.
В России пока единственным документом, касающимся непосредственно региональной политики, является Указ Президента РФ № 806 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». В нем отражены основные цели и задачи этой политики, методы и формы ее реализации, однако не рассматриваются конкретные вопросы осуществления действий властей в отношении регионов.
Российские ученые-регионоведы выделяют следующие устойчивые негативные особенности, присущие отечественной региональной политике:
1) стратегия сдвига на восток, необходимость постоянного расширения территориального плацдарма хозяйства, более равномерного размещения производства и расселения. При этом делались попытки сочетать несочетаемое — одновременно выравнивать уровни социально-экономического развития регионов, ускоренно развивать «национальные окраины» и повышать эффективность народного хозяйства в целом;
2) игнорирование процессов деградации старопромышленных регионов;
3) унифицированный, обезличенный подход к развитию и перестройке разнородных в природном, социальном и культурном отношении регионов;
4) директивные рычаги планирования и госбюджетной мобилизации средств и игнорирование косвенных методов, создающих условия для развития региона;
5) неразработанность приоритетов региональной политики, смешивание задач «равенства» с задачами «эффективности». Причина же отсутствия целостной концепции региональной политики коренится в том, что нет государственной стратегии экономического развития страны в целом. Методология государственной региональной политики должна «вырастать» из нее.
Практически во всех нормативных документах центральная власть РФ исходит из посылки равного для всех регионов финансово-экономического механизма рыночных отношений. По мнению же многих регионоведов, равные условия обеспечиваются только тогда, когда учитываются специфические условия хозяйствования регионов и связанные с ними компенсационные затраты. Парадокс ситуации в России заключается в том, что, несмотря на провозглашенное равенство в отношениях с территориями, центр фактически по-разному относится к различным регионам в условиях острого дефицита финансовых ресурсов страны. При этом предоставление территориям финансовой помощи базировалось не столько на экономических подходах (все 1990-е годы бюджетные отношения центра и регионов развивались стихийно, регулировались множеством законов, президентских указов и подзаконных актов, часто противоречащих друг другу), сколько на политических расчетах и лоббировании, что подталкивало региональные власти к неэффективному использованию бюджетных ресурсов и нежеланию сокращать неоправданные расходы. Победившей оказалась точка зрения, получившая распространение в идеологии региональных элит. Заключается она в следующем: многообразие особенностей российских регионов не поддается систематизации, и единственный путь наладить взаимоотношения центра с каждым из них — индивидуальный подход («форалистический федерализм»), В итоге было решено создать систему договоров центра с регионами и расширить полномочия регионов в сфере совместного ведения, в то время как возможности федерального вмешательства пришлось максимально ограничить.
Сегодня эта практика сошла на нет, однако до сих пор в обществе отсутствует ясное представление о том, на решение каких конкретно задач должно быть нацелено федеральное регулирование развития территорий, иначе говоря, какая модель региональной политики — неинтервенционалистская, радикальная или адаптационная — в наибольшей степени отвечает российским реалиям.
С момента начала рыночных реформ и до настоящего времени в государственном регулировании территориального развития наибольшее внимание уделяется межбюджетным отношениям. Отсутствие или незначительная роль иных инструментов региональной политики объясняется не только нехваткой средств, но и отсутствием четких представлений о том, на что должна быть сориентирована региональная политика в России.
В рамках регулирования межбюджетных отношений основной акцент делается на федеральных целевых программах социально-экономического развития регионов.
Принятые программы были очень разноплановыми и отличались по целому ряду параметров:
• по ширине охватываемой территории — от одного города или даже его части (программы по Сочи и историческому центру Санкт-Петербурга) до межрегиональных программ («Сибирь», «Дальний Восток и Забайкалье»), при этом самый распространенный вариант — программы по одному субъекту Федерации;
• по доле федерального бюджета в общем объеме финансирования программных мероприятий — в большинстве программ доля федерального бюджета предполагалась в пределах 20%, в последних принятых программах — 8—10% (остальные средства должны были изыскиваться в основном из внебюджетных источников, доля региональных и местных бюджетов достигала всего 20—30%);
• по объему средств, выделяемых из федерального бюджета на их финансирование.
Самым больным вопросом продолжает оставаться то, что на реализацию всех этих программ выделяется гораздо меньше средств, чем намечалось. Кроме того, отсутствуют четкие критерии отбора регионов, социально-экономические проблемы которых должны решаться с помощью программных методов. Складывается впечатление, что главных принципом такого отбора является инициатива властей территории и их лоббистские возможности в верхних эшелонах власти. Например, федеральная целевая программа «Социально-экономическая развитие Республики Татарстан» предполагала развитие промышленного производства в регионе, адаптацию ее социальной сферы и экономики к стандартным межбюджетным взаимоотношениям. Между тем республика входит в десятку регионов, лидирующих по объему промышленного производства в расчете на душу населения. Поэтому приходится говорить о стихийном характере распределения инвестиций из федерального бюджета по субъектам Федерации. В число регионов-получателей попадают одновременно и высоко и слаборазвитые территории.
Таким образом, относительно перспектив региональной политики можно сделать следующие выводы:
1. В России существуют центропериферийные отношения, т.е. федеральное регулирование развития регионов должно основываться на центрах роста.
2. Политика региональных властей не оказывает существенного влияния на социально-экономическое развитие регионов, хотя в отдельных случаях вносит заметные коррективы в региональные процессы.
3. Основными недостатками региональной политики федеральных властей являются отсутствие четких и реалистичных целей и задач, критериев отбора регионов, которым должна оказываться поддержка, стихийный характер федеральных инвестиций по регионам, отсутствие законодательного обеспечения.
Между тем принцип индивидуального подхода к выделению в каждой из стран проблемных районов является важнейшим основанием региональной политики ЕС. Вопрос заключается лишь в том, что принимать за критерии территориальной стратификации? Устоявшихся критериев выделения региональной помощи до сих пор не существует. Важнейшие ведомства Европейского союза, влияющие на эту помощь, имеют свои собственные стандарты; общим критерием, впрочем далеко не самым объективным, остаются душевой валовой национальный продукт (ВНП) и уровень безработицы. В отдельных случаях средства могут выделяться и по принципу наличия в данном регионе проблем, решение которых выходит за рамки компетенции национальных властей либо признается настолько важным, что принимается всеми членами ЕС. Например, в Испании и Португалии это проблема снабжения водой и инфраструктура. Тем самым приоритетную помощь в Европейском союзе получают не отстающие регионы, а «проблемные», причем чем выше уровень развития, тем больше коэффициент помощи.
Радикально изменил критерии и методы предоставления финансов на местах, их получения и распределения новый элемент налоговой системы — система грантов: реципиентами становятся сами регионы, а не национальные центры. Гранты выступают в качестве важнейшего инструмента региональной политики. Они проходят отдельным разделом во всех бюджетах как «общие расходы центрального бюджета». Различаются так называемые генеральные гранты («блок-субсидии») и целевые.
Генеральные гранты своей целью ставят оздоровление региональных бюджетов, и основными их потребителями выступают региональные власти. В Германии, Италии, Ирландии, Швеции, Дании они призваны поддерживать механизмы выравнивания доходов между регионами.
Целевые гранты привязаны к отдельным проектам или статьям расходов: от науки и здравоохранения до социальной сферы, инфраструктуры и охраны окружающей среды. То есть целевые гранты идут на общефедеральные программы и проекты, но реализуемые в данном регионе. Пример использования таких грантов в Германии — развитие восточных земель, в Финляндии — подъем отдаленных регионов севера.
Правда, критерии получения грантов весьма запутанны и далеко «не прозрачны». С другой стороны, здесь нет хаоса и произвола. Ярким примером является Германия: 0,8 млрд. евро предназначено для госаппарата, 0,7 млрд. поступают на развитие отстающих земель, 7,5 млрд. — на развитие восточных земель.
Возникает вопрос: не заимствовать ли России зарубежные методики оценок регионального состояния?
Во-первых, западные подходы зиждутся на тщательно проработанных научных основаниях (и это понятно, поскольку, как было показано выше, концепции региональной политики формировались не одно десятилетие), в то время как отечественные приемы ранжирования строятся в значительной степени на интуитивных, спонтанных характеристиках. Во-вторых, региональная политика зарубежных стран (речь идет прежде всего о странах ЕС, США, Канаде) в качестве основного приоритета имеет глобальный, общенациональный/наднациональный интерес. В российском контексте этот интерес пока еще аморфен. В-третьих, региональная политика России в том виде, в котором можно ее наблюдать, является итогом жесткого прессинга различных лоббирующих групп, в первую очередь региональных элит: наибольшие федеральные инвестиции и всевозможные льготы получает та территория, правящая элита которой обладает мощными ресурсами давления. Разумеется, элемент регионального лоббирования присутствует и в зарубежной практике, причем с образованием наднациональных структур (ЕС) его значимость становится все весомее: заметна переориентация региональной политики на тесные контакты с территориальными органами власти, одновременно идет и обратный процесс — власти районов и ареалов все активнее контактируют с органами Евросоюза, минуя свои правительства. В то же время региональная правящая элита не является единственным лобби, определяющим политику центра в отношении территорий. В региональном пространстве существует достаточно большое количество организованных групп интересов, от которых в той или иной мере зависит направленность вырабатываемой истеблишментом стратегии. Тем самым региональная политика рождается в известной степени на фоне переплетения и синтеза приоритетов и целей различных социальных сегментов.
Важным параметром разрабатываемой региональной политики является площадь региона. Для России это особенно важно, поскольку в последнее время начинает реализовываться тенденция к укрупнению региональных образований и созданию макрорегионов (под последними понимаются, как правило, группы субъектов Федерации). Примерно до середины 2000 г. роль таких макрорегионов выполняли 11 экономических районов и выделяемая отдельно Калининградская область. Деление страны на районы было унаследовано еще от Советского Союза, а сами районы рассматривались как сложившиеся территориально-производственные комплексы.
Политико-территориальное деление России подверглось реформированию. Указом Президента РФ были определены семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. У входящих в макрорегионы субъектов Федерации есть общие особенности (прежде всего экономико-географическое положение) и вытекающие из них проблемы. Поэтому вырабатывать и воплощать единые ориентиры региональной политики на уровне макрорегионов в определенном смысле проще.
С другой стороны, реализация на практике кардинальных изменений в региональных границах сталкивается с политическими проблемами — во всех субъектах Федерации есть собственная правящая элита, которая не желает терять своих позиций. Яркий пример Северо-Западный федеральный округ, где ощущается напряжение вокруг проблемы объединения двух субъектов — Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Существует еще один аспект государственной региональной политики в России, который составляют два взаимодополняющих направления — так называемый «региональный вектор» и «вектор в сторону муниципальных образований».
Основной причиной помощи муниципальным образованиям со стороны федеральных властей выступила необходимость преодоления кризисных ситуаций, которые стали возникать в городах и поселках в ходе реструктуризации отраслей экономики и изменения схем ведомственного финансирования объектов федерального значения. Решения государства в этой области, как и многие другие, напоминали скорее действия пожарной команды, т.е. сводились фактически к мероприятиям по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
При этом следует отметить: для оказания федеральной помощи городским поселениям в принципе могут и фактически применяются меры различного характера — экономические, финансовые, административные, правовые, организационные. Однако главное содержание всех видов заключается в предоставлении дополнительных финансовых средств для развития.
Сегодня сформировалось не менее пяти инструментов прямой государственной поддержки муниципальных образований. Поддержку получали:
• муниципальные образования, которые принимали в свою собственность социальные объекты, ранее находившиеся на балансе приватизируемых предприятий;
• муниципальные образования, попавшие в эпицентр реструктуризации базовых отраслей, сопровождавшейся массовым закрытием предприятий, ростом безработицы и другими негативными социальными последствиями (речь идет в первую очередь о шахтерских городах и поселках);
• так называемые закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), на территории которых расположены объекты Минатома и Минобороны России;
• муниципальные образования, находящиеся в зоне экологического бедствия;
• наконец, несистематическая, краткосрочная и маломасштабная федеральная помощь оказывается отдельным муниципальным образованиям по решению специфических проблем их социально-экономического развития. Примерами служат мероприятия федерального содействия комплексному обустройству приграничных населенных пунктов — г. Ивангород в Ленинградской области и пос. Забайкальский в Читинской области. Каждый год подобную поддержку получает и г. Сочи.
Как видно, федеральная помощь муниципальным образованиям носит селективный характер.
Наряду с прямой государственной поддержкой, адресатом которой являются непосредственно органы местного самоуправления (их местные бюджеты), в ряде случаев муниципальные образования могут получить косвенный эффект от оказания федеральной помощи расположенным на их территории конкретным промышленным предприятиям.
При всех указанных различиях в подходах несомненно одно: общая идея региональной политики, принятой к реализации за рубежом, — уменьшение диспропорций в качестве жизни населения и уровне развития регионов для достижения интеграции — вполне подходит и для России. Причем на сегодня для России оптимальной является адаптационная модель региональной политики.
Следование этой модели означает наличие двух составляющих:
• сокращение различий между регионами в уровне социально-экономического развития, но только в той степени, в какой это необходимо для разрешения кризисных ситуаций;
• стимулирование экономического развития тех регионов, где есть высокий потенциал роста, исключая наиболее благополучные территории.
Первая составляющая необходима для предотвращения проблем, связанных с социальной и политической нестабильностью. Вторая направлена на «подтягивание» уровня экономического развития «средних» регионов — таких, где, с одной стороны, ситуация не столь благополучна, как в ведущих экономических центрах, а с другой — есть необходимые условия для развития инфраструктуры, качества трудовых ресурсов и т.д. В число этих регионов могут попадать и депрессивные (но не отсталые), однако лишь те из них, где указанные условия существуют.
Следует еще раз подчеркнуть: нет оснований рассматривать региональную политику как исключительно экономическое явление. Ее важнейшей целью является претворение в жизнь социальных, политических, культурных, экологических и других заказов общества, которые составляют порой ядро национального интереса.
Ничего не пишите и не используйте калькулятор, и помните - вы должны отвечать быстро. Возьмите 1000. Прибавьте 40. Прибавьте еще тысячу. Прибавьте 30. Еще 1000. Плюс 20. Плюс 1000. И плюс 10. Что получилось? Ответ 5000? Опять неверно.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
