Торговля услугами

Международная торговля услугами и правила ее регулирования

Когда Россия подала заявку на присоединение к Генеральному соглашению о тарифах и торговле (ГАТТ), Уругвайский раунд близился к завершению. Успешным результатом раунда было преобразование ГАТТ, которое в основном регулировало торговлю товарами, во Всемирную торговую организацию (ВТО), в рамках которой дисциплины, применяемые на многосторонней основе, были распространены также и на торговлю услугами через Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС).  Необходимость применения многосторонних правил, регулирующих торговлю услугами, стала очевидной еще задолго до начала переговоров Уругвайского раунда. 

Торговля услугами возрастала быстрыми темпами и стала занимать все более существенную долю в международном обмене. Развитым странам, чья экономика все в большей степени зависела от торговли услугами, представлялось все более и более ненормальным осуществлять либерализацию торговлю товарами и одновременно оставлять нетронутыми протекционистские ограничения на рынке услуг. Соответственно эта группа стран, лидером в которой выступали США, настаивала на включении услуг в повестку Уругвайского раунда. Многие из развивающихся стран, в которых сектора услуг были развиты слабее, сопротивлялись принятию международных обязательств по доступу иностранцев на их рынки услуг. ГАТС явился результатом трудного компромисса между этими двумя позициями.

В случае успешного присоединения к ВТО Россия должна будет принять на себя предусмотренные ГАТС обязательства, применяемые в целом ко всем секторам услуг. Однако более важным является то, что от России в ходе присоединения потребуется провести переговоры в отношении принятия ею на более высоком уровне обязательств по доступу на рынок иностранных поставщиков услуг в тех секторах и с учетом тех ограничений, которые будут включены в ее национальный перечень обязательств. В данной статье мы описываем эволюцию международной торговли услугами, представляем обзор требований ГАТС и комментарии по вопросам внутреннего регулирования торгового режима в сфере услуг России и предстоящего применения положений ГАТС.

Рост международной торговли услугами

Международная торговля услугами не является новым явлением. Многие услуги давно приобрели важное международное значение. Услуги, играющие вспомогательную роль по отношению к транснациональному движению товаров, неизбежно становятся международными по масштабу. Поставка услуг по международным перевозкам, например, осуществлялась в течение такого же периода времени, что и торговля товарами через национальные границы. В современную эпоху услуги морского, железнодорожного, автомобильного и воздушного транспорта облегчают и расширяют международную торговлю товарами. Рост последней породил другие связанные с ней услуги, такие как страхование в области морских перевозок, услуги по международным банковским операциям, оказание рекламных услуг из-за границы. Сектора услуг, связанные с международным туризмом (включая услуги специализированного транспорта, гостиниц, ресторанов, культурного досуга) также имеют давнюю традицию. Широкое распространение в течение XX в. получили услуги международной телеграфной и телефонной связи.

Для большей части послевоенного периода международная торговля услугами в стоимостном выражении оставалась незначительной по сравнению с торговлей товарами, которая за этот же период демонстрировала поразительный рост. Однако соотношение торговли услугами к торговле товарами достигло 25%. Причины недавнего стремительного роста торговли услугами разглядеть нетрудно.

Технологическая революция в области связи и информационных технологий (ИТ) облегчили трансграничные поставки услуг и способствовали глобализации рынка для поставщиков услуги в сфере ИТ. компании, предоставляющие услуги связи на длительное расстояние, услуги в области радиовещания, поставщики аудиовизуальных услуг, Интернет-провайдеры, специалисты в области обработки данных и программного обеспечения — все они конкурируют за долю на растущем международном рынке.

Низкие издержки в области связи обеспечили необходимую инфраструктуру для поистине глобального рынка многих других видов услуг, таких как, например, финансовые услуги. Капитал переливается через международные границы буквально по нажатию кнопки. Вкладчикам всего мира и их финансовым посредникам предлагаются все более и более экзотические варианты портфельных инвестиций, позволяющие либо сделать, либо потерять состояние в обыкновенных акциях, облигациях и прочих ценных бумагах; международные банки и инвестиционные дома очень сильно вовлечены в операции по обмену валюты, хеджированию и совершению сделок СВОП с участниками по всему земному шару.

Существуют и некоторые другие факторы, которые способствовали росту торговли услугами. Один из них — отделение услуг от товаров. Услуги, по традиции представлявшиеся теми же самыми поставщиками, которые торговали товарами, например, работы по гарантированному обслуживанию и ремонту, все больше и больше стали поставляться независимыми фирмами. Тенденция к размещению фирмами своей производственной деятельности по всему миру привела к существенному росту межфирменных переводов через национальные границы. Результатом того, что фирмы размещают свои подразделения по проектированию, инжинирингу, производству, распределению и обработке данных в различных странах, становится движение услуг в международном масштабе. Наконец, существенный и все ускоряющийся рост иностранных прямых инвестиций способствовал глобализации таких услуг, как банковские, бухгалтерские и юридический консалтинг, поскольку фирмы, поставляющие эти услуги, следуют за становящейся все более глобальной деятельностью своих клиентов.

Статистика некоторых стран является неполной, внутрифирменные переводы не всегда регистрируются, и некоторые данные, например, о международных телекоммуникаций, получены на основе показателей нетто, а не брутто.

Развитие секторов сложных услуг является отличительной характеристикой современного постиндустриального общества. Повсюду в масштабах мировой экономики услуги потребляются во все более возрастающих количествах. В большинстве национальных экономик доля услуг в производстве достигла большой величины, превысив в развитых странах 70%, а в развивающихся странах составила в среднем около 50%. Нации, которые некогда доминировали в промышленном производстве (Соединенные Штаты, Великобритания, Франция, Япония, Германия), осознали свою роль в мировой экономике скорее в качестве конкурентоспособных поставщиков услуг, нежели в качестве производителей основных товаров. Лидируют Соединенные Штаты, которые являются крупнейшим экспортером услуг с объемом продаж за рубеж, достигающим приблизительно 200 млрд. долл. США или 16,2% мирового объема поставок. За ними следуют Франция, Германия, Великобритания, Италия и Япония. Более четверти совокупного экспорта США и Франции приходится на услуги. Для Великобритании этот показатель составляет 20%, для Германии — 12%.

Торговый баланс США в сфере услуг был сведен на уровне 61 млрд. долл., что частично компенсировало огромный дефицит в торговле товарами в размере 193 млрд. долл. Во Франции и Великобритании также наблюдается положительное сальдо в торговле услугами и дефицит в торговле товарами. В Италии положительное сальдо было достигнуто как по услугам, так и по товарам, в то время как остальные страны «семерки», а именно, Япония, Германия и Канада имеют дефицит торгового баланса в сфере услуг и положительное сальдо в торговле товарами.

Услуги составляют важную и все более возрастающую часть торговли России. В соответствии с опубликованными данными экспорт услуг из России, занимающей 24е место среди мировых экспортеров услуг, составляет 11,6 млрд. долл., или приблизительно 1% всего мирового экспорта услуг. Однако составляющий 20,2 млрд. долл.  объем импорта услуг ставит ее на 16е место среди импортеров услуг. Несмотря на улучшения, произошедшие за последнее время, Россия продолжает испытывать дефицит торгового баланса в сфере услуг, а доля услуг в совокупной торговле — ниже уровня, наблюдаемого во многих странах с переходной экономикой и развивающихся странах.

Развитие международных правил в сфере услуг

Самое читаемое за неделю
Введение ковидных паспортов в 2021 году
Должен знать каждый: Сильное повышение штрафов с 2021 года за нарушение ПДД
Введение продуктовых карточек для малоимущих в 2021 году
Доллар по 100 рублей в 2021 году
Новая льготная ипотека на частные дома в 2021 году
Продление льготной ипотеки до 1 июля 2021 года
35 банков обанкротятся в 2021 году

Несмотря на возрастающую важность торговли услугами, до принятия ГАТС в конце Уругвайского раунда не существовало какого-либо многостороннего соглашения по торговле услугами, имевшего широкий международный охват. Можно привести несколько причин этого. Услуги по природе своей сложны и многообразны, начиная от услуг в области телекоммуникаций и кончая ресторанным обслуживанием. Еще более важным является сложность и многообразие систем национального регулирования услуг, что создает трудности в выработке универсального набора международных дисциплин на единой концептуальной основе, по которым еще труднее принять обязательства. Регулирующей инстанцией в отдельном секторе может выступать в одной стране государственный орган, в другой — судебный, в третьей — частная структура. Независимо от того, какой орган является регулирующим, национальные системы регулирования сильно различаются даже от сектора к сектору с точки зрения установленных обязанностей и ограничений. Отчасти это происходит от существования тесной связи между регулированием сферы услуг и важными направлениями внутренней политики, которые каждая страна определяет по-разному. В Канаде, например, регулирование в сфере телекоммуникаций вызвано заботой о том, чтобы обеспечить доступ канадских отраслей культуры к радио, кабельному и прямому телевещанию. В других странах, например в США, сохранение национальной культуры не является значимой целью в политике. Во многих странах национальные системы регулирования содержат множество стандартов, связанных с безопасностью в строительстве и инженерных областях, однако имеются существенные расхождения по странам относительно того, выполнение каких именно требований считать необходимым для обеспечения безопасности.

Оба эти примера показывают, какие различия существуют между странами в определении ими задач своей политики и как они добиваются претворения их в жизнь. Это делает применение международных дисциплин в отношении услуг более сложным, чем в отношении товаров, где институты и системы регулирования склонны к большему единообразию от страны к стране. Обеспечение доступа иностранным поставщикам услуг часто означает изменение в системе регулирования услуг и способов сохранения лежащей в основе этой системы политики. Наконец, как это будет показано ниже, поставка определенных видов услуг иностранцами может потребовать их коммерческого и даже физического присутствия, и тем самым выводит на проблемы, связанные с иностранной собственностью и иммиграционной политикой. Такие вопросы фактически не возникали в отношении торговли товарами.

До начала переговоров Уругвайского раунда торговля услугами затрагивалась международными договоренностями между более узким кругом участников, включая Европейский Союз (ЕС) и Северо-Американское соглашение о свободной торговле (НАФТА). Однако в Г АТС лишь в слабой степени прослеживается подход, которого придерживались в ЕС. Не разделяет оно и подхода к либерализации торговли услугами, принятого в НАФТА.

Либерализация торговли услугами является целью Римского договора, который явился основой создания ЕС. Однако договор не содержит требования заменить национальное регулирования европейским наднациональным. Как следствие, барьеры в торговле услугами остались даже там, где эти барьеры создавали препятствия в торговле товарами". Единый Европейский Акт ввел в торговлю услугами правила, которые были направлены на ослабление влияния расхождений в регулировании на свободное движение услуг в пределах ЕС на основе согласованных принципов. Это правила, которые различаются в зависимости от сектора услуг. В сфере финансовых услуг, например, базовыми принципами являются, во-первых, предоставление доступа на рынок организациям из других стран ЕС при условии соответствия этих организаций требованиям законодательства своей страны, и, во-вторых, за их странами сохраняется ответственность исполнять надзорные функции в отношении деятельности такой организации, даже если она ее осуществляет на территории другого государства ЕС. Для того, чтобы провести работу по созданию такой системы взаимного признания, необходимо было обеспечить определенный уровень гармонизации в сфере регулирования.

В рамках НАФТА был выбран более ограниченный подход в отношении норм национального регулирования торговли услугами, который в конечном итоге был принят ГАТС. Каждая из сторон НАФТА обязуется предоставить режим, отвечающий лучшему из национального и режима наибольшего благоприятствования в отношении всех секторов услуг , за исключением тех, которые зафиксированы в качестве исключенных. В инвестиционной главе НАФТА эти обязательства дополняются положениями, которые запрещают требовать от иностранных инвесторов выполнения определенного рода условий, которые ограничивают круг обстоятельств, допускающих экспроприацию имущества иностранного инвестора, и устанавливают стандарты в отношении того, за что должна уплачиваться компенсация.  Эти обязательства защищают поставщиков услуг, осуществляющих свою деятельность через прямое инвестирование. Кроме того, НАФТА содержит специальные главы, посвященные финансовым услугам (гл.17) и телекоммуникационным услугам (гл.13). Однако, в отличие от ЕС, НАФТА предусматривает обширную «дедушкину оговорку» в отношении существующих ограничений, и только в нескольких областях, в основном имеющих отношение к Мексике, достигается реальная либерализация.

Как будет показано ниже, ГАТС не предусматривает взаимного признания и гармонизации регулирования в том виде, в каком это существует в ЕС, не предполагает всеохватывающих обязательств по предоставлению национального режима и РНБ, как НАФТА. ГАТС представляет собой умеренное соглашение, в значительной части вследствие проблем, вытекающих из многостороннего характера переговоров с широким кругом участников, охватывающим страны, находящиеся на различных этапах развития.

Проблема переговоров по Генеральному соглашению о торговле услугами

Подталкиваемые своими возрастающими интересами в качестве экспортеров услуг, развитые страны по инициативе США решились на разработку в рамках Уругвайского раунда торговых переговоров правил, которые регулировали бы торговлю услугами. Они и слышать не хотели о дальнейшей либерализации торговли товарами без определенных обязательств со стороны развивающихся стран в сфере услуг. В конечном счете развитым странам удалось «пропихнуть» услуги в повестку Уругвайского раунда. Результаты переговоров нашли свое отражение в ГАТС, содержание которого будет описано далее.

Тест "На сколько вы активны" Тест "Подходит ли Вам ваше место работы" Тест "На сколько важны деньги в Вашей жизни" Тест "Есть ли у вас задатки лидера" Тест "Способны ли Вы решать проблемы"

Тест "Для начинающего миллионера" Тест который вас удивит Семейный тест "Какие вы родители" Тест "Определяем свой творческий потенциал" Психологический тест "Вы терпеливый человек?"

При выборе названия соглашения по услугам участники Уругвайского раунда стремились произвести впечатление, что ГАТС должно в отношении торговли услугами играть ту же самую роль, что и ГАТТ в отношении торговли товарами.  На самом деле ГАТС налагает на участников существенно меньше ограничений и не привело к существенной либерализации международной торговли товарами. Ограниченное влияние ГАТС должно быть оценено в контексте огромных проблем, с которыми столкнулись участники Уругвайского раунда в ходе переговоров по ГАТС.

Первая группа проблем носит технический характер и проистекает из природы торговли услугами как таковой и используемых правительствами механизмов регулирования торговли услугами. Как было отмечено, в отличие от торговли товарами факт перемещения услуг в международном масштабе, как правило, не может быть зафиксирован таможенниками на границах между государствами.  Услуги, скорее, регулируются внутренним законодательством той страны, где они потребляются. Как показывают нижеприведенные примеры, структура такого регулирования широко варьируется от сектора к сектору. Она также варьируется от государства к государству в одном и том же секторе.

Примеры регулирования, которое затрагивает трансграничное перемещение услуг:

-              правила в отношении отечественной составляющей в области теле и радиопередач, включая те из них, которые отсекают иностранные сигналы от местного кабельного вещания;

-              квоты, ограничивающие демонстрацию фильмов;

-              банковское регулирование, которое запрещает или ограничивает иностранное участие в обслуживании физических лиц или корпоративных клиентов;

-              регулирование в сфере телекоммуникаций, которое ограничивает способность иностранных поставщиков телекоммуникационных услуг конкурировать с национальными поставщиками базовых телекоммуникационных услуг в области телефонной связи на длинные расстояния;

-              местное законодательство, которое позволяет частным национальным или региональным профессиональным организациям не допускать иностранцев к практике в соответствующей сфере деятельности;

-              лицензирование, обусловленное выполнением определенных условий, в сфере грузовых автомобильных перевозок и курьерских услуг;

-              визовые требования, которые не дают права на работу;

-              ограничение иностранной собственности в ключевых секторах и/или требование создавать совместные предприятия с участием местных предприятий.

Вторая группа проблем связана со способами, которыми услуги могут быть поставлены. Многие услуги могут поставляться трансгранично от поставщика услуг, находящегося в одной стране, потребителю услуг — в другой, например, юридические услуги, оказываемые по телефону. Однако поставлять таким способом многие другие услуги невозможно. Иностранцы, желающие предоставлять такие услуги, как банковское обслуживание физических лиц, строительные услуги, розничная торговля, гостиничное обслуживание и услуги туроператора, например, требуют коммерческого присутствия в юрисдикции того государства, где услуги потребляются. Обычно это достигается путем прямого инвестирования через учреждение нового предприятия, собственного или совместно с представителями местного бизнеса.

Для того чтобы обеспечить коммерческий успех своего учреждения, иностранные поставщики услуг, осуществляющие деятельность путем такого прямого инвестирования, захотят укомплектовать штат своего предприятия опытным управленческим и техническим персоналом, который у них уже работает. Эффективный доступ на рынок для этих поставщиков услуг, таким образом, заключается также в возможности направить на предприятие персонал. Даже оказание услуг, которые не требуют коммерческого учреждения в иностранной юрисдикции, может потребовать присутствия персонала.  Услуги по бурению нефтяной скважины являются примером услуг, для оказания которых может потребоваться въезд физических лиц на время с целью проведения переговоров по контракту и поставке услуг.

Далее переговаривающиеся стороны должны были принять во внимание тот факт, что экспорт некоторых услуг осуществляется в основном поставщиками услуг, которые продают их приезжим иностранцам в месте своей юрисдикции. Услуги, поставляемые в одной стране приезжим из другой страны в гостиницах, ресторанах, увеселительных заведениях, в местах нахождения привлекательных природных объектов, медицинских и образовательных учреждениях, и даже в магазинах розничной торговли, — все это относится к модели потребления за рубежом.  Услуги, поставляемые на местах иностранцам, имеют решающее значение для таких стран, как Франция, Италия или Испания, которые находятся в сильной зависимости от туризма. Соединенные Штаты зарабатывают на предоставлении образовательных и медицинских услуг иностранцам на территории СШЛ. Правительства стран, которые оказывают такие услуги иностранцам, заинтересованы в гарантиях того, чтобы иностранные правительства не ограничивали права своих граждан в потреблении услуг за рубежом, как, например, ограничения на поездки, валютные ограничения, ограничения в области медицинского страхования и т. п.

Принимая во внимание множественность способов поставки услуг, участники переговоров Уругвайского раунда признали, что значимый с коммерческой точки зрения набор договоренностей, направленных на либерализацию, или даже обеспечение международных потоков услуг, должен быть зафиксирован в отношении каждого из различных способов поставки услуг: трансграничная поставка, коммерческое присутствие (путем инвестирования), присутствие физических лиц и потребление за рубежом. Разграничение обязательств по различным способам поставки означало, что участники переговоров по ГАТС должны были разработать модель, которая допускала бы некоторую гибкость в определении уровня обязательств в отношении различных способов поставки. Это связано с тем, что каждый из способов поставки является предметом различных проблем со стороны государства. Обычно государство в наименьшей степени беспокоит потребление за рубежом, и в наибольшей степени — прямое участие в национальной экономике путем коммерческого присутствия и въезда физических лиц. Потребление за рубежом обычно представляет собой наименьшую угрозу национальным интересам, и возможности государства регулировать такое потребление ограничены в любом случае. Многие услуги, потребляемые за рубежом, могут быть недоступны для потребителя в стране его юрисдикции. В случае же предоставления услуг путем коммерческого присутствия иностранный поставщик имеет намного больше возможности конкурировать с местным бизнесом. Разрешение въезда в страну физических лиц в рамках внутрифирменного перевода в связи с предоставлением услуг через коммерческое присутствие, так же как и временный въезд деловых людей, создает проблемы для местных органов иммиграционного контроля.

Наконец, проблему в переговорах по торговле услугами в рамках Уругвайского раунда создавало то обстоятельство, что такая торговля никогда не была предметом многосторонних дисциплин по типу тех, которые налагались в рамках ГАТТ на торговлю товарами. Это выражалось в том, что участники переговоров столкнулись с широкомасштабным протекционизмом, включая сохранение поставщиков услуг-монополистов, находящихся в собственности государства или поддерживаемых им.

Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС)

ГАТС включает в себя как блок общих обязательства, которые применяются ко всей торговле услугами, так и являющийся предметом переговоров набор специфических обязательств, касающихся торгового режима в определенных секторах услуг. Хотя ГАТС вобрал в себя ключевые принципы ГАТТ, включая режим наибольшего благоприятствования (РНБ), национальный режим и транспарентность, применение этих принципов к торговле услугами существенно смягчено. Знаменательно, что в отношении обязательств по предоставлению РНБ могут быть сделаны изъятия, включенные в список изъятий из РНБ каждым из участников, а другие обязательства по доступу на рынок применяются только в той степени, в какой участник зафиксировал их в своем национальном перечне специфических обязательств.

Способы поставки по Генеральному соглашению о торговле услугами:

Способ 1. Трансграничная поставка — услуга, поставляемая поставщиком услуги одного участника трансгранично потребителю услуги, находящегося на территории другого участника (например, услуги в сфере телекоммуникаций и консультационные услуги, поставляемые по телефону или факсу).

Способ 2. Потребление за рубежом — потребитель услуги одного участника отправляется к поставщику услуги, находящемуся на территории другого участника, с целью потребления услуги (например, некоторые услуги в области туризма, образования и медицины).

Способ 3. Коммерческое присутствие — поставщик услуги одного участника поставляет услугу на территории другого участника через учрежденный филиал, представительство, дочернюю компанию или другую структуру в стране, где находится потребитель услуги (например, услуги по реализации товаров).

Способ 4. Присутствие физических лиц — физическое лицо одного участника отправляется на территорию другого участника с целью поставки услуги потребителям, находящимся на территории последнего (например, выполнение квалифицированной и неквалифицированной работы в таких сферах, как медицина, бухгалтерский учет, строительство, управление домашним хозяйством и гостиницей).

С точки зрения применения в отношении коммерческого присутствия и присутствия физических лиц ГАТС идет дальше, чем ГАТТ, сфера применения которого ограничена трансграничной поставкой товаров от поставщика в одном государстве к потребителю, находящемуся в другом.

Региональные органы власти и уполномоченные монополии. Обязательства, предусмотренные ГАТС, распространяются па центральные, региональные и местные органы власти и негосударственные организации, которым делегированы полномочия центральными, региональными и местными органами власти. С этой целью негосударственные организации имеют в своем составе независимые агентства и комиссии, выполняющие полномочия, делегированные им государством.

Услуги, предоставляемые непосредственно органами власти и организациями, которым делегированы государственные функции, исключены из сферы применения ГАТС при выполнении следующих условий: услуги должны быть некоммерческими и не оказываются в конкуренции с частными поставщиками услуг. В то время как не составляет большого труда определить, выполняется ли второе условие, не совсем ясно, что понимается под некоммерческими услугами.

Текст оставляет неясность, распространяются ли обязательства на частные предприятия, выполняющие функции регулирующих органов власти без какой-либо официальной передачи государством своих полномочий. В некоторых странах частные монополии (например, в сфере базовых телекоммуникаций в Канаде) осуществляют дефакто регулирующие полномочия, которые в других странах реализовывались бы государством или коммунальными предприятиями, находящимися в государственной собственности.

Можно полагать, что услуга рассматривается как поставляемая на некоммерческой основе, если затраты на ее поставку превышают любой полученный доход. Сфера изъятий представляет предмет особой важности для России, где многие из услуг по-прежнему поставляются государственными учреждениями.

Отказ в преимуществах. В ходе разработки ГАТС возникла необходимость изобрести метод определения того, будет ли конкретный поставщик услуги иметь право на преимущества, предоставляемые соглашением, в зависимости от того, является ли он поставщиком услуги участника ВТО.

Ст. XXVII позволяет участнику отказать в преимуществах ГАТС поставщику услуги в следующих обстоятельствах:

—           услуга поставляется с территории страны, которая не является участником ВТО;

—           поставщик услуги — юридическое лицо, как, например, корпорация, не являющаяся поставщиком услуги в стране-члене ВТО.

В отношении второго основания для отказа в преимуществах юридическое лицо считается поставщиком услуги в стране-члене ВТО, если создано по законодательству участника и существенно вовлечено в коммерческую деятельность на территории этого участника. Кроме того, там, где услуга оказывается путем коммерческого присутствия, юридическое лицо должно контролироваться физическими лицами страны-члена ВТО или другим юридическим лицом, которое удовлетворяет этим критериям.

Обязательства, применяемые в отношении всех секторов услуг

Режим наибольшего благоприятствования. Ст. II Г АТС обязывает членов ВТО предоставлять режим наибольшего благоприятствования: страна-член не должна дискриминировать между собой услуги и поставщиков услуг других стран-членов; она должна предоставить услугам и поставщикам услуг каждого члена ВТО режим не менее благоприятный, чем тот, который она предоставляет подобным услугам и поставщикам услуг любой третьей страны. В соответствии с ГАТС члены ВТО могут зафиксировать разовые изъятия из обязательств по предоставлению РНБ в своих национальных перечнях специфических обязательств. Многие изъятия представляют собой существующие двусторонние и региональные преференциальные 

соглашения. Некоторые участники зафиксировали в качестве изъятий возможные будущие преференциальные договоренности.  Изъятия должны носить на временный характер и обычно не превышать 10 лет.  Совет по торговле слугами, учрежденный в соответствии с ГАТС,  должен подвергать пересмотру изъятия, предоставляемые на период более 5 лет, для того, чтобы определить, сохраняются ли условия, вызвавшие необходимость таких изъятий. Тем не менее, вряд ли страны-члены, сделавшие изъятия из РНБ, исходят из того, что эти изъятия исчезнут.  Изъятия вносятся страной, которая намерена их зафиксировать в перечне, и, если не существует возражений других членов ВТО, они включаются в ее перечень. Не представляется вероятным, что этот переговорный процесс мог бы привести к отмене каких-либо существующих преференциальных договоренностей.

Требование ГАТС в отношении предоставления РНБ также смягчено статьей V соглашения, которая позволяет странам-членам заключать соглашения о либерализации торговли услугами в соответствии с установленными условиями. Для того чтобы иметь возможность сделать изъятия из РНБ по статье V, региональные соглашения должны удовлетворять условиям, аналогичным тем, которые представлены в ст. XXIV ГАТТ, предусматривающей подобные изъятия в отношении торговли товарами. Соглашения, которые подпадают под изъятия на основании статьи V, должны иметь «существенный» охват секторов с точки зрения числа секторов, объема торговли и способов поставки, охваченных соглашением услуг,  и приводить к практически полному устранению дискриминации в торговле между сторонами в смысле предоставления режима хуже, чем национальный и РНБ. Соглашение, которое подпадает под изъятие, должно быть направлено на облегчение торговли между сторонами соглашения и не увеличивать общей уровень барьеров в торговле услугами со странами, не являющимися участниками соглашения. Так же как и ст. XXIV ГАТТ, условия ст. V ГАТС могут быть интерпретированы весьма различным образом сторонами регионального соглашения и другими членами ВТО.

Транспарентность. В формулировках, сходных с теми, которые содержатся в ст. X ГАТТ, ст. III ГАТС требует от участников вовремя публиковать все соответствующие меры общего применения, которые имеют отношение или затронут сферу действия ГАТС. Двусторонние или многосторонние соглашения в отношении услуг также должны публиковаться. Страны-члены обязаны предоставлять по запросу информацию, касающуюся их режима в области услуг. Как это будет показано ниже, для секторов услуг, в отношении которых член ВТО принял специфические обязательства, предусмотрены углубленные обязательства по транспарентности.

Судебный контроль. Ст. VI:2 ГАТС требует от стран-членов наличия или создания «судебных учреждений, арбитража или органов административной юстиции или процедур», которые безотлагательно рассматривали бы административные решения, затрагивающие торговлю услугами, и соответствующих средств судебной защиты. Это требование смягчается положением о том, что не требуется создавать органы правосудия и процедуры, если это «не совместимо с конституционным порядком» участника «или природой его судебной системы».

Признание. Двусторонние соглашения между правительствами по признанию образования и квалификации, например лицензирование или сертификация поставщиков услуг, должны быть открыты для других участников, которые желают провести переговоры о присоединении к таким соглашениям или о заключении сравнимых соглашений. ГАТС также требует, чтобы признание не осуществлялось дискриминационным образом или не применялось в качестве скрытого ограничения в торговле. Там, где это возможно, признание должно базироваться на согласованных на многосторонней основе правилах.

Монополии и эксклюзивные поставщики услуг. В соответствии со ст. VIII члены ВТО принимают на себя обязательство обеспечить, чтобы монопольные поставщики услуг в сфере базовых телекоммуникаций или национальной почтовой связи, соблюдали как принцип РНБ, так и любое из принятых специфических обязательств. Это обязательство распространяется и на поставщиков услуг с эксклюзивными правами, если страна-член официально разрешает или учреждает небольшое число поставщиков услуг и существенным образом препятствует конкуренции между поставщиками.

Ограничительная деловая практика. В отличие от ГАТТ, конкретные обязательства, затрагивающие ограничительную практику, в ГАТС сведены к минимуму. Ст. X содержит мягкое требование к каждому члену ВТО вступать по просьбе другого в консультации, касающиеся внутренней ограничительной практики, проводимой поставщиком услуги первого с целью устранения такой практики. Страна-член, к которой поступила такая просьба, должна сотрудничать путем предоставления неконфиденциальной информации.

Изъятия. Ст. XIV и XIV (бис) ГАТС позволяют членам ВТО применять меры, которые в противном случае были бы несовместимы с требованиями ГАТС, для защиты важных национальных интересов: национальной безопасности, общественной морали, общественного порядка и здоровья.35 ГАТС идет дальше, допуская в качестве изъятий меры, необходимые для обеспечения соответствия законам, защищающим тайну частной информации и личную безопасность, и для предотвращения вводящей в заблуждение и мошеннической практики или последствий невыполнения контрактов в области услуг в той степени, в какой законы сами по себе не являются несоответствующими ГАТС. Некоторые меры в области налогообложения также находятся в изъятиях.

Секторальные специфические обязательства

Структура обязательств по доступу на рынок и предоставлению национального режима. Включая сектора услуг или виды деятельности в свой перечень специфических обязательств, член ВТО принимает на себя обязательства более высокого уровня, включая обязательства в отношении доступа па рынок и предоставления национального режима.  Каждая страна может согласовать определенный уровень доступа на рынок и национального режима, в отношении которого он принимает обязательства, путем фиксирования ограничений в своем национальном перечне. Ограничения зафиксированы отдельно в отношении каждого из четырех способов поставки услуг. Ограничения могут быть сделаны в форме полного исключения из каких либо обязательств по одному или нескольким способам поставки, и в таком случае делается запись «не связано». Как противоположный вариант ограничения могут описывать условия, определяющие уровень обязательств, принимаемых страной-членом в отношении конкретного способа поставки.  Ограничения зафиксированы в качестве «горизонтальных», если они применяются в отношении конкретного способа поставки для всех перечисленных видов деятельности.  В том случае, если ограничение применяется только в отношении специфической деятельности, оно фиксируется только для этой деятельности. Включая в свой перечень виды деятельности в сфере услуг, член ВТО предоставляет в отношении этих видов деятельности и поставщикам соответствующих услуг как доступ на рынок, так и национальный режим для всех четырех способов поставки, но при условии сохранения тех ограничений, которые он сам зафиксировал в своем перечне.

Национальный режим. В ГАТС принцип национального режима требует, чтобы участник ВТО трактовал услуги и поставщиков услуг других участников не хуже, чем свои собственные подобные услуги и поставщиков услуг. Однако в то время как в ГАТТ положения, касающиеся национального режима, являются жестко обязывающими, применяемыми фактически ко всем товарам без исключений,40 принцип национального режима в ГАТС применяется только к тем секторам услуг, которые перечислены в национальных перечнях. Обязательства в отношении принципа национального режима также часто смягчены общими «горизонтальными» или секторальными специфическими обязательствами.

Поскольку большинство правительств, участвовавших в Уругвайском раунде, имели «хорошо укрепленные» системы внутреннего регулирования, которые устраняли или сдерживали импорт путем отказа в предоставлении национального режима, и поскольку широкомасштабная разборка этих барьеров с политической точки зрения была маловероятна, в ГАТС оказалось невозможным включить требование о предоставлении национального режима, которое бы распространялось на все услуги. Легче было согласиться на то, что любое обязательство по предоставлению национального режима должно стать предметом переговоров, и быть включено, в отношении соответствующей деятельности в сфере услуг, в национальные перечни обязательств.

Обязательства по доступу на рынок. В отношении секторов услуг, перечисленных в национальных перечнях, страны-члены обязаны предоставить доступ на рынок при условии сохранения ограничений и условий, описанных ими в их перечнях.    В отношении включенных в перечень секторов каждая страна должна соблюсти каждое из требований по доступу на рынок или же точно описать ограничения в своем перечне. Другими словами, если член ВТО желает сохранить или иметь возможность ввести новую меру внутреннего регулирования, несовместимую с этими обязательствами по доступу на рынок в отношении перечисленных секторов и видов деятельности, страна должна описать эту меру.

Обязательства по доступу на рынок

В сфере услуг члены ВТО не должны применять ограничения следующих видов деятельности, за исключением тех, которые включены в их перечень:

-              ограничения на число поставщиков услуг в виде квот, монополий, эксклюзивных поставщиков услуг или на базе теста на экономическую целесообразность;

-              ограничения на совокупный объем сделок по услугам или активов в форме численных квот или требований теста на экономическую целесообразность;

-              ограничения на совокупное число операций в сфере услуг или совокупное количество предоставленных услуг, выраженных в определенных количественных параметрах в виде квот или требования прохождения теста на экономическую целесообразность;

-              ограничения на численность физических лиц, которые могут быть заняты в отдельно взятом секторе или виде деятельности, или наняты поставщиком услуг, и необходимы для или прямо связанных с поставкой конкретной услуги, в виде количественных квот или в виде требования прохождения теста на экономическую целесообразность;

-              требования определенной формы юридического лица или совместного предприятия, через которое услуги могут быть оказаны;

-              количественные ограничения на участие иностранного капитала в виде максимальной доли участия иностранного капитала или максимального совокупного объема индивидуальных или агрегированных иностранных инвестиций.

Существует некоторая неопределенность в отношении того, нужно ли включать в перечень ограничения по доступу на рынок помимо указанных в ст. XVI. Секретариат ВТО придерживается мнения, что это не является необходимым.  Тем не менее многие страны перечислили такие ограничения в своих перечнях. Этот подход может быть использован для целей транспарентности или для выражения озабоченности, связанной с внутренними интересами. Данный подход связан также с тем, что понятие доступа на рынок для целей ГАТС исчерпывающим образом не определено отсутствием видов ограничений. Ст. XX. требует от участников включать в перечень «условия и ограничения по доступу на рынок» в отношении зафиксированных секторов. Соответственно, ст. XVI требует от членов ВТО предоставить «доступ на рынок на условиях, не хуже чем те, которые специфицированы в его Перечне». Поскольку доступ на рынок не определен, можно утверждать, что любое ограничение в доступе на рынок должно быть зафиксировано, если подлежит сохранению. Трудность подобной интерпретации заключается в том, что она превращает конкретный набор обязательств, которые определяются отсутствием видов ограничений, в неопределенное и не ограниченное условиями обязательство предоставить «доступ на рынок». Если предположить, что авторы ГАТС намеревались достичь такого значительного результата, они должны были бы выразиться в более ясных выражениях. Кроме того, чем вызвана необходимость перечисления отдельных обязательств, если доступ на рынок должен был быть определен более широко? Правильное толкование этих положений ГАТС будет дано, в конечном счете, через процедуру урегулирования споров, как только участники подвергнутся ограничениям в доступе на рынок иными, чем те, которые перечислены в Диаграмме 5, но которые не были включены в их национальные перечни. Пока решение по этому вопросу не вынесено, Россия должна продумать, как зафиксировать все текущие и потенциальные ограничения в доступе на рынок.

Обязательства стран-членов по доступу на рынок в рамках Г АТС являются аналогом обязательств по связыванию максимальных ставок импортных тарифов на товары. Однако если импортные тарифы на товары часто связывались на уровне более низком, чем тот, который применялся прежде,  большинство связанных обязательств по доступу на рынок услуг, являвшихся предметом переговоров в ходе Уругвайского раунда, просто замораживали статус-кво. Это само по себе увеличивает транспарентность и предсказуемость правил торговли услугами, но незначительно напрямую способствует либерализации. Зафиксированные обязательства явятся точкой отсчета для переговоров по услугам в рамках следующего раунда.

Прочие обязательства, касающиеся секторов услуг и видов деятельности, включенных в перечень Международные переводы и платежи. В секторах, перечисленных в их перечнях специфических обязательств, члены ВТО не могут нарушать свои обязательства путем применения ограничений на международные переводы средств и платежей по текущим операциям. Однако в случае нарушения платежного баланса могут вводиться временные ограничения по платежам. Ст. XII предполагает, что ограничения в отношении услуг, принимаемые по причине нарушения платежного баланса, должны являться предметом тех же самых условий и многостороннего контроля, как и в случае торговли товарами.

Углубленные обязательства в области транспарентности. В дополнение к общему обязательству публиковать все законы, затрагивающие действие ГАТС, ст. III требует от стран-членов по меньшей мере раз в год информировать ВТО о введении в действие любого нового закона, подзаконного акта или административного указания, которые существенным образом затрагивают торговлю услугами, перечисленными в их национальных перечнях, равно как и об изменениях в существующих законах, подзаконных актах и административных указаниях. Каждая страна должна также учредить один или несколько информационных центров для предоставления специфической информации другим членам ВТО в отношении их торговых режимов в области услуг, которые страна включила в свой национальный перечень специфических обязательств. ГАТС не обязывает страны-члены раскрывать конфиденциальную информацию, опубликование которой затруднило бы применение закона или иным образом противоречило бы общественным интересам или которая бы наносила ущерб законным коммерческим интересам.

В секторах, в отношении которых были приняты специфические обязательства, страны не могут применять лицензирование и квалификационные требования или технические стандарты, которые сводят на нет или ослабляют такие специфические обязательства. Это может произойти в том случае, если такие требования или стандарты не основаны на таких объективных и транспарентных критериях, как компетентность и способность предоставлять услуги, или являются более обременительными, чем это необходимо для обеспечения качества услуги. Что касается процедур лицензирования, то они сами по себе не должны являться ограничениями на поставку услуги.

Монопольные поставщики услуг. Там, где монопольный поставщик услуги члена ВТО конкурирует в поставке услуги, не являющейся сферой его монопольных прав, в секторе, который включен в перечень страны-члена, последняя должна обеспечить, чтобы монопольный поставщик услуги не злоупотреблял своим монопольным положением. Злоупотреблением, например, будет считаться субсидирование его деятельности на конкурентном рынке за счет монопольной прибыли.

Институциональные и административные процедуры

Постепенная либерализация. ГАТС обязывает членов ВТО провести успешные раунды дальнейших переговоров с целью повышения уровня обязательств в перечнях и ограничения неблагоприятного воздействия на торговлю услугами мер, принимаемых правительствами. Ограничение неблагоприятного воздействия подразумевает не только ослабление формальной дискриминации, но и в перспективе устранение всех форм барьеров в доступе на рынок. Несмотря на существующее требование провести переговоры по дальнейшей либерализации, отдельные участники не связаны обязательством обеспечить, чтобы в результате переговорного процесса либерализация была достигнута фактически. В самом деле, требование либерализации сформулировано в ст. Х1Х, которая устанавливает, что «процесс либерализации осуществляется с должным учетом задач национальной политики и уровня либерализации отдельных участников». Помимо установленного требования провести переговоры по либерализации доступа на рынок, ГАТС предусматривает проведение переговоров в грех специфических сферах, где прогресс не был достигнут в ходе Уругвайского раунда: защитные меры, государственные закупка и субсидии.

Защитные меры: в соответствии со ст. XIX ГАТТ и Соглашением ВТО, касающегося защитных мер,50 странам-членам разрешено, при соблюдении определенных условий, временно отходить от выполнения обязательств путем отзыва тарифных уступок, для того чтобы сдержать или предупредить серьезную угрозу местной промышленности. Ст. X ГАТС предусматривала проведение переговоров по применению подобных положений в отношении услуг. Этот срок не был выдержан. Необходимость использования положений «по защитным мерам» в отношении услуг не очевидна и, как представляется, отсутствует давление в отношении проведения переговоров по ним.

Правительственные закупки: ст. XIII ГАТС ясно исключает правительственные закупки из общего обязательства о предоставлении РНБ, так же как и из специфических обязательств по доступу на рынок и предоставлению национального режима, зафиксированных в перечнях специфических обязательств.  Однако статья обязывает участников провести переговоры по закупкам. Необходимость отдельных правил по защитным мерам в сфере услуг не вполне очевидна. Многостороннее Соглашение по правительственным закупкам  (СПЗ) охватывает услуги. Заинтересованность западных стран в отдельном соглашении по услугам может быть объяснена их неудачей в попытке распространить СПЗ в конце Уругвайского раунда на всех его участников.  Представляется маловероятным, что переговоры по ст. XIII приведут к лучшему результату. Вряд ли удастся убедить развивающиеся страны в том, что у них есть какой-либо коммерческий интерес к мероприятию, предназначенному ограничить их в использовании государственных заказов для развития. Большинство развивающихся стран не могут получить в этой области какие-либо из компенсирующих выгод, поскольку если у них и есть какие-либо сектора услуг, которые являются конкурентоспособными на международном уровне и привлекательными для иностранных правительств, то число этих секторов невелико.

Субсидии: ст. XV ГАТС по субсидиям не намного отличается от простой договоренности провести переговоры по соответствующим нормам в будущем без определения конкретных сроков. Переговоры пока еще не начались. Другим обязательством является только то, что любой член ВТО, который существенным образом затронут применением субсидий другим членом ВТО, может потребовать консультаций с последним.

Наконец, страны-члены договорились продолжить переговоры в четырех сферах, которые являются предметом приложений ГАТС: базовые телекоммуникации, перемещение физических лиц, финансовые услуги, услуги в области морского транспорта. Каждую из этих переговорных сфер мы рассмотрим более подробно.

Внесение изменений в Перечни. В соответствии со ст. XXI ГАТС, по истечении трех лет с момента вступления соглашения в силу член ВТО может отозвать уступки из национального перечня в любое время при условии уведомления за 3 месяца.  Такой отзыв должен сопровождаться переговорами о компенсации партнерам по ВТО, чей экспорт услуг может быть этим затронут. Если же переговоры о компенсации не увенчаются успехом, экспортирующая страна может обратиться в арбитраж.  В случае получения арбитражем запроса страна, намеревающаяся внести изменения в перечень, не может этого сделать до тех пор, пока не произведет компенсацию по решению арбитража. Если она этого не сделает, любой член ВТО, который участвовал в арбитражном разбирательстве, может отозвать уступки в качестве ответной меры. Компенсационный отзыв уступок может производиться только в отношении страны, вносящей изменения в свой перечень, независимо от обязательства по предоставлению РНБ. Если экспортирующая сторона не обращается в арбитраж, сторона, намеревающаяся внести изменения в свой перечень, ничем не ограничена в праве это осуществить.

Процедура разрешения споров в рамках ВТО. На ГАТС, вместе с различными соглашениями в области торговли товарами и Соглашением по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности, как неотъемлемую часть всего пакета соглашений и других документов ВТО распространяются процедуры разрешения споров в рамках ВТО в соответствии с Договоренностью о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров (ДПС).  Процедуры разрешения споров допускают осуществление перекрестных ответных мер. Нарушения обязательств, по которым компенсация в рамках Г АТС не достигается, могут привести к ответным мерам («компенсационный отзыв») в области товаров и, наоборот.

На этой ранней стадии неясно, как арбитражная комиссия по разрешению споров и Апелляционный орган будут урегулировать споры по ГАТС. Другой вопрос, который уже поднимался,  это соотношение правил ГАТС и других соглашений, составляющих неотъемлемую часть Заключительного акта Уругвайского раунда. Подход, которого придерживаются в настоящий момент, заключается в том, что каждое соглашение применяется в соответствии с предусмотренным им самим порядком, имея в виду, что там, где существует частичное наложение друг на друга двух и или более соглашений в отношении конкретной меры, арбитражная комиссия по разрешению споров должна принять во внимание все соглашения, которые применяются. В одном из последних номеров «Периодикал Кейз» (специальное издание ВТО), например, Канада доказывала правомочность применения ею меры в отношении рекламных услуг в периодике, поскольку Канада не включила в свой перечень такие услуги и не обязана предоставлять национальный режим. Мера включала в себя налог на журналы, в которых была опубликована иностранная реклама, нацеленная на канадский рынок. Арбитражная комиссия по разрешению споров и Апелляционный орган определили, что меры противоречили обязательствам Канады предоставить национальный режим в отношении журналов, которые являются товарами в соответствии с ГАТТ, даже если Канада не приняла обязательств по предоставлению национального режима в отношении услуг в области рекламы.

В конце Уругвайского раунда многие развитые и некоторые развивающиеся страны приняли на себя специфические обязательства предоставить доступ перемещаемым в порядке внутрифирменного перевода физическим лицам, которые необходимы для управления коммерческим присутствием поставщика услуги, и физическим лицам, совершающим деловую поездку и стремящимся временно выйти на рынок и провести переговоры по контракту. Переговоры оставались незавершенными в надежде, что предложения в этой сфере будут улучшены. В итоге в окончательно согласованный пакет обязательств были внесены только улучшения несущественного характера.

Финансовые услуги. Торговля финансовыми услугами создала особые проблемы для переговоров в рамках ГАТС. Финансовые услуги являются важным и чувствительным сектором, затрагивающим доступ правительств к капиталу и их возможности проводить макроэкономическую политику, например, политику в отношении процентной ставки. Этот сектор решающим образом затрагивает также возможность экономических операторов осуществлять деятельность в других секторах. ГАТС содержит Приложение по финансовым услугам, затрагивающие некоторые из этих вопросов. Приложение относит к финансовым услугам банковские услуги, услуги на рынке ценных бумаг, услуги в области страхования и отсекает от предмета обязательств некоторые действия правительства в отношении финансовых услуг. Для ясности оно перечисляет услуги, поставляемые во исполнение государственных полномочий, например, центральные банки исключены из сферы применения соглашения. Оно также устанавливает право участников применять пруденциальные меры, такие как меры, направленные на защиту инвесторов, вкладчиков и держателей страховых полисов, а также на обеспечение целостности и стабильности финансовой системы. Приложение не содержит специфических обязательств по либерализации.

Переговоры в этом секторе не были завершены до конца Уругвайского раунда. В значительной степени это произошло из-за нежелания принимать обязательства по доступу на рынок на основе принципа РНБ. США чувствовали, что предоставление РНБ позволит поставщикам финансовых услуг других стран получить очень либеральный доступ на рынок США, в то время как доступ, который получили бы американские поставщики финансовых услуг от некоторых участников, особенно от стран Юго-Восточной Азии, оставался ограниченным. Итоги переговоров были подведены и было достигнуто новое соглашение по финансовым услугам, в соответствии с которым 102 участника, включая США, приняли дополнительные обязательства.  Знаменательно, что США отказались от широкого изъятия из РНБ в отношении финансовых услуг.

Многие участники, представляющие развитые страны, приняли обязательства в отношении финансовых услуг на основе Договоренности по обязательствам в области финансовых услуг.  Эта договоренность не связывающего характера предусматривает схему улучшения доступа, которая может быть инкорпорирована в национальные перечни обязательств. Она представляет собой как бы исходный уровень для будущей либерализации. Основные элементы Договоренности будут перечислены ниже.

Услуги воздушного транспорта. Этот сектор является предметом Приложения ГАТС. Основная цель этого Приложения — обеспечить исключение прав перевозки в области воздушных сообщений из сферы охвата ГАТС. Как и прежде, страны будут обмениваться этими правами в двустороннем порядке на основе принципа взаимности в рамках двусторонних соглашений, заключаемых под эгидой Международного соглашения по гражданской авиации.  Однако Приложение содержит ясное указание на то, что ГАТС распространяется на ремонт и обслуживание и воздушных судов и услуги компьютерных систем бронирования. Уступки в этих секторах могут быть предметом переговоров и описания в национальных перечнях.

Телекоммуникации. Телекоммуникации представляют собой одновременно особый сектор услуг и существенное средство доставки многих других услуг. Они являются предметом двух Приложений ГАТС.

Первое Приложение содержит описание в общих чертах обязательств участников в отношении доступа к национальной государственной телекоммуникационной системе. Приложение не содержит обязательств в отношении доступа иностранных поставщиков услуг в сфере телекоммуникаций. Однако в том случае, если перечень специфических обязательств члена ВТО содержит услуги с добавленной стоимостью в области телекоммуникаций или другие услуги, поставляемые с помощью средств телекоммуникаций, эта страна обязана обеспечить, чтобы выполнение обязательств в этих секторах не нарушалось из-за отсутствия доступа к поставщикам услуг в ее секторе телекоммуникаций. В Приложении содержится требование к странам-членам обеспечить разумный и недискриминационный доступ к государственным телекоммуникационным сетям, включая право иностранных поставщиков услуг приобретать или арендовать и присоединяться к оборудованию терминалов, присоединять частные сети к государственным сетям и использовать их протоколы. Эти обязательства принимаются при условии, что меры, необходимые для защиты услуг, оказываемых населению или для защиты национальных систем телекоммуникаций, разрешены к применению. Приложение выводит кабельное и антенное телевещание и радиовещание из-под действия Приложения.

Второе Приложение является следствием неудачной попытки в достижении соглашения, касающегося предоставления базовых услуг в области телекоммуникаций, к концу Уругвайского раунда.  Как и в случае с финансовыми услугами, провал в достижении соглашения с широким охватом произошел из-за нежелания США и других участников сделать уступки на основе РНБ в условиях, когда им было отказано во взаимности на национальных рынках значительного числа участников. Переговоры возобновились и, после того, как были сделаны некоторые дополнительные предложения, завершились заключением соглашения, неотъемлемой частью которого явились перечни обязательств 71 страны по услугам в области базовых телекоммуникаций.

Услуги в области морского транспорта. Этот сектор является объектом применения различных видов протекционистских мер, включая правила, которые ограничивают доступ в порты или предоставляют такой доступ на дискриминационной основе. К концу Уругвайского раунда соглашение об устранении этих мер так и не было достигнуто участниками переговоров. На США оказывалось давление с тем, чтобы они отказались от политики протекционизма в отношении своего национального флота, проводимой на основе пресловутого Закона Джонса, устанавливающего, что все морские перевозки между портами США должны осуществляться судами, плавающими под флагом США, построенными в США, и обслуживаться экипажами, которые состоят исключительно из граждан США.

Характеристика торгового режима России в сфере услуг

В торговле услугами Россия сталкивается как с благоприятными возможностями, так и с проблемами. Улучшения в сфере поставок услуг является принципиально важным для успешного создания рыночной экономики в России. Низкий уровень развития секторов услуг в России является в настоящее время серьезным тормозом на пути экономического прогресса. В частности, транспортные и торговые услуги, финансовые и телекоммуникационные услуги — все они катастрофически нуждаются в улучшении для того, чтобы стать инфраструктурной основой для экономического роста. В решении проблем, связанных с развитием такой инфраструктуры услуг, Россия располагает таким преимуществом, как высокий общеобразовательный уровень населения. Однако, несмотря на это преимущество, существует серьезная потребность в услугах в сфере образования и профессионального обучения, направленных на формирование навыков работы, отвечающих требованиям рыночной экономики.

России необходимо определиться, в какой мере она должна в качестве среднесрочной и долгосрочной цели делать ставку на развитие отечественных секторов услуг, защищая их от иностранного присутствия. В одних секторах это может быть единственно жизнеспособным вариантом. В других — в частности там, где требуются значительные затраты капитала, как, например, в секторе телекоммуникаций и транспорта, — политика, направленная на либерализацию доступа для иностранных поставщиков, может быть оптимальной. Роль, которую играют услуги в области телекоммуникаций, равно как и финансовые и транспортные услуги, в облегчении экономического развития, также позволяет сделать предположение, что открытие этих секторов будет иметь позитивное значение. В зависимости от того, в какой мере будет поощряться иностранное участие в отдельных секторах, должны снижаться ограничения на долю иностранного участия в капитале предприятия, например, в секторе страхования, равно как и в совокупном капитале в отрасли, например, в банковском секторе. В более общем плане, в России должен быть либерализован сложный и громоздкий режим валютного регулирования. Режим, действующий в настоящее время, не соответствует обязательствам, предусмотренным в рамках ГАТС в отношении услуг, включенных в перечень специфических обязательств, и строго ограничивает возможность иностранных поставщиков услуг осуществлять деятельность на российском рынке.

Независимо от того, проводится ли политика протекционизма или открытого рынка в конкретном секторе, необходимо произвести некоторые улучшения в структуре регулирования, чтобы достичь успеха в секторах услуг. Вероятно, самой большой проблемой является улучшение транспарентности существующего режима. Действующее законодательство может быть неполным, противоречивым или не применяющимся. Эти проблемы усугубляются тенденцией к неформальной передаче власти субъектам Федерации, которые все в меньшей и меньшей степени контролируются центральными правительственными органами.70 Масштабы и мощь как поддерживаемых государством монополий, так и частных предприятий, которые доминируют в некоторых секторах, также препятствуют повышению эффективности услуг. Каждая из перечисленных проблем рассматривается ниже.

Законодательная неопределенность

Проблема определения текущего режима в отношении деятельности в некоторых секторах услуг затрудняет проведение оценки того, каким в стратегическом плане должен быть оптимальный режим для услуг в России. Поскольку Россия совершила переход от командной к рыночной экономике, правила, регулирующие торговлю услугами, изменились и продолжают изменяться разительным образом. Одним из следствий этого является неопределенность режима в отдельных сферах, либо потому, что отсутствуют законы и подзаконные акты, либо потому, что законы и подзаконные акты противоречат друг другу или не применяются на практике. На федеральном уровне Указы Президента и законы, принятые Думой, часто противоречат законодательным актам, принятым прежде, или друг другу, и не определяют, в какой части прежнее законодательство остается в силе. 

Международные соглашения, которые в соответствии с Конституцией РФ автоматически становятся частью правовой системы России, являются еще одним источником несоответствий. Действия органов власти субъектов Федерации часто противоречат как внутреннему законодательству, так и международным договорам.  Является ли это результатом того, что органы власти пытаются приобрести дополнительные полномочия, или неопределенности в отношении разделения полномочий, заложенной в Конституции РФ — в любом случае это лишает режим торговли услугами в России логичности и предсказуемости. Результатом неопределенности режима, предусмотренного российским законодательством, является значительная свобода бюрократии в интерпретации законов.

Неопределенность законодательной сферы во всех этих проявлениях отталкивает иностранные инвестиции, препятствует внутренней торговле и подрывает принцип господства права. Она также делает определение целей переговоров в ВТО в сфере услуг чрезвычайно трудным.  Их сохранение ограничит способность России выполнять свои обязательства в ВТО после присоединения к этой организации. Налогообложение, валютный контроль, собственность на землю и занятость иностранного персонала определены как сферы, где необходимо произвести улучшения.

Фактор федерализма

Из-за широкой сферы применения ГАТС у России как государства с множеством субъектов Федерации возникают существенные проблемы не только с точки зрения выполнения обязательств, предусмотренных ГАТС, в связи с присоединением к ВТО, но и с точки зрения подготовки первоначальных уступок в сфере услуг как части переговорного процесса по присоединению. Первоначальные уступки России должны отражать приоритеты и существующие ограничения всех органов субъектов Федерации.

Сферы полномочий 89 субъектов Российской Федерации, равно как и местных органов власти и соответствующих органов управления, будут связаны обязательствами, установленными ГАТС,  включая уступки, включенные в российский перечень специфических обязательств с учетом ограничений, предусмотренных в перечне. Ответственность за выполнение обязательств тяжелым грузом ложится на плечи федеральных органов власти и управления, поскольку именно они обязаны принять разумные меры, обеспечивающие соблюдение органами субъектов Федерации принимаемых обязательств.  В соответствии с механизмом разрешения споров, предусмотренных в ВТО, на России будет лежать ответственность реагировать на заявления о любых нарушениях общих и специфических обязательств в рамках ГАТС органами власти или управления субъектов Федерации.

Федеративное устройство России, конечно, не является уникальным явлением; федеральные правительства других стран так же должны были приспосабливать принятые в рамках ВТО общие и специфические обязательства к конституционному распределению полномочий между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Канада, например, зафиксировала в своем перечне ряд ограничений, которые выводят меры, сохраняемые отдельными провинциями, из сферы распространения специфических обязательств Канады.

Особая природа российского федерализма, однако, вызывает трудности, с которыми страна сталкивается в сфере услуг в процессе переговоров по присоединению к ВТО. Конституция Российской Федерации не конкретизирует в деталях соответствующие полномочия федеральной власти и субъектов Федерации. Более того, распределение полномочий, предусмотренных Конституцией, перекрывается многочисленными соглашениями, касающимися распределения полномочий между федеральной властью и отдельными регионами. Проблема распределения полномочий между различными уровнями власти осложняется тем обстоятельством, что разделение полномочий различается в зависимости от природы местных властей. Как следствие, право и дееспособность региональных властей и налоговых служб часто не ясны. С течением времени сама жизнь, переговоры между Москвой и регионами и внутренняя судебная практика уточнят соответствующие роли двух уровней власти. Однако существенная неопределенность, по-видимому, сохранится в течение всего периода переговоров о присоединении России к ВТО.

Торговые партнеры России, конечно, осведомлены об осложнениях в переговорном процессе, которые проистекают из ее федерального устройства. Им будут необходимы заверения, что Россия, принимая на себя обязательства и делая предложение по уступкам, может в разумной степени гарантировать, что региональные власти осведомлены о потенциальных обязательствах, вытекающих из ГАТС и включенных в перечень специфических обязательств уступок, и намерены обеспечить их соблюдение.

Столкнувшись с очевидной необходимостью обеспечить участие региональных властей в определении переговорной позиции в сфере услуг, России, возможно, придется рассмотреть необходимость создания официального консультационного механизма, который обеспечил бы распространение знаний среди региональных руководителей об обязательствах в сфере ГАТС, а также обсуждение возможных уступок, которые Россия могла бы предложить, и потребностей в региональных изъятиях. Федеральная власть должна предоставить регионам ограниченную временными рамками возможность предварительно рассмотреть проект предложений по уступкам в сфере услуг и высказать по нему замечания. С учетом полученных замечаний проект предложений может быть снят с рассмотрения, изменен или дополнен специфическими ограничениями в отношении отдельных субъектов Федерации. На сегодняшний день это не было сделано.

Как более подробно будет обсуждаться в гл. VIII настоящей монографии, формальный консультационный механизм был использован Канадой для урегулирования вопросов, возникших в ходе Уругвайского раунда и переговоров в рамках НАФТА. Такой консультационный механизм оказался вполне эффективным, поскольку в Канаде, где существует только 10 провинций и две территории, достигнуто общее понимание и согласие в отношении конституционного разграничения полномочий между двумя уровнями власти. В случае с Россией, учитывая число субъектов Федерации и относительный недостаток ясности в отношении разграничения конституционных полномочий, формальный консультационный механизм может стать эффективным средством для урегулирования вопросов, связанных с присоединением.

Монополии

Регулирование монополий — проблема, заслуживающая особого внимания в России в свете большого числа естественных монополий и широко масштабности проводимых ими операций. Часто их монопольные права распространяются далеко за пределы той сферы, которая представляет собой естественную монополию. Например, Министерство путей сообщений рассматривается в качестве естественной монополии в сфере железнодорожного транспорта, но его монопольными правами охвачена деятельность промышленного производства, строительства, образования и медицинских услуг, которые могли бы оказаться частными секторами в конкуренции с Министерством. Кроме того, перекрестное субсидирование в естественных монополиях является эндемическим. Проблема злоупотребления монопольным положением осложняется отсутствием эффективного конкурентного законодательства.78

Международные обязательства

Многие из участников ВТО, в частности развивающиеся страны, заключили двусторонние соглашения, предоставив на взаимной основе преференциальный режим в соглашениях, которые не могут, ни при какой интерпретации, удовлетворять требованиям ст. V ГАТС, дающей право на изъятия из РНБ. Россия является стороной многих таких соглашений, включая недавно заключенное соглашение с Европейским Союзом. Неясно, в какой степени эти соглашения, включая существующую «мешанину» из договоров, заключенных между Россией и участниками Содружества Независимых Государств (СНГ), будут удовлетворять требованиям ст. V. Соглашение о зоне свободной торговле, подписанное с участниками СНГ, например, охватывает только торговлю товарами, и, таким образом, не являются предметом ст. V, в то время как соглашения, подписанные с некоторые возможные средства, которые могут быть использованы для урегулирования проблем, связанных с услугами, предложения могут быть уместны и для решения других вопросов, представляющих интерес для региональных властей в контекст е присоединения к ВТО.

Таким образом, России потребуется включить в свое предложение по услугам перечень изъятий из РНБ, который имеет отношение к существующим отличительным договоренностям со странами СНГ и другими странами, которые не удовлетворяют требованиям ст. V. В свете эволюционирующей природы отношений между Россией и странами СНГ может оказаться необходимым в будущем предоставление ими друг другу на взаимной основе преференциальных режимов. Неясно, однако, будет ли такое неограниченное во времени изъятие приемлемо для других участников ВТО.

Обязательства ГАТС не предписывают придерживаться какой либо особой формы регулирования отдельных секторов услуг. В отношении каждого базового обязательства по представлению участником РНБ может быть сделано изъятие, и его обязательства по предоставлению национального режима и по доступу на рынок ограничены зафиксированными в его национальном перечне. Благодаря такой структуре набор обязательств в области услуг каждого из участников единственный в своем роде.

Национальные перечни различаются по охвату и глубине. Индустриальные страны Запада связали либерализованный доступ на рынок и предоставление безусловного национального режима для большинства услуг, поставляемых частным сектором. Развивающиеся страны сделали уступки на весьма условной основе по существенно более узкому кругу услуг.  Содержание перечня каждого участника является продуктом переговоров между одним участником и другими участниками ВТО. Россия, как и все другие присоединяющиеся страны, должна будет провести переговоры об уровне своих обязательств в рамках ГАТС. В процессе торга об условиях доступа на рынок России должен быть достигнут компромисс между коммерческими интересами нынешних участников ВТО, в частности большинства развитых стран, и интересами России в реализации оптимальной политики в отношении своих секторов услуг и своей экономики. России потребуется обеспечить поддержание эффективной гибкости, для того чтобы реагировать на ее изменяющиеся потребности, связанные с продолжением процесса перехода России к рыночной экономике.

Компромисс, который будет достигнут в ходе переговоров России о присоединении к ВТО, может не означать ее обязательства о немедленной и существенной либерализации доступа. В национальных перечнях не требуется фиксировать какое-либо улучшение режима в отношении импортируемых услуг и иностранных поставщиков услуг с точки зрения уровня доступа на рынок и национального режима. Большинство перечней, включая перечни развитых стран, просто содержат обязательства участников предоставить действующий режим.

С учетом этих прецедентов развитые страны могут согласиться с тем, чтобы Россия связала свои обязательства на уровне, отражающем режим, который не является более ограничительным по сравнению с существующим. Обязательства такого рода по-прежнему будут иметь значение для участников ВТО. Российский рынок уже открыт для многих услуг, и перечень обязательств России по услугам, который зафиксирует этот статус-кво, добавит ему надежности и предсказуемости путем четкого описания как минимум нынешнего уровня такого доступа. Более того, обязательства России создадут основу для будущих переговоров в области услуг на основе ГАТС, в рамках которых развитые страны, как ожидается, будут настаивать на либерализации доступа.

Проблемы, связанные с переговорным процессом

В процессе проведения переговоров в отношении секторов услуг возникло беспрецедентное множество технических проблем. В других сферах, охваченных соглашениями ВТО, предмет переговоров является твердо установившимся и хорошо знакомым, что проистекает либо из структуры самого соглашения, как, например, по сельскому хозяйству, либо является следствием использования менее формальных ориентиров, основанных на предыдущем опыте. В отношении торговли товарами Россия может предвидеть, что ей придется вести тарифные переговоры по большинству импортируемых товаров, и что, в конце концов, ей придется связать тариф на минимально допустимом для нее уровне. Напротив, в отношении услуг какие либо реальные ориентиры отсутствуют. Никто не ожидает того, что все сектора услуг будут включены в перечень, равно как и нет необходимости в том, чтобы Россия взяла обязательства по всем способам поставки в отношении каждого из секторов, представленных в ее перечне.

Конкретное содержание российского перечня будет сформулировано в контексте общей позиции по услугам. Перечень первоначальных предложений по услугам, безусловно, является «тактическим» инструментом. Он не воспроизводит тот «уровень» обязательств, который Россия будет вынуждена обеспечить. Развитые страны рассчитывают на то, что предложения по услугам являются так называемый отправной точкой, и что дополнительные обязательства могут быть согласованы в ходе переговорного процесса. Тем не менее перечень должен содержать достаточно обоснованные с коммерческой точки зрения предложения, чтобы побудить развитые страны вести по нему переговоры. Важно отдавать себе отчет в том, что перечень, который не будет содержать предложений России в отношении секторов, представляющих интерес для развитых стран, будет иметь мало достоинств. Обязательства, которые могут оказаться обременительными для России, не будут представлять интерес для развитых стран, если они касаются секторов услуг, где развитые страны не являются конкурентоспособными в международном масштабе.

Принимая во внимание тот факт, что первоначальные предложения по услугам являются первым шагом в переговорном процессе, который в конечном итоге приведет к максимально допустимому для России уровню, эти предложения могут быть сформулированы только после того, как Правительство Российской Федерации определит задачи, стоящие пред ним в переговорном процессе. Разработка параметров, характеризующих уровень, ниже которого отступать в переговорах нельзя, предполагает определение интересов России и оценку интересов и ожидания развитых стран.

Определение позиции переговорной позиции России

Официальным лицам в процессе подготовки к переговорам необходимо проанализировать для каждого вида деятельности в сфере услуг степень готовности России к принятию связанных обязательств. На начальном этапе этот анализ может заключаться в выявлении того, насколько текущее законодательство в отношении каждого вида деятельности в сфере услуг соответствует потребностям России в перспективном плане, и может ли потребоваться в будущем внести в него изменения ограничительного характера, для того чтобы стимулировать внутренние поставки услуг или поощрять более активное участие в оказании услуг отечественных поставщиков. В случае выявления обстоятельства второго рода связывания статус-кво желательно избежать. Безусловно, проведение такой оценки является делом одновременно и трудным, и требующим много времени, поскольку круг видов деятельности, относящихся к услугам, весьма широк, и поэтому большое число соответствующих органов управления на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации должны быть вовлечены в этот процесс.

Как уже отмечалось, в действующем законодательстве существует много неясности в отношении некоторых видов услуг. Влияние этой неопределенности на способность России подготовить серьезное предложение в отношении связанных обязательств велико, и в некоторых сферах это может препятствовать формулированию вообще какого-либо предложения. Однако в отношении большинства секторов есть возможность сформулировать предложения на основе детального описания режима для иностранных поставщиков, существующего дефакто. Торговые партнеры вправе ожидать, что описанный режим представляет собой тот минимум, который в будущем будет применяться в отношении иностранных поставщиков услуг. Для некоторых секторов услуг, возможно, будет необходимым таким же образом зафиксировать режим, применяемый региональными органами управления.

При определении задач переговорного процесса Россия должна принять во внимание не только потенциальные ограничения, которые несут в себе обязательства по ГАТС, для реализации внутренней политики в сфере услуг, но и также возможности, которые открываются в связи с этим в обеспечении либерального режима.     

Например, в таких секторах, как телекоммуникации, где неэффективность приводит к издержкам в других секторах услуг, и даже в сфере производства товаров принятие обязательств по радикальной либерализации может благоприятно сказаться на всей экономике. Более того, российский Перечень специфических обязательств мог бы не только ограничить давление со стороны протекционистских кругов на внутреннем рынке, но и стать сигналом о том, что российский рынок открыт для деятельности иностранных поставщиков тех услуг, которые перечислены в перечне. Включение в перечень обязательств, гарантирующих доступ на рынок путем коммерческого присутствия, могло бы способствовать привлечению прямых иностранных инвестиций.

Финансовые услуги являются другим примером сектора, в котором обязательства по предоставлению доступа на рынок были бы уместны. Россия в настоящее время обладает слабым финансовым сектором, характеризующимся большим числом слабых организаций.  Отсутствие сильных и стабильных банковского и страхового секторов создает серьезные препятствия на пути развития действительно рыночной экономики. Недавнее исследование, проведенное ВТО, показало, что в развивающихся странах, которые предоставили либеральный доступ на их рынки финансовых услуг, темпы роста выше, чем в развивающихся странах, которые такого доступа не предоставили.  На основе анализа был сделан важный вывод о том, что открытие рынков для финансовых услуг не препятствует сохранению пруденциальной политики, направленной на защиту финансовых систем в интересах инвесторов и потребителей.

В то же время России необходимо определить сектора услуг, которые она хотела бы защитить. Это могут быть сектора, которым требуется защита по соображениям политики в области культуры и социального развития, или сектора, которые еще не успели окрепнуть, и требуется время для их развития, прежде чем они смогут конкурировать с иностранными поставщиками услуг.

Ожидаемые требования со стороны развитых стран

Круг стран, с которыми Россия как присоединяющаяся сторона будет вести переговоры по услугам, как и все остальные переговоры, будет, по существу, ограничен развитыми страны, прежде всего США и ЕС. Сектора услуг в развивающихся странах либо не представлены, либо находятся в «зачаточном» состоянии. Помимо туризма и морских перевозок лишь небольшое число видов услуг являются предметом экспорта, их национальные поставщики в целом не очень сильно были бы заинтересованы в инвестировании за рубежом.

Развитые страны будут настаивать на таком связывании обязательств, которое способствовало бы реализации их интересов. В отношении всех секторов услуг, в которых они конкурентоспособны в международном масштабе, развитые страны будут добиваться от России принятия ею связанных обязательств по доступу на рынок путем трансграничного оказания услуг и, что самое важное, путем коммерческого присутствия с одновременным предоставлением национального режима. Они также, скорее всего, будут добиваться принятия обязательств в отношении присутствия физических лиц в контексте обязательств по доступу на рынок путем коммерческого присутствия, чтобы сделать возможными внутрифирменные переводы персонала. Наконец, развитые страны постараются обеспечить, чтобы либо «горизонтальные», либо секторальные ограничения по доступу на рынок и предоставлению национального режима были сведены к минимуму.

Хотя западные страны па начальном этапе могут ставить вопрос о всеобъемлющем связывании обязательств по всем секторам услуг, реальное значение для них имеют только те сектора, где они имеют фактически существующие или могущие потенциально возникнуть экспортные интересы, и где (1) они уже получили доступ на российский рынок, но сохраняется риск того, что Россия может в будущем поддержать отечественных поставщиков услуг с помощью протекционистских мер, либо где (2) в настоящее время Россия применяет ограничительное регулирование. Проведение оценки специфических интересов развитых стран к переговорам по услугам в более детальном плане, однако, представляет собой сложную задачу. Предварительные оценки необходимо будет скорректировать после изложения их позиций в ходе переговоров. При проведении оценки можно руководствоваться несколькими ориентирами, по которым можно судить о специфических интересах, которые будут преследовать развитые страны в ходе переговоров.

Прежде всего полезно проанализировать, с какой частотой каждый подсектор или вид деятельности встречается в существующих перечнях обязательств стран. Такой ориентир неизбежно искажает оценку, поскольку перечни обязательств, являющиеся предметом переговоров, отражают не только запросы со стороны участников, но и предложения страны, делающей уступки. Однако широкий анализ перечней по всем секторам услуг дает общее представление об интересах экспортеров услуг. В значительном, если не подавляющем числе случаев, в перечнях прослеживается тенденция к отражению интересов западных стран, поскольку практически не было шансов связать обязательства на уровне, который бы не устраивал страны, занимавшие доминирующие позиции в Уругвайском раунде, в частности США и ЕС. К счастью, Секретариат ВТО проанализировал существующие перечни обязательств и представил данные, характеризующие частоту, с которой обязательства встречаются в каждом секторе услуг.

Показатель, характеризующий с какой частотой каждый подсек тор или вид деятельности встречается в существующих перечнях обязательств стран, конечно, позволяет получить лишь приблизительное представление об интересах развитых стран. Для того чтобы точнее оцепить содержание интересов западных стран, потребуется также провести анализ факторов качественного характера, в частности, посмотреть, насколько часто встречаются связанные обязательства по третьему способу поставки услуг в перечнях других стран переходного периода, которые уже присоединились к ВТО.

Следующие три источника информации также могли бы быть полезными. В той мере, в какой Россия не пошла навстречу интересам Западных стран в двусторонних переговорах, таких как, например, переговоры с ЕС, она может ожидать, что разочарованные партнеры будут преследовать те же самые интересы в переговорном процессе по присоединению к ВТО. Вопросы, заданные участниками на информационной стадии процесса присоединения, также дают упрощенную оценку интересов страны, которая инициировала его обсуждение. Наконец, официальные лица России могут найти полезным использование дипломатических контактов, через которые развитые страны могли бы высказать предложения по изменению российского режима в отдельных секторах услуг.

Основанный исключительно на анализе существующих перечней обязательств, примерный список сфер, в которых развитые страны, скорее всего, будут добиваться уступок от России в переговорном процессе, представлен ниже в порядке их приоритетов.

Перечень возможных обязательств в сфере услуг, представляющих интерес для развитых стран:

-              финансовые услуги (в частности, банковские):

—           доступ на рынок в отношении способа 1;

—           доступ на рынок и предоставление национального режима в отношении способа 3;

—           доступ на рынок и предоставление национального режима в отношении способа 4 для физических лиц, оказывающих услуги в порядке внутрифирменного перевода;

-              услуги в сфере телекоммуникационных услуг (в частности, услуг в сфере телекоммуникаций с добавленной стоимостью):

—           доступ на рынок и предоставление национального режима в отношении способа 1.

Регулирование международной торговли. Место услуг в системе мировой торговли

Международная торговля практически нигде и никогда не развивалась без вмешательства государства. История международной торговли — это одновременно и история развития и совершенствования государственного регулирования международной торговли. В ходе развития внешнеторговых отношений сталкиваются экономические интересы различных социальных групп, и государство неизбежно оказывается вовлеченным в этот конфликт интересов.

В современных условиях национальная экономика становится все более открытой, и государство должно учитывать в своей политике тесную взаимосвязь процессов, происходящих внутри экономики и в сфере внешнеэкономических связей. Государство не может достичь внутреннего экономического равновесия (например, полной занятости или стабильности цен), не используя мер внешнеэкономического и, в частности, внешнеторгового регулирования. Поэтому, несмотря на то, что за послевоенные годы в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) и созданной на его основе Всемирной торговой организации (ВТО) была проделана большая работа по ослаблению протекционизма и либерализации мировой торговли, внешнеторговая политика по-прежнему остается одним из основных направлений государственного регулирования экономики.

В результате резкого увеличения объема внешнеторговых операций и превращения ТНК в ведущую экономическую силу сложились благоприятные условия для интернационализации сферы услуг. Роль сферы услуг в мировой торговле существенно возросла. Отличительная особенность международной торговли услугами — разнородность и разноплановость различных видов услуг, сложность найти унифицированный подход к регулированию их ввоза и вывоза, применению в отношении торговли услугами общепринятых норм международной торговли, в частности режима наибольшего благоприятствования и национального режима. Все это вполне объяснимо: в настоящее время классификатор услуг ВТО содержит более 160 их видов, разделенных на 12 основных секторов.  

По данным лондонского еженедельника «Economist», 20% всей международной торговли в настоящее время приходится на торговлю услугами. США являются явным лидером по экспорту услуг (233,6 млрд. долл.), далее следует Великобритания (99,5 млрд. долл.), которая по товарным поставкам за рубеж (5,1% общемирового экспорта товаров) занимает только 5е место в мире. Как США, так и Великобритания имеют крупное положительное сальдо в торговле услугами, которое, однако, существенно уступает их дефициту в торговле товарами.

Вместе с тем, по данным ВТО, мировой экспорт коммерческих услуг составил 1,29 трлн. долл., что на 2% меньше, чем в предыдущем году. Негативное влияние оказало замедление развития глобальной экономики.

Государства стали проявлять повышенное внимание к правовому регулированию услуг. Это обусловлено тем, что ее развитие является одним из приоритетных направлений национальной политики. Государство проявляет особый интерес к функционированию сферы услуг в силу разных причин. Во-первых, ее состояние является показателем состояния научного потенциала страны. Во-вторых, современное государство принимает на себя обязательства по охране жизни и здоровья своих граждан от производителей недобросовестных услуг и их продукции. Третья причина — отсутствие необходимой информации о рынке услуг, ограничивающее возможности потребительского выбора. Кроме того, регулирование торговли услугами является частью государственной цеповой политики и нацелено на ограничение монопольной власти производителей и стимулирование конкуренции в этой области.

Государственная политика в сфере услуг может преследовать и чисто протекционистские цели, защищая в период становления свой  сектор услуг от конкуренции. В ряде стран наличие барьеров в торговле услугами обосновывается необходимостью стабилизации платежного баланса, интересами национальной безопасности и сохранением экономической независимости.

Система национального регулирования обмена услугами может включать дискриминационные правила и ограничения для иностранных фирм, контроль за ценами, системами стандартов и лицензированием.

Система протекционизма в сфере услуг, применяемая странами ОЭСР, предполагает следующий перечень мер:

-              Общие и специальные ограничения.

-              Правила «истеблишмента», определяющие порядок создания и функционирования иностранной фирмы на территории данного государства.

-              Законы, регулирующие порядок заключения сделок, обязательства по использованию местных ресурсов.

-              Правила дифференцированного отношения к отечественным и иностранным фирмам.

К первой группе относятся ограничения, касающиеся движения товаров, рабочей силы, капитала и информации. Например, в соответствии с законами принимающей страны может быть запрещено использование информации, обработанной за рубежом.

Во вторую группу включаются ограничения, запрещающие предоставление некоторых видов услуг иностранными фирмами, например, услуг по прямому личному страхованию граждан.

В третью группу объединены ограничения, связанные с регламентированием порядка использования иностранной фирмой рабочей силы и услуг, предоставляемых отечественными фирмами.

К четвертой группе относятся все виды государственной помощи, включая субсидирование и госзакупки, а также особые требования по ведению финансовой и бухгалтерской отчетности, предъявляемые к иностранным компаниям.

Доля протекционизма для сферы услуг как процент стоимости, добавленной в данной отрасли, сложно поддается подсчету (в промышленности этот показатель составляет 8-12%). Такие отрасли, как телекоммуникационные и финансовые операции, здравоохранение, воздушный транспорт, защищены системой регламентаций и норм, воздействие которых трудно оценить в цифровых показателях. Поэтому по сектору услуг дается лишь весьма приблизительная оценка. Исследователи считают, что «цена» протекционизма в нем достигает 10-15% добавленной стоимости, а в целом по всем секторам — 7% ВВП ЕС. В итоге западноевропейским потребителям приходится платить больше налогов, потреблять меньше продукции, чем в гипотетическом случае полностью либерализованной торговли. Завышение цены часто сопровождается искусственным ограничением выбора услуг. Вместе с тем часть дополнительных расходов для населения оборачивается притоком средств в государственную казну, сохраняются рабочие места, что способствует позитивному восприятию протекционизма.

Мировая торговля услугами на протяжении многих лет регулировалась на двусторонней основе. Основными участниками этих отношений были либо суверенные государства, либо государство и инофирма. В результате появления международной сети услуг, базирующейся на применении технических средств связи, снизилась эффективность традиционных методов регулирования в этой сфере. Разрыв устоявшихся связей между основными контрагентами внешнеэкономической деятельности привел к нарушению безопасности и снижению уровня предсказуемости коммерческих связей. Это воспрепятствовало полной реализации экономического потенциала достижений научно-технического прогресса в сфере услуг. Появилась необходимость в создании эффективного международного механизма, который координировал внешнеторговые отношения в этой области.

Поэтому в рамках Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС), одного из четырех составляющих, которые легли в основу Соглашения о ВТО, осуществляется разработка новых торговых режимов, что влечет за собой создание нового законодательства и развитие соответствующих институтов, способных обеспечить соблюдение этих норм.

Основные положения Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС)

Положения, касающиеся определенных услуг, были включены в результате Токийского раунда, в Кодекс об оценке таможенных пошлин и Соглашение о правительственных закупках. Во время Токийского раунда американские специалисты проводили исследование по услугам. Первоначально предполагалось, что торговля услугами будет включена в сферу действия ГАТТ. Однако развивающиеся страны выступили против такого подхода из-за специфики международной торговли услугами.

В США был создан консультационный Комитет по услугам для обеспечения прямого сотрудничества между правительством и промышленными кругами. В 1980 г. США начали публичную компанию под эгидой ГАТТ, включая проведение академических исследований, организацию семинаров и разработку программ по услугам в странах ОЭСР. Позиция США по отстаиванию курса на либеризацию торговли услугами и режима иностранных инвестиций предопределялась рядом факторов, среди которых давление группы ТНК и признание того факта, что услуги приобрели особую значимость в экспорте и инвестициях США за рубежом.

В результате продолжительных переговоров было подписано Генеральное соглашение по торговле услугами. Г АТС — самостоятельное соглашение, определяющее правила международной торговли услугами и механизм ее регулирования.

Статья 1 Соглашения определяет, что его предметом являются меры государств-членов, влияющие на торговлю услугами. Констатируется, что властные полномочия могут, в частности, делегироваться неправительственным организациям, т. е. общественным объединениям, ассоциациям производителей и т. д.

В термин «услуги» вкладывается самое широкое содержание. «Услуги включают любой вид услуг в любом секторе, за исключением услуг, поставленных при исполнении функций правительственной власти» (Ст. 1, § б). Таким образом, в ГАТС не дается смысловая дефиниция услуг. В материалах практикума «Россия и Всемирная торговля», проходившего в Москве по этому поводу отмечается: «Лица, ведущие переговоры, не сумели найти смыслового определения услуг, но они выделили около 130 категорий и подкатегорий».

Термин «услуги» раскрывается и группируется через способы их оказания и поставки (Ст. I, § 2):

-              Поставка услуг с территории одной страны потребителю услуг, находящемуся на территории любой другой страны. Это трансграничная торговля услугами. Такой способ предоставления услуги может касаться, например, юридических услуг. Российская фирма А просит английскую фирму В провести анализ законодательства ЕС.

-              Оказание услуг на территории одной страны потребителю из другой страны. Например, российский гражданин выезжает в Италию на отдых, лечение и, таким образом, становится потребителем услуги, предоставляемой итальянским контрагентом. Такой способ оказания услуг квалифицируется как экспорт наравне с трансграничной торговлей услугами. В этом плане ГАТС принципиально отличается от ГАТТ, где предметом регулирования является, главным образом, трансграничное перемещение товаров. Таким образом, ГАТС распространяет многосторонние международные договоренности на область, входящую в систему внутреннего правового пространства.

-              Поставка услуг благодаря коммерческому присутствию компаний, оказывающих услуги на территории другой страны. Например, американская компания, занятая в сфере услуг связи, намерена выйти на российский рынок сотовой системы связи. Для предоставления соответствующих услуг в России она должна учредить компанию, которая будет эксплуатировать соответствующую систему.

-              Поставка услуг физическим лицом одной страны путем его присутствия или перемещения на территорию другой страны, где это лицо производит услуги. Например, английский аудитор приезжает в Россию для проведения аудита российского банка.

Основным способом международной торговли услугами является торговля через коммерческое присутствие. Коммерческое присутствие означает любую форму делового или профессионального учреждения, включая посредством учреждения, приобретения или использования

юридического лица, или создания или использования филиала или представительства на территории члена с целью поставки услуги.

Отнесение способа поставки услуги к тому или иному виду из указанных четырех является достаточно непростым делом. Однако это является основной предпосылкой для определения мер регулирования доступа иностранных поставщиков услуг на национальный рынок. В каждом секторе или подсекторе услуг такие меры существенно различаются в зависимости от способа поставки услуги.

ГАТС впервые на многостороннем согласованном уровне дает четкие определения многих положений и понятий, без которых невозможно создание многосторонней системы правил, обеспечивающих обмен услугами подобно тому, как Г ATT делает это в отношении обмена товарами.

Так, в ст. XXYIII ГАТС даются основные понятия, определяющие торговлю услугами.

Поставка услуги включает производство, распределение, маркетинг, продажу и доставку услуги.

Меры членов, влияющие на торговлю услугами, включают меры в отношении покупки, оплаты или использования услуги; доступа к услугам; присутствия, включая коммерческое присутствие, лиц члена с целью поставки услуги на территорию другого члена.

Монопольный поставщик услуг означает любое лицо, государственное или частное, которое на соответствующем рынке территории члена уполномочено либо официально или фактически создано таким членом в качестве единственного поставщика такой услуги.

В Соглашении определен важный круг вопросов, связанный с проблемами либерализации.

Как отмечается в ст. XIX ГАТС, процесс либерализации осуществляется с должным вниманием к целям национальной политики и уровню развития отдельных членов в целом и применительно к отдельным секторам. В отношении отдельных развивающихся стран членов будет проявлена соответствующая гибкость в отношении открытия меньшего числа секторов, либерализации меньшего вида операций, постепенного расширения доступа на рынок сообразно с их проблемами развития.

В рамках ГАТС разработана стандартная форма, фиксирующая уступки, которой должны пользоваться все страны, предоставляя эти уступки. Стандартная форма отражает два типа уступок: горизонтальные, распространяющиеся на все виды услуг, и уступки в конкретных отраслях.

ГАТС устанавливает общие и специфические обязательства государств-членов. К общим обязательствам относятся: режим наибольшего благоприятствования (РНБ), транспарентность, национальный режим (HP), доступ на рынок.

РНБ применительно к услугам предполагает, что правительства не должны дискриминировать услуги и поставщиков услуг других стран-членов, а предоставлять всем им не менее благоприятный режим, чем тот, который они предоставляют аналогичным услугам и поставщикам услуг любой третьей страны.

Исключения из РНБ обычно делаются в тех случаях, когда с экономической и торгово-политической точек зрения или по иным причинам распространение режима, предоставляемого третьей стране в торговле услугами, на все страны ВТО нецелесообразно.

Кроме того, исключения могут делаться также в случаях:

-              заключения между отдельными странами — участницами Г АТС соглашений об экономической интеграции (Ст. V Г АТС) при условии, в частности, что соглашения охватывают существенную часть секторов услуг;

-              заключения соглашений об интеграции рынков рабочей силы;

-              проблем, возникающих у стран — участниц ГАТС в связи с дефицитом платежного баланса. При соблюдении отдельных критериев страны — участницы ГАТС могут вводить ограничения на перевод платежей, а, значит, па торговлю услугами как таковую;

-              принятия мер, необходимых для защиты нравственности, жизни и здоровья людей, животных и растений или для обеспечения существенных интересов национальной безопасности.

Транспарентность сводится к требованию публикации всех соответствующих законов и нормативных актов. Национальное законодательство представляет собой основное средство регулирования торговли услугами. От правительств также требуется определить меры для оперативного пересмотра административных решений, касающихся поставки услуг.

Принцип национального режима означает, что контрагенты одной договаривающейся стороны получают на рынке другой договаривающейся стороны в области всех законов, постановлений и административной практики режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставлен местным производителям услуг на рынке этой договаривающейся стороны. Национальный режим является главным принципом, обеспечивающим фирмам-экспортерам равные с национальными фирмами условия на рынке импортирующей страны.

Национальные обязательства по доступу на рынок заключаются в предоставлении гарантий того, что страна, берущая такие обязательства, не будет делать зафиксированные ограничения доступа на рынок более жесткими.

Каждый участник, согласно ст. XIX ГАТС, указывает в списке специфические обязательства, которые он принимает.

В отношении секторов, в которых берутся такие обязательства, каждый список определяет:

—           ограничения и условия в отношении доступа на рынок;

—           условия и оговорки в отношении национального режима (иностранным поставщикам услуг и самим услугам должен предоставляться такой же режим, что и национальный);

—           принятие дополнительных обязательств; по возможности, временные рамки для выполнения соответствующих обязательств;

—           дату вступления в силу таких обязательств.

Специфические обязательства по допуску на рынок фиксируются в виде таблиц, или списков, которые являются неотъемлемой частью ГАТС. Включая в перечень обязательств тот или иной сектор или подсектор услуг, страна подтверждает свое намерение выполнять в отношении этого сектора или подсектора общие обязательства по доступу на рынок и обязательства предоставить национальный режим. Страна вправе указать ограничения, которые будут применяться в отношении каждого в отдельности способа предоставления услуг.

Они могут:

—           быть «горизонтальными», т. е. касаться всех или целого ряда секторов услуг, в основном предполагающих коммерческое присутствие,

—           касаться только отдельного сектора услуг или способа предоставления услуг в этом секторе.

В принципе страна, вступившая в ВТО, не обязана брать на себя обязательства по доступу на рынок во всех секторах, например, в тех случаях, когда тот или иной сектор услуг находится в стадии становления (infant industry), когда не определены национальные интересы в отношении защиты сектора от иностранных конкурентов.

Защита от импорта в сфере услуг обычно осуществляется путем создания дискриминационных условий в использовании иностранных услуг в пределах национального рынка. Барьеры в торговле услугами часто принимают форму национальных законов и подзаконных актов, непризнания иностранных квалификационных сертификатов и др. Еще более усложняет проблему либерализации то обстоятельство, что только часть услуг предоставляется на национальной территории. Однако главная проблема, решение которой определяет возможность эффективных переговоров о либерализации торговли услугами — это сложность количественной оценки барьера в торговле услугами и их перевода в унифицированные, сопоставимые показатели, способные стать объектами взаимных уступок в ходе переговоров.

Процедура вступления в ВТО с точки зрения сферы услуг

Важнейшее условие присоединения к ВТО — приведение национального законодательства присоединяющейся страны, регулирующего внешнюю торговлю товарами и услугами, в полное соответствие с нормами и правилами ВТО (по ГАТТ требовалось лишь привести его в соответствие в максимально возможной степени). Причем эти нормы и правила отныне распространяются и на некоторые сферы, которые всегда рассматривались как области внутренней хозяйственной жизни страны: национальные системы ценообразования, налогообложения и субсидирования, валютно-финансовая политика, государственная торговая политика, СЭЗ и т.д. Член ВТО берет на себя полную ответственность за соблюдение всех положений ГАТС, в том числе региональными и местными органами власти.

Членство в ВТО может быть рассмотрено в узком смысле, как баланс преимуществ и уступок, при этом основным преимуществом является устранение дискриминационного режима, связанного со статусом страны с нерыночной экономикой. Главной уступкой является принятие строгих обязательств, которые ограничивают возможность корректировки политики в условиях нестабильной экономической среды. В более широком смысле членство в ВТО предоставляет другие важные преимущества: оно дает отечественным руководителям полезную опору и способствует повышению доверия иностранных партнеров к торговой политике, а также предоставляет отечественным производителям более стабильный доступ на международные рынки. Кроме того, большое значение имеет участие стран с переходной экономикой в дискуссиях внутри ВТО по вопросам усиления международного регулирования. Однако не стоит обольщаться

относительно преимуществ членства в ВТО. Вступление в ВТО в большинстве случаев приводит к существенным изменениям национального рынка, ослаблению позиций отечественных контрагентов.

Общая модель вступления в ВТО включает в себя следующий набор требований:

-              почти полное связывание тарифов на довольно низком уровне;

-              национальный режим, в том числе в налоговой сфере, для товаров и услуг;

-              справедливая и транспарентная таможенная оценка;

-              беспристрастное лицензирование импорта;

-              устранение искажающих механизмов при экспорте;

-              обязательства по защите прав интеллектуальной собственности;

-              согласованный доступ на рынки в отдельных специфических секторах;

-              транспарентные процедуры экспертизы в области стандартов и сертификации;

-              ограничение инвестиционных барьеров;

-              по мере возможности, участие в многосторонних соглашениях, например, Соглашении о государственных закупках, и признание новых соглашений, например, Соглашения об информационных технологиях.

Вступительные процедуры являются сложными и требуют значительного времени. Техническое содействие ВТО сосредоточено в основном па подготовке государственных служащих внешнеторговой сферы и содействии в разработке законодательства.

По мнению ОЭСР, национальные интересы иногда влияют на переговоры о вступлении в ВТО. Вместе с тем они подчеркнули, что значительная часть условий, которые могут быть восприняты как «двойные стандарты», явились следствием растущей либерализации ВТО.

Хотя количественная оценка степени либерализации торговли услугами представляется затруднительной, можно предположить, что несмотря на значительный прогресс, обеспеченный ГАТС, в секторе продолжает сохраняться ряд барьеров, вытекающих из политики регулирования и порядка государственных закупок. Существует общепринятое мнение, что некоторые из стран с переходной экономикой пользуются сравнительными преимуществами в отдельных секторах услуг, например, судоходстве, строительных работах и коммерческих запусках спутников. Европейские соглашения предусматривают значительные меры по либерализации в некоторых секторах услуг, в том числе транспорте, туризме, банковском деле и страховании. Однако в области транспорта, специально оговоренной в Римском договоре, за 40 лет ситуация ничуть не улучшилась. По-прежнему к торговым автомобильным и морским перевозкам применяется система национального контингирования. По-прежнему необходимо либерализовать услуги по автобусным перевозкам, разрешить каботаж по дорогам, навигационным путям, стимулировать конкуренцию и свободу тарификации в секторе гражданской авиации. В целом, страны Центральной и Восточной Европы — участницы европейских соглашений в секторе услуг получают лучшие условия доступа на рынок ЕС, чем СНГ.

Роль правительств, особенно в установлении основанных па доверии договорных отношений, не следует переоценивать, поскольку некоторые барьеры носят преимущественно внутренний характер, связаны с недостаточным развитием инфраструктуры или банковского сектора. Поэтому при осуществлении технического содействия международные организации должны тщательно оценивать природу различных торговых препятствий. ОЭСР рекомендует, в частности, совершенствовать связанные с торговлей финансовые услуги и развивать инфраструктуру, включая транспорт и связь.

Переговоры России по ГАТС: основные требования и текущее положение

Начались двусторонние консультации с основными торговыми партнерами по выработке протокола присоединения и списка конкретных обязательств России по ГАТТ и ГАТС.

Основные вопросы современного этапа переговоров относительно доступа на российский рынок услуг — определение параметров доступа иностранных услуг и их поставщиков по всем способам поставки услуг (трансграничные, через коммерческое присутствие, т.е. через инвестиции и т.д.) с условием, что все допускаемые ВТО ограничения должны быть зафиксированы в обязательствах, в противном случае ограничения действовать не могут. В ходе переговоров будущие партнеры по ГАТС/ВТО будут добиваться от России принятия к Сектор услуг в России.

В настоящее время система законодательного и административного регулирования сферы услуг РФ только формируется. Ее анализ  показывает, что в ней отсутствует четкое понимание того, какая деятельность охватывается понятием «услуги». Нет четких критериев отнесения вида деятельности к «работам» или «услугам».

В ГК РФ понятия «работы» и «услуги» используются как синонимы. Гражданско-правовые отношения в области научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, регулируемые в гл.38 в ГАТС классифицируются как услуги. В гл.39 «Возмездное оказание услуг», т.е. то, что является предметом ГАТС, отмечается, что содержание этой главы не применяется к услугам, оказываемым по договорам, предусмотренным, в частности, гл.38, хотя в ней термин «услуга» отсутствует.

В Федеральном законе №2ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О защите прав потребителей» записано: «Настоящий закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества».

В ст. 4 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках РФ» записано: «товар — продукт деятельности (включая работы, услуги)».

В российском Законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» экспорт услуги определяется как вывоз работ и услуг с таможенной территории РФ за границу без обязательств об обратном ввозе «Факт экспорта фиксируется в момент предоставления услуги». Аналогичная формулировка импорта услуги. Ст. 1 ГАТС оказание за рубеж услуг трактует по-другому. Кроме того, в РФ отсутствует классификатор услуг, который имел бы юридическую силу.

Чтобы иметь возможность принять на себя общие и специфические обязательства, необходимо иметь эффективную и комплексную систему законодательства в целом и в каждом из секторов услуг.

В РФ механизм контроля за деятельностью поставщиков услуг, наделенных эксклюзивными и монопольными правами (среди которых — естественные монополии) — недостаточно эффективен. Принятие обязательств по ГАТС требует от России также принятия законодательства по субсидиям, которое в настоящее время отсутствует, разработки эффективного механизма эффективного контроля за распределением государственной помощи и обеспечения транспарентности в этой области. Без решения проблем транспарентности и законодательного оформления сферы компетенции «федерального» и «регионального» уровней невозможно обеспечить эффективный механизм реализации международных обязательств России в сфере услуг в ВТО. Наконец, для выполнения обязательств России в ГАТС необходимо создание судебных и административных процедур по нарушениям прав и обязательств члена ВТО, информационных пунктов, формирование условий доступа на рынок услуг, стандартов, законодательства, создание механизма нотификации о политике России в соответствующих сферах.

Таким образом, основные позиции российской стороны по доступу на отечественный рынок услуг в последнее время изменяются. В этой связи следует исходить из того, что фиксация текущего режима доступа на иностранный рынок услуг вряд ли может быть приемлема: действующее законодательство в этой сфере разработано недостаточно и не содержит всех необходимых и возможных ограничений, в результате чего текущий режим доступа не позволяет в полной мере защитить внутренний рынок и предоставлять необходимые условия иностранным контрагентам.

Иностранные партнеры, по мнению ОЭСР, ставят вопрос об открытии в первую очередь таких секторов, как финансовые услуги, связь, строительство, деловые услуги (аудит, бухучет, инжениринг, консалтинг, юридические услуги и т.д.). В то же время США заинтересованы прежде всего в российских уступках по допуску услуг на финансовый, включая банковский, и телекоммуникационный рынки.

Одна из ключевых задач состоит в том, чтобы обеспечить необходимую защиту не только зарождающихся секторов этой сферы экономики, но и уже относительно развитых (банки, страхование, туризм, связь и т.д.), которые сразу будут не в состоянии выдержать конкуренцию крупных международных компаний.

Это особенно важно для РФ в период переходной экономики. В нашей стране различные секторы сферы услуг развиваются неравномерно и представляют различный интерес для иностранных инвесторов.

Телекоммуникации — одна из самых динамичных отраслей хозяйства. Экономические и структурные кризисы замедляют лишь инвестиционную активность, однако никак не сдерживают рост отрасли. Это объясняется тем, что чем хуже дела в экономике, тем выше потребности в быстрой, полной и всесторонней информации. И чем выше организация общества, тем эта тенденция ярче. По мнению экспертов, объемы информационных потоков, передаваемые средствами связи, возрастают, по крайней мере, пропорционально квадрату роста экономического потенциала страны. Под телекоммуникациями ВТО понимает передачу информации электромагнитным способом.

Последнее десятилетие в развитии телекоммуникаций можно назвать революционным. Научно производственный потенциал отрасли получил широкое коммерческое использование. Меняются условия производства. Капиталоемкость разработок и производства средств связи требует крупных рынков сбыта. Если раньше для рентабельного производства аналоговой техники достаточно было иметь 5%ную долю в продажах на мировом рынке, то для нынешнего поколения — цифрового — от 15 до 20% и требования потребителя к технике связи становятся все многообразнее и быстро меняются. Продолжительность жизненного цикла оборудования сокращается в каждом новом поколении почти в 2 раза. Соответственно ускоряются инновационные процессы как в производстве техники, так и в организации на ее основе новых систем и служб связи. Телекоммуникации превращаются в высокорентабельный бизнес. Сектор отличается высоким рыночным потенциалом и эффективностью инвестиций. Окупаемость инвестиций в новых службах (сотовой, радиотелефонной, пейджинговой, спутниковой, международной и многих телематических) достигается в 46 лет. Отдача от развития традиционной телефонной сети на практике в 67,5 раза превышает первоначальные инвестиции. Новый виток развития телекоммуникаций, с точки зрения производства элементов базовой инфраструктуры, весьма капиталоемок. Поэтому промышленные компании вынуждены всячески расширять свое производство для получения экономии па масштабе. Фирмы рационализируют свое производство, ориентируясь на дешевую рабочую силу и рынки с высоким потенциалом спроса. Конкуренция на рынке услуг и оборудования связи приобретает крайне ожесточенный характер.

Договоренности в рамках ГАТС по сектору телекоммуникаций играют чрезвычайно важную роль. В соответствии с ней все страны — участницы ГАТС обязаны предоставить всем поставщикам услуг из третьих стран доступ ко всем системам телекоммуникаций и к предоставляемым этими системами услуг для оказания услуг, которые охвачены специфическими обязательствами соответствующей страны. Кроме того, страны — участницы ГАТС должны предоставлять режим наибольшего благоприятствования и национальный режим всем иностранным поставщикам услуг, которые хотят получить доступ к системам телекоммуникаций и оказываемым ими услугам. Это требование не распространяется на услуги телеграфной связи, радио и телевещания.

Россия привлекает мировой бизнес телекоммуникаций своими нереализованными возможностями. Кроме того, российское законодательство весьма либерально к присутствию иностранных компаний на внутреннем телекоммуникационном рынке. Рынок телекоммуникаций РФ регулируется Федеральным Законом «О связи».

К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой связи на территории РФ (за исключением внутрипроизводственных и технологических сетей связи). Средства связи, в том числе используемые для целей телерадиовещания, и иные технические средства, являющиеся источниками электромагнитного излучения, подлежат регистрации в порядке, установленном Правительством РФ. Государство, оставляя за собой право контроля рынка, предоставляет контрагентам довольно широкие права. Согласно ст. 27, пользователи и операторы связи имеют право подключения к сети связи общего пользования своих сетей связи и оконечного оборудования с соблюдением установленных Правительством РФ условий подключения, которые выдаются соответствующими операторами связи или оговариваются в лицензии.

Операторы связи обязаны предоставлять пользователям услуги связи, соответствующие по качеству стандартам, техническим нормам, сертификатам, условиям договора на оказание услуг связи. Тарифы на услуги связи устанавливаются на договорной основе. В случаях, предусмотренных законодательством РФ, по отдельным видам услуг связи, оказываемых предприятиями связи, тарифы могут регулироваться государством.

Иностранные инвестиции в развитие связи осуществляются, по ст. 19, в соответствии с законодательством РФ об инвестиционной деятельности. Иностранные инвестиции в области связи могут гарантироваться на основании законодательства РФ об иностранных инвестициях. Какие-либо отраслевые ограничения отсутствуют. В соответствии со ст. 18 иностранные инвесторы могут принимать участие в приватизации государственных и муниципальных предприятиях связи на условиях, определенных законодательством РФ. Изменение форм собственности на сети и средства связи допускается при условии, что такое изменение не нарушает технологического режима функционирования сетей связи, а также прав физических и юридических лиц на пользование услугами связи.

Регулирование использования радиочастотного спектра и орбитальных позиций спутников связи является исключительным правом государства. Правительство РФ обеспечивает разработку и реализацию политики и процедур в области распределения радиочастотного спектра, эффективное использование радиочастот и орбитальных позиций спутников связи в соответствии с интересами РФ с учетом международных договоров и соглашений РФ.

Правительство РФ в целях обеспечения электромагнитной совместимости радиоэлектронных средств устанавливает порядок выделения радиочастот, особые условия разработки, проектирования, строительства, приобретения, эксплуатации и ввоза из-за границы радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, а также определяют комплекс мер по защите радиоприема от промышленных помех.

Частотные присвоения предприятиям связи могут быть изменены в интересах обеспечения государственного управления, обороны, безопасности и охраны правопорядка в РФ с компенсацией предприятиям связи ущерба, связанного с переходом на другие частоты.

Как отмечается в ст. 42, РФ содействует развитию международного сотрудничества в области связи, основанного на заключении международных договоров и соглашений РФ, а также решению проблем правового регулирования деятельности в области связи.

В международной деятельности в области связи федеральный орган исполнительной власти, регулирующий данную сферу, выступает в качестве администрации связи и в пределах полномочий, предусмотренных международным договором, представляет и защищает интересы РФ в области электрической и почтовой связи при взаимодействии с администрациями связи других стран и международными организациями связи.

Принят Федеральный закон «О ратификации Устава и Конвенции Международного союза электросвязи» (№ 37ФЗ).

Физические и юридические лица РФ, принимающие участие в осуществлении международных проектов в области связи, заключают договоры с иностранными организациями и гражданами в соответствии с законодательством РФ, если этими договорами не предусмотрено применение законодательства другого государства.

Согласно ст. 42 Федерального закона «О связи» иностранные организации или граждане, осуществляющие деятельность в области связи на территории РФ, пользуются правовым режимом, установленным для физических и юридических лиц РФ, в той мере, в какой указанный режим предоставляется соответствующим государством физическим и юридическим лицам РФ. Поэтому российский рынок телекоммуникаций можно считать либеризованным в соответствии с требованиями, предъявляемыми ВТО. Однако такого рода либерализация не может гарантировать стабильности в функционировании иностранных компаний, ибо другие отрасли производственной и финансовой инфраструктур в большей степени подвержены государственному контролю и действию рыночных факторов.

Рассмотрим, насколько нынешняя ситуация на рынке транспортных услуг соответствует требованиями, предъявляемым членам Г АТС.

Морской транспорт, наряду с авиационным, регулируется специальной отраслью международного права — морским правом.

Переговоры в рамках ГАТС по сектору морского транспорта (международное судоходство, вспомогательные услуги, доступ к использованию портовых сооружений) не завершены.

ГАТС подразумевает возможность отказа от выгод в случае услуг морского транспорта, если установлено, что услуга поставляется:

- судам, зарегистрированным по законам страны-нечлена или члена, в отношении которого он не применяет Соглашения по ВТО:

- лицом, которое полностью либо частично эксплуатирует или использует судно, относящиеся к нечлену или члену, в отношении которого он не применяет Соглашения по ВТО.

Морские перевозки в РФ регулируются Кодексом торгового мореплавания СССР в редакции Указов Президиума ВС СССР.

Под торговым мореплаванием понимается деятельность, связанная с использованием судов для перевозки грузов, пассажиров, багажа и почты, для рыбных и морских промыслов, добычи полезных ископаемых, производства буксирных, ледокольных и спасательных операций, а также для других хозяйственных, научных и культурных целей.

Правила настоящего Кодекса распространяются на морские суда, осуществляющие перевозки как морским путем, так и по рекам, озерам, водохранилищам и т.д. и суда внутреннего плавания во время их следования по морским путям, а также рекам, судам, водохранилищам и другим водным путям при осуществлении перевозки с заходом в иностранные морские порты.

Российское законодательство в отношении морских перевозок нельзя считать либеризованным. Согласно ст. 2 Кодекса перевозка и буксировка между портами СССР (России) одного и того же моря (малый каботаж) и разных морей (большой каботаж) осуществляется судами, плавающими под государственным флагом СССР, (России). При этом в отношении каботажа как одно море рассматриваются Черное и Азовское, Белое и Северный Ледовитый океан, Японское, Охотское и Берингово моря. Что касается перевозки и буксировки между портами СССР (России) и иностранными портами, они могут осуществляться как судами, плавающими под Государственным флагом СССР (России), так и, при условии взаимности, судами, плавающими под иностранным флагом.

В целях обеспечения безопасности мореплавания проводка судов на подходах к морским портам в пределах вод этих портов, а также между портами, независимо от их флага и ведомственной принадлежности судна, осуществляется исключительно государственными лоцманами. Положение о государственных морских лоцманах утверждается Министерством морского флота по согласованию с Министерством обороны и Министерством рыбного хозяйства. Лоцманская служба находится в подчинении капитана порта. Сам же морской порт действует на основании Положения о морских торговых портах, утвержденного Министерством морского флота.

В других областях существенных ограничений на морские перевозки, осуществляемые иностранными судами, нет. Так, суда заграничного плавания должны иметь документы, предусмотренные международными договорами СССР (России). Прием грузов для перевозки в определенных направлениях или назначением в определенные порты может быть запрещен только в исключительных случаях Министерством морского флота СССР (России) с извещением об этом заинтересованных организаций и с сообщением СМ СССР (России) о таком запрещении.

В случаях явлений стихийного характера, крушений и аварий, вызвавших перерыв движения, а также при объявлении карантина прием грузов может быть временно прекращен или ограничен распоряжением начальника пароходства, с немедленным уведомлением об этом Министра морского флота СССР (России), который устанавливает срок действия прекращения приема грузов или его ограничения.

На наш взгляд, можно назвать вполне справедливым отказ российской стороны от либерализации рынка морских торговых перевозок в целях защиты отечественного морского флота, который сейчас переживает не лучшие свои времена.

Международные авиаперевозки регулируются международным воздушным правом, двусторонними и многостронними соглашениями, нормами национального законодательства.

Приложение по авиатранспортным услугам, являющееся составной частью ГАТС, устанавливает, что обязательства, принятые в рамках ГАТС, не уменьшают и не затрагивают обязательства члена в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями, которые действуют на дату вступления в силу соглашения по ВТО.

Сектор услуг авиатранспорта выведен из-под действия ГАТС в части, связанной с осуществлением прав на авиасообщение.

Соглашение по ВТО применяется к мерам, затрагивающим:

-              ремонтное и эксплуатационное обслуживание самолетов, включающее деятельность в отношении самолета или его части, когда он снят с эксплуатации, и не включает так называемое текущее обслуживание;

-              продажу и маркетинг авиатранспортных услуг, что предполагает возможность для конкретного авиаперевозчика продавать авиатранспортные услуги и свободно заниматься маркетингом, включая такие аспекты маркетинга, как изучение рынка, реклама и распространение, не включая ценообразование авиатранспортных услуг и условия перевозок;

- услуги компьютерной системы резервирования (CRS), означающее услуги, предоставляемые компьютеризированными системами, которые содержат информацию о расписаниях авиперевозчиков, наличии, тарифах и правилах продажи, посредством которых может быть осуществлено резервирование и выдача билетов.

Совет по торговле услугами по крайней мере каждые 5 лет должен рассматривать положение в авиатранспортном секторе и действие данного Приложения с целью изучения возможности дальнейшего Соглашения по этому сектору.

Авиаперевозки в РФ регулируются Воздушным кодексом Российской Федерации, принятым Государственной Думой и одобренным Советом Федерации. Как указано в Преамбуле к Кодексу, государственное регулирование использования воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, охраны безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Широкомасштабное государственное регулирование авиаперевозок затрудняет процесс либерализации в этой сфере. Несмотря на то, что Статья 3 подчеркивает приоритетность правил международного договора РФ положениям Кодекса, российские законы достаточно жестко регулируют перевозки иностранных контрагентов. В частности, в ст. 5 отмечается, «воздушное законодательство РФ регулирует отношения, возникающие в связи с выполнением полетов воздушных судов иностранных государств в воздушном пространстве РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Государственное регулирование в области гражданской авиации осуществляется специально уполномоченным органом в области гражданской авиации.

Гражданская авиация в РФ подлежит обязательной сертификации и лицензированию.

Согласно ст. 8 обязательной сертификации подлежат авиационные предприятия и индивидуальные предприниматели, осуществляющие и обеспечивающие воздушные перевозки, и авиационные работы; юридические лица, осуществляющие техническое обслуживание и ремонт авиационной техники.

Лицензированию по ст. 9 подлежат:

-              деятельность по осуществлению и обеспечению воздушных перевозок (внутренних и международных) пассажиров, багажа, грузов и почты на коммерческой основе;

-              деятельность по обслуживанию воздушного движения, а также по обслуживанию воздушных судов, пассажиров, багажа, грузов и почты на аэродромах и в аэропортах;

-              авиационные работы для обеспечения потребностей граждан и юридических лиц, в том числе авиационные работы, выполняемые в воздушном пространстве иностранных государств, и деятельность по обеспечению авиационных работ;

-              подготовка специалистов соответствующего уровня согласно перечням должностей авиационного персонала.

Сертификат и лицензия могут быть аннулированы органами, выдавшими эти документы, в порядке, установленном федеральными авиационными властями. Кроме того, гражданские суда, предназначенные для выполнения полетов, подлежат государственной регистрации в Государственном реестре гражданских воздушных судов РФ с выдачей свидетельств о государственной регистрации или в государственном реестре гражданских воздушных судов иностранного государства при условии заключения соглашения о поддержании летной годности между государством эксплуатантом и государством регистрации.

Лицензирование деятельности в области авиации осуществляется возмездно.

Таким образом, сферы, которые в Приложении Г АТС должны быть полностью либерализованы, в соответствии с российским законодательством подвергаются административным мерам регулирования.

Помимо российских фирм и предпринимателей на территории РФ могут создаваться авиационные предприятия с участием иностранного капитала, иностранные авиационные предприятия, международные эксплуатационные агентства, а также присутствовать индивидуальные предприниматели.

Иностранные авиационные предприятия могут открывать свои представительства на территории РФ в соответствии с законодательством РФ и (или) международными договорами РФ. Однако их деятельность ограничена.

Создание на территории РФ авиационного предприятия с участием иностранного капитала допускается при условиях, если доля участия иностранного капитала не превышает 49% уставного капитала авиационного предприятия, его руководитель является гражданином РФ и количество иностранных граждан в руководящем органе авиационного предприятия не превышает одну треть состава руководящего органа.

Иностранные авиационные предприятия, международные авиационные агентства и иностранные индивидуальные предприниматели для осуществления международных воздушных перевозок в пределах территории РФ и (или) выполнении авиационных работ должны в общем порядке получить соответствующие лицензии. Так как для получения лицензии необходимо наличие сертификата, в отношении иностранного авиационного предприятия признается действительным сертификат, выданный уполномоченным органом иностранного государства и соответствующий международным стандартам, признаваемым РФ, а также международным договорам РФ.

Иностранные авиационные предприятия могут открывать свои представительства на территории РФ в соответствии с законодательством РФ и международным договорам РФ.

Иностранные авиационные предприятия, международные эксплуатационные агентства и иностранные индивидуальные предприниматели не имеют права:

-              принимать на территории РФ на борт воздушных судов пассажиров, багаж, грузы и почту для воздушных перевозок на территорию иностранного государства или перевозить их на территорию РФ с территории иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или выдаваемыми в порядке, установленном Правительством РФ, разовыми разрешениями специально уполномоченного органа в области гражданской авиации;

-              принимать на территории РФ на борт воздушных судов пассажиров, багаж, грузы и почту для воздушных перевозок в пределах территории РФ без разрешения специально уполномоченного органа в области гражданской авиации, выдаваемого в установленном Правительством РФ порядке.

Хотя ГАТС не касается вопросов ценообразования, необходимо отметить следующее. Несмотря на то, что, как указано в ст. 64, плата за воздушные перевозки пассажиров, багажа и почты устанавливается перевозчиками, тем не менее специально уполномоченный орган в области гражданской авиации может определять минимальные цены на чартерные перевозки, осуществляемые на определенных авиационных линиях, в целях защиты регулярных воздушных перевозок, имеющих место на тех же авиационных линиях. В остальном политика ценообразования достаточно либеральна.

Позиция российской стороны по защите отечественного рынка авиаперевозок вполне понятна и объяснима. Пока развитые страны не отказались от протекционистской политики, нам вряд ли следует либеризовывать свой еще не окрепший рынок авиаперевозок.

Услуги по коммерческим космическим запускам, формально покрываясь ГАТС, фактически выведены из сферы его практического применения, поскольку страны, играющие значительную роль в формировании мирового рынка в этих секторах услуг, не взяли на себя конкретных обязательств в отношении доступа на эти рынки.

Деятельность железнодорожного транспорта в РФ регулируется Транспортным уставом железных дорог РФ. Согласно ст. 4 данного Устава перевозки пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа в международном железнодорожном сообщении осуществляются в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Уставом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

Федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании Устава с участием федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий на транспорте, заинтересованных организаций разрабатывает правила перевозок грузов на железнодорожном транспорте и правила перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа на железнодорожном транспорте, утверждает данные правила и регистрирует их в федеральном органе исполнительной власти в области юстиции. Таким образом, статус естественной монополии спасает железнодорожный транспорт РФ от нежелательного воздействия иностранных контрагентов. Возможно поэтому международные финансовые структуры настоятельно рекомендуют выделить железнодорожную инфраструктуру, наиболее затратный сектор, который следует оставить под государственным контролем, и денационализированные железнодорожные перевозки.

Аналогичная ситуация складывается и в трубопроводном транспорте. Традиционно в большинстве стран трубопроводами владеют нефтяные и газовые компании, осуществляющие также разработку и добычу природных ресурсов. Международные организации уже не раз пытались убедить российскую сторону законодательно разделить функции добычи и транспортировки полезных ископаемых с целью получения контроля за более прибыльной перевозкой. Российские нефтяные и газовые гиганты пока контролируют эту сферу деятельности. В частности, Сургутнефтегаз занялся строительством нефтепровода в Ленинградской области от завода «Киришинефтесинтез» до бухты Батарейная с последующим экспортом переработанной нефти морским транспортом.

Схожая с российскими фирмами позиция в области трубопроводного транспорта у зарубежных нефтяных компаний. Все западноевропейские трубопроводы принадлежат группе нефтяных компаний. Их участие в строительстве и эксплуатации продиктованы стремлением нефтяных монополий иметь свободу в выборе мировых рынков для закупки нефти и способа ее транспортировки. Владение нефтепроводами, кроме того обеспечивает им максимальное снижение издержек на ее доставку до собственных предприятий и возможность получения максимальных прибылей при продаже этого вида транспортной продукции на мировых рынках.

Обратная ситуация сложилась в автомобильном транспорте. Допуск иностранных фирм к внутренним перевозкам привел к их доминирующему положению на российском автомобильном рынке. По мнению специалистов, до 90% российских внутренних автомобильных перевозок осуществляются либо иностранными, либо смешанными по капиталу компаниями. Сами же развитые страны широко используют протекционистскую политику по отношению друг к другу и к третьим странам. Более подробно проблемы рынка автотранспорта изложены в Уставе автомобильном РСФСР.

Сектор строительных работ и связанных с ним инженерных услуг включает в себя общие строительные работы по сооружению зданий, общие строительные работы для гражданского строительства, работы по сооружению и сборке, отделочные и другие работы. Обязательства по либерализации доступа в этом секторе взяли па себя 48 стран ГАТС.

Большинство стран согласились с тем, чтобы не ограничивать учреждение компаний, оказывающих строительные услуги, т.е. предоставлять им HP. Однако некоторые страны обусловливают форму учреждения компаний (например, совместное предприятие с национальной строительной компанией).

В отношении способа предоставления услуг через передвижение физических лиц ни одна страна не взяла на себя конкретных обязательств в отношении гарантий въезда на их территории рабочих.

Что касается управленческого персонала, отдельные страны Г АТС приняли определенные обязательства в части въезда и временного пребывания, которые, однако, не идут дальше существующих в этих странах визовых норм и законов, касающихся иммиграции.

Сектор консультационных услуг и услуг менеджмента включает в себя ряд услуг, связанных с предоставлением консультаций в областях производства, сбыта, маркетинга, финансов, трудовой деятельности и пр.

Эти услуги могут предоставляться трансгранично по линиям связи. Однако более эффективное оказание услуг требует коммерческого присутствия (учреждение компании) на территории страны, где такие услуги должны оказываться. Большинство стран ГАТС взяли обязательство не ограничивать трансграничное предоставление консультационных услуг или оказание таких услуг через коммерческое присутствие. Ни одна из стран не согласилась взять обязательства в отношении либерализации предоставления услуг физическими лицами.

В целом российские рынки услуг нуждаются в защите. Присоединение к ВТО может привести к деформации и потере для национальных поставщиков ряда стратегических рынков. Другое дело, если речь идет о принципиально новых или развивающихся рынках услуг. Их либерализация и допуск иностранных контрагентов могут дать существенный импульс развитию рынков и экономики в целом.

Окончательные позиции российской стороны по поводу вступления в ВТО должны определяться с учетом возможных позитивных и негативных последствий, особенностей каждого сектора услуг, позиций государств — членов ВТО и общей конъюнктуры мировых рынков услуг.

Назад | | Вверх