Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. Связаться с автором
Трансграничное сотрудничество — это особая форма внешнеэкономической, экологической и культурно-просветительской деятельности, осуществляемая на региональном уровне во всех ее общих и частных формах. В рамках Европейского союза трансграничное сотрудничество определяется как «сотрудничество на внутренних и внешних границах ЕС, в котором регионы играют главную роль».
Немецкий исследователь трансграничное Д. Скотт утверждает, что транснациональный регионализм вызван «желанием развивать новые, более гибкие и эффективные формы коллективных действий, поддержания мирного сосуществования и экономического развития». Поэтому трансграничное сотрудничество предполагает совместное использование природных ресурсов, решение проблем экологической безопасности, более широкое общение населения соседних стран, большую нагрузку на инфраструктуру (дороги, связь, сферу обслуживания, склады и др.).
Согласно логике трансграничного сотрудничества его основной целью является устранение экономических, политических и административных различий и барьеров между территориями и субгосударственными образованиями. Подобное понимание трансграничного сотрудничества было заложено европейской наднациональной региональной политикой, которая большинством исследователей рассматривается как центральный факт истории Европейского союза, всего процесса построения Сообщества и его расширения. В ее основе лежат пять принципов, отражающих идеологию европейской интеграции. Это — координация, концентрация, партнерство, субсидиарность и дополняемость.
Применительно к региональной политике координация означает интеграцию усилий всех структурных фондов для реализации целей регионального развития, концентрация — аккумулирование средств структурных фондов в тех регионах, которые действительно нуждаются в поддержке (проблемные регионы). Партнерство подразумевает тесную координацию действий между Евросоюзом, национальными правительствами, региональными и местными органами власти. Принцип субсидиарности — перенесение компетенции на тот уровень (более высокий или более низкий), на котором наиболее эффективно решаются проблемы. Принцип дополняемости — аккумулирование ресурсов из взаимодополняющих источников (средства ЕС и национальные инвестиции) для поддержки регионов.
В политической науке и практике считается, что период собственно региональной политики Сообщества начинается с 1975 г., когда был учрежден Комитет по региональной политике и начал функционировать Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), основной инструмент структурной политики ЕС. Между тем уже Римский договор (1957), учреждавший Европейское экономическое сообщество, провозвестил коммунитарную региональную политику, реальное воплощение которой можно усмотреть в создании первого еврорегиона, образованного на границе Германии и Голландии в 1958 г. (так называемого EUREGIO).
Для дальнейшей реализации идей региональной политики ЕС в 1968 г. был основан Генеральный директорат по региональной политике (Directorate General XVI), а в 1973 г. учрежден пост комиссара по региональной политике. Однако, как справедливо полагает И.М. Бусыгина, первоначальный вариант европейской региональной политики — перераспределение доходов внутри ЕС от наиболее преуспевающих государств к наименее развитым — был неэффективным. Поэтому на втором этапе развития региональной политики ЕС (1975—1987) более прогрессивной и эффективной была признана структурная политика, позволявшая стимулировать развитие внутреннего потенциала региона как за счет местных ресурсов, так и путем привлечения внешних источников финансирования. Для этих целей в 1985 г. были приняты Средиземноморские интегрированные программы (IMP — Integrated Mediterranean Programs), целью которых стало оказание помощи регионам Франции, Италии и Греции в адаптации их экономик к вступлению в ЕЭС Испании и Португалии. Кроме того, с принятием IMP произошел поворот к так называемой политике сплочения (cohesion policy), которая преследовала цель как можно скорее и максимально открыто привлечь субгосударственных акторов к общеевропейскому процессу принятия решений.
Третий этап (1988—1999) связан с реформами региональной политики ЕС, превратившими ее в интегральную часть структурной политики ЕС, направленной на экономическое и социальное сплочение. Существенную роль в проведении данных реформ сыграл Комитет регионов — «консультативный орган, состоящий из представителей региональных и местных автономий» и призванный обеспечить региональную политику и координацию деятельности регионов на общеевропейском уровне. Договором о Комитете регионов «предусмотрены обязательные консультации институтов сообществ с Комитетом регионов по вопросам образования, культуры, здравоохранения, трансъевропейских сетей, экономического и социального сплочения, деятельности структурных фондов, создания фондов сплочения и деятельности Европейского фонда регионального развития, а также занятости, социального законодательства, применения принципа равных возможностей, охраны окружающей среды, профессиональной подготовки, трансграничного сотрудничества и транспорта». Кроме того, Комитет регионов может высказывать свое мнение и по другим вопросам — либо по просьбе институтов ЕС, либо по собственной инициативе. В частности, КЕС согласилось с Комитетом о необходимости интенсификации сотрудничества на Севере Европы, включая Россию.
На четвертом этапе (2000 — по настоящее время) в силу многократно усилившегося регионального разнообразия ЕС из-за вступления в него в 2004—2007 гг. новых членов Еврокомиссией были определены три новые цели региональной политики: 1) конвергенция (поддержка роста и создание новых рабочих мест в наименее развитых странах и регионах); 2) региональная конкурентоспособность и занятость: предваряя и поощряя изменения; 3) территориальное сплочение в Европе: продвижение гармоничного и сбалансированного развития территории Союза.
Основными инструментами осуществления региональной, в том числе и трансрегиональной, политики ЕС являются структурные фонды и инициативные программы. Показательно, что из четырех действующих в рамках ЕС программ — URBANIZATION (экономическая и социальная конверсия кризисных городов, поселков и городских ареалов в целях обеспечения устойчивого развития), LEADER+ (развитие сельской местности на основе инициатив, подготовленных местными группами действия), EQUAL (транснациональное сотрудничество, направленное на реализацию новых средств борьбы со всеми видами дискриминации и неравенства на рынке труда) и INTERREG (транснациональное, приграничное и межрегиональное сотрудничество, направленное на стимулирование сбалансированного и гармоничного развития европейского пространства) — две последние направлены на развитие транснационального, приграничного и межрегионального сотрудничества.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Существенную помощь в развитии приграничного сотрудничества оказывают и другие европейские организации. Ключевое место среди них занимает Совет Европы. Уже в 1950х гг. он инициировал работу по развитию приграничных регионов. В 1951 г. был создан Совет местных органов власти Европы, который занимается планированием развития приграничной инфраструктуры в приграничных областях. Важное значение для дальнейшего развития еврорегионов имела резолюция Парламентского собрания 1971 г., которая предписывала проводить европейские симпозиумы местных властей по обмену опытом трансграничного сотрудничества (такие симпозиумы состоялись в 1972, 1975, 1976 гг.).
В 1985 г. под эгидой Совета регионов Европы была создана Ассамблея регионов Европы, видящая свою основную цель в содействии процессам регионализации в Европе, межрегиональному сотрудничеству и усилению роли регионов в процессах европейской интеграции. В ноябре 1985 г. была принята Европейская Карта территориального самоуправления, а в 1989 г. — Декларация о трансграничном сотрудничестве, основными принципами которых были обозначены самоуправление регионов, трансграничная кооперация, одинаковые компетенции и соблюдение внутреннего законодательства.
Основой регулирования трансграничной политики можно считать Мадридскую конвенцию 1989 г. Совета Европы, которая предоставила органам местной власти возможность разработки юридических основ взаимодействия по экономическим, социальным, экологическим и культурным вопросам вне зависимости от национальных границ. Под термином «трансграничное сотрудничество» в Конвенции понимаются согласованные меры административного, технического, экономического, социального и культурного характера, направленные на укрепление и развитие добрососедских отношений между регионами, находящимися по обе стороны от границы, а также на заключение соответствующих договоров. Предусматривается создание специальных органов, координирующих деятельность трансграничных регионов и финансируемых заинтересованными государствами. Особое внимание уделено совершенствованию налоговых и таможенных правил, условий внешней торговли и процедур перевода капиталов. Конвенция определила сферы трансграничного сотрудничества: вопросы городского и регионального развития, улучшения транспортной и коммуникационной сети, энергоснабжения, охраны окружающей среды, а также взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, в решении проблем воспитания, образования, научных исследований, здравоохранения, в частности распространения льгот в области медицинского обслуживания на жителей приграничных территорий, туризма, спорта, организации досуга. Трансграничное сотрудничество предполагает и осуществление совместных экономических проектов, строительство новых предприятий, совершенствование агропромышленных систем. Авторы Конвенции, исходя из желания способствовать официальному признанию законности такого сотрудничества и поощрению местных властей к его развитию, призвали ее участников к заключению нужных межгосударственных договоров. При этом они отметили уже накопленный Скандинавскими странами опыт подобной межгосударственной законодательной системы.
К важнейшим европейским институтам, действующим в области трансграничного сотрудничества, можно отнести:
1) Постоянную конференцию местных властей и регионов Европы;
2) Европейскую конференцию министров экономики местных регионов;
3) Комитет трансграничного сотрудничества Европейского совета;
4) Рабочий совет европейских приграничных регионов.
Таким образом, в 1970—1980х гг. главной целью трансграничного сотрудничества стала ликвидация пограничных преград, ограничений и других составляющих (в том числе и природных через развитие транспортной инфраструктуры), которые влияли на разделение населения приграничных регионов.
В конце 1980х — начале 1990х гг. годов начались два процесса, имевшие основополагающее значение для развития и интенсификации трансграничного сотрудничества на Европейском континенте:
• ликвидация внутренних границ на территории ЕС с 1 января 1993 г., когда вступил в силу Маастрихтский договор. Этому явлению сопутствовал перенос государственных границ в направлении внешних границ ЕС с другими странами;
• установление контактов в регионах, выходящих за новые внешние границы ЕС, с целью развития интеллектуальных, политических и экономических связей с другими странами.
Оба процесса заставили разработать новую философию трансграничного сотрудничества, которая определила принципы и правила взаимодействия на последнее десятилетие XX в. Согласно ей, эффективное сотрудничество должно охватывать все аспекты ежедневной жизни приграничных регионов (бизнес, досуг, культуру, условия жизни, планирование и т.д.), осуществляться всеми уровнями управления (государственным, региональным и локальным) и всеми социальными группами, иметь скоординированные программы.
В 1988 г. регионы, центрами которых являются Штутгарт, Барселона, Лион и Милан, основали так называемую «Моторную четверку» (Four Motors Association). В 1991 г. в Страсбурге была заключена Альпийская конвенция со статусом международно-правового документа. Она посвящена развитию сотрудничества регионов, расположенных в горных зонах. Подписавшие ее страны распределили свои обязанности следующим образом: Италия отвечает за разработку проектов развития альпийского сельского хозяйства, энергоснабжения и водных ресурсов, Франция — туризма и территориального управления, Швейцария — транспорта, Германия — защиты окружающей среды и улучшения почв, Австрия — горных лесных массивов.
В 1994 г. был создан Конгресс местных и региональных властей Европы — постоянный представительный форум органов местной и региональной власти 32 стран — членов Совета Европы для помощи государствам — членам Совета Европы в создании эффективной системы региональных и местных органов власти, способных осуществлять межрегиональное и приграничное сотрудничество в целях укрепления мира, взаимопонимания и экономического роста.
Другим действенным органом трансграничного сотрудничества является Рабочая группа по приграничным регионам, объединяющая более 30 трансграничных территорий. В частности, действует Программа средиземноморской интеграции, в соответствии с которой французский регион Южных Пиренеев разрабатывает совместные инициативы с Северной Португалией, а Ломбардия — с Каталонией. Еврорегион «Саарлорлкжсрейн» осуществляет свою деятельность на территории Люксембурга, Франции (Лотарингия), земель ФРГ Саар и Рейнланд-Пфальц, а также районов Бельгии, граничащих с Люксембургом. Активно осуществляется сотрудничество между регионом Рона-Альпы во Франции и Баден-Вюртембергом в Германии, между итальянской Ломбардией и испанской Каталонией. 1 ноября 1993 г. вступил в силу подписанный немецкими и нидерландскими городами и общинами Устав Целевого союза «Еврорегион Рейн — Вааль». Интенсивно развивается кооперация в регионе, простирающемся от юго-восточных границ Англии, охватывающем север Франции и страны Бенилюкса и заканчивающемся долиной Роны в Швейцарии. Морским путем осуществляется сотрудничество в регионе, известном как Атлантическая арка. Она берет начало в Ирландии, охватывает Уэльс и доходит до испанской Галисии и Португалии.
В настоящее время в ЕС принята следующая классификация структур приграничного сотрудничества:
• информационный и консультационный форумы — эта форма сотрудничества подразумевает проведение неофициальных, эпизодических контактов и встреч для обмена информацией между региональными и местными властями. Примером такого сотрудничества является Совещательная комиссия Восточной Финляндии и Республики Карелии;
• объединенные структуры — включают представителей сопредельных государств, имеют секретариаты и рабочую группу, могут также охватывать региональный уровень. Межправительственная рабочая группа по сотрудничеству сопредельных территорий, действующая под руководством министерств иностранных дел России и Финляндии, — пример объединенной структуры, в которую включены представители как государств, так и регионов. Но и в данном случае механизм совместного принятия решений, выработки общих приоритетов сотрудничества и совместных Проектов является недостаточно совершенным;
• интегрированные структуры — предполагают высокую степень интеграции и подразумевают наличие механизма совместного принятия решений — секретариат с административной ответственностью и орган управления. Пример такого сотрудничества — структуры, осуществляющие программы Интеррег, действующие внутри границ ЕС. В Финляндии такая модель отсутствует.
• долговременные, многоцелевые интегрированные структуры — формируются из региональных и местных представителей, предполагают многоуровневый и постоянный секретариат и орган управления, которые, в частности, могут содержать политическую составляющую; развитие такого вида структур длится десятилетия. Примером такого вида сотрудничества может служить еврорегион на границе Голландии и Германии, имеющий собственный совет и правительство. Кроме того, в организацию входит мониторинговый комитет программы Интеррег и еврорегиональный форум. Например, при финансировании проектов Интеррег учитываются интересы как местного, так и регионального уровней.
Европейская комиссия выделяет следующие основные задачи трансграничного сотрудничества:
• превращение государственной границы из разделительной линии в место сотрудничества между соседями;
• преодоление исторически сложившихся взаимных стереотипов и предубеждений населения, проживающего на приграничных территориях;
• развитие демократии и повышение эффективности региональных и локальных органов государственного управления;
• преодоление последствий периферийного положения и изоляции приграничных регионов;
• интенсификация экономического развития и повышение уровня жизни населения;
• ускоренное включение приграничных территорий в процессы европейской интеграции.
К приоритетам трансграничного сотрудничества относятся:
1) развитие приграничной инфраструктуры (строительство и модернизация пограничных переходов, дорог и коммуникаций);
2) экология и охрана окружающей среды;
3) развитие туризма, являющееся одним из способов оживить экономику периферийных районов;
4) образование (летние школы, языковые курсы, обмен опытом и т.п.);
5) развитие деловых контактов (бизнес-форумы, семинары, выставки) и культуры.
Выбор конкретной формы трансграничного сотрудничества зависит от целей, условий и желаний партнеров. Руководствуясь межправительственными соглашениями, приграничные регионы могут создавать рабочие группы, комитеты, ассоциации и т.п. (как зарегистрированные юридические лица, так и неформальные структуры). Наиболее сложной формой организации трансграничного сотрудничества являются еврорегионы.
Трансграничные связи активно формируются практически на всех континентах. Так, канадские провинции активно развивают трансрегиональное сотрудничество с целью поддержки торговли и инвестиционных вложений, охраны окружающей среды и т.п., а провинция Квебек даже имеет «свое собственное министерство иностранных дел и поддерживает более 30 своих представительств за границей».
Условно можно выделить две модели трансрегионального сотрудничества:
• приграничное, предполагающее обязательное наличие общей границы;
• собственно трансграничное, не обязательно связанное с наличием общей границы.
В качестве успешной реализации приграничных связей можно привести пример Северо-Запада РФ, где функционирует достаточно представительное сообщество крупнейших регионов-партнеров. Так, с 1997 г. подобное сотрудничество осуществляет Ленинградская область и шведский лен Седерманланд (Сермланд). В рамках этого сотрудничества осуществляются проекты в области социальной и культурной политики (повышение квалификации работников социальной защиты, поддержка женского предпринимательства, повышение жизненного уровня населения и др.). Показательно, что успешная реализация социальных программ заложила прочный фундамент для проектов в сфере энергосбережения, в частности использования экологически безвредного биотоплива. В Приозерском, Тихвинском, Выборгском районах сейчас работает несколько котельных на биотопливе.
Приграничные связи Северо-Запада России и Швеции представляют собой локальное проявление всеобщих региональных тенденций. Концептуальной основой для установления побратимских связей часто служат общность истории, приграничное географическое положение или схожесть климатических, социальных и других условий. На сегодня 45 шведских коммун и ленов поддерживают приграничные связи с российскими муниципальными образованиями, в частности на Северо-Западе России: Умео — Петрозаводск, Лулео — Мурманск, Кируна — Архангельск, Эстересунд — Вологда, Стокгольм — Санкт-Петербург, Гётеборг — Санкт-Петербург, Висбю — Новгород Великий, Снедебакен — Старая Русса, Нор телье — Псков, Нючёпинг — Выборг, Окселесунд — Сосновый Бор, Эскильстуна — Гатчина, Вестерботтен — Республика Карелия, Седерманланд — Ленинградская область, Эребру — Новгородская область, Норботтен — Мурманская область, Даларна — Псковская область, Вестернорланд — Архангельская область.
Эффект трансграничности можно проиллюстрировать на примере развития торгово-экономических связей российских регионов с Испанией — страной, не имеющей общей государственной границы с Российской Федерацией.
Наибольшую активность в развитии российско-испанских межрегиональных связей проявляют Самарская, Ярославская, Ростовская, Московская, Волгоградская, Нижегородская области, Краснодарский край, Республика Башкортостан; с испанской стороны — Каталония, Валенсия, Астурия. Так, мадридская компания «Дихеса» участвует в строительстве в Ульяновской и Нижегородской областях свиноводческих комплексов; фирма «Текникас Реунидас» — в реконструкции нефтеперерабатывающих заводов в Башкортостане и Туапсе; фирма «Агролимен» осуществляет проект по вводу второй очереди предприятия по производству пищевых концентратов «Таллина Бланка» в Нижегородской области; с участием фирмы «Кельме» построен комбинат по производству бытовой и спортивной обуви в Башкортостане. В разной стадии проработки находятся 10 проектов компании «Имабе Иберика» по утилизации отходов в Татарстане, Башкортостане, Самаре, Туле, Новгороде и многие другие. Устойчивые торговые связи сложились между Самарской областью и различными регионами Испании. Основу экспорта Самарской области составляют легковые автомобили, алюминиевый прокат, подшипники качения. Из Испании импортируются главным образом промышленное оборудование, станки, химические продукты, керамические изделия, бумажные изделия, продукты питания. На территории Самарской области зарегистрировано четыре предприятия с участием испанского капитала.
Показателен пример развития межрегиональных связей между Испанией и Северо-Западным регионом. Так, одним из крупнейших совместных российско-испанских проектов стало строительство в г. Санкт-Петербурге кондитерской фабрики «Чупа-чупс». Между представителями судоверфи по строительству рыболовецких судов-рефрижераторов в г. Уэльва и «Пролетарского завода», а также компании «Северные верфи» (Санкт-Петербург) достигнута договоренность о создании совместного предприятия по строительству судов-тунцеловов. Отдельные проекты с Испанией реализуются Архангельской и Вологодской областями. Администрация последней поставила вопрос о возможности привлечения испанского капитала для реализации ряда проектов в туристической индустрии.
Особую роль в межрегиональных российско-испанских связях играют отношения между Москвой и Мадридом. В Москве действует представительство Каталонского консорциума развития торговых связей, в Мадриде — Торговый дом Москвы. В 1998 г. в Москве было открыто представительство Валенсийского автономного сообщества, а в начале 2000 г. — Торговый дом Москвы, который ведет торговые операции по всей Испании. Со своей стороны администрация автономии учредила в Москве отделение Института внешней торговли Валенсии (ИВТВ), главной задачей которого является продвижение интересов валенсийского экспорта на российском рынке.
Таким образом, контакты субъектов Российской Федерации с испанскими автономиями в последние годы становятся все более целенаправленными и прагматичными, что в целом отражает динамику развития и специфику трансграничных связей российских регионов.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
