Природа и содержание государственного регулирования предпринимательской деятельности
Необходимость, объем и формы вмешательства государства в экономическую жизнь общества, направления цели и методы государственного регулирования предпринимательской деятельности относятся к числу проблем, вокруг которых более двух столетий ведутся дискуссии. В зависимости от признания или отрицания необходимости государственного регулирования рыночного хозяйства принято выделять в истории экономической мысли либеральное и консервативное направления. В настоящее время общепризнанным является положение о том, что предпринимательская экономика не может функционировать без государственного регулирования.
В фундаментальном учебнике П. Самуэльсона «Экономика», с положениями которого, по словам его автора, согласны 90% экономистов «западного мира», указывается, что человек сегодня «уже не руководствуется тем соображением, что лучше всего регулирует то государство, которое меньше всего регулирует». Об этом же пишут и другие авторы. Так, К. Р. Макконнелл и С.Л.Брю называют четыре фактора, препятствующих эффективному распределению ресурсов в конкурентной экономике и делающих необходимым вмешательство государства в хозяйственную жизнь. Во-первых, конкурентная система, рыночный механизм не обеспечивают оптимальное распределение доходов, что ведет «к производству пустяков для богатых» и отказу бедным «в удовлетворении их основных нужд». Во-вторых, конкурентная рыночная система цен игнорирует важную группу товаров и услуг (национальную оборону, программу паводкового контроля) — товары, «которые могут приносить и приносят удовлетворение потребителю, но не могут быть оценены или проданы посредством рыночной системы». Удовлетворение потребностей в таких товарах должно брать на себя государство. Обеспечение общественными благами не может быть доверено рыночному механизму. В-третьих, рыночный механизм далеко не всегда открывает путь реализации наиболее эффективных научно-технических решений. В-четвертых, конкурентная система, свойственная рыночному механизму, не обеспечивает ни широкого диапазона выбора продуктов, ни условий для разработки новых продуктов.
К сказанному необходимо добавить еще одно обстоятельство: многие виды экономической деятельности имеют некоторые побочные эффекты, которые получили название «экстерналий». Они представляют собой связанные с предпринимательской деятельностью издержки (или выгоды), которые несут (или получают) не участники соответствующих сделок, а третьи лица, к этим сделкам отношения не имеющие. Предпринимательские структуры и индивиды не принимают во внимание эти побочные эффекты, когда им приходится решать вопрос, что и сколько следует производить и потреблять. Рыночный механизм не учитывает подобные внешние влияния, и это — одна из тех областей, где он, по словам Р. Хейлбронера и Л.Туроу, терпит фиаско. В самом деле, загрязнение природной среды, например, связанное с производством, заставляет общество нести дополнительные расходы по ликвидации его последствий (дополнительные затраты на здравоохранение и др.), но сами предприниматели не имеют никакой заинтересованности снижать вредные последствия производственной деятельности своих предприятий или участвовать в покрытии затрат, которые вынуждены нести «третьи лица» или общество в целом.
Поэтому, как указывает П. Самуэльсон, «демократические страны не удовлетворяются теми ответами на три вопроса: что, как и для кого, — которые дает ничем не сдерживаемая рыночная система. Такая система могла бы предписать некоторым людям голодать из-за недостатка дохода, а другим — получать несоразмерные или чрезмерные доходы. Поэтому государство выступает на арену со своими расходами, чтобы дополнить реальные или денежные доходы некоторых индивидуумов...».
Один из творцов «японского чуда» Сабуро Опита писал, что утверждение о превосходстве «рыночно ориентированной экономики над централизованно планируемой... заблуждение..., проблема состоит в том, чтобы объединить в едином механизме начала этих двух систем, найти эффективный путь комбинирования рыночных механизмов и государственного планирования и регулирования».
В каждой стране с рыночной экономикой данная проблема в той или иной мере, тем или иным способом решается. П. Самуэльсон отмечал, что с конца XIX в. почти во всех странах происходило неуклонное расширение экономических функций государства. На основании анализа этого процесса П.Самуэльсон приходит к выводу о том, что в этих странах действует «смешанная система», которую характеризует экономический контроль, осуществляемый со стороны как общества, так и частных институтов.
Правовая природа государственного регулирования предпринимательской деятельности на современном этапе, на наш взгляд, тесно связана с проблемой дуализма права и с пределами (ограничениями) осуществления субъективных прав.
В наши задачи входит освещение теорий дуализма права, блистательные опыты которого продемонстрировали М. М.Агарков, М. И. Кулагин, В.Ф. Попондопуло, В. В. Ровный, Г. Ф. Шершене вич и др. Здесь лишь отметим условность грани между публичным и частным интересом. Публичные и частные ценности неразрывно связаны между собой. В процессе правового опосредования любых общественных отношений достигается обобщенный частно-публичный эффект. Проблема дуализма права заключается не в сравнении между собой конечных результатов соответствующего членения права, а в выяснении изначальных причин этого. Интересны и актуальны, на наш взгляд, рассуждения М. М. Агаркова о наличии или отсутствии личной свободы как критерия деления субъективных прав на частные и публичные, что и предопределяет особенности в направленности и границах реализации самого права. Частное право не обязательно осуществляется в интересах самого субъекта. Это могут быть любые правомерные интересы и цели, в том числе и общественное благо. Главное, что выбор этих целей зависит от самого субъекта в условиях отсутствия конкретных предписаний действовать в определенном направлении. Что касается публично-правовой мотивации, то она сама указывает направление, в котором должно осуществляться право, исключая альтернативные мотивы.
При всем многообразии взглядов исследователей на понятие, статус предпринимательского (торгового, хозяйственного) права и его соотношение с публичным и частным правом, а также с гражданским правом, наиболее плодотворными представляются идеи о тесном единстве частных и публичных начал, а также об объединении в предпринимательское право любых норм права, прямо или косвенно регламентирующих вопросы организации и функционирования экономического механизма.
Неслучайно появление предпринимательского (хозяйственного) права, родиной которого считается Германия, связывают с активными процессами публицизации сферы частного права на рубеже XIX —XX вв. В СССР, а теперь в Российской Федерации, основной целью этой отрасли признается объединение частно и публично-правовых начал. Отечественное хозяйственное право родилось в условиях резкой активизации экономической функции государства.
В настоящее время специфика участия государства в предпринимательских отношениях определяется в первую очередь объединением политической власти и власти собственника. Это вызывает необходимость говорить о непосредственном участии государства в предпринимательской деятельности и о регулировании государством предпринимательской деятельности.
Что касается второго, то кроме дуализма права следует отметить, что принцип беспрепятственного осуществления права, восстановления и защиты нарушенных прав, закрепленный в ст. 1 ГК РФ, требует установления определенных границ (пределов) осуществления субъективных прав, так как, исходя из предмета правового регулирования (общественные отношения), он действует не в отношении индивида, а в отношении коллектива, общества. Их делят на общие и частные, устанавливают в законе (например, ст. 10 ГК РФ) и выводят из общих начал и смысла законодательства.
Особое значение имеет то, что, исходя из принципа равенства правового режима субъектов предпринимательских отношений, устанавливает эти пределы и находит компромисс между сторонами правоотношения государство — субъект, не связанный в административном отношении ни с одной из сторон.
Теперь обратимся к содержанию государственного регулирования предпринимательской деятельности.
В системе государственного регулирования предпринимательской деятельности с определенной долей условности можно выделить три элемента: нормативно-правовой, организационный и финансовый.
Каждый из вышеуказанных элементов имеет собственную структуру, состоящую из функционального и структурного блоков, а также связей между ними. Структурный блок включает органы и организации, осуществляющие практическую деятельность, а функциональный — инструментарий их деятельности, ее направления, формы и методы, средства, меры.
К. Р. Макконнелл и С. Л. Брю называют пять основных направлений государственного вмешательства:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы;
2) защита конкуренции;
3) перераспределение доходов;
4) перераспределение ресурсов;
5) меры по стабилизации экономики в целом (поддержание стабильности уровня цен и обеспечение полной занятости).
Опираясь на эту классификацию, можно предложить перечень направлений государственного вмешательства:
1. Обеспечение правовой базы (основы) и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы:
гарантирование государством (через принятие соответствующих правовых норм и контроля за их исполнением) права частной собственности, без которой невозможны формирование и функционирование рыночной экономики;
предоставление законного статуса и государственное регламентирование организационно-правовых форм субъектов предпринимательской деятельности;
государственное регламентирование форм договорных отношений между субъектами предпринимательства, между ними и потребителями, а также ответственности сторон за неисполнение (ненадлежащее исполнение) взятых на себя обязательств;
выполнение государством (его судебными органами) функции арбитража при разрешении споров, возникающих между сторонами в ходе осуществления предпринимательской деятельности;
поддержание общественного порядка, защита личной безопасности граждан, их собственности;
разработка и утверждение стандартов качества продукции, установление единиц веса, длины, объема, используемых в хозяйственной деятельности всеми субъектами рынка.
2. Защита конкуренции и ограничение монополистической деятельности:
введение запретительных мер в отношении любых действий, направленных на ограничение свободной конкуренции (антитрестовское законодательство);
контроль за деятельностью естественных монополий путем государственного регламентирования цен на соответствующие товары и услуги, а также регламентирования их качества.
3. Перераспределение доходов (трансферты):
применение прогрессивных ставок налогообложения, предусматривающих рост (по мере увеличения доходов субъекта предпринимательской деятельности) той их части, которая отчисляется в виде налога государству для удовлетворения общественных нужд;
выплата пособий и оказание других видов помощи социально незащищенным категориям населения;
4. Перераспределение ресурсов (в случае появления некомпенсируемых издержек третьих лиц):
охрана природной среды;
строительство и эксплуатация маяков и др.;
услуги по управлению обществом;
внешняя безопасность страны.
5. Стабилизация экономики в целом.
6. Государственная поддержка определенных видов бизнеса.
7. Государственное регулирование внешнеторговой деятельности.
8. Государственное регулирование трудовых отношений, обеспечение социального партнерства.
9. Регламентирование внешнеторговой деятельности.
10. Валютное регулирование.
11. Защита прав потребителей.
Мы уже освещали вопрос об источниках правового регулирования предпринимательской деятельности, которые занимают центральное место в ее правовой базе (основе). Но отождествлять правовую основу с правом в его государственно-официальной форме, т.е. с системой действующих норм права, закрепленных в законах, нормативных указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, недопустимо. Это не только обедняет основу, но и ослабляет ее, создает лишь иллюзию государственной заботы о правовой основе, когда функции государственных органов и органов местного самоуправления свелись бы к принятию все новых и новых нормативных актов без обременения себя ответственностью за исполнение принимаемых решений.
Под правовой основой предлагается понимать нормативно-правовую базу предпринимательства и весь правовой механизм реализации юридических норм, регулирующих предпринимательскую деятельность. Структура правовой основы предпринимательства представляет собой диалектическое единство права, законности и правопорядка, которые посредством отражения, закрепления и реализации интересов субъектов предпринимательских отношений и третьих лиц упорядочивают экономические, социальные, политические, духовные процессы, придают им юридически гарантированную оптимальность функционирования и развития.
Большое значение имеет предоставление законного статуса и государственное регламентирование организационно-правовых форм субъектов предпринимательской деятельности или, говоря проще, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности в установленных государством организационно-правовых формах. В условиях России это означает официальный доступ к участию в торговом обороте.
Неотъемлемой частью государственного регулирования экономической жизни является регламентирование организационно-правовых форм субъектов предпринимательской деятельности, или «форм экономического порядка», без которых даже убежденный
сторонник всесилия механизмов рыночного хозяйства, отец «социально-рыночного хозяйства» и «германского экономического чуда» основатель «фрайбургской школы» немецкий экономист Вальтер Ойкен считал невозможным эффективное функционирование рыночной экономики.
Под государственным регламентированием организационно-правовых форм предпринимательства в узком смысле слова можно понимать установление законом состава (перечня), правового статуса тех форм, которые должны принимать хозяйствующие субъекты для легального занятия предпринимательской деятельностью. В широком смысле слова к регламентированию организационно-правовых форм предпринимательства следует, помимо указанного, относить установленный законом порядок образования, функционирования и прекращения деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов, порядок формирования и размеры имущественной базы их деятельности, перечень (круг) лиц, которые могут быть их учредителями (участниками), состав и компетенцию органов управления структурированных субъектов, порядок распределения прибыли и т.д. Указанные вопросы регламентируются ГК РФ и рядом других законов.
Государственное регулирование экономической жизни, предпринимательской деятельности по всем перечисленным направлениям (их можно назвать целевыми установками государственного регулирования) осуществляется с помощью определенных инструментов (методов) воздействия на экономическую жизнь общества в целом и, в частности, на предпринимательскую деятельность.
К таким инструментам (методам) следует отнести:
1) принятие определенных правовых актов, направленных на практическую реализацию возможностей государственного регулирования по указанным выше направлениям;
2) организацию деятельности правовых структур (суды, прокуратура и др.), обеспечивающих соблюдение на практике всех положений действующих правовых актов;
3) использование экономических и административных рычагов (инструментов), включающих:
налоговую систему, амортизационную политику, государственное кредитование, государственные субсидии, стандартизацию, сертификацию продукции, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности,
государственное регулирование цен,
порядок регистрации предпринимательских структур (облегчение процедуры регистрации для определенного вида субъектов предпринимательской деятельности),
объявление предпринимателей банкротами (очистку экономического пространства от неконкурентоспособных предпринимателей),
штрафы и другие санкции, применяемые в качестве средств экономического воздействия на юридических и физических лиц в целях достижения целей государственного регулирования.
Можно предложить и другую классификацию форм и методов воздействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на предпринимательство.
Первую группу составляют формы и методы, распространяемые только на предпринимательские организации, создаваемые органами государства и местного самоуправления соответственно на базе государственной и муниципальной собственности. Они отражают субординационный характер взаимоотношений между властными структурами и подчиненными им субъектами предпринимательской деятельности.
Значительно больший интерес представляет вторая группа форм и методов воздействия государственных органов и органов местного самоуправления, применяемых к предпринимателям, прежде всего коммерческим юридическим лицам, которые не находятся в государственной собственности и собственности муниципальных образований. Некоторые из них распространяются также на государственные и муниципальные предприятия с учетом их субординационной специфики. Вторая группа подразделяется на два вида.
Первый вид объединяет формы и методы, через посредство которых государственные органы и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия. По своему характеру они являются административно-правовыми. Сюда входят государственная регистрация субъектов предпринимательства и лицензирование отдельных видов их деятельности, регистрация и выдача патентов на объекты интеллектуальной собственности. Регистрируются и тем самым разрешаются к использованию, в том числе в предпринимательской деятельности, и некоторые другие объекты.
Все возрастающую актуальность приобретает контроль государственных органов за соблюдением законности в деятельности субъектов предпринимательства. Трудности начинаются с определения границ контроля, его сопряженности со служебной и коммерческой тайной.
Контрольные полномочия государственных органов исходят из акта высшей юридической силы страны — Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (п. «в» ст. 71 и п. «б» ст. 72). Конкретные контрольные полномочия тех или иных государственных органов определяются в законах и положениях о статусе соответствующих органов. Последние наделены специфическими формами реагирования на выявленные нарушения законности. Так, в случаях, предусмотренных ст. 61 ГК РФ, государственные органы могут предъявить в суд требование о ликвидации предпринимательской организации.
Второй вид объединяет формы и методы, где властная сущность государственных органов не носит административно-обязательного характера или не проявляется вовсе. Опираясь на них, властные органы оказывают помощь и содействие предпринимателям в их работе, создают стимулы для развертывания предпринимательства вглубь и вширь.
Государственное регулирование предпринимательской деятельности может быть прямым и косвенным. Прямое регулирование реализуется в императивных нормах, связанных с возложением обязанности, разрешением, запретом. Косвенное регулирование означает применение различных экономических рычагов и стимулов. В современных условиях приоритет отдается косвенному регулированию, что также свидетельствует о развитии гражданско-правовой природы предпринимательских отношений и сближении с нею природы отношений, связанных с регулированием предпринимательской деятельности.
Институционально-организационная структура государственного регулирования предпринимательской деятельности
Государственное регулирование как целостное социальное явление представляет собой определенную систему, урегулированную правом. В ней происходят все процессы его формирования и реализации, раскрываются все элементы.
Таким образом, система государственного регулирования полностью должна охватывать:
субъект регулирования и его функционирование;
структуру взаимосвязей субъекта и объекта регулирования;
объект регулирования, или более дробно;
субъекты регулирования;
объекты регулирования;
цель;
формы деятельности; методы регулирования; стадии процесса регулирования.
Субъект регулирования — это структурно-организованная социальная общность, выполняющая функции регулирования и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние. Первичным субъектом регулирования, опираясь на идеи Ю. А. Тихомирова, мы назовем государство в целом. Подсистемы государственных органов, отдельные государственные органы выступают в качестве регулирующих компонентов (видоизмененный термин Г. В. Атаманчука), содержащих и воплощающих в себе различные качества субъекта государственного регулирования. Это вторичные субъекты государственного регулирования. В отечественном правоведении справедливо включают в систему первичных субъектов государственного регулирования Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации, а в систему вторичных субъектов органы государственной власти, исполнительные органы, органы правосудия и органы прокуратуры. Это вытекает из законодательства, теории и практики (Конституция РФ; принятие закона по вопросу предпринимательской деятельности, организация его применения министерством, прокурорский надзор за его соблюдением, рассмотрение судом его нарушения). К расширению круга субъектов государственного регулирования ведет признание на современном этапе функций регулирования предпринимательской деятельности за муниципальными образованиями и органами местного самоуправления.
Объект регулирования — предпринимательские отношения, на которые оказывается воздействие. При рассмотрении этого элемента надо, во-первых, иметь в виду классификацию предпринимательских отношений. Во-вторых, следует учитывать виды самой предпринимательской деятельности (производственная, коммерческая, финансовая, консультативная) и их подвиды, по которым, подменяя специфику правовых отношений спецификой экономических отношений, строится изложение в большинстве учебников по предпринимательскому праву. В-третьих, структура правоотношения, включающая в себя и предпринимателя как субъекта предпринимательского правоотношения, объясняет, почему иногда говорят о предпринимателе как об объекте государственного воздействия, хотя это и не вполне корректно.
Деятельность человека и социальных образований, к которым относятся и государственные органы, всегда предполагает целеполагание. В самом общем виде цель регулирования можно определить как ожидаемое, желаемое состояние объекта регулирования, которого он должен достигнуть под воздействием субъекта регулирования.
Как общее и частное принято различать цели и задачи.
Цель дает общую модель, будущее состояние, выражает ориентацию в деятельности субъектов регулирования.
Задача опосредует движение целей в более конкретных рамках и является формой материализации целей, определенной ступенью их достижения.
В философской литературе содержание определяется как совокупность элементов и процессов, образующих данный предмет или явление, а форма — как структура, организация содержания, способ его существования.
К формам государственного регулирования предпринимательской деятельности как внешним постоянно и типизированно фиксируемым выражениям практической деятельности субъектов регулирования можно отнести:
установление норм права;
применение норм права;
осуществление организационных действий (оперативно-организаторская работа).
Государственный контроль, который также часто включают в этот перечень, является не столько формой, сколько видом государственного регулирования. Применение мер государственного принуждения как включают во вторую форму, так и выделяют в качестве самостоятельной.
Часто формами государственного регулирования называют планирование, регулирование и контроль. Но целое не может совпадать с частью своим элементом. О контроле мы уже говорили, а планирование и прогнозирование (разработка оперативных и долгосрочных программ, обеспечение их материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами и т.д.) входят согласно теории управления в число общих функций регулирования. На наш взгляд, представляет интерес включение в систему форм государственного регулирования создания и прекращения субъектов предпринимательской деятельности, хотя эти процессы могут реализовываться в рамках применения норм права и оперативно-организаторской работы.
В настоящее время, к сожалению, нет единого понимания методов государственного регулирования. Но большинство авторов определяет методы регулирования как способы целенаправленного воздействия субъекта регулирования на его объект, как многообразные проявления непосредственно практической работы субъектов регулирования, выражающие способы, приемы формирования и осуществления регулятивных функций.
По существенным свойствам их проявления методы государственного регулирования можно разделить на: экономические, воспитательные (более удачным представляется термин «просветительские»), властные, организационные; методы организации и методы деятельности; методы убеждения и методы принуждения; прямого и косвенного воздействия; правовые и неправовые; научные, эмпирические, экспериментальные и случайные; регулирование, общее руководство, непосредственно управление; повсеместные и локальные; общие и специальные; стратегические и тактические.
Экономические методы обусловливают материальную заинтересованность предпринимателя, побуждающую его действовать в нужном направлении и добиваться инициативного решения поставленных задач без специальных распоряжений или указаний со стороны субъекта регулирования; предоставляют возможность выбора между типами поведения; являются по своему воздействию косвенными.
Просветительские методы означают активное воздействие на психику людей идеологических и материальных средств в целях поднятия их с уровня «объекта» до уровня «субъекта»; социально ориентированного и действенного восприятия ими действительности; формирования правосознания, повышения правовой культуры, в том числе знания норм права, умения пользоваться предоставленными правом возможностями в первую очередь в предпринимательской деятельности.
Властные методы представляют собой способ непосредственного воздействия путем прямого обязывающего предписания, опирающегося на силу государственного принуждения, невыполнение которого может повлечь за собой юридическую ответственность. Чаще их называют административными или административно-директивными, хотя последние термины по своему значению уже.
Суть организационных методов состоит в упорядочении структуры государственного регулирования, функций и компетенции каждого структурного подразделения, информационных каналов прямой и обратной связи и т.д. Иными словами, это методы упорядочения объекта и субъекта регулирования в структурном и функциональном отношении.
Функциональный и структурный блоки, а также связи между ними составляют структуру элементов обеспечения государственного регулирования: нормативного, финансового, организационного и технологического. Элемент нормативного обеспечения реализуется в форме установления норм права. В элементе финансового обеспечения субъекты государственного регулирования управляют финансовыми потоками (формирование бюджета, государственные дотации, трансферты) и осуществляют контроль за их использованием. Элемент организационного обеспечения связан как со сферой оперативно-организаторской работы, так и с функциями государственного регулирования. Наконец, элемент технологического обеспечения включает в себя разработку и утверждение стандартов, контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.
Регулирующее воздействие государства происходит в определенной последовательности действий, составляющих стадии процесса регулирования. Следует разграничивать два взаимосвязанных и взаимодействующих понятия: функции регулирования и стадии регулирования. Функции регулирования характеризуют содержание регулирования и представляют собой самостоятельные и обособленные направления или виды деятельности субъектов государственного регулирования, определяемые его целями. Их делят на общие и специальные. Общие объективно присутствуют в любом процессе регулирующего воздействия и свойственны любому субъекту государственного регулирования.
К ним относятся:
прогнозирование и планирование (разработка оперативных и долгосрочных программ, обеспечение их материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами);
организация (формирование структуры системы регулирования, определение функциональных взаимосвязей);
руководство (установление правил и нормативов, координация);
оперативное распорядительство; контроль.
Специальные функции отражают специфические особенности данного субъекта государственного регулирования (например, техническое и методическое руководство, технический контроль, специальные виды надзора). Кроме того, существуют вспомогательные функции, которые прямо не выражают регулятивное воздействие, а предназначены для обслуживания процесса регулирования в рамках общих и специальных функций (например, делопроизводство). Функции государственного регулирования практически реализуются в методах и формах государственного регулирования.
Под стадиями государственного регулирования понимаются отдельные действия, объективно необходимые для реализации всех функций, отдельные этапы процесса осуществления этих функций, характеризующие последовательность действий в рамках единого целого.
Выделяют следующие стадии:
сбор, анализ и обобщение информации, т.е. использование по назначению прямых и обратных связей между субъектами и объектами государственного регулирования;
подготовка, разработка и принятие решения, установление норм, правил и основных направлений деятельности (на этой стадии организуется функционирование системы государственного регулирования, определяется статус участников отношений, связанных с регулированием предпринимательской деятельности);
организация исполнения решения, имеющая своим назначением реализацию содержащихся в нем норм в процессе взаимодействия, взаимоотношений субъекта и объекта государственного регулирования (на этой стадии осуществляется оперативное регулирование текущих связей, корректировка решений, оперативное распорядительство и т.п.);
контроль за исполнением решения, т.е. проверка функционирования объекта в соответствии с целями регулирования.
Сочетание указанных последовательно сменяющих друг друга стадий, их определенный порядок составляет технологию процесса регулирования. Одновременно каждая из стадий также состоит из набора последовательных взаимосвязанных действий, а в рамках отдельных форм они приобретают определенную специфику.
Все освещенные выше элементы составляют в совокупности институционально-организационную структуру государственного регулирования предпринимательской деятельности.
Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности
Термин «контроль» трактуется в литературе неоднозначно. Во французском правоведении он первоначально отождествлялся с проверкой, надзором. Это соответствует нуждам управления и права. В странах общего права контроль понимался как господство, что больше соответствует нуждам права и экономики. Обе трактовки имеют право на существование и активно используются в настоящее время. Контроль рассматривают как вид воздействия, стадию управленческого цикла (часто заключительную, сужая, на наш взгляд, необоснованно его значение) и как метод управления.
Логичным представляется использовать для нужд предпринимательского права определение из теории социального управления: «контроль — это система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям — законам, планам, нормам, правилам, приказам и т.д.; выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений».
В процессе контроля по каналам обратной связи поступает информация к управляющему субъекту от объекта управления и (или) по поводу объекта управления, ее изучение и оценка.
В процессе контроля выделяются такие его этапы: отбор объекта и предмета контроля, выработка критериев соответствия объекта эталону, сбор информации, ее анализ, формирование выводов, реакция. Различают контроль: внутренний и внешний, прямой и косвенный, специальный и комплексный, тотальный и выборочный, постоянный и периодический, предварительный, текущий и последующий, по объектам, по субъектам и т.д.
По субъектному составу выделяют контроль: публичный и частный, общественный (или народный), государственный, контроль со стороны различных структур (общественных организаций, органов юридического лица).
Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности является реализацией экономической функции государства, формой воздействия на предпринимательские отношения и через них — на состояние экономики страны и относится к публичному контролю.
Некоторые правоведы, не удовлетворенные общим определением контроля и констатацией его специфики, производной от характеристики субъектного состава, предлагают свои определения государственного контроля. Определенное распространение в хозяйственно-правовой литературе получила дефиниция В. С. Мартемьянова: «...контроль как способ государственного воздействия представляет собой установление для органов государства возможности наблюдать и в определенных пределах проверять состояние дел предпринимателя, принимать соответствующие меры в предусмотренных законом случаях».
Общими основаниями осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью являются основания ее государственного регулирования. Специальными могут быть те правовые акты, в которых закреплены органы государственного контроля и их компетенция. Так как компетенция связана с видами государственного контроля, его правовыми формами и средствами, то следует вначале отметить, что на государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности распространяются общие классификации контроля, но в них присутствует определенная специфика.
По соотношению объекта и субъекта контроля различают внутренний и внешний контроль. Внешний контроль является общим правилом для государственного контроля, так как государственные органы осуществляют внешний контроль за предпринимательской деятельностью вне зависимости от формы собственности и организационно-правовой формы субъекта предпринимательства. Из него мы исключаем только внешний аудит, проводимый независимой аудиторской фирмой или аудитором, получившими в установленном законом порядке лицензию на право осуществления аудиторской деятельности.
Термин «внутренний контроль» в этой классификации не применим, так как под ним обычно понимается контроль, организованный внутри субъекта предпринимательских отношений (если это юридическое лицо) либо осуществляемый им самостоятельно (если это индивидуальный предприниматель) в интересах его собственников, учредителей, участников, регламентированный его внутренними документами, связанный с соблюдением установленного порядка ведения бухгалтерского и иного хозяйственного учета, охраной имущества. К институтам такого контроля относятся ревизоры (ревизионные комиссии), внутренние аудиторы (группы аудиторов), в том числе службы внутреннего контроля в организациях — профессиональных участниках финансовых рынков. При осуществлении предпринимательской деятельности государственными организациями (в том числе государственными органами) внутренний контроль — разновидность частного контроля — преследует иные цели, осуществляется в иных формах и использует иные средства, чем внешний государственный, который, как мы уже установили, является публичным. Применение этого термина к внутригосударственному контролю в противовес осуществляемому другими государствами, их сообществами, международными организациями, хотя и вписывается в классификацию по основанию «соотношение объекта и субъекта контроля», но трудно относимо к общему понятию государственного контроля по второй составляющей (сообщества государств, международные организации).
Некоторый интерес представляет характерная для стран — членов ЕЭС тенденция к расширению контрольных функций ревизоров акционерных компаний. Эти лица, согласно точке зрения, преобладающей в западной юридической литературе, не считаются органами акционерного общества. Они осуществляют постоянную проверку правильности и достоверности документов акционерного общества, его счетов, информации, содержащейся в отчетах органов управления, а также в документах о финансовом положении компании, адресуемых акционерам и третьим лицам. Ревизоры также дают заключения относительно законности планируемых операций. О результатах проверок они сообщают управляющим и акционерам, а в случае обнаружения нарушений законодательства — прокурору. Во Франции ревизоры, кроме того, также представляют информацию комиссии по биржевым операциям. Все это свидетельствует о тесной связи ревизоров с государственным аппаратом. В большинстве случаев через ревизоров государство усиливает свой контроль за деятельностью акционерных обществ.
Деление по методу воздействия на прямой и косвенный полностью применимо к государственному контролю, но имеет три аспекта. С учетом трактовки контроля как надзора мы говорим о запретах и разрешениях со стороны государства в качестве прямого контроля и о применении экономических рычагов и стимулов в качестве косвенного. С учетом предмета контроля мы выделяем прямой контроль, где сбор информации и выводы однопредметны (контроль налоговыми органами за правильностью, полнотой и своевременностью уплаты налогов как элемент контроля за финансово-хозяйственной деятельностью), и косвенный контроль, где выводы могут выходить за предмет сбора информации (контроль прокурора за принятием акционерным обществом решения о ликвидации в случае падения стоимости его чистых активов ниже легальной величины минимального уставного капитала как элемент контроля за соблюдением закона и правопорядка и вывод о необходимости подачи заявления о признании акционерного общества банкротом) (ст. 35 ФЗ «Об акционерных обществах»).
С учетом трактовки контроля как господства мы используем понятия антимонопольного и акционерного законодательства (применительно к аффилированным лицам) и говорим о прямом государственном контроле как возможности государства определять решения, принимаемые юридическим лицом, посредством:
1) распоряжения более чем 50 % голосов, приходящихся на все акции (вклады, доли);
2) получения права определять условия предпринимательской деятельности юридического лица или осуществлять функции его исполнительного органа;
3) получения права назначать более 50% состава исполнительного органа и (или) совета директоров (наблюдательного совета) юридического лица;
4) участия совместно с одними и теми же лицами в исполнительном органе и (или) совете директоров (наблюдательном совете) двух и более юридических лиц, представляя более 50 % состава их органа управления. Мы говорим о косвенном государственном контроле как возможности определять решения, принимаемые юридическим лицом, через третьих лиц, по отношению к которым государство осуществляет прямой контроль. Иными словами, речь идет об управленческой зависимости, обусловленной имущественными предпосылками, о государственных юридических лицах или о юридических лицах с участием государственной собственности.
Деление государственного контроля на специальный и комплексный, а также на тотальный и выборочный очень близки, так как проводятся по предмету контроля. Но если в первом случае также имеет значение компетенция контролирующих государственных органов (например, могут осуществлять только валютный контроль или имеют неограниченные контрольные функции), то во второй мы обращаем большее внимание на объект контроля. Так, объекты государственной монополии (например — федеральный железнодорожный транспорт) и приближающиеся к ним по правовому статусу и режиму естественные монополии подлежат тотальному контролю. По срокам проведения различают постоянный и периодический государственный контроль. Например, надзор ЦБ РФ за деятельностью коммерческих банков осуществляется на постоянной основе. С моментом возникновения вещного права на недвижимость связан государственный контроль (периодический) в форме государственной регистрации вещных прав на недвижимость и сделки с нею (ст. 131, 164, 551, 584, 651 ГК РФ).
Классификация по объектам и предмету контроля (в области стандартов, ценового регулирования и т.д.), весьма распространенная в хозяйственно-правовой литературе, представляется нам самой несущественной, так как их влияние на специфику государственного контроля минимально.
Кроме того, вызывает сомнения деление государственного контроля на общий (независимо от формы собственности) и особенный (особый) — когда государство выступает как собственник своего имущества. Возможная специфика полностью, на наш взгляд, охватывается прямым и косвенным, а также тотальным и выборочным контролем.
Большой интерес представляет классификация контроля на предварительный, текущий и последующий по отношению к предмету контроля. По результатам предварительного контроля решается вопрос о допуске субъекта к предпринимательской деятельности и (или) ее отдельным видам. Текущий контроль осуществляется в момент совершения и документального оформления хозяйственных операций, что позволяет своевременно обнаружить недостатки, принять соответствующие меры, свести убытки к минимуму. Предварительный и текущий государственный контроль носят, как правило, оперативный характер. Последующий контроль основывается на данных бухгалтерской, статистической и иной хозяйственной отчетности и в подавляющем числе случаев является выборочным. Иногда исключительно ему приписываются такие правовые формы, как ревизии и проверки. Предварительный и текущий государственный контроль в случае выявления «отклонений от требований управленческих решений», правонарушений задействует механизмы гражданско-правовой и административной ответственности (отказ в государственной регистрации, в выдаче лицензии, признание сделки недействительной, возмещение убытков, наложение штрафа и т.д.). Последующий контроль наряду с ними может задействовать и механизм уголовной ответственности.
Как правило, осуществление любого вида контроля входит в компетенцию любого органа государственного контроля. Не повторяя материал конституционного, государственного права по вопросу системы государственных органов, отметим, в первую очередь, наличие государственных органов общей компетенции, в которую входят и контрольные полномочия специальных контрольно-надзорных органов.
Среди первых назовем в качестве примера такой федеральный орган исполнительной власти, как Министерство юстиции РФ, осуществляющее предварительный, периодический, выборочный, специальный, прямой контроль в форме государственной регистрации субъектов предпринимательских отношений; текущий, периодический, выборочный, специальный, прямой контроль в форме государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с нею.
Примером вторых может служить Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации, контрольно-ревизионные управления Минфина РФ в субъектах Российской Федерации, органы пожарного надзора. Уникальным примером осуществления функций косвенного государственного контроля является утверждение Правительством РФ порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия.
Особое место занимают органы, разрешающие споры между субъектами предпринимательских отношений.
В теории отсутствует единая схема средств и правовых форм государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности. Представляется, что во многом она совпадает со средствами и правовыми формами государственного регулирования предпринимательской деятельности, видом которой подчас называют государственный контроль.
Следует различать:
издание юридически обязательных актов;
контроль в узком смысле этого слова (наблюдение, надзор за их исполнением) или, иначе говоря, оперативно-организаторская работа;
применение мер государственного принуждения.
Среди юридически обязательных актов мы выделяем нормативные и индивидуальные правовые акты (правоприменительные акты).
Последние носят самые различные названия: представление, предписание, лицензия, акт ревизии, акт прокурорского надзора, судебное решение. Главное (кроме стандартной характеристики индивидуально-правовых актов), что они фиксируют в соответствии с нормативным актом определенное правовое положение субъекта предпринимательских отношений, на основе которого должна осуществляться его последующая предпринимательская деятельность.
С ними связываются определенные правовые последствия, по характеру которых различают правопорождающие (свидетельство о государственной регистрации, лицензия), правоизменяющие (решение органа охраны окружающей природной среды об ограничении деятельности предпринимателя, осуществляемой с нарушениями природоохранного законодательства) и правопрекращающие акты (акт отзыва лицензии, акт главного государственного санитарного врача или его заместителя о снятии с производства пищевых продуктов, не соответствующих санитарным правилам). По своему характеру это могут быть акты-разрешения, санкции, согласования, акты-запреты и т.д. Определенной спецификой обладают нормативные документы по стандартизации, к числу которых на территории РФ относятся: государственные стандарты РФ (ГОСТы); применяемые в установленном порядке международные стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандартизации; общероссийские классификаторы технико-экономической информации; стандарты отраслей (ОСТы), утверждаемые органами государственного управления требования к качеству товаров, имеющих отраслевое значение; стандарты предприятий (СТП), разрабатываемые и утверждаемые производителями требования к качеству конкретного товара (следовательно, нас могут интересовать только государственные производители либо функционирующие при участии государственного капитала); стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений, имеющие значение для государственного контроля только при принятии субъектами предпринимательских отношений решения об их применении.
ГОСТы утверждаются Госстандартом РФ либо Минстроем РФ и определяют требования к качеству имеющих межотраслевое значение товаров.
Эти требования делятся на две группы:
1) обязательные — требования, направленные на обеспечение безопасности жизни, здоровья и имущества, охраны окружающей среды, технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости товаров, единства методов их контроля и маркировки, которые подлежат соблюдению всеми органами управления и субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность;
2) рекомендательные — связывающие стороны договора по их соглашению и при ссылке на ГОСТ в целом, а не только на его обязательную часть.
Оперативно-организаторская работа осуществляется в формах:
анализа договоров;
проверки — единичного контрольного действия или исследования состояния дел на определенном участке деятельности;
ревизии — системы обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизируемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление. Ревизия характеризуется полным и всесторонним исследованием всех документов, оформляющих финансово-хозяйственную деятельность или какую-либо ее сторону.
Применение мер государственного принуждения означает как принудительное обеспечение исполнения актов, так и защиту этих актов от нарушений.
Следует отметить, что эти средства и формы государственного контроля не изолированы строго друг от друга и не совпадают с его стадиями, этапами. Так, во исполнение нормативного акта осуществляется проверка, результатом которой выступает индивидуально-правовой акт (например, предписание), а при его неисполнении на основании другого нормативного акта либо индивидуально-правового акта (судебного решения) применяется мера государственного принуждения.
Состав средств и форм государственного контроля не является замкнутым и завершенным, он может трансформироваться, обогащаться как за счет средств государственного управления, так и других сфер социального воздействия на предпринимательские отношения.
В бар зашли три зэка и заказали: гроб с костями, многоэтажку и то что мы строили. Официант им все принес и говорит: вот вам гроб с костями и многоэтажка. А то что вы строили – нет. Есть только то где вы были. Что заказали зэки?
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
