Достаточно сложная ситуация сложилась на рынке транспортного обслуживания населения. На территории отдельных муниципальных образований, сохранивших фактическую монополию или (чаще всего) значительную долю муниципальных предприятий, контрактная система призвана препятствовать формированию особых условий их деятельности и/или финансирования. Одним из примеров тому - поддержанный в судебном порядке антимонопольный запрет обособления маршрутов, обслуживаемых исключительно муниципальными предприятиями с условием последующей компенсации им (субсидирования) выпадающих доходов.
Арбитражный суд в действиях администрации признал нарушение Закона "О защите конкуренции", выразившееся в создании для юридических лиц различной организационно-правовой формы неравных (дискриминационных) условий доступа к муниципальному ресурсу (возможности получения субсидий из городского бюджета). Незаконным было признано и разделение городских муниципальных маршрутов на обеспеченные и не обеспеченные муниципальным транспортом.
В муниципальных образованиях, где сложился единый рынок транспортного обслуживания, включающий частных и муниципальных перевозчиков, внедрение контрактной системы призвано пресечь все более широко распространяемую практику субсидирования муниципальных предприятий посредством обеспечения их победы на торгах по отбору перевозчиков, поскольку такая победа предполагает последующую компенсацию выпадающих доходов. При этом в одних случаях антимонопольные органы противопоставляют контрактную систему торгам (конкурсному отбору), где получение субсидий является условием договора (контракта) на осуществление перевозок. Однозначной поддержки со стороны судов данная практика не получила. Одни, опираясь на формальные критерии понятия муниципальных нужд, признают ее правомерность.
Другие, указывая на факт самостоятельной оплаты гражданами расходов перевозчика и частичный характер бюджетного финансирования с целью компенсации выпадающих доходов, признают такую позицию незаконной. В попытке выйти за пределы понятия муниципальных нужд в ряде случаев суды дополнительно (хотя и, на наш взгляд, безосновательно) подчеркивают, что организация регулярных перевозок никоим образом не связана с удовлетворением потребностей муниципального образования.
Арбитражный суд Новгородской области признал решение антимонопольного органа незаконным. Возникшие правоотношения не подлежат регулированию нормами Закона о размещении заказов. Перевозки пассажиров и багажа не отвечают всем критериям понятия муниципальных нужд. Основной целью организации перевозок является создание условий для безопасного и бесперебойного транспортного обслуживания граждан. Привлечение на конкурсной основе перевозчиков не направлено на удовлетворение потребностей муниципального образования. Кроме того, регулярные пассажирские перевозки осуществляются за счет самих граждан, а предусмотренная возможность компенсации убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, неравнозначна размещению заказа, поскольку выпадающие доходы могут как наступить, так и не наступить.
В других случаях антимонопольные органы противопоставляют контрактную систему торгам (конкурсному отбору), охватывающим своим предметом лишь право на осуществление перевозок; право на получение субсидий не является условием договора (контракта) на осуществление перевозок и реализуется отдельно, в специальном порядке. В такой ситуации для применения контрактной системы им остается указывать на связь предмета торгов (организации перевозок пассажиров и багажа) с компетенцией муниципального образования.
Стремление антимонопольных органов навязать контрактную систему закупок и здесь получает противоречивую оценку судов. Если одни признают недостаточной связь с компетенцией муниципального образования для использования Закона о закупках, то другие, напротив, поддерживают антимонопольные органы, придавая тем самым контрактной системе закупок значение универсального инструмента организации рынка. Впрочем, анализируя судебную практику, можно отметить тенденцию смещения позиции судов по данному вопросу от оценки применимости законодательства о контрактной системе закупок к оценке процедуры проведения торгов на основании общих положений гражданского законодательства.
Таким образом, опираясь на формальный подход, в основу которого положена проверка соответствия критериям определения понятия муниципальных нужд, антимонопольные органы, поддерживаемые в ряде случаев судами, рассматривают муниципальный заказ в качестве универсального инструмента организации рынка транспортного обслуживания населения на конкурентных началах. При сохранении частичного бюджетного финансирования (компенсация выпадающих доходов) условием доступа перевозчиков вне зависимости от их частного или публичного происхождения на рынок и, следовательно, к бюджетным средствам является победа на торгах, проводимых в соответствии с законодательством о размещении заказа.
Однако, на наш взгляд, такой подход приводит к необоснованной подмене одного вида бюджетных ассигнований (ассигнования на предоставление субсидий) другим (ассигнования на оплату муниципальных контрактов на оказание услуг для муниципальных нужд) и/или порядка их предоставления. Как следует из ст. 78 Бюджетного кодекса, с учетом позиции Конституционного Суда компенсация недополученных доходов - специальное основание субсидирования хозяйствующих субъектов, способ возмещения экономических потерь, понесенных ими в связи с применением мер тарифного регулирования, призванный поддержать баланс экономических интересов производителя и интересов потребителя. При этом компенсация недополученных доходов производится публично-правовым образованием, уполномоченным на применение соответствующих мер тарифного регулирования, то есть обусловлена его компетенцией. Иными словами, будучи связаны с компетенцией публично-правового образования (как и выделяемые из бюджета средства на оплату муниципальных контрактов), субсидии имеют специальное целевое предназначение. Это и позволяет говорить об их специфическом экономико-правовом содержании.
Порядок предоставления субсидий из местного бюджета определяется муниципальным образованием самостоятельно с учетом требований бюджетного законодательства России. При этом по своей экономической природе компенсация выпадающих доходов - это возмещение убытков, возникших у хозяйствующего субъекта в связи с публичным вмешательством в его деятельность.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Для ее предоставления не требуется конкурентного отбора получателей: каждый перевозчик, допущенный на рынок в установленном порядке, при условии подтверждения факта предоставления услуг по регулируемым (льготным) ценам вправе требовать ее получения.
Серьезные сомнения в своей обоснованности вызывает антимонопольная практика внедрения контрактной системы закупок на рынке работ по содержанию муниципального имущества - мест общественного пользования (дорог местного значения, парков, скверов, мест захоронения). Закрепление такого имущества за муниципальными образованиями предопределяет финансирование работ за счет средств местного бюджета.
Субсидиям муниципальным унитарным предприятиям, предоставляемым на основании ст. 78 БК РФ в целях финансового возмещения затрат на выполнение указанных работ (благоустройство (озеленение, освещение, уборка территории), ремонт и содержание дорог, кладбищ), противопоставляется муниципальный заказ. Для этого, по мнению антимонопольных органов, в данном случае достаточно соответствия формальным критериям: включения соответствующего вопроса в компетенционный перечень муниципального образования, бюджетного финансирования произведенных расходов.
При этом в отдельных случаях суды признают незаконным не просто персональное субсидирование муниципальных предприятий, но сам факт создания таких предприятий для осуществления отдельных видов деятельности по содержанию общественных мест либо закрепления за ними соответствующего муниципального имущества.
Согласно ст. 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта законом не предусмотрена. Наделение МУП исключительным правом выполнения функции по содержанию кладбищ и иных сопутствующих работ создает для него преимущественные условия деятельности. Выполнение таких работ должно осуществляться в соответствии с Законом о размещении заказов.
Иной позиции относительно правомерности субсидирования муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность по содержанию муниципального имущества, придерживаются суды общей юрисдикции. Однако такие решения носят единичный характер. Таким образом, ограничиваясь соответствием понятию муниципальных нужд, антимонопольные органы, поддерживаемые арбитражными судами, активно внедряют контрактную систему закупок в целях организации рынка работ по содержанию общественных мест на конкурентных началах. Победа на торгах, проводимых в соответствии с законодательством о контрактной системе закупок, является единственным способом допуска хозяйствующих субъектов вне зависимости от их частного или публичного (муниципального) происхождения на рынок.
На наш взгляд, этот формальный и во многом упрощенный подход приводит к необоснованному смешению различных способов реализации компетенции муниципального образования, в основе каждого из которых - собственный способ бюджетного финансирования произведенных расходов. Первый из них - привлечение частных хозяйствующих субъектов с оплатой стоимости выполненных работ на основании муниципального контракта, заключаемого по результатам размещения заказа, второй - создание муниципального унитарного предприятия с возмещением расходов, понесенных при производстве товаров, работ, услуг, не оплачиваемых непосредственно потребителем, из бюджета. При этом возможность обращения к последнему из указанных способов ограничена пределами создания муниципальных предприятий.
Вопреки позиции антимонопольных органов и отдельных судов субъектом потребления услуг по содержанию мест общественного пользования является не муниципальное образование, а население. Муниципальное образование признается собственником рассматриваемых мест общественного пользования постольку, поскольку оно способно наиболее эффективно по сравнению с иными субъектами публичной власти организовать его надлежащее содержание. Равным образом целью закрепления указанного имущества за унитарными предприятиями является не создание условий для извлечения ими полезных свойств из него (в том числе получения прибыли), а непосредственное обеспечение надлежащего содержания имущества. Это, в свою очередь, позволяет пользоваться таким имуществом населению. Субсидии, предоставляемые в специальных целях компенсации расходов, понесенных муниципальным предприятием при осуществлении разрешенных для него видов деятельности, не могут быть подменены ассигнованиями на оплату муниципального контракта для удовлетворения муниципальных нужд.
Особого внимания заслуживает анализ антимонопольной практики по внедрению института размещения муниципального заказа в целях пресечения практики персонального субсидирования муниципальных казенных предприятий.
Право учредителя давать обязательные задания созданному им казенному предприятию рассматривается органами местного самоуправления в качестве специального основания предоставления ему субсидий для возмещения расходов, понесенных при исполнении задания, в той части, в которой эти расходы не оплачиваются потребителем. Такое право дает последнюю надежду на сохранение муниципального сектора экономики.
Однако отсутствие в бюджетном законодательстве специального указания на возможность предоставления казенному предприятию субсидий в целях возмещения расходов, понесенных им при исполнении задания учредителя, позволяет антимонопольным органам, а вслед за ними и судам признавать подобную практику незаконной. Вместо субсидирования казенных предприятий, по их мнению, должен использоваться институт размещения муниципального заказа.
Антимонопольный орган признал, что действия администрации по доведению до единственного исполнителя заказов и бюджетное финансирование затрат в связи с их исполнением противоречат требованиям законодательства о размещении заказа. Затронутые товарные рынки являются конкурентными в силу закона, поскольку деятельность на них могут осуществлять хозяйствующие субъекты любой организационно-правовой формы. Суд кассационной инстанции согласился с решением антимонопольного органа в указанной части. При этом доводы администрации о том, что к рассматриваемым отношениям неприменим Закон о размещении заказа, признаны несостоятельными.
Ответной реакцией на активное воспрепятствование субсидированию казенных предприятий стало широкое распространение муниципальной практики по созданию вместо них автономных учреждений с предоставлением субсидий на осуществление деятельности. Причина тому очевидна - право муниципального образования давать задания учреждению непосредственно подкреплено правом предоставления субсидий в целях возмещения затрат, понесенных при их исполнении (ч. 1 ст. 78.1 БК РФ).
Борьба с субсидированием муниципальных казенных предприятий как нельзя более ярко завершает описание сложившегося противостояния между муниципальными образованиями и антимонопольными органами. Первые ответственны за бесперебойное обеспечение населения комплексом жизненно необходимых услуг и стремятся в силу этого сохранить муниципальные предприятия, в том числе посредством полного либо частичного их бюджетного финансирования. Вторые стараются обеспечить формирование общей конкурентной среды вне зависимости от частного или публичного (муниципального) происхождения хозяйствующих субъектов на бюджетно-финансируемых социально значимых рынках. Антимонопольные органы, а зачастую и суды не учитывают ни специального предназначения предоставляемых бюджетных средств, ни правовой природы и предназначения муниципальных унитарных предприятий (их отдельных видов (типов)).
Вместе с тем конкуренция частного сектора и публичного (в том числе муниципального) не более чем миф, активно поддерживаемый и законодателем, и правоприменительными органами, основывающими на нем свою деятельность. Такой миф, с одной стороны, отрицательно сказывается на положении частных хозяйствующих субъектов в силу предпринимаемых публично-правовыми образованиями попыток обеспечить привилегированное положение организаций с их участием. С другой стороны, он может иметь отрицательные последствия и для публичных хозяйствующих субъектов, что ярко демонстрирует ситуация на рынках.
Вовлечение муниципальных предприятий в конкурентную борьбу преимущественно с субъектами малого и среднего предпринимательства, находящимися в более выгодных налоговых условиях, не обремененными столь значительными социальными обязательствами, не окруженными сложными и высокозатратными объектами инфраструктуры, ставит под угрозу существование таких предприятий. Результатом проводимой антимонопольной политики может явиться не формирование общей среды для развития конкуренции частного и муниципального секторов, а постепенное сокращение, вплоть до ликвидации, муниципального сектора экономики.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
