Легальное определение учреждения содержится в ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с этими нормами учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником.
В настоящее время это наиболее часто встречающаяся форма некоммерческих организаций.
Так, еще согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР была предусмотрена возможность создания учреждений, состоящих на государственном бюджете РСФСР, которые могли производить только те хозяйственные операции, которые непосредственно связаны с их деятельностью или являются необходимыми для осуществления возложенных на них задач.
В соответствии со ст. 24 Гражданского кодекса РСФСР учреждения, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету, были предусмотрены как один из видов юридических лиц.
К числу учреждений относятся органы Государственной власти, органы местного самоуправления, образовательные учреждения, учреждения культуры (музеи, библиотеки, театры и т. п.), учреждения социальной защиты, медицинские учреждения и т. д.
Как и всякая некоммерческая организация, учреждение обладает специальной правоспособностью, то есть вправе совершать лишь те действия, которые соответствуют целям его деятельности, предусмотренным в учредительных документах.
Учреждения могут создаваться, в соответствии с п. 2 ст. 2 федерального закона «О некоммерческих организациях», для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Учреждение не преследует извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности.
Цель и предмет деятельности учреждения должны быть указаны в уставе учреждения (п. 2 ст. 52 ГК РФ).
Учреждение является юридическим лицом, а, следовательно, обладает всеми признаками юридического лица, то есть:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1. Организационное единство. Данное понятие раскрыто при общей характеристике некоммерческих организаций и не нуждается в повторении.
2. Самостоятельное выступление в гражданском обороте от собственного имени. То есть учреждение от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права и несет обязанности, выступает истцом и ответчиком в суде. В ряде работ содержится указание на то, что наименование учреждения должно включать в себя указание на собственника имущества, однако подобное утверждение не находит, за некоторым исключением, подтверждения в законе.
3. Имущественная обособленность.
В отличие от всех иных некоммерческих организаций, учреждение не является собственником своего имущества, а обладает лишь достаточно ограниченным правом оперативного управления своим имуществом.
Право оперативного управления возникает у учреждения с момента передачи имущества (ст. 299 ГК Российской Федерации).
При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество (п. 2 ст. 300 ГК РФ).
Право оперативного управления характеризуется тем, что:
1. Учреждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных федеральным законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
2. Собственник имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
Согласно п. 1 ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать и иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.
Вместе с тем, учреждению предоставлено право самостоятельного распоряжения доходами, полученными от предусмотренной учредительными документами деятельности, приносящей доход, а также приобретенным за счет этих доходов имуществом.
Правовой режим таких доходов регулировался ранее Положением о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР, утвержденным постановлением Совета Министров СССР № 5271, которое определяло возможность получения таких средств бюджетными организациями от реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг или осуществления иной деятельности только при наличии разрешений, выдаваемых в зависимости от источников финансирования (союзный бюджет, республиканский или местный бюджет) Министерством финансов СССР или Советами Министров союзных республик. Бюджетные учреждения были обязаны расходовать эти специальные средства в пределах утвержденных смет и фактического поступления доводов по каждому виду специальных средств.
В пункте 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик право учреждений на распоряжение доходами от разрешенной собственником деятельности приравнивалось к праву полного хозяйственного ведения. Закон РСФСР, «О собственности в РСФСР» отнес данное Право к числу особых вещных прав (п. 4 ст. 5).
ГК РФ повторил положения Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», однако не раскрыл природу этого права. В связи с этим, некоторые авторы склонны приравнивать данное право к праву хозяйственного ведения, которым обладают государственные и муниципальные унитарные, предприятия. «Другая часть, «заработанная» самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, находится в режиме особого вещного права, прямо не названном законодателем. Однако характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно — право хозяйственного ведения. Ведь перечень вещных прав, в отличие от прав обязательственных, является закрытым (п. 1 ст. 216 ГК РФ) и не может включать права, прямо не предусмотренные законом»), однако большинство склоняются к той точке зрения, что можно говорить об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни права хозяйственного ведения.
Мы склонны также относить данное право к особому вещному праву, однако что бы то ни было, эти доходы не становятся собственностью учреждения.
Вместе с тем, в соответствии с п. 7 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”», образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности.
Данное положение специального закона противоречит ст. 213 ГК РФ и не может применяться согласно ст. 3 ГК РФ. Внешним проявлением обособленности имущества учреждения является наличие сметы и самостоятельного баланса.
Доходы, полученные от осуществления учреждением предусмотренной учредительными документами приносящей доходы деятельности, учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ), о Требование об имущественной обособленности связано с требованием о необходимости указывать в учредительных документах учреждения источники формирования имущества учреждения (ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
Основным источником формирования имущества учреждения являются средства, полученные им от собственника по смете, то есть утвержденной вышестоящим органом или собственником учреждения росписью его расходов на определенный период.
В соответствии со ст. 120 ГК РФ и п. 1 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях» собственник обязан финансировать учреждение полностью или частично, причем объемы финансирования определяются договором между собственником и учреждением. В связи с запретом органам государственной власти осуществлять деятельность, приносящую доход, представляется, что финансирование таких органов должно полностью осуществляться за счет соответствующего бюджета.
Действующее законодательство Российской Федерации содержит запрет на снижение собственниками нормативов финансирования определенных видов учреждений, привлекающих дополнительные средства за счет осуществления деятельности, приносящей доход, или средств, полученных в виде дара, пожертвования и т. п.
Выделение средств собственниками на финансирование учреждений предполагает контроль со стороны собственника за расходованием этих средств, в связи с чем на учреждение возлагается обязанность по представлению отчетности собственнику.
Так, порядок составления бухгалтерских отчетов за год и квартальной отчетности организациями, состоящими на бюджете, определяется письмами Министерства финансов Российской Федерации N° 12 «О порядке составления годовой, квартальной и месячной бухгалтерской отчетности учреждениями и организациями, состоящими на бюджете» последующими изменениями и дополнениями, а также письмом Министерства финансов Российской Федерации № 79 «О составлении бухгалтерских отчетов за год и квартальной отчетности организациями, состоящими на бюджете».
По общему правилу, не использованные за отчетный период финансовые средства не могут быть изъяты у учреждения и не учитываются в объеме финансирования на следующий отчетный период.
Другими источниками формирования имущества учреждения могут быть также:
— имущество, полученное в форме дара или добровольные пожертвования;
— доходы, полученные от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от деятельности хозяйственных обществ, в которых участвует учреждение;
— другие, не запрещенные законом поступления (ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
Однако ни один закон, регламентирующий правовое положение различных видов учреждений, не определяет необходимость наделения учреждения имуществом в момент принятия решения об учреждении учреждения, а также не определяет минимум того имущества, которое может быть передано учреждению собственником.
Следует иметь в виду, что учреждение не несет ответственности имуществом, закрепленным за ним собственником, в связи с чем, минимум закрепляемого собственником имущества не имеет никакого правового значения.
Четвертым признаком учреждения как юридического лица является самостоятельная ответственность.
В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ и п. 2 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися у него в распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества.
Таким образом, ограниченное вещное право как бы компенсируется субсидиарной ответственностью собственника имущества учреждения.
Суть этой ответственности состоит в том, что до предъявления требования к собственнику учреждения кредитор должен предъявить требование к учреждению.
Если учреждение отказалось удовлетворить требование кредитора в связи с недостаточностью у него денежных средств, то это требование может быть предъявлено собственнику. Ответственность собственника по обязательствам учреждения является полной.
Не решен вопрос о возможности обращения взыскания на имущество, которым учреждение вправе самостоятельно распоряжаться.
В юридической литературе высказана точка зрения о том, что на такое имущество может быть обращено взыскание кредиторами до обращения к собственнику имущества.
Вместе с тем, ст. 120 ГК РФ (также как и ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях») такую возможность не предусматривает. По-видимому, законодатель исходил из того, что имущество, приобретенное учреждением за счет доходов от предусмотренной учредительными документами деятельности не является собственностью учреждения, а поступает в собственность учредителя (собственника) учреждения.
Ограниченное право учреждения на принадлежащее ему имущество определяет и особенности правового положения учреждений.
Так, в соответствии с п. 4 ст. 66 ГК РФ учреждение вправе быть учредителями (участниками) хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, то есть коммерческих организаций, только с согласия собственника, если иное не предусмотрено законом. При этом, по нашему мнению, согласие собственника может следовать как из учредительных документов учреждения, так и выражаться в виде решения собственника в каждом конкретном случае.
Однако с учетом ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 298 ГК РФ, вкладом учреждения в уставный капитал хозяйственного общества или складочный капитал товарищества на вере может являться только имущество, которым учреждение вправе самостоятельно распоряжаться, а также средства, выделенные собственником специально для этих целей.
Право учреждений выступать учредителями (участниками) некоммерческих организаций вытекает непосредственно из закона и не требует согласия собственника при условии, что вкладом учреждения будет являться имущество, которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.
Данное положение не относится к государственным органом и органам местного самоуправления, правовое положение которых имеет ряд особенностей, которые будут рассмотрены в дальнейшем.
Особенности создания учреждений
Также как и любая некоммерческая организация учреждение может быть образовано в результате его учреждения и в результате реорганизации существующей некоммерческой организации.
Вместе с тем, создание учреждений имеет свои особенности, выражающиеся в том, что в соответствии со ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учреждение создается собственником.
В соответствии со ст. 212 ГК РФ субъектами права собственности признаются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Гражданин вправе принимать решение об образовании учреждения по достижению им восемнадцатилетнего возраста.
Решение об учреждении учреждения должно быть принято от имени юридического лица органом, уполномоченным на то его учредительными документами (ст. 53 ГК РФ).
Так, в соответствии со ст. 65 Федерального закона «Об акционерных обществах» такое решение от имени акционерного общества может быть принято Советом директоров (Наблюдательным советом).
От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации решение принимают соответствующие уполномоченные государственные органы, от имени муниципальных образований — органы местного самоуправления.
Так, в соответствии с Постановлением правительства Российской Федерации № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности» право выступать учредителями финансируемых собственниками учреждений от имени Российской Федерации предоставлено федеральным органам исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), Тогда как произвести передачу имущества учреждению в оперативное управление поручено Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом.
Вместе с тем, возникает вопрос о возможности образования учреждений юридическими лицами, не являющимися собственниками принадлежащего им имущества, в частности, государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.
Представляется, что ответ на данный вопрос должен быть утвердительным.
«Государство может выступать в гражданском обороте как непосредственно, так и опосредованно через созданные им предприятия и финансируемые им учреждения, которые, действуя как юридические лица, принимают обязанности и приобретают права для себя, а не для государства».
Таким образом, образование учреждения юридическим лицом не собственником следует признать опосредованным участием собственника в создании такого учреждения.
Такой вывод нашел отражение в п. 3 ст. 22 Федерального закона «О библиотечном деле», в соответствии с которым учредителями библиотек могут быть собственники имущества либо уполномоченные ими физические или юридические лица, а также органы культуры.
С учетом того, что субсидиарную ответственность за деятельность учреждения несет собственник, следует признать, что право создания учреждения другим финансируемым собственником учреждением должно быть предусмотрено в учредительных документах учреждения, или же на создание учреждения должно быть получено согласие собственника.
Другой вопрос, который тесно связан с образованием учреждения — это вопрос о количестве учредителей.
По общему правилу, предусмотренному ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях», количество учредителей некоммерческой организации не ограничено, а также предусмотрена возможность создания некоммерческой организации одним лицом.
Исходя из буквального толкования норм ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организация» речь идет о возможности создания учреждения только одним лицом. Подтверждение данного вывода содержится также в ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях», упоминающей в качестве одного из учредительных документов учреждения решение собственника.
Ряд специальных законов содержит иные положения, касающиеся количества учредителей учреждения.
Так, п. 1 ст. 11 РФ «Об образовании» предусматривает возможность совместного учредительства образовательных учреждений.
В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» музеи наряду с федеральными органами исполнительной власти либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут учреждаться и иными лицами.
Что же имеет место в данном случае — исключение из общего правила или подтверждение того, что указанный закон, так же, как и ГК РФ содержит указание не на количество учредителей, а на качественное определение учредителя.
Представляется, что вышеназванные нормы подтверждают право создания учреждений несколькими собственниками.
Однако в связи с этим встает вопрос о праве собственности учредителей на имущество учреждения.
Однозначно следует признать сохранение права собственности за учредителем на имущество, переданное им учреждению (ст. 48 ГК РФ).
Несколько сложнее дело обстоит с режимом имущества, приобретенного за счет средств, переданных учреждению.
Представляется, что на такое имущество должен распространяться режим общей долевой собственности. Учитывая, что учредители, как правило, не определяют доли в праве собственности на такое имущество в соглашении между ними, следует признать доли всех учредителей равными.
Может ли меняться собственник учреждения?
Ответ на этот вопрос может быть только утвердительным.
Исходя из анализа ст. 3Q0 ГК РФ изменение собственника имеет место при отчуждении имущества учреждения иному лицу. Представляется, что в случае образования учреждения несколькими собственниками, изменение состава учредителей должно проводиться по нормам, регулирующим отношения обшей долевой собственности.
Таким образом, смена учредителей учреждения напрямую связана со сменой собственника имущества учреждения.
Вместе с тем, в отношении государственных и муниципальных учреждений имеют место ограничения, связанные с возможностью изменения собственника учреждения, предусмотренные законом.
Так, Федеральный закон «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» предусматривает, что изменение состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается только в случае включения в него других учредителей из числа представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Реорганизация учреждений
Реорганизация учреждений имеет также свои особенности.
В соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество.
Решение о преобразовании принимается собственником, тогда как решение о реорганизации в иных формах может быть принято как собственником, так и иным органом, в полномочие которого решение данного вопроса отнесено уставом.
Следует учитывать, что и фонд, и автономная некоммерческая организация, и хозяйственное общество являются собственниками своего имущества, а, следовательно, при принятии решения о преобразовании собственник должен принять решение об изменении правового режима имущества.
В связи с этим, Федеральный закон «О некоммерческих организациях» определяет, что преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество допускается в случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом (ст. 17 Закона).
В первую очередь, здесь следует руководствоваться Государственной программой приватизации государственных и. муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 2284.
В соответствии с п. 2.1.6 вышеназванной Программы приватизация учреждений, финансирование которых более чем на 50 процентов осуществляется за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации запрещены к приватизации. Также запрещены к приватизации стационарные объекты социального обслуживания, включая детские дома, дома ребенка, территориальные центры социального обслуживания, интернаты, госпитали, санатории, пансионаты для инвалидов, детей и престарелых и т. д. (п. 2.1.19 Программы).
Согласно п. 2.4 указанной Программы приватизации, по решению органов власти и управления субъектов Российской Федерации осуществляется приватизация учреждений социально-культурного назначения (здравоохранения, образования, культуры и спорта). Порядок приватизации учреждений здравоохранения и аптечных учреждений впредь до принятия соответствующего федерального закона утверждается Правительством Российской Федерации.
Федеральным законом «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» наложен мораторий на приватизацию образовательных учреждений сроком на три года.
Таким образом, Государственная программа приватизации в части порядка приватизации государственных и муниципальных образовательных учреждений применяться не может.
Особенности ликвидации учреждений
Особенности ликвидации учреждений заключаются в следующем.
Решение о ликвидации принимается учредителем учреждения или органом, уполномоченным учредительными документами учреждения (ст. 61 ГК РФ).
С учетом того, что учреждение отвечает только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то при недостаточности у ликвидируемого учреждения денежных средств для удовлетворения требований кредиторов последние вправе обратиться в суд с иском об удовлетворений оставшейся части требований за счет собственника этого учреждения.
Если собственником выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, то требования об удовлетворении оставшейся части требований может быть заявлено кредиторами как к соответствующему органу, на который возложена координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), так и к финансовому органу.
Оставшееся после Ликвидации учреждения имущество учреждения передается его собственнику (п. 3 ст. 20 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Исключение из данного правила могут быть предусмотрены иными законами или правовыми актами.
Так, Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» предусмотрено использование имущества, оставшегося после удовлетворения требований кредиторов благотворительного учреждения на благотворительные цели (п. 3 ст. 11).
В соответствии со ст. 32 Федерального закона «О Музейном Фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» при ликвидации государственных музеев музейные предметы и музейные коллекции, закрепленные за этими музеями, закрепляются за иными государственными музеями на основании решения государственного органа, на который возложено государственное регулирование в области культуры.
Учредительные документы учреждения
Статья 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» предусматривает, в качестве учредительных документов учреждения решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником.
В соответствии со ст. 52 ГК РФ юридическое лицо может действовать либо на основании устава и учредительного договора, либо только устава, либо только учредительного договора.
Такой учредительный документ, как решение собственника, ГК РФ не предусмотрен.
Таким образом, следует признать, что единственным учредительным документом для учреждения является устав.
Кроме того, в случаях, предусмотренных федеральным законом учреждение может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.
Вместе с тем, действующее законодательство исходит из того, что общего положения недостаточно для деятельности учреждения, в связи с чем помимо типового положения каждое учреждение должно иметь также и свой устав.
По такому принципу построен Закон РФ «Об образовании», в соответствии с п. 5 ст. 12 которого, деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений.
В уставе учреждения должны содержаться следующие сведения:
1. Наименование учреждения, содержащее указание на организационно-правовую форму — учреждение — и характер деятельности (например, государственное учреждение Музей-заповедник «Петергоф»),
2. Место нахождения учреждения. В соответствии со ст. 54 ГК РФ место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации.
Таким образом, в уставе учреждения на сегодняшний день достаточно указания на населенный пункт, где расположен регистрирующий орган.
Вместе с тем, такое законодательное определение места нахождения юридического лица не препятствует указанию в уставе более подробного адреса.
3. Предмет и цели деятельности.
4. Порядок управления деятельностью учреждения, то есть указание на структуру, компетенцию, порядок формирования и срок полномочий органов управления учреждением, порядок принятия ими решений и выступления от имени учреждения (ст. 28 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
5. Источники формирования имущества некоммерческой организации (ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
6. Порядок внесения изменений в устав учреждения.
7. Порядок использования имущества в случае ликвидации учреждения. По общему правилу, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество учреждения передается его собственнику.
Перечень этих сведений не является исчерпывающим.
В уставе могут содержаться и иные сведения, которые предусмотрены иными законами, а также те, которые учредители считают необходимым включить в устав.
Внесение изменений в устав учреждения осуществляется по решению высшего органа управления учреждением (см. Главу 6 «Управление учреждением») в порядке, который предусмотрен в самом уставе. Однако в отличие от фонда, отсутствие в уставе указания на возможность внесения изменений в устав не препятствует принятию уполномоченным органом такого решения.
Управление учреждением
Федеральный закон «О некоммерческих организациях», характеризуя систему управления некоммерческих организаций, ни словом не упоминает учреждение.
Если в отношении фондов Закон указывает, что порядок управления ими определяется уставом, а порядок управления общественными и религиозными организациями — соответствующими законами, то в отношении учреждений Закон не только не определяет систему органов управления учреждения, но и не дает отсылку ни к уставу, ни к специальному закону.
В связи с этим, следует признать, что управление учреждением, если иное не предусмотрено специальными законами, осуществляет непосредственно учредитель (собственник).
Между тем, ни ГК РФ, ни Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в отличие от собственников государственных и муниципальных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не определяют полномочий собственника учреждения в отношении него, регламентируя лишь полномочия по возможности изъятия имущества у учреждения.
Таким образом, представляется, что полномочия собственника по управлению учреждением должны в полной мере быть отражены в уставе учреждения.
Вариантов управления учреждением может быть несколько. Мы же предложим только три:
1. Собственник (учредитель) непосредственно осуществляет управление учреждением.
При этом собственник одновременно осуществляет функции как высшего, так и исполнительного органа.
2. Собственник (учредитель) является высшим органом управления учреждением, а исполнительный орган назначается собственником.
При таком способе управления учреждением возникает вопрос, насколько применимы положения п. 3 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части исключительной компетенции высшего органа управления некоммерческой организации для собственника учреждения.
Представляется, что это тот минимум полномочий, которые собственник может оставить за собой. Собственник может указать в уставе и иные вопросы, которые он считает необходимым отнести к своей исключительной компетенции.
Что же касается исполнительного органа, то он может быть как единоличным, так и коллегиальным, а также единоличным и коллегиальным (ст. 30 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
В случае создания исполнительного органа, в уставе учреждения должен быть указан порядок формирования исполнительного органа, срок его полномочий, порядок принятия решений, компетенция и иные сведения, предусмотренные ст. 28 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
3. Собственник формирует высший и исполнительные органы управления учреждением, не принимая непосредственно участие в управлении и сохраняет при этом вещные права на имущество учреждения.
Вместе с тем, при таком способе управления учреждением не следует забывать, что ряд полномочий Закон оставляет непосредственно за собственником (в частности, решение о преобразовании учреждения).
Кроме того, учреждения некоторых видов имеют особенности управления, которые будут рассмотрены при характеристике различных видов учреждений.
Классификация учреждений
Классификация учреждений может быть произведена по различным критериям, в частности:
1. В зависимости от организационно-правовой формы необходимо различать общественное учреждение как организационно-правовую форму общественного объединения, предусмотренную Федеральным законом «Об общественных объединениях» и учреждение как отдельную форму некоммерческой организации.
2. По видам учреждений в пределах одной организационно-правовой формы.
Так, в пределах одной организационно-правовой формы учреждения могут подразделяться:
1. В зависимости от собственника учреждения на государственные, муниципальные и частные учреждения, а, 2. В зависимости от целей деятельности различаются:
— государственные органы и органы местного самоуправления;
— благотворительные учреждения;
— образовательные учреждения;
— учреждения культуры (которые, в свою очередь, в зависимости от вида осуществляемой деятельности могут подразделяться на музеи, библиотеки, театры и т. п.);
— медицинские учреждения;
— научные учреждения;
— социальные учреждения.
Этот перечень не является исчерпывающим.
Особенности различных видов учреждений будут рассмотрены ниже.
Однако следует иметь в виду, что целью настоящего издания не является желание осветить все виды учреждений, а лишь отразить особенности некоторых из них.
Учреждение как организационно-правовая форма общественного объединения
В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об общественных объединениях»1 общественное учреждение определяется как не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающим интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.
Можно отметить несколько отличий общественного учреждения от учреждения как отдельной организационно-правовой формы:
1. Сфера деятельности общественного учреждения ограничена только оказанием услуг.
2. Учредителями такого учреждения являются физические лица (в количестве не менее трех) и юридические лица — другие общественные объединения (ст. ст. 6, 18 вышеназванного Закона).
3. Как и всякое общественное объединение общественное учреждение вправе не регистрироваться в органах юстиции, в связи с чем, оно не приобретает прав юридического лица.
4. Общественное учреждение может быть преобразовано только в иную организационно-правовую форму общественного объединения.
Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредителями). При этом следует признать возможность учредителя осуществлять управление непосредственно.
Вызывает вопрос возможность формирования таких органов управления учреждением, как, например, собрание учредителей. Могут ли создаваться подобные органы или же управление учреждением должно осуществляться только непосредственно самими учредителями либо" быть передано по договору иному лицу?
Представляется, что при такой формулировке закона управление общественным учреждением может осуществляться только учредителем (учредителями) или может быть поручено по договору иным лицам.
Кроме того, Федеральным законом «Об общественных объединениях» предусмотрена возможность создания коллегиального органа, избираемого участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг (ст. 11). В силу указания данного закона этот орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями).
Федеральный закон «Об общественных объединениях» различает понятия учредитель и участник в отношении общественных объединений.
Так, учредителями общественного учреждения являются физические лица и юридические лица — общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, принявшее решение о создании учреждения.
Участников общественного учреждения указанный закон определяет как физических и юридических лиц — общественные объединения, выразивших поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия.
Таким образом, этим лицам, а также потребителям услуг учреждения законодатель предоставил право создания совещательного органа при учредителе (учредителях), если такая возможность будет предусмотрена в уставе общественного учреждения. Между тем, не раскрыт механизм работы этого органа, а также механизм его формирования (следует учитывать, что участие обычно не фиксируется).
Устав общественного учреждения должен предусматривать (в соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об общественных объединениях»):
1. Название, цели общественного учреждения.
2. Структуру общественного учреждения, органы учреждения, территорию, в пределах которой данное учреждение осуществляет свою деятельность.
3. Компетенцию и порядок формирования органов учреждения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа.
4. Порядок внесения изменений и дополнений в устав общественного учреждения.
5. Источники формирования денежных средств и иного имущества общественного учреждения, права общественного учреждения по управлению имуществом.
6. Порядок реорганизации и (или) ликвидации общественного учреждения.
Вместе с тем, несмотря на вышеуказанные особенности, трудно объяснить позицию законодателя, выделившего общественное учреждение как отдельную форму общественного объединения.
Представляется, что было бы достаточным предусмотреть данные особенности в рамках одной организационно-правовой формы — учреждения, предусмотренного ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях», тем более, что ст. 11 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает деятельность такого учреждения после его регистрации в соответствии с нормами ГК РФ.
Между тем, в связи с выделением такой организационно-правовой формы некоммерческой организации встает вопрос о том, всякое ли учреждение, созданное общественным объединением или физическими лицами (в количестве не менее трех), является общественным учреждением. Ответ на данный вопрос, по нашему мнению, должен быть отрицательным, так как выбор формы юридического лица зависит от воли учредителей.
Отдельные виды учреждений
В зависимости от целей деятельности учреждения подразделяются на различные виды. Правовое положение учреждений различных видов определяется специальными законами.
В данном издании хотелось бы рассмотреть лишь некоторые из них, наиболее часто встречающиеся, а также учреждения, правовой статус которых имеет особенности.
Органы государственной власти и местного самоуправления
Правовое положение этих органов как юридических лиц определяется Законом Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» и Федеральным законом «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Особенности правового положения данных учреждений обусловлены тем, что данные органы осуществляют полномочия от имени собственника — Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (ст. ст. 124,125 ГК РФ). Учитывая «целевую правоспособность» государства (муниципальных образований), правоспособность вышеназванных учреждений еще более сужена по сравнению с правоспособностью иных учреждений.
Действуя как представители собственника — носителя публичной власти,— органы государственной власти (местного самоуправления) вправе осуществлять лишь те права и обязанности, которые установлены актами определяющими статус этих органов.
Однако вышеуказанные законы регламентируют правовое положение государственных органов так называемого среднего звена — органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Что касается высших государственных органов, то данный вопрос будет рассмотрен ниже.
Краевой и областной Совет и краевая и областная администрация в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» являются юридическими лицами, при чем момент возникновения правоспособности этих органов не связан с моментом государственной регистрации.
Краевая, областная администрация состоит из главы администрации и подчиненных ему управленческих структур. Структура администрации утверждается краевым, областным Советом (ст. 35 Закона).
В составе администрации на основании постановлений главы администрации создаются такие структурные подразделения, как комитеты, управления, отделы и иные структурные подразделения, непосредственно подчиненные главе администрации.
Решение о предоставлении прав юридического лица органам краевой, областной администрации принимает соответствующий Совет.
Финансирование органов администрации осуществляется из соответствующего бюджета.
Порядок назначения руководителей органов администрации определяется ст. 39 вышеуказанного закона.
Полномочия органов краевой, областной администрации определяются уставом края, области, законом, а также положениями об этих органах.
Так, структура и полномочия органов исполнительной власти Санкт-Петербурга определяется Законом Санкт-Петербурга «О структуре Администрации Санкт-Петербурга».
Кроме того, положения об органах администрации должны содержать указания на их структуру, порядок формирования и организацию работы этих органов. Наряду с этими сведениями, предусмотренными специальным законом, представляется, что в положениях органов государственной власти должны содержаться также сведения, предусмотренные ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
В отличие от иных учреждений эти органы не вправе совмещать осуществление своих функций с функциями хозяйствующих субъектов, то есть коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность (такая возможность может быть предусмотрена только законом).
Такое же ограничение содержит закон и в отношении и органов местного самоуправления.
Статья 1 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления как выборные и иные органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
К органам местного самоуправления, в соответствии со ст. 14 вышеназванного закона, относятся:
— выборное органы, наличие которых является обязательным;
— другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Так, представительный орган местного самоуправления формируется путем избрания на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, порядок формирования иных органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, вопросы организации и деятельности их определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, Федеральный закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» содержит запрет на образование органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
В остальном статус органов местного самоуправления схож со статусом государственных органов.
Однако при рассмотрении вопроса о государственных органах и органах местного самоуправления нельзя обойти вниманием вопрос о таких государственных органах, как Федеральное собрание, Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти.
Правовое положение Федерального собрания и Правительства Российской Федерации определяется, в первую очередь, Конституцией Российской Федерации, а также иными федеральными законами, однако Конституция, определяя полномочия этих органов в области государственного управления, то есть как публичных образований, не раскрывает их правовое положение как государственных учреждений.
Вместе с тем, следует учитывать, что обычно вышеназванные органы и не участвуют Непосредственно в гражданско-правовых отношениях. Юридическими лицами, которые непосредственно участвуют в таких отношениях являются соответствующие хозяйственные управления, управления делами и т. п., являющиеся сами по себе государственными учреждениями.
Структура федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федераций утверждается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.
В настоящее время структура федеральных органов определена Указом Президента Российской Федерации № 1177 «О структуре, федеральных органов исполнительной власти».
Статус же федеральных органов исполнительной власти определяется соответствующими положениями об этих органах, утверждаемыми по общему правилу Правительством Российской Федерации (положения о федеральных органа исполнительной власти, подведомственных Президенту Российской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации), а также иными правовыми актами.
Также сходный режим имеют органы суда-прокуратуры, иные правоохранительные органы.
Благотворительные учреждения
Особенности правового положения благотворительных учреждений определяются Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».
В соответствии с этим законом благотворительным учреждением является неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации предусмотренных указанным законом целей путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц.
Учредителем благотворительного учреждения может выступать только иная благотворительная организация.
Целями деятельности благотворительного учреждения являются:
— социальная поддержка и защита граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовывать свои права и законные интересы;
— подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;
— оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам;
— содействие укреплению дружбы, мира и согласия между народами, предотвращению социальных, национальных, религиозных конфликтов;
— содействие укреплению престижа и роли семьи в обществе;
— содействие защите материнства, детства, отцовства;
— содействие деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности;
— содействие деятельности в сфере профилактики и охраны здоровья граждан, а также пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан;
— содействие деятельности в сфере физической культуры и массового спорта;
— охрана окружающей природной среды и защита животных;
— охрана и должное содержание зданий, объектов и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронения (п. 1 ст. 2).
Благотворительное учреждение вправе заниматься деятельностью по привлечению ресурсов и ведению внереализационных операций.
Так, к деятельности по привлечению ресурсов благотворительного учреждения упомянутый закон относит:
— проведение кампании по привлечению благотворителей и добровольцев, включая организацию развлекательных, культурных, спортивных, и иных массовых мероприятий;
— проведение кампании по сбору благотворительных пожертвований;
— проведение лотереи и аукционов в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— реализацию имущества и пожертвований, поступивших от благотворителей, в соответствии с их пожеланиями.
Благотворительное учреждение не может участвовать в хозяйственных обществах совместно с другими лицами (п. 4 ст. 12).
Данный закон ограничивает использование средств благотворительным учреждением:
Учреждение не вправе расходовать свои средства и использовать свое имущество для поддержки политических партий, движений, групп и кампаний.
На финансирование благотворительных программ должно быть направлено не менее 80 процентов поступивших за финансовый год доходов от внереализационных операций, поступлений от учрежденных учреждением хозяйственных обществ и доходов от разрешенной законом предпринимательской деятельности.
Учреждение не вправе использовать на оплату труда административно-управленческого персонала более 20 процентов финансовых средств, расходуемых этим учреждением за финансовый год.
Не менее 80 процентов благотворительного пожертвования в денежной форме должно быть использовано на благотворительные цели в течение года с момента получения учреждением этого пожертвования. Благотворительные пожертвования в натуральной форме направляются на благотворительные цели в течение одного года с момента их получения.
Имущество учреждения, которым учреждение вправе самостоятельно распоряжаться, не может быть передано собственнику учреждения на более выгодных условиях, чем для других лиц.
Источниками формирования имущества благотворительного учреждения являются:
— средства и имущество, переданные собственником;
— благотворительные пожертвования, в том числе носящие целевой характер (благотворительные гранты), предоставляемые гражданами и юридическими лицами в денежной или натуральной форме. Учреждение имеет право на получение благотворительных пожертвований от иностранных граждан, лиц без гражданства, а также от иностранных и международных организаций;
— доходы от внереализационных операций, включая доходы от ценных бумаг;
— поступления от деятельности по привлечению ресурсов;
— доходы от разрешенной законом и предусмотренной уставом предпринимательской деятельности;
— доходы от деятельности хозяйственных обществ, учрежденных учреждений;
— труд добровольцев;
— иные не запрещенные законом источники.
Управление благотворительным учреждением имеет также свои особенности.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» предусмотрено обязательное создание коллегиального высшего органа управления, к компетенции которого относится:
— утверждение годового плана, бюджета учреждения и его годового отчета;
— принятие решений о создании коммерческих и некоммерческих организаций, об участии в таких организациях, открытии филиалов и представительств;
— принятие решений о реорганизации и ликвидации учреждения.
При этом члены высшего органа выполняют свои обязанности в этом органе в качестве добровольцев, осуществляющих эту деятельность на безвозмездных началах (имеющих одновременно право на оплату своих расходов, связанных с деятельностью в этом учреждении, в частности, на оплату командировочных расходов, затрат на транспорт и т. п.).
В составе высшего органа управления не может быть более одного работника исполнительного органа.
Кроме того, Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» ограничил возможность участия членов Высшего органа управления и должностных лиц в замещении штатных должностей в администрации коммерческих и некоммерческих организаций, учредителем (участником) которого выступает благотворительное учреждение.
Как исключение из общего правила, имущество благотворительного учреждения не передается собственнику, а используется на благотворительные цели в порядке, предусмотренном уставом, Или по решению ликвидационной комиссии, если порядок использования имущества учреждения не предусмотрен в его уставе.
Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» не содержит каких-либо специальных относительно Федерального закона «О некоммерческих организациях» требований к положениям, которые должны содержаться в уставе благотворительного учреждения, в связи с чем устав благотворительного учреждения должен содержать положения, предусмотренные Федеральным законом «О некоммерческих организациях».
Музеи
Правовое положение музея как учреждения определяется Основами законодательства Российской Федерации о культуре Федеральным законом «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях\в Российской Федерации».
В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» музеи в Российской Федерации создаются в форме учреждений для осуществления культурных, образовательных и научных функций некоммерческого характера.
Закон содержит указание на цели создания музеев, причем перечень этих целей является исчерпывающим.
В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» учреждение государственных музеев производится на основании акта Правительства Российской федерации.
Вместе с тем, не следует забывать, что государственная собственность не представляет, в соответствии со ст. 214 ГК РФ, что-то единое, так как существует имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации).
Следует ли из вышеуказанного правила создания государственных музеев, что такие музеи могут создаваться только на федеральном уровне? Очевидно, что нет, и это подтверждается вторым абзацем вышеназванной статьи закона.
Также, видимо, следует признать, что для создания музея, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, не требуется издания акта Правительства Российской Федерации. Орган, который правомочен принять от имени субъекта Российской Федерации решение о создании музея определяется самим субъектом Российской Федерации и не может определяться федеральным законом.
Предусмотрена возможность совместного соучредительства музея федеральными органами исполнительной власти либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими учредителями, причем данный музей должен быть зарегистрирован как государственный в случае финансирование его деятельности за счет средств соответствующих бюджетов более чем на 50 процентов.
Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» ограничил права собственника на возможность изъятия у музея недвижимого имущества.
Так, недвижимое имущество, закрепленное собственником за музеем на праве оперативного управления, может быть изъято собственником только в случае использования этого имущества не по назначению либо в случае ликвидации музея.
ГК РФ предусматривает возможность изъятия имущества собственником, если имущество не используется или является излишним (п. 2 ст. 296 ГК РФ).
В связи с этим встает вопрос, правомерно ли ограничение прав собственника законом по сравнению с ГК РФ.
Представляется, что имеет место противоречие данного закона Гражданскому кодексу РФ, но ответ на этот вопрос даст судебная практика.
Деятельность музеев подлежит обязательному лицензированию в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»
Существуют особенности реорганизации музеев, так как в соответствии со ст. 31 вышеназванного закона при реорганизации музея не допускается изменение целей деятельности музея, в то время как тем же законом предусмотрена возможность создания музеев только в форме учреждений.
Таким образом, можно сделать вывод, что музей не может быть преобразован в иную организационно-правовую форму юридического лица в соответствии с п. 2 ст. 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
Вместе с тем, иные формы реорганизации юридических лиц применимы и к музеям.
Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» не предъявляет каких-либо особых требований к уставу музея, в связи с чем к уставу музея в полной мере применимы нормы ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
Библиотеки
Правовой статус библиотек как учреждений определяется уже называвшимися Основами законодательства Российской Федерации о культуре (являющимися законом, регламентирующим общие положения, касающиеся правового статуса учреждений культуры) и Федеральным законом «О библиотечном деле».
В соответствии со ст. 1 вышеназванного закона библиотека определяется как информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам.
Учредителями библиотеки как юридического лица могут быть собственники имущества библиотеки либо уполномоченные ими физические или юридические лица, а также органы культуры (ст. ст. 4, 22).
В соответствии с порядком учреждения и формами собственности Закон выделяет следующие виды библиотек:
1. Государственные библиотеки, учрежденные органами государственной власти, в том числе:
— федеральные библиотеки;
— библиотеки субъектов Российской Федерации;
— библиотеки министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
2. Муниципальные библиотеки, учрежденные органами местного самоуправления.
3. Библиотеки Российской академии наук, других академий, научно-исследовательских институтов, образовательных учреждений.
4. Библиотеки предприятий, учреждений, организаций.
• 5. Библиотеки общественных объединений.
6. Частные библиотеки.
7. Библиотеки, учрежденные иностранными юридическими и физическими лицами, а также международными организациями.
Однако, как видно, нельзя признать, что в основу критерия классификации положен критерий собственности, так как неизвестно, почему из государственных библиотек были выделены библиотеки Академий наук, из частных библиотек — библиотеки, созданные юридическими лицами-собственниками и иностранными юридическими и физическими лицами.
Рассматривая особенности библиотек как одного из видов учреждений, необходимо указать, что вышеназванный Закон «О библиотечном деле» в части определения порядка создания, ликвидации и реорганизации библиотек распространяется только на библиотеки, финансируемые полностью или частично за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов, то есть на государственные и муниципальные библиотеки. Частные библиотеки создаются в порядке, предусмотренном Основами законодательства Российской Федерации о культуре.
Закон отдельно выделяет порядок создания национальных библиотек Российской Федерации и центральных библиотек.
Так, к числу национальных библиотек относятся Российская государственная библиотека и Российская национальная библиотека (являющиеся научно-исследовательским учреждениями по библиотековедению, библиографоведению и книговедению). Положения об этих библиотеках утверждаются только Правительством Российской Федерации. Изменение формы собственности, перепрофилирование и ликвидация этих библиотек не допускается.
Центральные же библиотеки, в том числе и по отраслевому принципу, и по обслуживанию особых групп пользователей библиотек, могут учреждаться федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федераций и органами местного самоуправления, а также министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Статус центральной библиотеки может быть также присвоен ведущей, универсальной библиотеке (национальной или республиканской, окружной, областной, городской или районной).
Устав библиотеки должен содержать положения о ее юридическом статусе (т. е. характеристику библиотеки как юридического лица), источники финансирования, порядок использования финансовых средств, основные задачи деятельности библиотеки, условия ее доступности, перечень и условия предоставления услуг, имущественные отношения между библиотекой и ее учредителем, порядок управления библиотекой (ст. ст. 7, 22, 24).
Из всех положений, которые должны найти отражение в уставе, представляется непонятным вопрос об условии доступности библиотеки.
В уставе библиотеки должен быть определен порядок доступа к фондам библиотеки, который может быть ограничен в зависимости от необходимости обеспечения государственной тайны, сохранности культурного достояния народов Российской Федерации.
Таким образом, в зависимости от порядка доступа библиотеки могут быть подразделены на общедоступные и библиотеки с Ограниченным доступом.
Особенности ликвидации библиотек заключаются в том, что преимущественным правом приобретения ее библиотечного фонда обладают органы государственной власти всех уровней, органы местного самоуправления и библиотеки соответствующего профиля, однако механизм реализации данного права законом не раскрывается.
Образовательные учреждения
Наибольшую правовую регламентацию получили в настоящее время Образовательные учреждения.
Их правовой статус определяется:
— Законом РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”»;
— Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
— Типовыми положениями о различных типах и видах образовательных учреждениях, утвержденными Правительством Российской Федерации в соответствии со ст. 12 Закона РФ «Об образовании».
Типовое положение о вечернем (сменном) общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства РФ № 1237 (Собрание законодательства Российской Федерации № 24);
Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства РФ № 1008 (Собрание законодательства Российской Федерации № 19);
Типовое положение об образовательном учреждении среднего Профессионального образования (среднем специальном учебном заведении), утвержденное постановлением Правительства РФ № 1168 (Собрание законодательства Российской Федерации № 27);
Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства РФ № 677 (Собрание законодательства Российской Федерации № 28);
Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденное постановлением Правительства РФ № 597 (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации № 28);
Типовое положение о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением, утвержденное постановлением Правительства РФ № 420 (Собрание законодательства Российской Федерации № 18);
Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования детей, утвержденное постановлением Правительства РФ № 233 (Собрание законодательства Российской Федерации № 12);
Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденное постановлением Правительства РФ № 676 (Собрание законодательства Российской Федерации № 28);
Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденное постановлением Правительства РФ № 610 (Собрание законодательства Российской Федерации № 27);
Типовое положение об общеобразовательной школе-интернате, утвержденное постановлением Правительства № 612 (Собрание законодательства Российской Федерации № 28).
В соответствии со ст. 12 Закона РФ «Об образовании» образовательное учреждение определяется как учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.
Закон определяет следующие организационно-правовые формы образовательных учреждений:
— государственные учреждения;
— муниципальные учреждения;
— негосударственные (частные, учреждения общественных и религиозных организаций (объединений)) учреждения,
В соответствии со ст. 50 ГК РФ иные организационно-правовые формы некоммерческих организаций могут устанавливаться федеральными законами. Таким образом, Законом РФ «Об образовании» могут быть установлены также иные организационно-правовые формы некоммерческих организаций, однако вряд ли здесь идет речь о новых организационно-правовых формах некоммерческой организации. В данном случае имеет место не что иное, как требование об указании в наименовании учреждения собственника его имущества.
Вместе с тем, от решения данного вопроса зависит решение вопроса, что же имеет место в случае изменения собственника учреждения — реорганизация или же изменение наименования учреждения.
Мы склонны считать, что в данном случае будет иметь место изменение наименования образовательного учреждения.
Закон РФ «Об образовании» различает следующие типы образовательных учреждений:
— дошкольные;
— общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);
— учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;
— учреждения дополнительного образования взрослых;
— специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;
— учреждения дополнительного образования;
— учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, (законных представителей);
— учреждения дополнительного образования детей;
— другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
Учредителями образовательных учреждений могут быть:
— органы государственной власти, органы местного самоуправления;
— отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы);
— отечественные и иностранные общественные и частные фонды;
— общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации;
— граждане Российской Федерации и иностранные граждане.
Однако в Законе РФ «Об образовании» содержатся и ограничения по составу учредителей некоторых видов образовательных учреждений.
Так, учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих военные профессиональные образовательные программы, может быть только Правительство Российской Федерации.
Учредителями же специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением могут быть только федеральные органы исполнительной власти и (или) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то есть такие учреждения могут находиться только в государственной собственности.
Закон РФ «Об образовании» предъявляет определенные требования и к содержанию устава образовательного учреждения.
В уставе образовательного учреждения должны указываться в обязательном порядке следующие сведения:
1. Наименование, место нахождения (юридический и фактический адрес), статус образовательного учреждения. Однако следует иметь в виду, что действующее законодательство не содержит легального определения юридического и фактического адреса. По нашему мнению, в качестве юридического адреса следует указывать адрес, по которому с учреждением осуществляют связь (почтовый адрес), а в качестве фактического — место нахождения исполнительного органа, а также адреса, по которым проводятся занятия.
2. Учредитель (должно указываться наименование учредите? ля, место его нахождения, данные государственной регистрации (для юридических лиц), фамилия, имя и отчество, место жительства (для физических лиц)).
3. Организационно-правовая форма образовательного учреждения.
4. Цели образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных программ.
5 Основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе:
— язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание;
— порядок приема обучающихся, воспитанников;
— продолжительность обучения на каждом этапе обучения;
— порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников;
— система оценок при промежуточной аттестации, формы и порядок ее проведения;
— режим занятий обучающихся, воспитанников;
— наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе);
— порядок регламентации и оформления отношений образовательного учреждения и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей).
6. Структура финансовой и хозяйственной деятельности учреждения, в том числе в части:
— использования объектов собственности, закрепленных учредителем за образовательным учреждением;
— финансирования и материально-технического обеспечения деятельности образовательного учреждения;
— источников и порядка формирования собственности образовательного учреждения;
— осуществления предпринимательской деятельности.
7. Порядок управления образовательным учреждением, в том числе:
— компетенция учредителя;
— структура, порядок формирования органов управления образовательного учреждения, их компетенция и порядок организации деятельности;
— порядок комплектования работников образовательного учреждения и условия оплаты их труда;
— порядок изменения устава образовательного учреждения;
— порядок реорганизации и ликвидации образовательного учреждения.
8. Права и обязанности участников образовательного процесса.
9. Перечень видов локальных актов, регламентирующих деятельность образовательного учреждения.
Достаточно не определен статус локальных актов. Представляется, что здесь должны отражаться акты, принимаемые органами управления самого учреждения.
Однако неясно, чем руководствовался законодатель, заключив в одной статье противоречащие нормы, касающиеся порядка утверждения устава.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 13 Закона «Об образовании» устав подлежит утверждению учредителем. Между тем, как приложения к уставу подлежат регистрации локальные акты, регламентирующие отдельные стороны деятельности образовательного учреждения. Данные локальные акты в своем большинстве утверждаются руководителем учреждения, а, следовательно, в этой части устав утверждается иным органом.
В данном издании мы не будем останавливаться на порядке осуществления деятельности образовательным учреждением по реализации образовательных программ, а затронем лишь ряд вопросов, которые, по нашему мнению, идут вразрез с нормами ГК РФ.
В первую очередь, необходимо рассмотреть вопрос о порядке государственной регистрации образовательных учреждений.
В соответствии со ст. 33 Закона РФ «Об образовании» и ст. 10 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» регистрация образовательного учреждения осуществляется в заявительном порядке.
Как ранее уже указывалось, заявительный характер создания юридического лица характеризуется тем, что для создания юридического лица достаточно волеизъявления учредителей, выражения ими намерения участвовать в качестве юридического лица и представления в установленные сроки документов, предусмотренных законом, компетентному органу.
ГК РФ не предусматривает возможности создания юридических лиц в заявительном порядке, определяя возможность отказа в государственной регистрации в случае нарушения установленного законом порядка создания юридического лица, а также несоответствия учредительных документов требованиям действующего законодательства.
Закон РФ «Об образовании» в новой редакции принят уже после вступления в силу части первой ГК РФ. В соответствии со ст. 3 ГК РФ, федеральные законы не могут противоречить ГК РФ, а, следовательно, не подлежат применению нормы вышеназванных законов, предусматривающих заявительный порядок государственной регистрации образовательных учреждений.
Статьей 8 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» сохранен прежний порядок государственной регистрации, в связи с чем в части документов, представляемых на регистрацию, сроков регистрации, подлежат применению нормы Закона РФ «Об образовании».
Вместе с тем, новая редакция вышеуказанного закона не определяет орган, осуществляющий государственную регистрацию образовательных учреждений.
В соответствии с ранее действовавшей редакцией Закона РФ «Об образовании» (ст. ст. 32, 33) регистрация образовательных учреждений осуществлялась органами местного самоуправления и впредь до принятия федерального закона о государственной регистрации такую регистрацию должны также осуществлять органы местного самоуправления.
Одним из документов, представляемых для регистрации образовательного учреждения, является договор учредителей.
Закон, однако, не определяет статус этого документа, а также требования к его содержанию. Представляется, что договор не относится к числу учредительных документов учреждения, и на него не распространяются требования, содержащиеся в ст. 52 ГК РФ.
Что касается реорганизации образовательного учреждения, то в соответствии со ст. 34 Закона РФ «Об образовании» реорганизацией признается не только изменение организационно-правовой формы, но и статуса образовательного учреждения.
Проведя аналогию определения статуса государственного образовательного учреждения, можно сделать вывод, что статус, образовательного учреждения определяется в зависимости от типа, вида и категории образовательного учреждения, которые, в свою очередь, определяются в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых учреждением программ.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О высшем й послевузовском профессиональном образовании» статус высшего учебного заведения определяется в зависимости от его вида, организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации.
Таким образом, например, по Закону РФ «Об образовании» изменение статуса, академии как вида высшего учебного заведения в университет должно происходить не путем внесения изменений в устав, а путем реорганизации.
Решение этого вопроса имеет большое значение, так как при реорганизации образовательного учреждения утрачивают силу лицензия и свидетельство о государственной аккредитации.
Представляется, что при изменении статуса образовательного учреждения, реорганизации не происходит, а имеет место внесение соответствующих изменений в устав учреждения, в том числе и части, касающейся наименования образовательного учреждения, а нормы ст. 34 Закона РФ «Об образовании» не подлежат применению как противоречащие ГК РФ.
Управление образовательным учреждением имеет также свои особенности. Закон регламентирует подробно, порядок управления государственными и муниципальными образовательными учреждениями, в то время как порядок управления негосударственными образовательными учреждениями должен определяться уставом.
В отличие от ранее действовавшей редакции Закона РФ «Об образовании», предусматривающей коллегиальный орган управления государственным и муниципальным образовательным учреждением — Совет — ст. 35 закона в новой редакции закрепляет сочетание принципа единоначалия и самоуправления в управлении образовательным учреждением, предусматривая создание совета образовательного учреждения только как органа самоуправления образовательного учреждения. Данный закон также определяет способы формирования органа учреждения: руководитель может быть как избран, так и назначен.
Что же касается негосударственного образовательного учреждения, то руководство таким учреждением осуществляет либо непосредственно учредитель, либо по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем.
Еще одно хотелось бы отметить относительно образовательных учреждений, а именно режим имущества, приобретенного учреждением за счет доходов от разрешенной собственником деятельности, приносящей доход также за счет пожертвований и т. п.
Уже после принятия части первой ГК РФ Закон РФ «Об образовании» повторяет старую редакцию ст. 39 Закона «Об образовании», предусматривающую право собственности Образовательного учреждения на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности.
Как уже неоднократно отмечалось, данное положение Закона РФ «Об образовании» противоречит ГК РФ (ст. 213) и не может применяться.
На этом считаем возможным завершить характеристику образовательных учреждений, а также характеристику различных видов учреждений.
За пределами настоящего издания остались медицинские учреждения, правовой статус которых определяется Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», научные учреждения и, в первую очередь, — академии наук Российской Федерации (ст. ст. 5, 6 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике»), а также иные виды учреждений.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
