Главная » Недвижимость »
Отраслевая структура управления в городском хозяйстве
Отраслевая структура управления в городском хозяйстве
Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. Связаться с автором
Городское хозяйство представляет собой сложную динамичную систему под отраслей, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей населения, а также различных организаций и предприятий, расположенных на территории административно-территориального образования. Сложность системы городского хозяйства состоит в многообразии состава предприятий и организаций, которые существенно различаются по характеру оказываемых услуг, организационным формам и структурам управления, а динамичность — в постоянном развитии городского хозяйства и повышении требований к предоставляемым услугам.
Что же входит в понятие «городское хозяйство»?
Прежде чем ответить на этот вопрос, следует рассмотреть классификацию городов, так как от величины города и выполняемых ими функций существенно зависят состав и уровень развития городского хозяйства, масштаб и структура предприятий этой сферы, а также система организации и управления отраслями городского хозяйства.
В соответствии Градостроительным кодексом РФ, утвержденным Указом Президента РФ № 73ФЗ, городские поселения подразделяются:
— на сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек);
— крупнейшие города (от 1 млн. до 3 млн. человек); — крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. человек);
— большие города (от 100 тыс. до 250 тыс. человек);
— средние города (от 50 тыс. до 100 тыс. человек);
— малые города и поселки городского типа (до 50 тыс. человек). Численность населения города, а также выполняемые им функции определяют не только площадь занимаемой территории, но и сложность его административно-территориального устройства, функциональное разнообразие отдельных территорий, многогранность его городского хозяйства. Важнейшим условием характеристики города как объекта управления является представление его в качестве многофункциональной системы. Это означает, что город как единое, цельное образование состоит из частей, имеющих, между собой постоянные и непрерывные связи.
Город как многофункциональный и сложный объект может быть представлен как экологическая, транспортная, административно-территориальная, производственно-хозяйственная, демографическая система, состоящая из пяти основных подсистем:
— градообразующей, включающей промышленность, транспорт, науку и научное обслуживание, строительство;
— градообслуживающей, к которой относятся отрасли сферы нематериального производства, т.е. предприятия торговли, общественного питания, система образования, здравоохранения, учреждения культуры, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды обслуживания населения и предприятий города;
— социальной, состоящей из блоков профессионально-квалификационной структуры населения, характеризующейся наличием рабочих, служащих, специалистов и уровнем и квалификации, и социально-демографического;
— управленческой, включающей комплекс управленческих структур и общественных организаций, расположенных в городе;
— пространственной, включающей природные ресурсы, районы жилой застройки, производственные, торговые, санитарно-защитные и другие функциональные защиты города.
Понятие «городское хозяйство» допускает трактовку как в широком, так ив узком смысле.
В широком смысле городское хозяйство представляет собой совокупность отраслей градо-обеспечивающей сферы, предоставляющих услуги следующих видов:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
— услуги производственные, удовлетворяющие запросы производства, но не входящие в его технологический процесс, связанные в основном со снабжением производства водой, теплом и электроэнергией, доставкой сырья и продукции потребителю и т.д.;
— услуги личные, удовлетворяющие как материальные, так и духовные запросы населения (услуги торговли, общественного питания, большинства под отраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), бытового обслуживания, здравоохранения и т.п.);
— услуги общественные, связанные с развитием самого города и его подсистем (это услуги органов управления, охрана общественного порядка, Науки и научного обслуживания внутригородского значения, услуги по благоустройству и озеленению территории и т.п.). В узком смысле городское хозяйство представляет собой комплекс градообслуживающих отраслей, которые выделяются по принципу жизнеобеспечивающей роли, т.е. выполняют функции удовлетворения первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий города.
Таким образом, городское хозяйство любого муниципального образования, формировавшееся на протяжении его истории, представляет собой комплекс производственных, административных и жилых зданий, систем жизнеобеспечения, транспортных развязок, инженерных коммуникаций и других объектов городской инфраструктуры. Городское хозяйство имеет многоотраслевую структуру и призвано обеспечивать условия для жизнедеятельности населения на всей территории города и для функционирования предприятий всех отраслей народного хозяйства, расположенных на его территории.
В современной научной литературе понятия городского и муниципального хозяйства, трактуемого как совокупность предприятий и учреждений на территории муниципального образования, не различаются.
Профессор Л. Велихов определил муниципальное хозяйство как деятельность муниципалитета (городского управления) и предложил называть хозяйство городским, дав ему следующее определение: «Городское, или муниципальное, хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива»!
Основу городского хозяйства составляет комплекс базовых отраслей, включающий:
— жилищно-коммунальное хозяйство (комплекс), которое в свою очередь состоит из ряда под отраслей и хозяйств. Прежде всего, это жилищное хозяйство, которое включает, с одной стороны, жилищный фонд муниципального образования, а с другой — предприятия, созданные для его обслуживания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управления этой деятельностью (управляющие компании). Кроме жилищного хозяйства в состав комплекса входят коммунальные предприятия инженерного обеспечения (ресурсо-снабжения) города. Это предприятия водоснабжения и водоотведения, коммунальной энергетики (тепло и электроснабжение), газоснабжения, а также предприятия и организации, обеспечивающие внешнее благоустройство и содержание территории города: санитарная очистка, дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство и т.п.;
— городской пассажирский транспорт массового пользования трамваи, троллейбусы, автобусы;
— комплекс потребительского рынка, торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города;
— учреждения образования, здравоохранения, культуры и социальной сферы;
— службы общественной безопасности, включая экологическую безопасность муниципального образования.
Преобладающая часть текущих вопросов по обеспечению нормального функционирования и финансированию системы этих отраслей относится к компетенции муниципальных (городских) властей. При этом предприятия и учреждения сферы городского хозяйства выступают объектом управления со стороны муниципалитета в определенных законом формах.
Городское хозяйство как объект управления имеет следующие особенности:
1. Местный характер производства, 01азания и потребления продукции (услуг). Эти процессы, как правило, протекают в границах территории муниципального образования или городских территорий.
2. Индивидуальность (незаменяемость) услуг и продукции предприятий городского хозяйства; предоставляемые каждым из этих предприятий услуги являются уникальными и не могут быть заменены на другие.
3. Специфичность связей производства и потребления продукции (услуг), которые либо следуют одно за другим, либо совпадают во времени.
4. Комплексность и пропорциональность развития под отраслей сферы городского хозяйства. Очевидно, что отсутствие каких-либо жизненно важных коммунальных услуг способно резко снизить качество и удобство жизни населения города. Строительство жилых домов необходимо вести одновременно со строительством дорог, благоустройством, формированием транспортной, социальной, торговой инфраструктуры, т.е. осуществлять комплексную застройку территорий.
5. Зависимость размера предприятий городского хозяйства и их размещения от местных условий. Планировка городов и их размер непосредственно влияют на уровень развития городского хозяйства и наличие или отсутствие тех или иных видов услуг. Например, в компактно расположенном городе с небольшой территорией может отсутствовать внутригородской пассажирский транспорт, что не оказывает существенного влияния на нормальное функционирование комплекса городского хозяйства.
6. Тесная взаимосвязь развития и состояния городского хозяйства с предприятиями градообразующей сферы, с тем видом деятельности, который оправдывает появление города, его существование и обеспечивает для этого необходимые ресурсы.
Город может выполнять одну или несколько основных функций.
По функциональному назначению можно выделить следующие группы городов:
— города как административно-территориальные центры и столицы. В этом случае развитие города и городского хозяйства определяется не только экономическими, но и социально-политическими требованиями;
— город как регионально-многоотраслевой центр. В градообразующей базе этих городов преобладают предприятия, которые являются наиболее крупными в своей отрасли. Система управления городом здесь должна строиться с учетом гармоничного сочетания территориальных и отраслевых принципов и приоритетов управления;
— многоотраслевые города. Для них характерными чертами является наличие в городе предприятий различных отраслей самых разнообразных размеров. При этом задачей стратегического управления городом является создание и развитие такой городской инфраструктуры, при которой работники всех предприятий как равноправные жители города должны иметь одинаковый уровень обеспеченности всеми видами коммунальных услуг и социальных благ;
— одноотраслевые (однопрофильные) города. Основа появления или существования этих городов связана с наличием одного или нескольких однородных предприятий, на которых работает большинство трудоспособного населения. Социально-экономический уровень развития города й городского хозяйства обусловливается финансовым состоянием основного предприятия и перспективами его развития;
— наукограды как особая категория одноотраслевых городов, в которых ярко выраженной градообразующей базой является наука. Только на территории Подмосковья таких городов, более 28. Состояние городского хозяйства этих городов напрямую зависит от объемов бюджетных средств, направленных на финансирование научных исследований;
— специфические города. Появление этой категории городов связано со специфическими особенностями, характерными только для данного региона. Такими особенностями могут выступать природно-климатические и экономико-географические условия. Например, Кисловодск, Сочи, Анапа — центры отдыха; Суздаль, Кижи — туристические центры. Здесь стратегическое управление обусловливается развитием города в соответствии с требованиями наилучшего использования специфических особенностей в сочетании с развитием научно-технического и социально-экономического прогресса.
Предприятия и организации городского хозяйства имеют специфические черты своей производственной деятельности, которые определяют следующие особенности организации производственной структуры и управления:
1. Продукция предприятий, как правило, не имеет овеществленного характера и выступает в форме услуги. Например, услуги теплоснабжения заключаются в нагреве воды для целей отопления, городского транспорта — в предоставлении услуг по перевозке пассажиров и т.д.
2. Целью деятельности предприятий городского хозяйства является удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, постоянное повышение уровня обслуживания и качества услуг. В отличие от коммерческих предприятий извлечение прибыли (дохода) не должно являться основной задачей и главным критерием эффективности их деятельности.
3. Переменный режим работы в соответствии с графиками потребления услуг. Потребление услуг предприятий городского хозяйства имеет ярко выраженную неравномерность как по сезонам года, так по часам суток (часы пик), и предоставление услуг должно быть согласовано с этими процессами.
4. Наличие на предприятиях городского хозяйства значительных резервных мощностей (до 30% оборудования), необходимых для покрытия максимальных сезонных и пиковых нагрузок. Последствием этого является снижение коэффициенту полезного действия и других показателей использования оборудования и повышение себестоимости услуг.
5. Отсутствие незавершенного производства и склада для готовой продукции.
6. Невозможность компенсировать невыполнение производственной программы предприятия без ущерба для потребителей ни ее последующим перевыполнением, ни предоставлением других видов услуг.
7. Отсутствие прямой зависимости между численностью работников и объемом оказываемых услуг. На предприятиях городского хозяйства широко применяются нормы обслуживания, нормативы трудоемкости работ и численности персонала, распространена повременная система оплаты труда.
8. Большинство предприятий городского хозяйства производят однородную продукцию, т.е. предоставляют один вид услуг, который на территории города, как правило, является уникальным.
9. Значительная часть предприятий на территории муниципального образования является естественным локальным монополистом (организации ресурсо-обеспечения) или занимает фактически олигопольное положение в производстве и предоставлении услуг (жилищная сфера), что существенно затрудняет развитие рыночных, конкурентных отношений в городском хозяйстве.
Организация управления городским хозяйством в России
Городское хозяйство является первоосновой, жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности организации управления системами жизнеобеспечения города зависит уровень развития услуг городского хозяйства, определяющих качество жизни населения.
Цель организации управления городским хозяйством заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, обеспечения безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения города.
Городское хозяйство имеет богатую историю своего развития и становления. Появление обусловливалось потребностью населения в более комфортном проживании в больших и малых городах. Вместе с развитием сферы городского хозяйства менялась система управления ими.
Исторически руководство местным городским хозяйством, благоустройством (устройством на благо населения) коммунальным (общим) делом в России исторически входило в компетенцию органов внутренних дел государства. Уже тогда стали появляться первые нормативное документы, затрагивающие организационный и экономический аспект городского хозяйства. Первым государственным документом по этому вопросу, определившим обязанности государства по отношению к жизнеобеспечению населения, был «Наказ о градском благочинии» царя Алексея Михайловича, датированный 1649 г. В этом документе был определен надзор за исполнением функций городского хозяйства, благоустройства, общего дела, зеленого хозяйства, который был возложен на российскую полицию. Эти функции в дальнейшем были уточнены и расширены рядом наказов Петра I, а Екатериной II был введен Устав благочиния, или Полицейский устав. Однако именно Алексея Михайловича по праву можно считать отцом образования отрасли жилищно-коммунального хозяйства в России. Именно он емко изложил основные положения организации управления, хотя и простым тогда, хозяйством города периода XVII в. «Наказ» является образцом документа, организующим управление городским хозяйством, в нем определены территории, на которых в Москве должно было осуществляться круглосуточное наблюдение за порядком, состоянием пожарной безопасности и правонарушениями (всего три сферы).
В 1802 г. создается единый государственный орган, ответственный за жизнеобеспечение населения, — Министерство внутренних дел России. Все вопросы, касающиеся организации и управления городским хозяйством, были переданы департаменту Министерства внутренних Дел и его исполнительным органам на местах. В принципе, МВД было едва ли не единственным хозяйственным органом России.
В канун 1917 г. города России управлялись разными способами: городское общественное самоуправление — в 50 наиболее развитых городах и управление МВД — в небольших городах со слаборазвитой промышленностью и предпринимательством.
После ликвидации полиции в 1917 г. в соответствии с постановлением 11 съезда Советов 9 ноября 1917 г. в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. В декабре 1917 г. выходит декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», объединяющий деятельность всех городских и земских учреждений.
Постановлением СНК РСФСР комиссариат по местному самоуправлению был преобразован в Отдел местного хозяйства народного комиссариата (НК). Относительно автономным в хозяйственном отношении территориальным общностям населения, независимо от размера, (губернии, уезды, волости, города, села), было присвоено единое название «коммуна». Их хозяйственная деятельность была обозначена как коммунальное хозяйство, отделы местных Советов, руководящие ими, были названы коммун отделами. Эти термины очень быстро вошли в жизнь и используются до сих пор.
в январе 1920 г. по постановлению 1го съезда заведующих коммунальными отделами Отдел местного хозяйства НКВД был реорганизован в коммунальный отдел, а в 1931 г. было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР. Помимо этого в 1920 г. издаются декреты, направленные на восстановление жилищного фонда после войны, устанавливается порядок управления жилыми домами и городским хозяйством в целом. В ведение местных городских советов были переданы доходы от налогов и плата за коммунальные услуги, что способствовало формированию и поддержанию предприятий, осуществляющих эксплуатацию городского хозяйства. За 1923—1927 гг. городское хозяйство было восстановлено до уровня 1913 г.
Постановлением ЦИК и СНК СССР было образовано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) при СНК РСФСР. Жилищно-коммунальное хозяйство России быстро развивалось; в 52 городах созданы водопроводы, в 12 — канализационная сеть, в 15 пущены трамваи, в двух — мусоросжигательные заводы.
В 1931 г. был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством России (НККХ РСФСР), и в 1931 г. постановлением СНК РСФСР была создана Академия коммунального хозяйства как головная научная организация. Городское (коммунальное) хозяйство продолжало развиваться, превращаясь в одну из самых крупных отраслей непроизводственной сферы страны.
В 1936 г. Наркомат коммунального хозяйства был преобразован в Наркомат ЖКХ, а в 1969 г. — в Министерство ЖКХ РСФСР, просуществовавшее до июня 1990 г. Таким образом, структура управления ЖКХ России строилась на принципах Двойного подчинения: министерству и местным органам власти. Дееспособность системы вертикального подчинения предприятий Министерства ЖКХ РСФСР была основана на праве вышестоящего органа распределять материально-технические и финансовые ресурсы и согласовывать назначение первых руководителей отраслевых предприятий и объединений. Элементы этой системы сохранились до наших дней.
В настоящее время важнейшей первоочередной проблемой повышения эффективности функционирования городского хозяйства является совершенствование организации управления. Актуальность этой проблемы заключается в том, что городское хозяйство является одной из самых социально значимых и сложных территориально-отраслевых систем, находящихся в постоянном изменении вследствие роста городского населения и необходимости увеличения объемов, предоставляемых услуг и повышении их качества. Это требование обеспечивается за счет создания новых или увеличения масштаба деятельности существующих предприятий. В результате появляются новые проблемы, задачи, вопросы, решение которых не предусматривалось существующей системой управления, поэтому возникла необходимость создания новых органов управления или внесения корректива в существующие.
Одной из особенностей современной системы управления городского хозяйства является ее соответствие административно-территориальному делению Российской Федерации. Это связано с необходимостью управления предприятиями отрасли с максимальным учетом специфических особенностей каждого субъекта и отдельного населенного пункта. В настоящее время во всех областях созданы комитеты ЖКХ. На уровне федерального центра управление осуществляется с помощью Департамента строительства и ЖКХ и Управления реформой ЖКХ.
Таким образом, каждая отрасль городского хозяйства является, с одной стороны, сферой деятельности городских (муниципальных) властей и подсистемой в общей системе управления муниципального образования, а с другой — подсистемой в соответствующей отраслевой системе более высокого (регионального или федерального) уровня.
Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть должна обеспечить координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы.
Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы городского хозяйства должны учитываться:
— место данной подсистемы городского хозяйства в общей системе муниципального образования и ее взаимосвязь с другими подсистемами;
— место данной подсистемы в отраслевой системе управления;
— взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами разных форм собственности;
— законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.
Выработка наиболее эффективной схемы организации управления деятельностью отдельных подсистем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий, ответственности и тесного взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами. Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием форм самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на городские службы и учреждения.
Размещение на территории городского образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациям», необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь — жилищно-коммунального.
Особенностью организации управления городским хозяйством также является наличие значительного числа мелких и экономически слабых предприятий и организаций. Появление их обусловлено тем, что в общем количестве городов страны основная доля приходится на малые и средние города, в то же время необходимо производить все виды услуг городского хозяйства в каждом из этих городов. Эта тенденция будет постоянно усиливаться в связи с развитием коммунального хозяйства в сельской местности, поэтому для координации деятельности этого хозяйства необходимо создавать новые органы управления в районных городских и сельских администрациях. В малых и средних городах для производства услуг городского хозяйства предприятия часто входят в состав объединений, комбинатов коммунальных предприятий или других организационных форм.
Возрастающая роль территориального аспекта в планировании и управлении городским хозяйством ставит новые задачи перед развитием теории и методологии управления регионами и городами страны, предусматривает перенос всей полноты власти по организации городского хозяйства на муниципальный уровень. Это в свою очереди предполагает необходимость исследования вопросов развития городов, взаимодействия и взаимовлияния их основных подсистем, их взаимоотношений с внешней макросистемой народнохозяйственного уровня управления. Результаты исследования этих вопросов являются концептуальной основой для развития направлений совершенствования системы управления городского хозяйства и жилищно-коммунального как его составляющей части.
Реформирование структур управления в значительной степени зависит от позиции городских властей. Согласно действующему законодательству Российской Федерации, именно они определяют организационную структуру управления отраслями городского хозяйства, решают вопросы о сроках и формах проведения преобразований в этой сфере. Именно глава местного самоуправления наряду с законодательными органами города играет ключевую роль в процессе подготовки и принятия комплексных планов социально-экономического развития территории, являющихся основой развития городского хозяйства.
Реализация задач комплексного социально-экономического развития территории требует разделения функций управления, формирования соответствующих органов управления, и их взаимодействия. В современных условиях в связи с ограниченностью ресурсов городской власти, в том числе финансового и материального обеспечения, необходимо использовать ряд принципов, определяющих важнейшие проблемы развития города и территории.
Такими принципами являются:
— приоритетность, ключевое значение для развития территории города;
— межотраслевой характер, учет городских и районных интересов при решении проблемы;
— социальная направленность;
— управляемость, т.е. наличие в механизме управления реальных рычагов для разработки программы действий и организация их безусловного решения.
Для эффективного функционирования механизма предоставления услуг городского хозяйства населению особенно важны следующие моменты:
— постоянный мониторинг качества предоставляемых услуг;
— активное участие высшей исполнительный власти города в процессе организации повышения уровня качества предоставляемых услуг;
— оценка эффективности функционирования системы предоставления услуг, ее сравнение с действующими в этой сфере стандартами;
— постоянная связь с потребителями услуг, которая помогает принятию решений и выработке общих направлений политики в этой сфере.
Принципы распределения обязанностей существенным образом влияют на структуру системы управления городом. Весьма важной задачей в этой структуре является создание целесообразного состава системы функциональных органов управления, которые обеспечивают деятельность главы администрации по управлению городом. К настоящему времени в основном сложилась структура управления городом.
Важнейшим условием формирования новых форм организации управления городским хозяйством, обеспечивающих защиту интересов потребителей и гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений. Такие от ношения должны создаваться на основе разделения функций, полномочий и ответственности собственника имущества в городе, управления этим имуществом, предприятий, предоставляющих услуги или выполняющих работы, т.е. при создании полноценных договорных отношений между участниками. При этом муниципальные органы власти в качестве собственника имущества выступают заказчиком услуг городского хозяйства на основе формирования муниципального заказа и контроля его исполнения.
Таким образом, базой формирования новой системы управления городским хозяйством является муниципальный заказ — установленное задание на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.
Исполнение муниципального заказа направлено на решение следующих целей:
— обеспечение оптимальных объемов и качества поставки населению и другим потребителям муниципального образования услуг предприятий городского хозяйства при минимизации соответствующих затрат;
— улучшение общего уровня жизни населения муниципального образования;
— формирование конкурентной среды в сфере оказания жилищных и коммунальных услуг (ЖКУ) с учетом уровня общественно необходимых затрат.
Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. 
