Опасность авторитаризма заключается в относительной слабости встроенных механизмов обратной связи с обществом, что затрудняет всякую корректировку однажды выработанной политики: она может осуществляться только за счет сознательных действий неоправданно высокого относительно масштаба корректировки уровня государственного управления.
По этой причине определение исходной политики является значительно более важным и ответственным делом, чем, например, в условиях «всеобщего вооружения» небольшой массы людей, как это было в нынешних США, избиравших своих вождей и на протяжении столетия вершивших суд и расправу с такой скоростью и непринужденностью, что кладбищенская надпись «застрелен по ошибке» не вызывала никакого удивления.
Собственно, именно вектор первичного развития, определяемый пришедшим к власти в ходе системного кризиса новым поколением политиков и управленцев, и определит реализацию в России того или иного из описанных в прошлой главе сценариев.
Устойчивость и жизнеспособность российского общества, несмотря на все его изъяны и даже пороки, таковы, что даже очень большие ошибки в действиях государства все равно не помешают стране стихийно выйти на путь успешной авторитарной модернизации. Однако потери, вызванные ошибками и неточностями государства на этом пути, могут серьезно затруднить и отсрочить будущий переход к существенному повышению уровня благосостояния и демократизации политической системы.
Чтобы не допустить этого, разумно как можно раньше начать возможно более широкое обсуждение политики авторитарной модернизации, чтобы к моменту ее начала в разумной части общества уже был сформирован жесткий и однозначный консенсус.
Это существенно упростило бы задачу новых руководителей страны, которым не пришлось бы вырабатывать стратегию и тактику модернизации с нуля в самых неподходящих для этого условиях, постоянно отвлекаясь на решение жизненно важных, но сиюминутных проблем. При наличии прочного общественного консенсуса им было бы достаточно просто начать исполнять решение, уже выработанное, а если повезет, то и оформленное обществом в виде тех или иных деклараций, что не только значительно проще, но и более полно соответствует самому духу и сути исполнительной власти.
Разумеется, речь идет не о том, чтобы подчинить государство разрозненным частным интересам, непримиримо противостоящим общественным: это задача либеральных реформ и либеральной деградации, но отнюдь не авторитарной модернизации общества и экономики.
Смысл лозунга частного государства заключается в придании государственному управлению эффективности, свойственной частному сектору, и в подчинении не отдельным интересам, но всей совокупности интересов, существующих в обществе и составляющих общественный интерес. Необходимо, чтобы государство стало не просто слугой, но собственностью каждого гражданина — именно в этом смысле, и только в нем, оно должно стать частным.
Задача оздоровления аппарата государственного управления заключается в искоренении коррупционной культуры, пропитавшей все его поры, и в повышении за счет реструктуризации его собственно управленческой эффективности.
От коррупционной культуры можно избавиться в основном лишь за счет непосредственного избавления органов управления от самих ее носителей, поэтому для успешного оздоровления необходимо создать действенную систему подготовки управленческих кадров для государства. В Советском Союзе эта система отличалась неэффективностью по сравнению с его основными конкурентами, а после его распада она еще более деградировала, в итоге превратившись в набор разрозненных второстепенных вузов, паразитирующих на своей былой славе и бюджетных деньгах, но не способных к подготовке качественных специалистов.
Оздоровление же системы государственного управления, как и всякой значимой управленческой системы, должно пройти в три этапа.
Первый этап. Задабривание для уменьшения потенциала сопротивления и под его прикрытием снижение издержек будущих увольнений. В рамках задабривания зарплаты сотрудников органов государственной власти увеличиваются еще больше — как минимум до сопоставимого с коммерческим уровнем — и также увеличиваются социальные пакеты, если они являются недостаточными. Это ведет к росту бюджетных расходов, но совершенно необходимо д ля ослабления сопротивления госаппарата в настоящем и возможности в будущем привлечения на госслужбу блестящей молодежи. При этом рост недовольства бедствующего населения очередным улучшением условий жизни жирующего чиновничества станет хорошим подспорьем политического руководства страны в последующей чистке государственной бюрократии.
Одновременно с этим без всякого шума принимаются решения, существенно упрощающие процедуру увольнения чиновников и снижающие издержки такого увольнения.
Второй и главный этап. Реструктуризация, в ходе которой внутри системы государственного управления выделяются административные контуры, реально обеспечивающие принятие необходимых решений.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Оговорка о «необходимых» решениях принципиально важна, так как бюрократы создают себе работу (а часто и обеспечивают возможности вымогания взяток), организуя процесс постоянного принятия огромного объема бессмысленных решений. Классическими примерами являются лицензирование коммерческой деятельности, не представляющей потенциальной опасности для общества, абсурдное усложнение процесса получения разрешения на перепланировку собственных жилищ, требование получать разрешение на установку антенны спутникового телевидения на выходящих на городские магистрали стенах домов и т. д.
Принцип понятен: прежде чем реструктурировать и сократить систему управления, надо реструктурировать и сократить массив решений, которые она принимает, — чтобы изменить инструмент, надо сначала изменить функцию, которую он выполняет.
Идеальным является выстраивание с нуля совершенно новой системы управления, параллельной старой — что-то вроде опричнины Ивана Грозного. Туда можно будет отбирать лучшие кадры, организуя ее функционирование не на основе замшелых традиций и косных интересов, но с точки зрения максимальной эффективности. Понятно, что по отношению к некоторым ведомствам это окажется невозможным, там предстоит тяжелая работа по внутренней переструктуризации процесса принятия решений и концентрации дееспособных кадров именно в «рабочих» структурах.
В результате этого этапа произойдет передача реальных полномочий государственного управления новым, более гибким и незначительным по своей численности управленческим структурам, созданным внутри него.
Третий этап. Чистка, которая пройдет в три этапа. С содержательной точки зрения этап является техническим, но политически наиболее болезненным.
Сначала будут закрыты все выведенные за рамки процесса принятия решений органы государственного управления, а также структурные подразделения сохраняющихся старых министерств и ведомств.
Поскольку точно выявить все управленческие функции нельзя (как в силу неизбежных при масштабных операциях ошибок, так и в силу неформального характера многих управленческих функций), часть из них при этом будет «потеряна». Соответственно, потребуется некоторое время (в идеале — месяц) для их выявления и передачи новым ведомствам (в том числе с соответствующими специалистами, если таковые остались).
Это будет трагический момент, ибо огромная часть сотрудников государственного управления искалечена длительным пребыванием внутри этой бюрократической и оторванной от реальности системы и за длительное время работы утратила способность к какой бы то ни было осмысленной деятельности вообще.
Для них увольнение с государственной службы будет означать не просто драматическое падение социального статуса и уровня доходов, но и органическую неспособность найти приемлемое место в жизни. К сожалению, сохранение этих специфических инвалидов на государственной службе наносит обществу неизмеримо больший ущерб, чем их люмпенизация и человеческая трагедия за пределами этой службы.
Лишь посте отсечения от государства его выделенных лишних частей сократившийся в несколько раз корпус сотрудников органов государственного управления должен пройти антикоррупционную проверку. Проводить ее до того нерационально, так как выявление склонности к коррупции людей, и без того подлежащих увольнению по сокращению, представляется излишней тратой сил, времени и денег. Эта проверка должна состоять прежде всего из сопоставления расходов и активов семей уровню их официальных доходов за последние годы. При этом все госслужащие, занимавшие после начала развития рыночных отношений в России должности выше уровня заместителя начальника департамента государственного комитета, должны объяснить источник происхождения активов своей семьи.
Понятно, что справиться с этой задачей сможет лишь часть нынешнего российского чиновничества. Те, кто не сумеет объяснить происхождение средств и активов, будут уволены с пожизненным запретом не только занимать какие бы то ни было должности на государственной службе, но и заниматься любой официальной юридической деятельностью. Оставшиеся должны будут проходить такую процедуру ежегодно, однако наиболее важной частью антикоррупционной проверки чиновников должно стать периодическое провоцирование их на получение взяток (по аналогии с операцией «Шейх», проводимой ФБР США). Поддавшиеся на провокацию должны как минимум увольняться с государственной службы с пожизненным запретом возврата на нее и участия в любой официальной юридической деятельности.
Третий этап чистки, который должен быть проведен после антикоррупционной проверки, заключается в еще одном этапе реструктуризации системы управления (на сей раз уже на внутриведомственном уровне) с выявлением, обособлением и ликвидацией ненужных элементов. Ведь заранее выявить их довольно сложно, и многие бюрократические рудименты при поверхностном анализе, конечно же, сумеют замаскироваться под жизненно важные части управленческого организма. Разоблачение их ненужности потребует некоторого времени, по истечении которого неминуемо выявится их исключенность из процесса принятия значимых решений.
Разумеется, в первую очередь эта процедура должна быть проведена в отношении той структуры государственного управления, которая станет непосредственным механизмом оздоровления остальной его части. Представляется, что таковым должен стать аппарат президента, совмещенный, как будет показано ниже, с аппаратом правительства.
Реструктуризация системы государственного управления
Сложившаяся в России структура государственного управления прекрасно соответствует реалиям нефтяного бума, когда проблемы смягчались сами собой все размывающим потоком экспортной выручки, главным лозунгом государственного управления была поговорка «Если хочешь поработать, ляг поспи, и все пройдет», а основная задача отдельно взятого управленца заключалась в уклонении от всякой ответственности.
Глобальная экономическая депрессия и системный кризис возвращают российскому государству изначально свойственные ему функции именно управления в прямом смысле этого слова, а не формы поддержания некоего бюрократического социального уклада.
Такое управление объективно требует глубокой реструктуризации всей системы государственного управления, суть которой заключается в предельном упрощении процедуры инициирования, принятия и реализации решения с обеспечением неотвратимой персональной и ведомственной ответственности за его результаты.
Этой задаче отвечает именно жесткая президентская, а отнюдь не парламентская республика по образцу даже не Франции, но Соединенных Штатов Америки. Парламент и суд являются действенными ограничителями воли президента и его аппарата, и это делает совершенно необходимым переход к выборности Совета Федерации, а также радикальное — до 3% — снижение порога прохождения политических партий в Госдуму, так как при 7 и даже 5процентном барьере доля общественных настроений, не получающих парламентского представительства, является недопустимо высокой, что подрывает эффективность всего государственного управления.
При этом институциональная двойственность, вытекающая из сосуществования сильного президента и сильного председателя правительства (по французской модели), представляется абсолютно неприемлемой для исключительно сложной ситуации системного кризиса.
Устранение порочной практики разделения решений и ответственности за их последствия, при которой президент определяет государственную политику, а премьер, реализуя ее, несет всю полноту ответственности за чужие, по сути дела, решения, отнюдь не требует непременного изменения Конституции. В условиях системного кризиса президент должен назначить председателем правительства самого себя и объединить в своем лице верховную государственную и исполнительную власть. Потам, по мере проведения успешной авторитарной модернизации и нормализации общественного развития, станет ясно, какая из моделей — американская или французская (разумеется, обе с существенными поправками, вызванными учетам российской специфики) — более соответствует потребностям нашего общества.
Фактическое объединение постов президента и премьера неминуемо приведет к объединению администрации президента и аппарата правительства — полное их смешение нерационально в силу объективного различия функций. Администрация президента сократится до личного аппарата (секретариата), готовящего стратегические и политические решения и контролирующего их претворение в жизнь. Аппарат правительства, подчиненный этому аппарату (секретариату), будет заниматься разбором межведомственных конфликтов, не имеющих стратегического и политического значения, и обеспечением текущей деятельности правительства.
Принципиально важно, что с возглавляемого президентом правительства будет полностью снят груз второстепенных решений, не имеющих стратегического и политического значения. Эти решения будут приниматься и реализовываться министерствами и ведомствами, обладающими всей полнотой власти и ответственности в рамках их компетенции.
Порочная практика, когда каждое министерство само контролирует собственную деятельность с помощью соответствующих служб и оказывает услуги с помощью соответствующих агентств, должна быть прекращена как можно быстрее. Функции надзора и контроля должны быть выведены в специализированные ведомства. Государственные же закупки значимых объемов надо полностью сосредоточить в жестко и многообразно контролируемой (в силу своей высокой коррупциогенности) федеральной контрактной корпорации.
Органы федеральной исполнительной власти должны быть разделены на две группы: политический блок, подчиняющийся только лично президенту, а в его отсутствие действующий самостоятельно; и социально-экономический, которым в отсутствие президента управляет вице президент (снимающий с президента бремя чисто представительских функций и играющий роль сегодняшнего первого заместителя председателя правительства, остающегося «на хозяйстве», когда нет премьера).
Политический блок, как представляется, рациональнее всего сформировать из следующих ведомств:
• Министерство иностранных дел;
• Министерство обороны;
• Министерство внутренних дел (включающее нынешнее Министерство по чрезвычайным ситуациям);
• Федеральная служба безопасности;
• Министерство юстиции (включающее Генеральную прокуратуру);
• Министерство финансов (включающее налоговую и таможенную службы);
• вновь созданные Федеральная служба расследований и Министерство по делам национальностей;
• Служба внешней разведки;
• Федеральная служба охраны.
В социально-экономический блок разумно включить:
• Министерство экономики (выполняющее функции управления внутренней и внешней торговлей; а также включающее в себя все отраслевые ведомства);
• Министерство антимонопольной политики;
• Министерство здравоохранения;
• Министерство труда и социальной защиты;
• Министерство культуры;
• Министерство образования;
• Министерство науки и технологий;
• Министерство природных ресурсов;
• Федеральную комиссию по финансовым рынкам;
• Государственный комитет стандартизации;
• Государственный комитет технического надзора;
• Государственный комитет по экологии;
• Государственный комитет по статистике.
Все остальные самостоятельные структуры исполнительной власти представляются излишними.
Сегодня, в процессе неумолимого втягивания России в системный кризис, становится все более очевидной правильность перехода от выборов к фактическому назначению губернаторов. Это очень верная антикризисная мера, правда, реализованная в то время, когда о кризисе, и даже его потенциальной возможности, государство еще и не подозревало.
Назначение губернаторов наглядно, как в капле воды, отражает перенос ответственности за развитие регионов с них самих на федеральный центр. В условиях нормального развития эта мера совершенно не соответствует реальности, но в условиях глубочайшего кризиса представляется абсолютно правильной: усилиями региональных властей кризис можно лишь немного смягчить и отсрочить, а вот вывести из него страну и отдельные регионы реально лишь усилиями федерального центра.
Такова объективная специфика всякого общенационального кризиса, и переход от выборности к назначению губернаторов полностью ей соответствует. Надо лишь не забыть четко зафиксировать ее временный характер и возвращать губернаторские выборы не одновременно по всей стране, а по очереди, по мере преодоления конкретным регионом системного кризиса.
Исключительно важной является задача очищения судебной системы от коррумпированных, безграмотных и безответственных элементов, в том числе судей, которые зачастую не находят нужным разбираться в законах, в соответствии с которыми они решают судьбы людей.
Необходимо вернуться к существовавшей даже в Советском Союзе практике прямых выборов судей районных и городских судов (за исключением городских судов Москвы и Санкт-Петербурга, являющихся субъектами федерации).
Помимо этого, нужна жесткая декриминализация судебной системы, которую возможно провести с помощью традиционных антикоррупционных механизмов, описанных выше. Весьма вероятно, что не удастся обойтись без одномоментной замены значительной части функционирующих сегодня судей, как в свое время это проделал де Голль во Франции.
Необходимым элементом новой, модернизированной, системы государственного управления является переход на электронный документооборот и, что значительно более важно, электронную систему принятия решений.
Это вроде бы техническое изменение настолько радикально повышает скорость и прозрачность всех управленческих процедур, что приобретает качественный характер и является самой грандиозной революцией со времен появления профессионального государственного управления как такового. В самом деле, в свое время замена бумажной переписки электронной почтой сэкономила американскому правительству 2 млрд. долл. Кроме того, на согласование практически любого решения вместо одной-двух недель будет уходить один день, в случае возникновения конфликтов — два, если же конфликты потребуют политического решения главы ведомства или правительства — три.
Технические возможности электронной системы принятия решений позволяют руководителям (или представителям контрольных органов) незаметно следить за деятельностью каждого чиновника и на основании его действий и используемых им аргументов делать выводы о его компетентности и действительной мотивации.
Возможности коррупции резко снижаются по чисто техническим причинам — в силу обеспечения практически полной прозрачности официальной деятельности чиновников.
Существенно и то, что перевод государственного управления на электронный документооборот и электронную систему принятия решений не потребует решения никаких принципиальных технических проблем, так как подобные системы уже много лет эффективно применяются рядом российских корпораций. Их можно просто заимствовать, осуществив необходимые не принципиальные изменения.
Обеспечение обратной связи с обществом и группами интересов
Традиционные демократические институты хороши тем, что при функционировании в развитом обществе с соответствующим типом культуры обеспечивают самую сложную функцию государственного управления — обеспечение постоянного учета мнений и интересов общества — в автоматическом режиме, без каких бы то ни было сознательных усилий со стороны государства.
Конечно, они во многом неэффективны и, будучи порождением прошлой реальности, вероятно, не соответствуют новому технологическому базису, чем и вызван переживаемый даже наиболее развитыми обществами кризис демократии. Однако они все еще остаются не только лучшим, но и наиболее удобным инструментом управления.
Ахиллесовой пятой авторитаризма, каким бы эффективным и просвещенным он ни был, является слабость механизма обратной связи. Вырабатывать государственную политику на основе единственного ограничения — «чтобы не было социальной революции» — значит практически гарантированно угробить страну. Поэтому авторитарная модернизация требует повышенного, тысячекратно усиленного внимания руководства государства к механизмам обеспечения обратной связи с обществом.
Малейшее пренебрежение этим вопросом, утрата бдительности со стороны руководства страны грозит повторением истории Ельцина, который гордился, что получает информацию о состоянии дел в России не менее чем по пяти независимым каналам, а уже через год был полностью отрезан от реальности своим окружением.
Среди механизмов обеспечения обратной связи в первую очередь следует назвать описанное выше «электронное правительство». С чисто технологической точки зрения оно позволяет, с одной стороны, обеспечить прозрачность и понятность государственной политики даже для самых недоверчивых представителей общественности, а с другой — привлечь их к процедуре выработки решений.
В настоящее время эти возможности незначительно использует лишь Банк России, размещающий проекты некоторых, как правило, не очень значимых, нормативных документов на своем сайте и собирающий по электронной почте предложения банковского сообщества по их доработке.
Принципиально важно, что электронное правительство обеспечивает государству «обратную связь» с обществом не только с помощью сбора его мнений (и при необходимости прямого диалога с ним), но и в виде возможности создания кадрового резерва. В самом деле, высказывание гражданами своих мнений на сайтах органов государственного управления позволяет выделить слой людей, интересующихся соответствующими вопросами и при этом демонстрирующих разумность и способность к сотрудничеству. Такие люди являются огромной ценностью для управляющей системы. Привлечение же их к госслужбе обеспечит постоянный приток необходимой для нее «свежей крови».
Но, разумеется, подобно тому, как «электронное правительство» не способно заменить обычное, так и интернет-консультации не могут заменить прямых консультаций представителей органов государственного управления с регулируемыми ими субъектами.
Способы организации подобных постоянных консультаций очевидны. Прежде всего это система экспертных советов разного уровня и разного профиля, состоящая из представителей аналитических структур, общественности и регулируемых субъектов, при каждом руководителе ведомства. Такие советы должны собираться регулярно, и высказываемые на них мнения, особенно нелицеприятные, следует тщательно анализировать. Принудить руководителей ведомств к подобному анализу можно, например, таким простым и действенным способом, как обязательная передача электронных записей соответствующих выступлений в профильные контрольные органы, лучше даже в режиме онлайн. Сотрудники ведомств должны участвовать во всех соответствующих профилю их деятельности конференциях, собраниях и обсуждениях и анализе услышанного — также в принудительном порядке.
Для облегчения обратной связи и обеспечения невозможности индивидуального лоббирования необходимо содействовать объединению бизнеса в разнообразные отраслевые и тематические ассоциации. Для этого хороши все средства, вплоть до прямого принуждения. Хороший пример в данном случае дает ВТО: оно в принципе не рассматривает обращения ассоциаций бизнесменов, объединяющих менее 40% предпринимателей соответствующей сферы. Введение подобного правила, разумеется, с обязательной содержательной реакцией государства на обращения ассоциаций бизнеса, представляется весьма рациональным и эффективным.
Наконец, при решении значимых вопросов представители государства должны обязательно консультироваться с экспертами из аналитических, коммерческих и научных структур. Такие консультации желательно проводить в максимально открытой форме, чтобы организовывать формирование экспертного сообщества: «круглые столы», семинары и конференции.
Ни при каких обстоятельствах нельзя отдавать на аутсорсинг, как любят делать либералы в российском правительстве, выработку стратегии и решение принципиальных вопросов. Это исключительная компетенция государственного управления. Именно в определении повестки дня и направления движения общества, а отнюдь не в праве применения насилия, заключается фундаментальная основа государственной власти.
Однако наблюдение за ситуацией, ее анализ и прогноз, а также предложения по конкретным мерам осуществления политики государства молено и нужно делегировать различным, не связанным друг с другом и обязательно конкурирующим друг с другом группам экспертов. Любой темой должны заниматься несколько групп (разделенных, например, по региональному принципу или по используемому подходу), чтобы государство не попадало в зависимость ни от одной из них.
Именно этот принцип обеспечивает высочайшую эффективность американской системы государственного управления, но он же является и прекрасным инструментом обеспечения обратной связи, причем не столько с экспертами, сколько со всем обществом, которое эти эксперты исследуют.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
