Экология - наука, изучающая взаимоотношения человека с окружающей его природной средой, включая экономическое использование природных ресурсов, их охрану и восстановление. Причиной необходимости регулирования взаимоотношения человека с окружающей его природной средой явились тревожащие человечество процессы изменений в окружающей среде, связанные с происходящей в мире научно-технической революцией, и соответственно потребность в целенаправленных действиях по сдерживанию этих процессов, как в глобальном масштабе, так и в локальных рамках отдельных экономических объектов.
Разработка показателей, характеризующих качество окружающей среды, прогнозирование возможных изменений среды в результате применения тех или иных (главным образом хозяйственных) решений, прогнозирование обратного влияния экологических факторов на производство и экономические процессы в целом, планирование мероприятий по охране окружающей среды (например, строительство очистных сооружений, создание безотходных технологий). Регулирование экологических процессов это процесс последовательного внедрения систем технологических, управленческих и других решений, позволяющих повышать эффективность использования естественных ресурсов и условий наряду с улучшением или хотя бы сохранением качества природной среды (или вообще среды жизни) на локальном, региональном и глобальном уровнях.
Госрегулирование экологических процессов в развитых странах носит комплексный характер. Экологическое регулирование нацелено на поощрение рационального природопользования, охрану окружающей среды, ограничение и уменьшение нагрузки на нее и предотвращение ее дополнительного загрязнения. К важнейшим элементам экологического регулирования относится, прежде всего, государственное поощрение (путем субсидий, беспроцентной возвратной финансовой помощи и налоговых льгот) инвестиций в возведение сооружений и производство оборудования, улучшающих состояние окружающей среды. Они направлены на защиту населения от шума (например, производимого автомобильным транспортом), уменьшение выбросов в атмосферу и водную среду вредных веществ (диоксида углерода, серы и т.д.), а также нейтрализацию и утилизацию твердых отходов (бытового мусора, стекла, отработанных металлов и пластмасс).
При распределении бюджетных средств, предназначенных для стимулирования капиталовложений, инвестиционным проектам с экологической направленностью нередко отдается предпочтение. Другим элементом является установление и реализация правовых норм, предусматривающих для юридических или физических лиц, допустивших загрязнение окружающей среды, правовую ответственность за это и обязанность возместить нанесенный ущерб государству или соответствующим частным собственникам земельных, лесных, водных и иных угодий (по принципу «платит загрязнитель»). При этом пострадавшая сторона в судебном порядке должна доказать виновность субъекта, подозреваемого в нанесении экологического ущерба, и величину последнего.
Важнейшими элементами экологического регулирования во всех странах Запада являются также установление государством в административно-правовом порядке максимально допустимых норм выброса («эмиссии») в окружающую среду вредных веществ действующими предприятиями (за превышение таких норм взимаются штрафы до тех пор, пока не будут приняты эффективные меры против этого), а также разрешения или запреты на новые инвестиционные проекты в зависимости от того, обеспечат ли они соблюдение указанных экологических норм. Еще одним из основных элементов экологического госрегулирования являются так называемые экологические налоги. К ним относится, сбор на вывоз, хранение и нейтрализацию бытового мусора и прочих отходов бытового или производственного характера.
В некоторых странах взимаются сборы за сброс сточных вод в водоемы (Франция, Германия, Нидерланды), «экологические налоги» в аэропортах на посадку «шумных» самолетов (Франция, Япония, Великобритания) и на использование в качестве топлива угля и мазута (Швеция, Норвегия). Получателем «экологических налогов» чаще всего являются не центральные (федеральные), а региональные (земельные) особенно местные (муниципальные) органы.
Методы экологического регулирования
Несмотря на различия в подходах к экономическому регулированию охраны окружающей среды в разных странах, существует ряд универсальных целей экологической политики:
- обеспечение безопасной для человека окружающей среды и минимизация риска нанесения вреда здоровью человека;
- сохранение возможности для будущих поколений существовать вместе с природной средой;
- сокращение существующего уровня загрязнения природной среды.
Рассмотрим конкретные методы экономического воздействия на природопользователей. Большую роль в системе экологического регулирования играет система штрафов, которая, безусловно, является не столько инструментом экономического стимулирования природоохранной деятельности, сколько необходимым дополнением к административно-законодательному регулированию.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В Норвегии и других европейских странах предполагается облагать налогом и потенциально экологически опасные потребительские товары, прежде всего бензин со свинцовыми присадками, а также аккумуляторы и батарейки, содержащие ртуть, кадмий и свинец. При обосновании введения экологических налогов необходимо учитывать целый ряд внешних факторов: национальные традиции, наличие сильного отраслевого лобби.
Большую роль в экологическом регулировании играет кредитная политика. В Германии целевое выделение кредита ограничено вложениями в воздухоочистительное оборудование, очистку сточных вод и утилизацию твердых отходов.
Существует две формы финансирования. Первая форма выражается в том, что корпорация строит и передает частному сектору почти по себестоимости, на условиях длительной рассрочки и под низкие проценты различные природоохранные объекты. Вторая форма деятельности – собственно кредитование, целью которого является предоставление предприятиям, которые желают установить очистное оборудование, необходимые заемные средства.
К методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся:
• разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;
• разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;
• разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
• установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
• установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
• проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
• проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
• предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
• возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
• иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
Правовое регулирование экологического права
Метод правового регулирования — это способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства. Он характеризует положение сторон в правоотношении; юридические факты, с которыми связано возникновение, изменение, прекращение правоотношений; определение прав и обязанностей субъектов; защиту их нрав и законных интересов; юридическую ответственность и т.д.
Методы выявляются с учетом особенностей режима правового регулирования общественных отношений, которые составляют предмет отрасли. Другими словами, методы правового регулирования обусловливаются характером регулируемых отношений. Однако структура методов не является точным отражением структуры регулируемых общественных отношений. В отдельных случаях к однородным общественным отношениям могут быть применены различные методы правового регулирования.
В экологическом праве основным методом является метод экологизации. Он имеет комплексный характер: в его состав входят административно-правовой и гражданско-правовой методы. Кроме того, выделяются другие способы регулирования экологических общественных отношений: метод общественного участия, историко-правовой, прогностический методы и т.д. Они играют вспомогательную роль.
Метод экологизации направлен на гармонизацию отношений общества и природы. Его применение обусловлено спецификой предмета экологического права, заключающейся в том, что любой вид экологопользования связан с применением законов природы и может быть успешно реализован только при условии подчинения данным законам. Например, пользователь земли, засеявший пахотный участок, может воздействовать на природно-растениеводческие экологические процессы (поливать, подкармливать растения, бороться с сорняками и т.п.), но не в состоянии изменить их естественный ход.
Этот метод сочетает в себе общеэкологический подход с дифференцированным, подобъектным: правовое регулирование осуществляется с позиций интересов сохранности экологической системы и с учетом особенностей природного объекта.
Он имеет следующие составляющие:
• закрепление в законодательстве тех элементов экологической системы страны, которые экологически и экономически значимы и использование которых либо воздействие на которые нуждается в правовом регулировании и обеспечении (см., в частности, федеральные законы № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»). Преимущественно экономический (ириродоресурсовый) подход в правовом регулировании использования природных объектов оставляет за пределами нрава многие элементы экосистемы. Необходимо придать правовой статус экологическим связям природных объектов, имеющих большую значимость; закрепить ландшафтный подход к отводу земель и формированию регионов и т.п. Только при этом природоресурсовые нормы превратятся в экологические и будет реализована первая составляющая метода экологизации;
• закрепление в законодательстве структур органов, осуществляющих регулирование использования природных объектов, контролирующих сохранность и воспроизводство экологической системы страны (Минприроды России), межведомственные и ведомственные службы и т.д.;
• закрепление в законодательстве круга экологопользователей, а также физических и юридических лиц, которые в ходе осуществления своих жизнеобеспечивающих функций неизбежно влияют на экосистему страны. Законодателем определены пользователи земли, недропользователи, пользователи животного мира. Однако за пределами правового регулирования остаются попутные с ресурсовыми виды экологопользования (воздействие на окружающую среду, степень задействования экологических связей используемого объекта и т.п.), что не соответствует общему экологическому закону взаимосвязей. Статус природопользователя должен быть заменен статусом экологопользователя, поскольку каждое использование природного объекта неизбежно связано с воздействием на его экологические связи с другими природными объектами (гражданин, проезжающий на моторной лодке по водоему в период нереста рыбы, губит значительное число рыбной молоди; уничтожение браконьерами редких животных приносит невосполнимый вред фауне и т.п.). Представляется целесообразным использовать правила, установленные в отношении общих и специальных пользователей природных объектов в водном законодательстве, в отношении всех экологопользователей, поскольку статус общего и специального природопользования позволяет дифференцировать права и обязанности общих и специальных экологопользователей;
• четкая регламентация правил экологопользования, которые обусловливаются, с одной стороны, спецификой объекта экологопользования, а с другой — правовым статусом экологопользователя. Так, охота регламентирована с учетом видовых особенностей дикой фауны исходя из уставной правоспособности организации, которой выделены охотничьи угодья (промысловой, научно-исследовательской и т.п.);
• установление юридической ответственности за нарушение правил экологопользования. Законом предусмотрена дисциплинарная, административная (ст. 3.1—3.10, 8.1—8.10 КоАП РФ), уголовная (ст. 246—262 УК РФ), материальная и специальная (лишение права пользования теми или иными объектами, изъятие объектов и др.) ответственность.
Подход к установлению прав и обязанностей субъектов правоотношений может быть императивным или диспозитивным.
Императивный подход выражается в установлении обязательных предписаний и запретов. Интересы экологопользователей не всегда совпадают с общественными интересами, поэтому им вменяется строго целевое, рациональное, комплексное использование переданных им в пользование природных объектов. Установление запретов применяется в тех элементах экологопользования, где происходит столкновение личных (групповых) интересов с государственными (общенародными) и проблема не может быть решена без правового вмешательства. Соблюдение запретов обеспечивается применением мер ответственности за их нарушение. Так, запрещение выбросов в атмосферу вредных отходов, превышающих предельно допустимые нормы, обеспечено возможным привлечением к административной или уголовной ответственности (ст. 8.21 КоАП РФ, ст. 251 УК РФ).
Диспозитивный подход реализуется в трех основных формах: рекомендаций, санкционирования принятых экологопользователями решений и разрешений.
Рекомендации представляют собой примерные правила, в ходе применения которых экологопользователи вправе применять местное правотворчество. При санкционировании субъект правоотношений наделяется правом принимать решения по установленному кругу общественных отношений, но его решения вступают в юридическую силу только с момента утверждения компетентным органом. Разрешение — это предоставление неограниченного права принимать решения по определенному кругу вопросов.
Метод общественного участия обусловлен тем, что экологическое право имеет своим источником совокупный общественный интерес в сохранении и воспроизводстве объектов окружающей среды, рассматриваемых в качестве необходимого условия существования социума.
Институт общественного участия в решении экологических проблем в Российской Федерации находится в процессе развития. Основой его реализации является широкое участие граждан в нормотворчестве (путем выражения своего мнения по вопросам экологии на референдумах, слушаниях, при проведении общественной экологической экспертизы, избрании депутатов, лоббировании законопроектов и др.). В частности, права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы, а также их право на проведение общественной экологической экспертизы закреплены в ст. 19, 20 Закона об экологической экспертизе.
Метод общественного участия основывается на следующих принципах:
• взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления;
• обязательный учет экологических общественных интересов;
• информирование общественности и доступность нормотворческих процедур для участия в них граждан.
Метод правового регулирования экологического права есть способ правового воздействия на экологические общественные отношения посредством законодательного закрепления всех элементов экологической системы страны, значимых для правового регулирования структуры органов управления и круга экологопользователей. Из этого следует необходимость установления четкой регламентации правил экологопользования с активным привлечением общественности к решению всех экологических проблем.
Правомочия субъектов экологических правоотношений устанавливаются с помощью императивного или диспозитивного подхода.
Различия в предмете и методе правового регулирования отличают экологическое право от природоресурсового права.
Предметом экологического права являются общественные отношения, которые касаются не столько самих природных объектов, сколько их внутренних и внешних связей, свойств, состояний, процессов, происходящих в них. Экологическое право регулирует общественные экологические отношения, в то время как природоресурсовое право сужает их круг до экономически значимых. Предметом природоресурсового права выступают только общественные отношения, складывающиеся по поводу отдельных природных компонентов: земли, ее недр, лесов, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха и др.
Такое различие обусловлено тем, что человек поделил природные объекты на выгодные и невыгодные для него, не принимая во внимание то обстоятельство, что порой «невыгодные» элементы природного объекта являются условиями существования «выгодных». В этом смысле природоресурсовое право более эгоистично по отношению к природе, чем экологическое право, которое также регулирует потребительские отношения в обществе, стремясь при этом не причинить ущерба природе как системе, объединяющей экологические системы.
По методу правового регулирования экологическое право также отличается от природоресурсового. Если для природоресурсового права характерен волевой подход (делать так, как этого требуют экономические интересы общества), то экологическое право предполагает прежде всего соблюдение экологического принципа сохранения природы как системы, совокупности экологических систем и лишь при выполнении этого условия позволяет поступить так, как этого требуют экономические интересы. Эколого-правовое регулирование взаимоотношений общества и природы качественно отличается от природоресурсового еще и тем, что оно осуществляется в соответствии с основными экологическими законами.
Иначе говоря, метод экологического права предполагает приоритет действия основных законов экологии, в частности, следующих:
• «все связано со всем» (закон всеобщей взаимосвязи);
• «все видоизменяется» (закон неисчезаемости материи);
• «природа знает лучше» (приоритет законов экологии над другими законами, предостерегает человечество от самоуверенности);
• «ничто не дается даром» (без последствий не остается ни одно действие).
За последние годы в законодательстве ужесточаются требования, обязывающие экологопользователей действовать с учетом сохранности всей окружающей среды. Например, действия объектов хозяйственной и иной деятельности, направленные на изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений, могут осуществляться только при отсутствии вредных последствий для жизни и здоровья человека и для окружающей среды (ст. 15 Закона об охране атмосферного воздуха); в соответствии со ст. 54 Закона об охране окружающей среды в целях охраны озонового слоя атмосферы от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности введены запреты на проектирование и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих производство озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции и др.). Тем самым предмет природоресурсового права стал расширяться до рамок экологического права.
Экологические регулирования отношений
Регулирование – особая социальная функция, которая заключается в приведении объекта регулирования – общественных отношений в определенный порядок, направление деятельности общества и субъектов общественных отношений.
В зависимости от видов общественных отношений, являющихся объектами регулирования, различают регулирование общественных отношений в целом как целостной системы и отдельных видов общественных отношений. Особый вид составляет регулирование экологических отношений.
Содержанием регулирования экологических отношений является деятельность, направленная на организацию рационального природопользования, охрану, воспроизводство и улучшение окружающей среды и отдельных природных ресурсов. Регулятивные функции выполняют органы государственной власти, органы местного самоуправления, природопользователи и иные субъекты экологических отношений, общественные и иные некоммерческие организации.
Объектом регулирования являются экологические отношения. По этому признаку выделяются регулирование экологических отношений, объектом которых выступают экологические отношения как целостная система, и регулирование земельных, горных, водных, лесных, фаунистических, природно-заповедных, воздушных отношений.
Регулирование охватывает все элементы экологического отношения и заключается в регулировании статуса субъектов экологических отношений, их деятельности (поведения) и режима объектов экологических отношений: природной среды как целостной системы, земель, недр, вод, лесов и иной древесно-кустарниковой растительности, животного мира, природно-заповедных объектов (особо охраняемых территорий и объектов), воздушного пространства.
Регулирование экологических отношений осуществляется различными методами. По этому признаку выделяются следующие формы регулирования: правовое регулирование, управление, планирование, экологический контроль, экологический мониторинг, нормирование качества окружающей среды и отдельных природных ресурсов; нормирование негативного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, природопользования; экологические, санитарно-гигиенические и иные экспертизы, оценка воздействия на окружающую среду, лицензирование в экологической сфере, экологический аудит, экономическое регулирование, учет природных ресурсов, воздействий на окружающую среду, государственная регистрация прав на природные ресурсы и сделок с ними, природоустройство, экологическая информация и информатизация, экологическое воспитание и образование, распоряжение природными ресурсами, разрешение экологических споров, обеспечение экологического правопорядка.
Цель регулирования экологических отношений заключается в формировании экологического правопорядка, т. е. основанной на правовых нормах экологической деятельности, направленной на удовлетворение общественных и индивидуальных потребностей в природных ресурсах с учетом интересов нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.
Задачей регулирования экологических отношений является создание благоприятных условий для осуществления экологической деятельности и обеспечение устойчивого развития России.
Среди инструментов реализации стратегии устойчивого развития ведущее место занимает экологическая политика.
Как свидетельствует практика перехода развитых стран к устойчивому развитию, для предотвращения ухудшения экологической обстановки и выхода на нормативный уровень состояния компонентов окружающей среды необходимо проведение целенаправленной экологической политики.
При этом важно, чтобы проблема взаимоотношения природы и человека стала определяющим мотивом деятельности на всех уровнях от правительств разных государств до отдельных индивидуумов. «Страна, которая возьмет на себя ответственность за радикальную смену курса, при которой мерой целенаправленной общественной организации станет степень согласованности стратегии общества со стратегией развития природы, действительно может говорить о новой экологической политике».
Современная экологическая политика базируется на принципах рыночных отношений, использует финансово-экономические взаимосвязи всех субъектов природопользования, в направлении согласованности стратегии развития общества со стратегией развития природы.
Государственную экологическую политику можно трактовать как систему специфических политических, экономических, юридических и иных мер, предпринимаемых государством для управления экологической ситуацией и обеспечения рационального использования природных ресурсов на территории страны.
Политика не должна сводиться к разработке законов или программ и структурироваться не только собственно политическими институтами.
Экологическая политика является специфической областью политического действия. До последнего времени практически и теоретически экологическая политика отождествлялась с охраной природы. В настоящее время экологическая политика стала пониматься как инвайроментальная (от английского environment -окружающая среда) — средовая, включающая в сферу своих интересов всю среду обитания, природную и рукотворную, которые сегодня являются нераздельно целым.
В современном понимании экологическая политика - это научно-обоснованная политика, направленная на воспроизводство здоровой и безопасной среды обитания, на разрешение социально-экологических конфликтов путем постепенной экологической модернизации всех сфер жизнедеятельности общества, начиная от трансформации базовой системы его ценностей, соблюдения гражданских прав и свобод и до перестройки промышленного производства на основе расширяющего использования природосберегающих технологий.
Экологическая политика имеет ряд характеристик, которые определяют ее эффективность.
Экологическая политика государства должна носить комплексный характер, так как практически все проблемы современности можно обозначить как экологические (социальные, экономические и т.д.).
Экологическая политика государства должна разрабатываться на долгосрочный период и иметь стратегическое направление при решении сложившихся экологических проблем. Как показывает история человечества, радикальные экономические изменения последних лет, проекты и мероприятия, осуществляемые в соответствии с природными закономерностями, на длительном временном интервале оказываются экономически эффективными. И наоборот, экономические проекты, приносящие быстрые и значительные выгоды, но осуществляемые без учета долгосрочных экологических последствий, в перспективе зачастую оказываются убыточными. Таким образом, для длительного интервала времени очень часто оказывается верен простой принцип «что экологично, то экономично».
Экологическая политика государства должна иметь четко сформулированные цели, задачи, принципы и механизмы ее реализации. Экологическая политика государства должна быть законодательно закреплена. Так, например, в Нидерландах таким документом является «Национальный план Экологической политики», который разрабатывается на период 30 лет, но каждые четыре года должен пересматриваться и законодательно подтверждаться. В России существует документ, определяющий ее экологическую политику - «Экологическая Доктрина РФ» (Одобрена распоряжением Правительства РФ № 1225-р).
Экологическая политика содержит общегосударственную стратегию развития в области охраны окружающей природной среды. В федеральном государстве каждый субъект федерации имеет свою стратегию развития в экономическом и экологическом плане, основанную на общегосударственной стратегии. Субъектные экологические политики должны иметь в качестве приоритетных цели и задачи государственной экологической политики. При реализации государственной экологической политики должна существовать связь «государство - регион».
Для разработки стратегической эколого-экономической политики и принятия адекватных решений необходима научная разработка существующих проблем, совершенствование методов моделирования и прогнозирования, с помощью которых можно предвидеть каким образом будут воздействовать на природную среду предлагаемые варианты и сценарии развития экономики страны.
Эффективное решение экологической проблемы и переход к устойчивому развитию возможны только в рамках всей страны на основе комплексного подхода, учитывающего особенности сложившихся экономических структур, специфики функционирования комплексов (секторов) и отраслей экономики.
Для реализации государственной экологической политики страна должна иметь необходимую нормативно-правовую базу для экологически обоснованного развития и управления.
В процессе перехода к устойчивому развитию на выбор эколого-экономической политики большое влияние оказывают культурный уровень общества и его культурные традиции.
Важное значение для осмысленного понимания процессов перехода к устойчивому развитию имеет экологизация образования. При этом должна обеспечиваться непрерывность образовательного процесса в совокупности с ее воспитательной функцией.
Культура и образование во многом влияют на уровень экологического сознания, хотя не последнюю роль здесь играет и экономический фактор, так как стремление человека беречь природу в самом широком смысле проявляется лишь тогда, когда им достигнут определенный уровень потребления. Экологические блага становятся предпочтительнее экономических только в ситуации перехода к потребительскому насыщению. Такая тенденция выражена в Европейских странах. В России такой порог насыщения еще не достигнут, и этим можно в известной степени объяснить индифферентность населения к эколого-экономическим проблемам.
При четко сформулированной и сложившейся экологической политике государства не нарушаются гражданские права граждан, такие например, как доступность экологической информации. Достоверная экологическая информация также играет существенную роль в изменении поведенческих стереотипов и представлений людей.
Для государства с четко формулированной экологической политикой характерно возникновение и усиления влияния большого количества политических партий соответствующего направления и экологических движений. В странах развитой демократии с устоявшимися политическими структурами они имеют большой вес в хозяйственной и общественной жизни. Это подтверждает опыт США, где действуют более 10 тыс. экологических объединений, Германии, а также ряда других Европейских стран.
В рамках перехода на путь устойчивого развития эффективная государственная экологическая политика необходима всем государствам. Развитые страны уже давно имеют экологические политики с четко сформулированными целями, задачами и приоритетами.
Возникшие системные экологические критические ситуации в связи с зашедшей в тупик техногенной траекторией развития общества потребления, необходимость быстрого, а зачастую и опережающего реагирования на изменяющиеся факторы окружающей среды, ужесточение требований, стандартов и законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды, меняющаяся коньюктура на рынке и растущее давление общественности на экологически неблагоприятную хозяйственную деятельность, определили необходимость перехода к новым принципам функционирования систем управления в отраслях экономики, связанных с природопользованием и влиянием на окружающую среду.
Регулирование экологических отношений осуществляется на основе следующих принципов:
- целостного, комплексного подхода к регулированию экологических отношений;
- сочетания административных и экономических методов регулирования экологических отношений;
- обеспечения гармонизации взаимодействия общества и природы;
- сокращения сферы вмешательства государства в деятельность субъектов экологических отношений с одновременным повышением его роли – гаранта экологических прав, сохранности окружающей среды и отдельных природных ресурсов, экологической безопасности;
- создания условий для повышения деловой активности субъектов экологических отношений, развития рыночных отношений в экологической сфере;
- демократизации регулирования экологических отношений, заключающихся в повышении роли граждан и общественных объединений и иных негосударственных организаций в регулировании экологических отношений;
- разнообразия форм и методов регулирования экологических отношений.
Правовые нормы, регламентирующие экологические отношения, составляют особый институт экологического права – право регулирования экологических отношений.
Правовые нормы указанного института регламентируют предмет, цели, задачи, принципы регулирования экологических отношений, формы регулирования экологических отношений в целом и отдельных видов отношений.
Право регулирования экологических отношений – межотраслевой институт экологического права, имеющий общую и особенную части. Правовые нормы общей части института «право регулирования экологических отношений» составляют институт общей части экологического права.
Правовые нормы особенной части указанного института регламентируют регулирование отдельных видов экологических отношений – земельных, горных, водных, лесных, фаунистических, природно-заповедных, воздушных, и составляют правовые институты земельного, горного, водного, лесного, фаунистического, природно-заповедного, воздушного права. Это институты: право регулирования земельных отношений, право регулирования горных отношений, право регулирования водных отношений, право регулирования лесных отношений, право регулирования фаунистических отношений, право регулирования природно-заповедных отношений, право регулирования воздушных отношений.
Описанные институты имеют однотипную структуру и содержат правовые нормы, регламентирующие предмет, цели, задачи, принципы, формы регулирования отношений по поводу отдельных природных ресурсов.
Государственное экологическое регулирование
Природа и ее ресурсы являются объектом воздействия и предметного использования в многочисленных и разнообразных производственно-хозяйственных процессах предпринимательской деятельности, и это крайне актуализирует проблему государственного экологического регулирования в области экономики.
Среди довольно большого массива природоохранного законодательства особая роль принадлежит основополагающему Закону РФ «Об охране окружающей среды», который в комплексе с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности территории России.
В этом Законе закрепляются общие для всех объектов природы задачи и основные принципы охраны окружающей природной среды, а также компетенция специально уполномоченных на то федеральных и субъектов Федерации государственных органов и органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды.
Специфическим же проблемам и вопросам конкретных объектов природы посвящены другие законы: Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях» и другие.
К основным организационно-правовым средствам государственного экологического регулирования в области экономики относятся:
— нормирование качества окружающей природной среды;
— установление определенных экологических требований по обращению с отходами производства и потребления;
— государственная экологическая экспертиза;
— экологические требования к осуществлению различных видов производственно-хозяйственной деятельности;
— объявление и установление режима зон чрезвычайных экологических ситуаций, особо охраняемых природных территорий и объектов;
— четкое установление общих и специальных обязанностей для всех категорий природопользователей принимать надлежащие, обеспечивающие охрану окружающей среды и сбережение природных ресурсов меры по обращению с отходами;
— соблюдение действующих экологических, санитарно-эпидемиологических и технологических норм и правил охраны природы;
— осуществление государственного экологического контроля и привлечение к ответственности за экологические правонарушения.
Различные стороны и моменты экологического административно-правового регулирования являются элементами компетенции многих государственных и муниципальных органов исполнительной власти, но основная роль принадлежит Министерству природных ресурсов Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в установленных законодательством случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
В системе Министерства природных ресурсов РФ действуют федеральная служба по надзору в сфере природопользования, федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также три федеральных агентства: водных ресурсов; лесного хозяйства; по недропользованию.
Экологическое регулирование и экологическое право
Система экологического права – совокупность институтов экологического права, расположенных в определенной последовательности согласно экологическому законодательству.
Институтом экологического права является совокупность эколого-правовых норм, регулирующих узкий круг сходных общественных отношений.
В понятие «система экологического права» входят три смысловых значения: отрасль права, наука и учебная дисциплина.
Основные принципы экологического права определяются на базе концептуальных положений экологической доктрины о взаимодействии общества и природы. Данные принципы определены ст. 3 Федерального закона № 7–ФЗ «Об охране окружающей среды».
Согласно основаниям ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» основными принципами охраны окружающей природной среды являются:
1) соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
2) научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов;
3) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов;
4) ответственность за экологические правонарушения;
5) международное сотрудничество в сфере охраны окружающей природной среды.
Указанным принципам должны соответствовать все нормы, регулирующие экологические отношения охраны окружающей среды, которые закреплены в природоохранительном законе, приоритетными будут являться принципы, а не буква закона. Если же правоприменительный орган в регулировании экологических правоотношений встретил пробел и при этом отсутствует конкретная норма, то он имеет право руководствоваться общими принципами охраны окружающей природной среды, которые сформулированы в действующем законодательстве.
Таким образом, положение о соотношении нормы закона и принципа, закрепленного в законе, одинаково для всех отраслей российского права.
Выделяют следующие принципы экологического права:
1) принципы, присущие Общей части экологического права (использование и охрана земли и других природных ресурсов в качестве основ жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; общегосударственное управление природопользованием; целевое использование природных объектов; рациональное и эффективное использование природных объектов; приоритет охранных мероприятий);
2) принципы, присущие Особенной части экологического права (приоритетность земель сельскохозяйственного назначения; приоритет вод питьевого и бытового назначения; приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых; приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы; приоритет лесов защитного значения).
Экологическое регулирование природопользования
Государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования на территории Еврейской автономной области осуществляется в соответствии с законодательством о разграничении полномочий органов власти всех уровней.
Законодательное регулирование на уровне области осуществляет Законодательное Собрание, в составе которого образован и функционирует Комитет по аграрной политике, вопросам природопользования и экологии. Полномочия исполнительной власти осуществляются правительством области через управление природных ресурсов.
На муниципальном уровне управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления.
К основным задачам государственного и муниципального управления в области охраны окружающей среды относятся:
• формирование и совершенствование нормативной правовой базы;
• организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;
• осуществление государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды и природопользования;
• осуществление государственного управления и государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения;
• ведение Красной книги Еврейской автономной области;
• разработка и осуществление межмуниципальных и областных программ и проектов в области охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, обращения с отходами, охраны атмосферного воздуха;
• обеспечение населения информацией о состоянии окружающей среды на территории области, экологическое воспитание и просвещение.
В целях усиления координации и обеспечения согласованных действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти ЕАО и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов действует Межведомственный экологический Совет Еврейской автономной области.
В части усиления координации действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Еврейской автономной области и иных заинтересованных органов по обеспечению охраны лесов области от пожаров, незаконных рубок и других правонарушений создан Координационный Совет Еврейской автономной области по борьбе с лесными пожарами и незаконным оборотом лесной продукции.
В целях выработки предложений по развитию охоты и охотничьего хозяйства создан Межведомственный охотхозяйственный Совет Еврейской автономной области.
Одной из форм государственного регулирования природопользования является проведение государственной экологической экспертизы.
Доминирующее положение в механизме охраны окружающей среды России имеют административно-правовые методы. При всем этом нельзя недооценивать методы экономического регулирования. Они используются в основном как инструменты стимулирования природоохранной деятельности. Правовые требования, касающиеся экономических мер природопользования и охраны окружающей среды, содержатся в некоторых законах и подзаконных актах.
Ряд экономических мер предусматривается природоресурсным законодательством. В частности, достаточно подробно регламентируются платежи за пользование соответствующими природными ресурсами в Законе о недрах, ЛК РФ, ВК РФ, ЗК РФ, Законе о животном мире и др. Общие требования к планированию природоохранных мероприятий предусмотрены Федеральным законом № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Положения но финансированию природоохранной деятельности определяются бюджетным законодательством, об экологических налогах — НК РФ.
К элементам экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды относятся:
• планирование природопользования и охраны окружающей среды;
• финансирование охраны окружающей среды;
• платежи за природопользование;
• экологическое страхование;
• меры экономического стимулирования.
Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.
На федеральном уровне отсутствует акт, предусматривающий нормы об экологическом планировании. Так, нормы о планировании содержатся в ст. 6.1 Закона о континентальном шельфе; ст. 16 Закона об охране озера Байкал; ст. 68—69 ЗК РФ; ст. 33 ВК РФ и в ряде других законов.
Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле- и лесоустройства. Проекты земле- и лесоустройства как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов. Водный кодекс РФ содержит положения относительно разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов. Согласно Закону о животном мире планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусматривается в форме специальных государственных программ. Региональные и местные программы разрабатываются и реализуются в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Платность является одним из основных принципов природопользования и преследует цели стимулирования природопользователей к рациональному использованию ресурсов. Она способствует повышению эффективности их природоохранительной деятельности, а также является и источником пополнения бюджетов.
Законодательством устанавливается два вида платежей — за пользование природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду. Структура платежей, а также порядок их внесения за природопользование регулируются в основном природоресурсными нормативными правовыми актами.
Плата за использование земли взимается в форме земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость) и арендной платы (ст. 65 ЗК РФ). Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков. Земельный налог относится к местным налогам.
Платежи при пользовании недрами регулируются Законом о недрах. Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Общие требования о плате за водопользование устанавливаются ВК РФ. Такая плата предусматривается договором на водопользование. Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Платежи за пользование лесным фондом в виде арендной платы или платы по договору купли-продажи лесных насаждений регулируются ЛК РФ. Минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, утверждены постановлением Правительства РФ № 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности".
Общие требования к платежам за пользование животным миром установлены Законом о животном мире. Пользователи объектами животного мира, получающие в установленном порядке лицензию (разрешение) на пользование объектами животного мира на территории Российской Федерации, уплачивают сборы за пользование объектами животного мира в размерах и порядке, установленных законодательством РФ о налогах и сборах. Согласно ст. 333.3 НК РФ ставки сбора устанавливаются за каждый объект животного мира.
Один из основных экономических стимулов к тому, чтобы природопользователи, деятельность которых связана с вредными воздействиями на природу, сами принимали меры, является плата за загрязнение окружающей среды и другие виды вредного воздействия на нее. Для уменьшения загрязнения окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства необходимо осуществлять определенные меры. Такие меры могут проявляться в разных формах. Природопользователи должны совершенствовать технологию производства, применять эффективные очистные сооружения или обеспечивать высокую эффективность работы действующих сооружений.
Некоторые общие требования относительно платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются в Законе об охране окружающей среды. К видам негативного воздействия на окружающую среду, за которые взимается плата, относятся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами. Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду регламентируется постановлением Правительства РФ № 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Исходными при определении платы за негативное воздействие на окружающую среду являются базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления установлены постановлением Правительства РФ № 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления".
Плата за загрязнение окружающей среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, определяется путем умножения соответствующих ставок платы за величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.
Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов/уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.
Важную стимулирующую роль в изучаемой сфере призваны играть специальные меры, предусмотренные природоресурсным и налоговым законодательством.
В земельном законодательстве экономическое стимулирование рационального землепользования и охраны земель проводится посредством полного освобождения от уплаты земельного налога.
Так, согласно ст. 395 НК РФ от налогообложения освобождаются, в частности:
• организации — в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования;
• физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ;
• организации, признаваемые управляющими компаниями в соответствии с Федеральным законом "Об инновационном центре “Сколково”", — в отношении земельных участков, входящих в состав территории инновационного центра "Сколково" и предоставленных (приобретенных) для непосредственного выполнения возложенных на эти организации функций в соответствии с указанным законом;
• организации — резиденты особой экономической зоны — в отношении земельных участков, расположенных на территории особой экономической зоны, сроком на пять лет с месяца возникновения права собственности на каждый земельный участок;
• судостроительные организации, имеющие статус резидента промышленно-производственной особой экономической зоны, — в отношении земельных участков, занятых принадлежащими им на праве собственности и используемыми в целях строительства и ремонта судов зданиями, строениями, сооружениями производственного назначения, с даты регистрации таких организаций в качестве резидента особой экономической зоны сроком на десять лет.
Закон о животном мире устанавливает экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира посредством установления налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчивое использование объектов животного мира, а также охрану и улучшение состояния среды их обитания; предоставления юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира; премирования должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану животного мира, за выявленные нарушения законодательства.
Предмет регулирования экологического права
Экологическое право рассматривается как отрасль права, как наука, как учебная дисциплина.
Экологическое право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу охраны окружающей среды, а также рационального использования обществом в целом и отдельными его членами природных ресурсов.
Экологическое право как наука – это систематизированная совокупность научных знаний о правовом регулировании взаимодействия человека и общества с природой, методах правовой охраны окружающей среды, тенденциях в области охраны окружающей среды в мире, направлениях совершенствования природоохранного законодательства.
Экологическое право как учебная дисциплина – система знаний в области науки экологического права, определяющая необходимый уровень подготовки обучаемых, определенным образом структурированная в целях наиболее эффективного изучения и усвоения основных положений экологического законодательства.
Предмет экологического права – совокупность общественных отношений, возникающих в области охраны и использования природных ресурсов в процессе взаимодействия человеческого общества и природы, урегулированная эколого-правовыми нормами.
Общественные отношения по поводу охраны и рационального использования природных ресурсов называются экологическими отношениями. Их особенности: они порождены конкретной исторической обстановкой, сложившейся в настоящее время в мире, в связи с потребительским использованием природных ресурсов; они непосредственно связаны с производственной деятельностью общества, использованием природных ресурсов в процессе производства материальных благ; им присущ особый субъектный состав: в них всегда участвует государство, регулируя и контролируя использование природных ресурсов, выступая при этом от имени всех членов общества.
Метод экологического права – система приемов регулирования общественных отношений по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.
Метод экологического права имеет несколько элементов:
– метод экологизации (суть заключается во внедрении во все отношения человека и природы принципа рациональности использования природных ресурсов и сохранения окружающей среды для будущих поколений). Данный метод реализуется путем закрепления в законодательстве наиболее значимых направлений охраны окружающей среды; ответственности за экологические правонарушения; правил природопользования; прав и обязанностей экологопользователей;
– административно-правовой метод (строится на отношениях власти-подчинения и заключается в предоставлении органам государства некоторых прав и преимуществ в регулировании экологических отношений). В настоящее время данный метод применяется с большими ограничениями, поскольку практика в предыдущие годы показала его нецелесообразность и неэффективность;
– гражданско-правовой метод (основывается на равенстве участников экологических правоотношений, неприкосновенности собственности, гарантированности защиты нарушенных прав). Данный метод находит все большее применение в настоящее время, в связи с переходом от административно-командной к рыночной экономике и экономическому регулированию экологических отношений.
В предмет правового регулирования могут входить такие общественные отношения, как:
1. отношения, имеющие волевой характер;
2. отношения, формирующиеся по поводу объектов природы и их экологических взаимодействий;
3. отношения, составляющие сферу действия эколого-правовых норм.
Предмет экологического права – это общественные отношения в области взаимодействия общества и природы.
Предмет экологического права отличается:
1. от природно-ресурсового права – более широким кругом общественных отношений, их иным качеством;
2. от гражданского права – отсутствием имущественного характера в использовании и охране природных объектов, отсутствием товарных отношений в сфере природопользования;
3. от аграрного права – отличием предмета права.
Ведущим методом в экологическом праве является метод экологизации, который направлен на гармонизацию отношений общества и природы.
Основаниями возникновения экологических правоотношений являются юридические факты, которые в свою очередь подразделяются на события и действия. Событие возникает и порождает эколого-правовые отношения независимо от воли человека. Действие представляет собой наиболее распространенное основание возникновения экологических правоотношений. Институтом экологического права является совокупность эколого-правовых норм, которые регулируют узкий круг подобных общественных отношений.
Метод экологизации составляют следующие элементы:
1. закрепление в действующем законодательстве структуры органов, осуществляющих конкретное управление использованием природных объектов, контролирующих сохранность и воспроизводство экологической системы страны;
2. закрепление в действующем законодательстве круга природопользователей;
3. регламентацию правил природопользования, обусловленных, с одной стороны, спецификой объекта природопользования, а с другой – правовым статусом природопользователя;
4. установление юридической ответственности за нарушение правил природопользования.
Также эколого-правовой метод регулирования проявляется и в других отраслях российского права. Это осуществляется через императивный и диспозитивный подходы к установлению обязанностей и прав субъектов правоотношений.
Экологическое право проявляется в следующих формах:
1. правовые доктрины и идеи в экологическом праве, которые составляют правовую концепцию взаимодействия общества и природы;
2. нормы экологического права, которые устанавливают правила поведения человека по поводу использования и охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности;
3. правоотношения.
Экологический контроль и экологическое регулирование
Экологический контроль – важный институт отрасли экологического права, в связи с чем представляется необходимым определение сущности и целей функционирования этого института в системе российского правового поля, отделение его от других сходных механизмов, установление необходимых целей и задач его функционирования.
Федеральный закон № 242-ФЗ, вносящий новую редакцию в ФЗ «Об охране окружающей среды», разделил существовавший до того экологический контроль на контроль и надзор, где надзор осуществляется на государственном уровне, а контроль – общественностью, а также на производстве. До того же в обоих случаях присутствовал надзор, что вносило неопределенность в научную и правоприменительную стезю.
Объектом проводимого экологического контроля является хозяйственная и иная деятельность. Требования в области охраны окружающей среды в плане такой деятельности определяются отдельной главой ФЗ «Об охране окружающей среды», где подробно указаны промежутки активности в том или ином процессе жизнедеятельности, которые можно рассматривать, как незаконченный примерный перечень такого рода процессов.
Статья 1 ФЗ дает дефиницию понятия «экологический контроль» через понятие «контроль в области охраны окружающей среды».
Таким образом, экологический контроль – это:
1. система мер;
2. эти меры имеют целью предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды;
3. а также эти меры имеют целью обеспечение соблюдения как юридическими лицами, так и индивидуальным предпринимателями требований в области охраны окружающей среды;
4. в том числе, такие требования могут встречаться в нормативах и нормативных документах.
В теории отмечается, что деление понятий «контроля» и «надзора» осуществлено по субъектному составу, что кажется не совсем правильным, ведь в основе деления остается деятельность, функционально различающаяся, и уже, в свою очередь, потом осуществляемая разными субъектами, но различающаяся изначально.
Новая редакция также помимо указанных активностей вводит понятие экологического аудита. Таким образом, помимо надзора и контроля однопорядково присутствуют понятия экологического аудита и экологического наблюдения.
Общественный контроль осуществляется независимо от места его проведения, в отличие от производственного экологического контроля.
Результаты такого контроля доставляются как в органы, осуществляющие экологический надзор (государственные), так и в муниципальные органы.
Производственный экологический контроль производится в целях контроля за осуществлением выбросов и сбросов предприятиями в окружающую среду.
Субъекты Российской Федерации производят свое регулирование в сфере экологического контроля. С введением муниципального уровня экологического контроля, естественно, на местном уровне также может осуществляться регулирование порядка проведения и форм экологического контроля.
В теории экологического права, при разделении терминологического ряда контроль – надзор, указывается присутствие критерия целесообразности осуществления деятельности, затрагивающей окружающую среду, рациональности такой деятельности. Здесь возникает вопрос, насколько это отвечает природе экологического управления, необходимости рационального использования природных ресурсов с тем, чтобы их оказалось достаточно для последующих поколений.
Достаточно ли предметом экологического контроля указывать соблюдение природоохранного законодательства? Возможно, стоит ввести также понятие экологической безопасности, состояния защищенности жизненно важных экологических сфер общества? Здесь же уместно вспомнить о критерии целесообразности, а не только безопасности использования природных ресурсов, должен ли такой критерий являться необходимым элементом осуществления экологического контроля?
Стоит отметить, что с реформой понятий появился в регулировании муниципальный контроль (надзор), что перестает быть нерешенной проблемой.
Существует судебная практика обязывания проведения экологического мониторинга на предприятии. Так в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа по делу № А75-7974 указывается, что предписанием Управления Росприроднадзора обоснованно возложена обязанность по проведению мониторинга подземных вод под шламовыми амбарами и по организации выполнения мероприятий по производственному экологическому контролю за такими шламовыми амбарами как объектами размещения опасных отходов, поскольку в ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» указывается, что в местах размещения и в пределах воздействия на состояние окружающей среды лица, несущие на себе соответствующую обязанность в результате того, что в их владении и пользовании находятся данные объекты, обязаны производить соответствующий мониторинг.
Как видим, экологический мониторинг отождествляется с понятием экологического контроля, однако очевидно, что имеется в виду производственный экологический контроль.
В Постановлении ФАС Северо-Западного округа по делу № А05-1240 Суд установил, что, несмотря на то, что в законодательстве нет полного перечня процедур и порядка разработки и принятия программы контроля за качеством сбрасываемых сточных вод от автозаправочных станций, данный факт не свидетельствует об отсутствии у природопользователей обязанности разрабатывать такие программы контроля в произвольном порядке.
Кроме того, в Постановлении ФАС Поволжского округа по делу № А12-14151 говорится об обязанности существования на предприятиях Положения о производственном экологическом контроле.
Таким образом, при определении сущности института экологического контроля необходимо отделять его от института экологического надзора, экологического мониторинга и экологического аудита, что объясняется важностью самостоятельных функций и задач рассматриваемого правового института.
Государственное регулирование экологической безопасности
Необходимость государственного регулирования в области охраны окружающей среды связана с обострением проблемы экологической безопасности. В процессе производственной деятельности, а также при личном потреблении имеют место значительные выбросы в окружающую среду.
Окружающая среда обладает ассимилирующей способностью, то есть способностью поглощать загрязнения и отходы без ущерба для экологических систем. Однако возможности природы в самоочищении и самовосстановлении не безграничны. В связи с резким увеличением попадания загрязняющих веществ в окружающую среду, а особенно высокотоксичных, природа в ряде мест не обеспечивает полного разложения вредных веществ и их нейтрализации; загрязняющие вещества продолжают накапливаться в окружающей среде. Происходит экологическая деградация окружающей среды и биосферы. В связи с этим возникла необходимость в прогнозировании степени загрязнения окружающей среды с учетом ее самоочищающей способности и в разработке практических мер для снижения попадания в природу загрязняющих веществ.
Решение проблемы охраны окружающей природной среды является одной из актуальных общемировых проблем современности, так как экологические проблемы приобретают глобальный характер. Быстрое развитие получила законодательная деятельность в области охраны окружающей среды. В развитых странах приняты законы и акты, регламентирующие нормы, процедуры природопользования, дающие методические рекомендации, декларирующие природоохранные принципы. В них закреплена роль государства в регулировании природосберегающей деятельности, определены права и обязанности природопользователей.
В Рио-де-Жанейро была проведена Конференция ООН по развитию и окружающей среде, в работе которой приняли участие 179 государств мира. На Конференции были приняты документы, в основе которых лежит так называемая концепция устойчивого (самоподдерживающегося, допустимого) развития. В работе Конференции ООН по развитию и окружающей среде приняла участие и российская делегация. Был подготовлен доклад о состоянии окружающей среды в России. После Конференции была разработана стратегия национального развития РФ – «Повестка дня для России на XXI век», основанная на принципах устойчивого развития. Был подписан Указ Президента РФ (№ 440) «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
Необходимость государственного регулирования в области охраны окружающей среды обусловлена и тем, что решить данную проблему только за счёт чисто рыночных механизмов невозможно. При использовании природных ресурсов возникают так называемые экстерналии (внешние эффекты). Это издержки, связанные с устранением ущерба, наносимого окружающей среде, и затратами на его предотвращение. Подобные затраты трудно оценить количественно (дать им денежное выражение).
Для всей территории РФ актуальны задачи сохранения плодородия почв и земель. Одной из важнейших причин экологических проблем в России — неэффективная, природоемкая структура экономики. В России сохранилась самая крупная в мире по площади ненарушенная хозяйственной деятельностью территория, составляющая примерно 60— 65% площади страны. России принадлежит самый крупный среди стран мира массив лесов, составляющий 22% лесопокрытой территории планеты. Водно-болотные угодья страны составляют примерно 60% от всех подобных территорий северного полушария и служат холодными ловушками углерода, что очень важно для стабилизации климата. Глобальное значение имеют ресурсы России. Недра страны содержат 13% мировых запасов нефти, 34% газа, 12% угля, 27% железных руд.
Ключевое значение в формировании государственной экологической политики РФ имеет Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ. Указом Президента России № 440 была утверждена Концепция перехода РФ к устойчивому развитию. На заседании Правительства РФ одобрена «Экологическая доктрина РФ», которая определяет государственную экологическую политику, ее цели, принципы, направления, пути и средства реализации. Президентом РФ Д.А. Медведевым подписана Климатическая доктрина РФ (Распоряжение Президента РФ N 861-рп «О Климатической доктрине Российской Федерации»).
В настоящее время назрела необходимость разработки концепции экологической безопасности, которая предусматривала бы баланс административных, экономических и смешанных методов государственного регулирования охраны окружающей среды.
Создать действенную систему экологической безопасности в стране, которая эффективно справлялась бы с имеющимися техногенными и антропогенными факторами загрязнения и при этом результативно отвечала бы на возникающие новые проблемы и новые вызовы в этой сфере – такая задача была поставлена В.В. Путиным на заседании Совета Безопасности.
Органы экологического регулирования
Государственное управление использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях.
Виды органов государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды:
• органы общей компетенции;
• специально уполномоченные органы в рассматриваемой сфере;
• иные органы, на которые возложены отдельные функции по управлению природопользованием и охраной окружающей среды или задачи.
Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.
К органам общей компетенции, осуществляющих государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:
1. Президент России;
2. Правительство России;
3. правительства (администрация) субъектов РФ.
Деятельность Президента России как субъекта государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды регулируется Конституцией РФ и федеральными законами.
К важнейшим функциям его управленческой деятельности можно отнести:
• определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства;
• нормотворчество;
• организацию системы центральных органов исполнительной власти России;
• гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды;
• обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.
Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом, так и структурами в его администрации. В настоящее время такой структурой является Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета безопасности РФ.
При анализе деятельности Президента РФ по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, нельзя не обратить внимания на очевидную тенденцию принятия им решений, уменьшающих возможности для решения в стране острейших экологических проблем. Об этом свидетельствует не только упразднение должности Советника по вопросам экологии и охраны здоровья в собственном аппарате. Соответствующими указами Президента РФ были упразднены Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, созданный на его основе Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России, Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России как самостоятельные органы федеральной исполнительной власти.
Компетенция Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами. Основными актами общего характера являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Конкретные полномочия этих органов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются многими актами специального характера - федеральными и региональными законами, указами Президента РФ и др.
Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство России:
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;
• осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;
• проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.
Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" в отдельной статье определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведают Департамент социального развития и охраны окружающей среды и Департамент отраслевого развития (в части организации и экономики природопользования).
На специализированные органы управления, действующие на разных уровнях, возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д.
В ряду эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой. В последние годы Система органов государственного экологического управления неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования.
В настоящее время специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды включают:
Федеральные органы специальной компетенции в зависимости от выполняемых функций и решаемых задач систематизируются следующим образом:
• Органы, выполняющие все задачи или блок природоохранительных задач: Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
• Органы, охватывающие вопросы охраны и использования отдельных природных объектов: Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральное агентство по рыболовству и др.
• Органы, выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов: Федеральная служба государственной статистики, Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная таможенная служба и др.
В соответствии с Указом Президента РФ N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в настоящее время специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются:
1. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
• Федеральное агентство водных ресурсов;
• Федеральное агентство лесного хозяйства;
• Федеральное агентство по недропользованию;
2. Министерство сельского хозяйства РФ:
• Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;
• Федеральное агентство по рыболовству;
3. Министерство экономического развития РФ:
• Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;
• Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;
4. Федеральная служба безопасности Российской Федерации;
5. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
В системе центральных органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые также возложены специальные задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач.
К таким органам относятся, в частности:
• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
• Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
• Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;
• Федеральная таможенная служба.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет, в частности, надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка.
Правовое регулирование экологической безопасности
Обеспечение экологической безопасности — одна из составляющих экологической функции Российского государства и, соответственно, задача практически всех государственных органов.
Экологическая безопасность — это состояние защищенности общества и государства; человека и биосферы в целом от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных (стихийных) воздействий на окружающую среду. Кроме того, это достижение условий и уровня сбалансированного сосуществования окружающей природной среды и хозяйственной деятельности человека, когда уровень нагрузки на среду не превышает способности ее к восстановлению. Это создание комфортных условий хозяйственной деятельности человека в комфортной среде обитания. Наконец, это система регулирования, комплекс упреждающих мероприятий, направленных на недопущение развития чрезвычайных ситуаций не только в рамках хозяйственной деятельности человека, но и в условиях предсказуемости развития экстремальных ситуаций в самой природной среде (своевременно реагировать на возможные стихийные бедствия).
Экологическая безопасность регулируется нормами экологического права — составной части правовой системы государства на современном этапе развития. При этом экологическое право представляет собой взятые во взаимосвязи и взаимозависимости природоресурсное и прироохранное право.
Экологическое право, как и другие отрасли права, является регулятором и способом решения возникших в обществе сложных проблем, нуждающихся в упорядочении, порой с помощью силового, принудительного (нередко поощрительного) механизма. Экологическое право является важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды. В связи с резким обострением экологических проблем на современном этапе развития общества роль экологического права и в целом административно-правого направления постоянно растет.
Общие правила поведения, предусмотренные экологическим правом, не персонифицированы, не исчерпываются исполнением, т. е. рассчитаны на неопределенное количество случаев, носят обязательный характер. Все это доказывает принадлежность этих правил поведения людей в окружающей среде и отношений с окружающей средой к системе права.
Сердцевиной регулируемых общественных отношений являются человеческие, общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Они, безусловно, обладают спецификой — возникают, изменяются и прекращаются по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Такого рода отношения не регулируются ни одной другой отраслью права.
Как и другие, регулируемые правом общественные отношения, экологические отношения носят производственный, социальный характер, так как наибольшим загрязнителем окружающей среды является производственная сфера деятельности человека, когда в процессе труда человек является главным участником антропогенного загрязнения среды.
Право граждан Российской Федерации на благоприятную среду основано на Конституции РФ и детализируется Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Экологические аспекты природопользования в рамках природоресурсных отношений рассматриваются в законах, регламентирующих характер природопользования в системе земле-, водо-, лесо-, недропользования и др.
В условиях России основным источником экологического права являются подзаконные нормативные акты. В них входят указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации, организаций и иные акты.
Главными подзаконными актами являются указы Президента России: подзаконными они считаются потому, что, согласно ст. 90 Конституции РФ, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; кроме того, согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики и государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
К подзаконным актам относятся постановления Правительства РФ. Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции РФ полномочий Правительства РФ имеются такие, которые относятся к регулированию и реализации экологических отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета, и обеспечение его исполнения; обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка. Следующими в иерархии подзаконных актов следуют ведомственные акты — приказы, инструкции, правила, наставления. Принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым, согласно Закону РФ о Правительстве РФ, относятся министерства, государственные комитеты и ведомства. К источникам экологического права относятся нормативные акты, т. е. акты принимаются в организациях, учреждениях. Нормативные акты организации, хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т. к. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее, являются важными источниками экологического права.
В настоящее время законодательство РФ предусматривает имущественную дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за загрязнение окружающей среды. Споры в данной области разрешаются в судебном порядке. На граждан и должностных лиц, допустивших правонарушения, повлекшие за собой загрязнение окружающей среды, распространяются все указанные виды ответственности. Предприятия, учреждения и организации несут административную и гражданско-правовую ответственность.
Анализ практики применения экологического законодательства показывает, что наиболее часто применяемой мерой является административное взыскание. Оно подразумевает наложение штрафа и возмещение причиненного вреда. Наиболее жесткой мерой административного воздействия в отношении предприятий является приостановка или полное прекращение производственной деятельности.
Административная ответственность за экологические правонарушения предусматривается многими законами и подзаконными актами, изданными органами государственной власти и управления. Привлечение лиц к административной ответственности не освобождает их от гражданской ответственности, предусматривающей, в частности, возмещение причиненного вреда (ущерба). Так, в ст. 77 Закона РФ «Об охране окружающей среды» указывается: «Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством».
Вред, причиненный окружающей среде, определяется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками. При их отсутствии подлежащую возмещению сумму определяют исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды и понесенных убытков, включая упущенную выгоду.
Согласно ст. 78 указанного Закона, компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно, по решению суда или арбитражного суда.
Там же, в ст. 79 отмечается, что вред, причиненный здоровью гражданина или его имуществу негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме.
На современном этапе развития общества необходимо уделять большее внимание правовым методам борьбы с загрязнением рек, озер и других водоемов. Сброс неочищенных хозяйственно-бытовых и промышленных стоков, многочисленные аварии на производстве наносят значительный ущерб водным объектам и водопользователям. Между тем, как показывают данные прокурорских проверок, нередки случаи, когда материалы, вполне достаточные для возбуждения уголовного дела, не передавались следственным органам. Штрафы за загрязнение окружающей среды по-прежнему весьма незначительны, отношение к виновным снисходительное, уровень экологической культуры, как нарушителей, так и представителей правоохранительных органов невысок.
Величина ущерба от аварийного загрязнения окружающей природной среды устанавливается, как правило, по задокументированным негативным последствиям, что приводит к значительному его занижению. Одна из причин такого положения — отсутствие качественного мониторинга, позволяющего оперативно отслеживать степень загрязнения природных ресурсов.
Для обеспечения наивысшего порога экологической безопасности меняются приоритеты развития экономического механизма охраны окружающей среды. Платежи за загрязнение окружающей среды и экологические налоги утрачивают свое приоритетное значение, поскольку производства, допускающие сверхнормативные негативные воздействия на окружающую природную среду, должны или приостанавливаться, или закрываться. Первоочередной задачей экономического механизма природопользования при таком подходе к решению экологической проблемы станет стимулирование внедрения безотходных производств, утилизации бытовых отходов и т. п.
Систему контроля и надзора за исполнением природоохранных требований следует отнести к числу основных условий обеспечения экологической безопасности. Необходимы сильные контролирующие органы. В то же время в результате неоднократной реорганизации природоохранных органов на федеральном и региональном уровнях значительно снизилась эффективность деятельности специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды по экологическому контролю, в первую очередь в субъектах Российской Федерации.
По мнению Кавешникова Н. Т., Карева В.Б, Кавешникова А. Н., для борьбы с загрязнением окружающей природной среды необходимо разработать высокоэффективную систему мероприятий по контролю за ее состоянием, выявлению и адекватному наказанию виновных. Эта система должна функционировать, как по вертикали (федеральный уровень — межрегиональный — территориальный — муниципальный — уровень предприятия), так и по горизонтали (предприятие — экологическая полиция — налоговые органы — общественные организации).
Меры экологического регулирования
Основой новой экологической политики должна стать обновленная система экологического регулирования, соответствующая приоритетам развития страны и новому - постиндустриальному уровню развития российского общества. Достижение целей развития и повышение качества окружающей среды требуют проведения оптимизации мер государственного регулирования в данной сфере, предусматривающей, с одной стороны, снижение требований в отношении объектов хозяйственной деятельности, оказывающих минимальное, незначительное или умеренное воздействие на окружающую среду, с другой - повышение эффективности мер регулирования в отношении особо опасных объектов.
Основными задачами в сфере регулирования негативного воздействия на окружающую среду являются:
• создание системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, предусматривающей постепенное исключение практики установления временных нормативов (лимитов) выбросов и сбросов вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду; устранение избыточных административных барьеров и субъективизма в системе экологического нормирования; установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям;
• внедрение экономических стимулов для модернизации производства и использование экологически чистых, ресурсо- и энергосберегающих технологий.
Решение указанных задач предусматривает:
• дифференцированный подход к системе регулирования в сфере охраны окружающей среды. Предприятия оказывают различное воздействие на окружающую среду. Дифференцированный подход к системе регулирования предусматривает разделение (категорирование) объектов негативного воздействия на окружающую среду на группы по степени воздействия (экологически опасные объекты; объекты, оказывающие умеренное воздействие; объекты, оказывающие незначительное воздействие; объекты, оказывающие минимальное воздействие на окружающую среду) и введение комплексных разрешений, ориентированных на поэтапное внедрение наилучших доступных технологий, для экологически особо опасных объектов; декларирования для объектов с умеренным воздействием и отчетности для объектов с незначительным воздействием на окружающую среду. В отношении объектов хозяйственной деятельности, оказывающих минимальное воздействие на окружающую среду, меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды не применяются;
• совершенствование действующей системы нормирования воздействия на окружающую среду, включая:
• сокращение перечня загрязняющих веществ, в отношении которых осуществляется нормирование, взимание платы, государственный экологический надзор и производственный экологический контроль, установление исчерпывающего перечня загрязняющих веществ, в отношении выбросов (сбросов) которых применяются меры государственного регулирования, а также веществ, запрещенных к выбросам (сбросам) в окружающую среду;
• создание системы технологического нормирования для крупных загрязнителей на принципах наилучших технологий, используемых при нормировании воздействия экологически опасных предприятий;
• закрепление и дифференциация обязательных требований к производственному экологическому контролю;
• разделение сфер федерального государственного экологического надзора (экологически опасные объекты и иные объекты, установленные Правительством Российской Федерации) и регионального государственного экологического надзора (иные объекты).
Внедрение методов экономического стимулирования снижения негативного воздействия на окружающую среду и перехода к использованию экологически чистых технологий предусматривают:
• предоставление инвестиционных налоговых кредитов с полным возмещением затрат на уплату процентов;
• предоставление налоговых льгот и льгот по неналоговым платежам (отнесение платежей за негативное воздействие на окружающую среду в пределах нормативов к себестоимости; зачет затрат на осуществление природоохранных мероприятий и внедрение наилучших доступных технологий в пределах платы за сверхнормативное воздействие);
• введение для оборудования наилучших доступных технологий дополнительного коэффициента амортизации, равного 2;
• поэтапное увеличение коэффициентов, применяемых к нормативам платы за сверхнормативное воздействие на окружающую среду до уровня, сопоставимого с затратами на природоохранные мероприятия.
Одним из инструментов стимулирования внедрения наилучших доступных технологий и снижения негативного воздействия на окружающую среду является экологический аудит. В рамках подпрограммы планируется совершенствование государственного регулирования проведения экологического аудита, призванного обеспечить создание действенного инструмента по проведению независимого анализа, оценки информации о фактических результатах любой реализованной деятельности, а также подготовку квалифицированных рекомендаций по снижению негативного воздействия на окружающую среду и повышению качества управления в области окружающей среды.
Основными задачами в данной сфере являются:
• получение достоверной информации о деятельности субъектов хозяйственной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды;
• повышение уровня ответственности субъектов хозяйственной деятельности при принятии управленческих решений в области природопользования и охраны окружающей среды;
• содействие субъектам хозяйственной деятельности в самостоятельном регулировании своей экологической политики, формирование приоритетов по осуществлению предупредительных мер, направленных на выполнение и соблюдение экологических требований, норм и прав;
• повышение конкурентоспособности продукции на мировом рынке за счет внедрения экологически безопасных технологий и экологической маркировки продукции.
Совершенствование законодательства в сфере экологического аудита будет способствовать повышению эффективности природоохранной деятельности субъектов хозяйственной деятельности и рациональному использованию природных ресурсов, развитию систем экологического управления, получению дополнительных выгод и прибыли в результате сочетания экологических и экономических интересов.
Важным направлением совершенствования системы государственного регулирования является определение принципов, процедур и механизмов ликвидации прошлого экологического ущерба, создание системы стимулирования привлечения негосударственных инвестиций к реализации проектов по ликвидации экологического ущерба от прошлой хозяйственной деятельности.
Одной из проблем действующей законодательной базы в сфере охраны окружающей среды является отсутствие реальных экономических механизмов вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов в сочетании с высоким уровнем административных барьеров в данной сфере. В действующем законодательстве об отходах производства и потребления преобладают правовые нормы ограничительного и запретительного характера, направленные на обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами, в то время как вопросам организации и управления потоками отходов не уделяется должное внимание.
Для решения проблемы низкого уровня использования отходов производства и потребления необходимо внести изменения в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и другие законодательные акты, направленные на:
• освобождение от платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов в объектах размещения отходов, обеспечивающих исключение негативного воздействия на окружающую среду;
• установление ответственности производителя (импортера) продукции за использование (утилизацию) произведенной (ввезенной) продукции, утратившей потребительские свойства;
• обеспечение утверждения и периодического обновления органами государственной власти субъектов Российской Федерации балансовых схем образования и удаления экологически безопасными способами отходов производства и потребления;
• устранение внутренних коллизий действующего законодательства в части полномочий субъектов Российской Федерации в сфере установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы и которые подлежат региональному государственному экологическому надзору.
Снижение административных барьеров в сфере обращения с отходами создаст условия для развития предприятий, организующих переработку отходов в целях получения тепла и электроэнергии.
В рамках совершенствования государственного регулирования в сфере обращения с отходами производства и потребления необходимо обеспечить снижение административных барьеров и сокращение избыточного регулирования.
С этой целью предусматривается:
• упрощение системы лицензирования в сфере обращения с отходами производства и потребления, в том числе:
• установление уведомительного порядка начала видов деятельности, в отношении которых прекращается лицензирование;
• установление требований к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с опасными отходами;
• сокращение состава документов, необходимых для получения лицензии;
• упрощение системы паспортизации отходов. Предусматриваемое упрощение системы паспортизации отходов включает в себя:
• исключение обязательных требований к хозяйствующим субъектам по разработке и согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти свидетельства о классе опасности отхода;
• исключение функции по переоформлению паспорта отхода;
• установление дифференцированных требований к хозяйствующим субъектам, осуществляющих свою деятельность на экологически опасных объектах и на объектах, оказывающих умеренное или незначительное воздействие;
• установление требований к транспортированию отходов с дифференциацией в зависимости от вида (класса опасности) отхода;
• установление осуществления производственного контроля в области обращения с отходами в рамках производственного экологического контроля с исключением необходимости согласования порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами и установлением единых требований к порядку производственного контроля в области обращения с отходами;
• исключение требования по получению разрешения на создание объекта размещения отходов в отношении объектов, на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт которых выдается разрешение на строительство;
• исключение требования о необходимости согласования с неопределенным кругом органов государственной власти мест хранения и захоронения отходов, загрязняющих атмосферный воздух;
• установление информационного характера функции по ведению государственного реестра объектов размещения отходов;
• разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в области обращения с отходами;
• дифференциацию составов административных правонарушений в сфере обращения с отходами.
Интенсивное освоение природных ресурсов морского шельфа, рост объемов транспортировки нефти и нефтепродуктов морским транспортом, развитие трубопроводного транспорта увеличивают риски возникновения техногенных аварий, приводящих к нефтяному загрязнению морской среды.
Минимизация данных рисков требует совершенствования правового регулирования использования природных ресурсов, а также осуществления иной деятельности во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в части снижения негативного воздействия на морскую среду в случае разливов нефти или нефтепродуктов путем:
• закрепления за организациями, осуществляющими эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, подводных трубопроводов, проведение буровых работ в целях осуществления разведки и добычи, а также транспортировки нефти во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (далее - эксплуатирующих организаций) обязанности по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;
• введения субсидиарной ответственности владельцев лицензий на пользование недрами за причинение в результате работ, проводимых эксплуатирующими организациями, вреда окружающей морской среде, водным биологическим ресурсам и третьим лицам.
Требует совершенствования и система функционирования государственной экологической экспертизы. Для эффективного использования данного инструмента необходимо:
• устранение коллизий с другими федеральными законами в части уточнения перечня объектов экспертизы;
• сокращение сроков проведения государственной экологической экспертизы с 6 до 3 месяцев;
• отмена срока действия положительных заключений государственной экологической экспертизы;
• уточнение процедуры проведения общественных слушаний, организуемых органами местного самоуправления.
Успешная реализация подпрограммы требует совершенствования нормативной правовой базы в сфере государственного экологического надзора, в том числе расширения прав должностных лиц, осуществляющих государственный экологический надзор, в том числе путем восстановления в полном объеме прав государственных инспекторов по охране природы на выдачу предписаний о приостановлении деятельности, осуществляемой в нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, и направление в кредитные и финансовые организации требований о прекращении финансирования, кредитования и иных финансовых операций, связанных с указанной деятельностью.
Важным условием достижения целевых индикаторов подпрограммы по росту инвестиций в основной капитал и развитию экологического сектора экономики является снижение административных барьеров и сокращение избыточного государственного регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Предусматриваемые в рамках подпрограммы основные меры государственного регулирования предполагают существенное снижение административных издержек хозяйствующих субъектов, оказывающих умеренное, незначительное и минимальное негативное воздействие на окружающую среду (на основе перехода от разрешительного порядка осуществления деятельности к уведомительному), снижение затрат на размещение отходов производства в случаях, когда такое размещение не приводит к негативному воздействию на окружающую среду, а также дальнейшую регламентацию деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в том числе предполагающую внедрение принципа "одного окна".
Важным направлением государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды в условиях инновационного развития является разработка комплекса мер, направленного на содействие разработке и внедрению биотехнологических разработок, которые могут быть использованы как наиболее эффективные методы ликвидации загрязнений окружающей среды и предотвращения вредного воздействия на окружающую среду.
Как отмечено в Комплексной программе развития биотехнологий в Российской Федерации, производство продуктов промышленной биотехнологии более экологично, чем химическое производство. Избирательный эффект, который оказывает биопрепарат на объекты воздействия, значительно снижает риски его применения.
Химические, механические или физические методы очистки в большинстве случаев не гарантируют полного очищения, а их влияние напрямую или опосредованно приводит к деградации компонентов окружающей среды и, в ряде случаев, сопредельных сред. Иногда такие методы основаны на уничтожении важнейших компонентов окружающей среды, как, например, в случае выжигания нефти и нефтепродуктов из почв.
Кроме того, в отличие от химических препаратов, которые сами являются загрязнителями окружающей среды, биопрепараты являются нейтральными по отношению к окружающей среде.
При этом биопрепараты могут давать более глубокую степень очистки загрязненных компонентов окружающей среды.
Такие методы или технологии основаны на принципах поддержания экологического равновесия экосистем.
Комплексной программой развития биотехнологий в Российской Федерации, предусмотрена разработка комплекса мер по направлению "Биоремедиация", что представляет собой разработку и внедрение комплекса методов очистки воды, почв и атмосферы с использование метаболитического потенциала биологических объектов - микроорганизмов, растений, грибов, а также объектов животного мира.
В этой связи необходимо сформировать условия для широкомасштабного создания, производства таких методов и технологий, а также для внедрения этих методов как на производстве в целях минимизации потенциального вредного воздействия на окружающую среду, так и при ликвидации уже нанесенного вреда окружающей среде.
С учетом новизны данного направления деятельности, в рамках Программы предусмотрено мероприятие по разработке комплекса мер в сфере биоремедиации.
По итогам данной работы будут подготовлены дальнейшие мероприятия нормативно-правового, инструктивно-методического и практического характера, а также определен состав необходимых участников и необходимых объемов финансирования.
Конкретные показатели эффективности данного направления могут быть получены на основании детальных проработок, а также создания и эксплуатации опытно-промышленных образцов.
Указом Президента Российской Федерации N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики" Правительству Российской Федерации поручено принять меры по техническому регулированию, направленные на повышение энергетической и экологической эффективности таких отраслей экономики, как электроэнергетика и жилищно-коммунальное хозяйство.
Одним из широко распространенных способов использования отходов производства и потребления является их использования для получения электрической и тепловой энергии.
Эффективность развития данного направления следует оценивать не только по полученным объемам тепла и электрической энергии, но и по экологической составляющей, которая в данном вопросе будет ключевой.
Комплексная программа развития биотехнологий в Российской Федерации включает направление "Энергетическая утилизация отходов", в рамках которого предполагается обеспечение условий для создания сети предприятий, расположенных в районах концентрации больших объемов промышленных отходов, и организация переработки отходов в целях получения тепла и электроэнергии. Также предполагается решить вопросы, связанные с переработкой бытовых отходов.
Обеспечение реализации данного мероприятия состоит из ряда направлений, одним из которых является разработка нормативных правовых актов, направленных на экономическое стимулирование деятельности по обращению с отходами. В настоящее время на законодательном уровне заложены основы развития данного направления, в частности Федеральным законом "Об электроэнергетике" установлены меры государственной поддержки для стимулирования использования возобновляемых источников энергии, к которым отнесены отходы производства и потребления. Федеральным законом предусмотрено осуществление поддержки использования возобновляемых источников энергии и стимулирование использования энергетически эффективных технологий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность предоставления инвестиционного налогового кредита организации, инвестирующей в создание объектов, относящихся к возобновляемым источникам энергии.
В целях дальнейшего совершенствования правовых условий развития биотехнологий в рамках подпрограммы предполагается разработка предложений по целесообразности внесения изменений в нормативные правовые акты, стимулирующих использование современных биотехнологий в целях решения экологических задач (снижения уровня загрязнения окружающей среды), в том числе:
• разработка предложений по совершенствованию государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности электроэнергетики;
• разработка механизмов экономического и правового стимулирования увеличения использования экологически безопасных возобновляемых источников энергии на территории Российской Федерации;
• разработка механизмов налогового стимулирования внедрения биотехнологий, направленных на утилизацию отходов.
Оценка применения мер государственного регулирования, предлагаемых в рамках подпрограммы, приведена в приложении N 4 к Государственной программе. Сведения об основных мерах правового регулирования представлены в приложении N 5 к Государственной программе.
Объекты экологического регулирования
Экологические правоотношения обладают специфическими признаками, и в первую очередь эту специфику на них накладывают объекты этих правоотношений.
Под объектами правоотношений в правовой литературе традиционно понимается то, по поводу чего складывается данное правоотношение.
А поскольку правоотношения складываются либо по поводу каких-нибудь объектов материального мира, либо по поводу какого-то определенного порядка, то и в экологических правоотношениях объекты бывают двух основных видов:
а) природные объекты в виде их элементов, целостных объектов, природных комплексов и окружающей природной среды в целом;
б) порядок эксплуатации и охраны этих объектов.
Природные объекты как объекты экологических правоотношений характеризуются двумя основными свойствами, влияющими на содержание правоотношений:
а) естественный характер происхождения природных объектов порождает возникновение незнакомых для правоотношений других отраслей права таких видов экологических правоотношений, как отношения по ведению природных кадастров, по ведению мониторинга и других;
б) нахождение природных объектов в естественных экосвязях вызывает к жизни правоотношения, на которые накладывает отпечаток механизм действия объективных законов природы. Например, обязанность субъектов экологических правоотношений при осуществлении хозяйственной деятельности и размещении производственных объектов обеспечивать сохранность миграционных путей диких животных отражает объективный закон природы, выражающийся в миграционных перемещениях дикой фауны по определенным местностям.
В качестве объектов экологических правоотношений природные объекты можно подразделить на три основных вида:
а) основные виды природных объектов, характеризующиеся однородными свойствами: земли, воды, леса, недра, дикая фауна. В силу однородности этих объектов и однородности отношений, складывающихся по поводу этих объектов, экологические правоотношения можно подразделить на земельно-правовые, водно-правовые, лесо-правовые и т. д. Правовое регулирование их использования и охраны урегулировано системно, каждую из систем законодательства (земельного, водного, лесного и др.) венчает головной нормативно-правовой акт (Земельный, Водный, Лесной кодексы и т. д.);
б) природные комплексы, состоящие из различных видов и элементов перечисленных природных объектов. В силу этого правоотношения, складывающиеся по поводу этих объектов, имеют определенную специфику. Например, правоотношения по использованию и охране особо охраняемых территорий; правоотношения, складывающиеся в лечебно-оздоровительных местностях;
в) природная окружающая среда в целом, которая выступает объектом экологических правоотношений при определенных видах антропогенного воздействия на нее. В частности, предусмотрены меры правового воздействия в случаях превышения предельно допустимых уровней воздействия на окружающую природную среду, правовые требования обеспечения экологического благополучия в той или иной местности хозяйствования и т. п.
Объекты экологических правоотношений второго вида - порядок эксплуатации и охраны природных объектов - можно подразделить на следующие разновидности:
а) порядок эксплуатации природных объектов, при котором устраняется возможность природоохранных нарушений. Например, лимитирование водопотребления и водоотведения предотвращает истощение и загрязнение водоемов;
б) порядок охраны природных объектов, при котором достигается цель, продиктованная необходимостью охраны. Так, возможностью введения ограничений на использование отдельных природных объектов в целях охраны окружающей природной среды достигается та или иная цель, стоящая на данный момент и в данной конкретной местности.
Перечисленные объекты экологических правоотношений второго вида представляют собой по существу законность и правопорядок в экологических правоотношениях как главную цель эколого-правового режима. Их можно назвать юридическими, в то время как первый вид объектов можно назвать материальными.
Особенности объектов экологических правоотношений оказывают влияние на содержание данных правоотношений, основу которых составляют правомочия субъектов. Так, в зависимости от степени нарушения почвенного покрова земли, землепользователь обязан применять либо противоэрозионные мероприятия, если почва поражена эрозией, либо почвенно-восстановительные (рекультивационные) - если допущено механическое нарушение этого покрова, либо мелиоративные - если ухудшились природные свойства почв.
Наконец, особенности объектов экологических правоотношений служат главным критерием отграничения правоотношений данной природы от правоотношений, складывающихся в других отраслях правового регулирования. Например, правоотношения по обеспечению ветеринарного благополучия сельскохозяйственного скота не могут быть отнесены к числу экологических, поскольку объектом таковых является совокупность особей животного мира, во-первых, естественного происхождения в дикой свободе, а во-вторых, находящаяся в условиях этой дикой свободы. Соответственно, сельскохозяйственный скот не может являться объектом экологических правоотношений.
Особенности объектов экологических правоотношений могут быть типичными и индивидуальными. Например, земли могут быть типизированы на категории и земельные угодья; леса - на категории защитности и группы и т. д.
Типичные особенности, в отличие от индивидуальных, влияют на содержание правоотношений в значительно большей степени.
Как уже отмечалось, эколого-правовые нормы могут реализовываться субъектами права как через экологические правоотношения, так и вне их. В силу этого все субъекты, участвующие в реализации эколого-правовых норм, можно подразделить на субъекты экологического права и субъекты экологических правоотношений.
Субъектом экологического права может быть любое лицо, поскольку охрана природы в России является конституционной обязанностью каждого (ст. 58 Конституции РФ). В частности, любое физическое или юридическое лицо, обладая правом общего природопользования (проезд, проход, забор воды из водоема и др.), обязано соблюдать при этом требование не навредить природе, в результате чего эколого-правовые нормативы реализуются вне экологических правоотношений.
Субъектом же экологического правоотношения может быть не любое, а лишь то лицо, которому законом дан допуск к участию в тех или иных экологических правоотношениях. Например, субъектами правоотношений по приоритетному пользованию животным миром могут быть лишь граждане, принадлежащие к группам населения коренных малочисленных народов, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования животного мира.
Субъекты экологического права - это лица, управомоченные законом на совершение определенного поведения, носящего природоохранительный характер. Они могут реализовывать это поведение самостоятельно, не вступая в правовые связи с другими субъектами экологического права. Например, свои обязанности не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира водопользователи осуществляют и без каких-либо взаимоотношений с другими лицами, самостоятельно. Однако, если для реализации своих природоохранительных обязанностей, им приходится обращаться за оказанием услуг к другим лицам (например, к водохозяйственной организации для строительства берегоукрепительных сооружений), то из субъекта экологического права этот водопользователь превращается в субъект экологического правоотношения.
Субъекты экологических правоотношений можно подразделить на две основные группы: управомоченные и обязанные. Существование этих групп является обязательным признаком экологического правоотношения по неизбежной схеме - каждому управомоченному субъекту соответствует наличие обязанного субъекта.
Управомоченные субъекты экологических правоотношений выполняют в этих правоотношениях роль носителей определенных субъективных прав, реализация которых зависит от свободы воли этих субъектов.
Обязанные субъекты экологических правоотношений являются носителями обязанностей по реализации прав управомоченных субъектов этих правоотношений. Например, в правоотношениях водных сервитутов управомоченные субъекты могут осуществлять водопой своего скота из водоема собственника, т.е. обязанного субъекта, а последний обязан предоставить собственнику скота как управомоченному субъекту возможность такого использования водного объекта в соответствии с пределами сервитута.
Управомоченные и обязанные субъекты экологических правоотношений не являются раз и навсегда данными, с изменением содержания правоотношений они меняются местами. Так, орган государственного контроля за использованием и охраной земель, испрашивая необходимую информацию о состояния земель у землепользователя, является управомоченным субъектом по отношению к землепользователю, являющемуся обязанным субъектом. Однако, если данный контролирующий орган вмешивается в деятельность землепользователи с превышением своих полномочий, то землепользователь через суд ставит этот орган в положение обязанного прекратить незаконные действия субъекта экологических правоотношений. При этом сам землепользователь становятся управомоченным по отношению к контролирующему государственному органу субъектом на период восстановления нарушенного законом положения.
Правомочия субъектов экологических правоотношений можно подразделить на общие и специальные. Если первые предусмотрены для всех видов субъектов и имеют силу универсальных правил, то вторые предусмотрены для определенного круга субъектов, имеющих специфику в правовом статусе. Например, право общего природопользования принадлежит в равной мере всем субъектам экологических правоотношений, а право специального природопользования — тем субъектам, правовой статус которых уполномочивает на такой вид природопользования.
В некоторых видах экологических правоотношений законом детально классифицированы виды общих и специальных правомочий субъектов экологических правоотношений.
Система экологического регулирования
Система экологического регулирования недропользования представляет собой элемент общей народнохозяйственной системы экологического регулирования хозяйственной и иной деятельности.
В ее составе следует выделять три взаимосвязанных элемента:
Первый элемент — государственная экологическая экспертиза и, в частности, порядок ее проведения — выделены в самостоятельный блок и регулируются отдельным федеральным законом. Проводится она в целях установления соответствия планируемой хозяйственной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды.
Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации проекта в целях предупреждения возможных неблагоприятных его воздействий на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном федеральным законом и нормативными правовыми актами РФ, а также нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Государственной экологической экспертизе подлежат все предпроектные и проектные материалы по объектам обустройства месторождений, независимо от их сметной стоимости. Заключение государственной экологической экспертизы является документом, характеризующим состояние окружающей природной среды на момент начала работ, и должно быть учтено пользователем недр при составлении общей программы работ. При разработке указанных документов пользователь недр должен соблюдать экологические требования. Под экологическими требованиями в лицензионных соглашениях обычно понимаются требования, установленные федеральным и региональным природоохранительным законодательством, включающие правила и условия воздействия на окружающую природную среду, порядок проведения экологического контроля, порядок определения фонового уровня загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения объектов окружающей природной среды, а также нормы, применяемые в РФ при организации и ведении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую природную среду. Выполнение работ по освоению месторождений производится пользователем недр только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Вторым элементом системы экологического регулирования хозяйственной деятельности является государственный экологический мониторинг. Осуществляется он в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ.
При недропользовании мониторинг окружающей среды должны вести и сами недропользователи. Это необходимо осуществлять в течение всего периода действия лицензии на пользование недрами с целью получения оперативной достоверной информации возможности своевременного принятия необходимых мер, направленных на соблюдение установленных требований в области охраны окружающей среды.
Третьим элементом системы регулирования является экологический контроль. Проводится он в целях обеспечения органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Выделяются при этом государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.
Осуществляются они соответственно:
• государственный экологический контроль — государственными уполномоченными органами;
• производственный экологический контроль — непосредственно субъектом хозяйственной деятельности и, в частности, пользователем недр;
• муниципальный и общественный контроль — соответствующими организациями и гражданами;
• государственный экологический контроль — федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ.
Запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
Государственные инспектора в области охраны окружающей среды имеют право:
• посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
• проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды;
• проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
• проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
• предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
• приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды;
• привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
• осуществлять иные определенные законодательством полномочия.
Производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Субъекты хозяйственной деятельности обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.
Производственный экологический контроль осуществляется в качестве обязательного в течение всего срока действия лицензии на пользование недрами. Он предусматривает наблюдение за состоянием окружающей среды и ее изменениями под влиянием хозяйственной деятельности пользователя недр при выполнении работ по освоению месторождений, проверку выполнения пользователем недр планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды.
Лицензия обязывает пользователя недр в соответствии с программой экологического контроля самостоятельно, путем создания для его ведения специального подразделения (службы) или на основе договора (контракта) со специализированными организациями, осуществлять производственный экологический контроль и представлять отчеты в специально уполномоченные государственные органы РФ по форме и в сроки, определяемые законодательством. Пользователь недр обязан разработать программу производственного экологического контроля на лицензионном участке недр на основании законодательства РФ и в течение обычно трех—шести месяцев после даты вступления лицензии в силу, согласовать программу экологического контроля со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды. Пользователь недр обязуется вести экологический паспорт предприятия и обновлять его сведения в порядке, определяемом органами стандартизации, метрологии и специально уполномоченными органами по охране окружающей природной среды. Пользователь недр передает результаты производственного экологического контроля органам государственной власти, государственного экологического контроля и местного самоуправления. Данные об уровнях воздействия на окружающую среду, а также об их изменениях он обязан предоставлять вместе с государственной статистической отчетностью в порядке, определяемом законодательством РФ.
На основании полевых исследований химических анализов воды, почвы и атмосферного воздуха пользователь недр представляет уполномоченным государственным органам ежегодно в начале года информацию за предыдущий календарный год о состоянии окружающей природной среды в границах лицензионной территории.
Пользователь недр обязан немедленно информировать соответствующие федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления о чрезвычайных происшествиях, авариях, пожарах и порывах нефтегазопроводов, а также об ухудшении экологической обстановки в зоне ведения работ по освоению месторождений.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
