Ряд административно-правовых отношений по законодательству РФ осуществляется с участием в качестве властной стороны специально указанных в нормативных правовых актах отдельных должностных лиц. Должностное лицо является одной из разновидностей государственных служащих.
Важно отделить понятие должностного лица от понятия органа государства, т.е. определять случаи, когда должностное лицо должно действовать от своего имени, а не от имени какого-либо государственного органа. В определении, данном в п. 5 ст. 4 Федерального закона № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", понятие должностного лица четко отделяется от понятия государственного органа, и оно определяется как лицо, выполняющее определенные функции в органе.
Специфические определения должностного лица содержатся в УК РФ, в КоАП РФ. Определение должностного лица дано также в п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии со ст. 1 Закона РФ № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы. В науке административного права было высказано мнение, что понятие должностного лица относится ко всем перечисленным выше структурам, т.е. понимается широко. Представляется, что эта оценка профессора Н. Ю. Хаманевой исходит из совершенно правильной, самой широкой трактовки понятия государственного служащего и должностного лица в плане возможности их судебной ответственности за нарушения прав граждан.
Примечания к ст. 285 УК РФ "Злоупотребление должностными полномочиями" содержат понятие должностного лица:
1. Должностными лицами в статьях настоящей главы' признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
2. Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
3. Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
4. Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями".
В примечании к ст. 2.4 КоАП РФ и именно для целей данного Кодекса дается определение должностного лица как лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющего функции представителя власти, т.е. наделенного в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лица, выполняющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
К перечисленным категориям должностных лиц данный Кодекс добавляет и другие: "Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное" (ст. 2.4) КоАП РФ. То, что предприниматель для целей КоАП РФ является субъектом административной ответственности как должностное лицо, может быть, и разумно, однако в область государственной службы такое определение не вписывается.
С понятием должностного лица связана важнейшая классификация, имеющая важные правовые последствия. Именно отдельным, прямо названным должностным лицам КоАП РФ вменяет применение мер административной ответственности и принуждения. Отсюда велико значение этой классификации. Но, как верно отметил К. Л. Засов, компромисс относительно дефиниции должностного лица так и не достигнут. Единого понятия должностного лица в российском законодательстве и правовой науке пока нет. Это обусловлено тем, что в законодательстве преобладает отраслевой и ведомственный подход к пониманию данной категории, что ведет к односторонности ее раскрытия.
К. Л. Засов предлагает собственное определение должностного лица: "Должностное лицо — это гражданин Российской Федерации, состоящий на государственной службе, занимающий в порядке, предусмотренном действующим законодательством, должность в органе государственной власти, имеющий специальные властные полномочия, выражающиеся в обладании правом совершать действия, вызывающие юридические последствия, постоянно, временно или по специальному полномочию наделенное правом единолично рассматривать и разрешать административные дела, принимать административные акты, а также наделенное правом по занимаемой должности выполнять организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах и несущее в случаях, предусмотренных законодательством, повышенную юридическую ответственность". Представляется, что это определение включает наиболее полный набор элементов, верно отражающий с некоторыми комментариями обсуждаемую категорию. Но отраслевая привязка здесь тоже есть.
Кроме того, в законодательстве отражается непоследовательность в понимании отличия административного права от гражданского, публичного от частного.
Общее для всех случаев понятие должностного лица закреплено в п. 5 ст. 4 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации": "Должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления". Данное определение уже приведенных ранее.
Для того чтобы определить субъектный состав должностных лиц, в том числе при специфике правового статуса воинских частей, необходимо определить, что можно понимать под представителем власти, организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, которые выполняют должностные лица.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" разъясняет соответствующую норму УК РФ. Представитель власти — работник государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (п. 2), например наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД России и ФСБ, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.
К организационно-распорядительным функциям относится, например, руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий (п. 3). К административно-хозяйственным функциям относятся, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. (п. 3).
Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не предусматривает уравнения статуса государственного органа со статусом государственного учреждения и государственного предприятия, но, например, Инструкция о присвоении квалификационных категорий сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, утв. приказом Минюста России № 283, совершенно явно уравнивает статус таких лиц вне зависимости от категорий субъекта государственной власти: орган или учреждение, а в некоторых других документах уравнивается статус работников и государственных предприятий.
Интересен в этом отношении следующий судебный казус.
Приговором Омского областного суда оправданы Каменев в получении взяток, а Кузнецова — в даче взятки, поскольку в соответствии с мотивировкой суда, управляющий Омским отделением Пенсионного фонда РФ Каменев не являлся представителем власти и не подпадает под действие ст. 290 УК РФ, так как не осуществлял законодательную, исполнительную или судебную власть и не был работником государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенным распорядительными полномочиями в отношении не находящихся от него в служебной зависимости лиц либо наделенным правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями. Каменев выполнял организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в некоммерческой организации, не относящейся к органам государственной власти или местного самоуправления, к государственным или муниципальным учреждениям.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В обоснование суд сослался на Положение о Пенсионном фонде РФ (утв. постановлением Верховного Совета РФ № 2122-1), из содержания п. 1 и 15 которого следует, что Пенсионный фонд РФ — юридическое лицо, самостоятельное финансово-кредитное учреждение, выполняющее отдельные банковские операции. Оно не относится к государственным органам, органам местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждениям. При таких обстоятельствах, независимо от правоспособности руководителя отделения Пенсионного фонда РФ, он не является должностным лицом применительно к примечанию к ст. 285 УК РФ. Поэтому Каменев не признан судом субъектом должностных преступлений.
С таким выводом не согласился Президиум Верховного Суда РФ, удовлетворивший протест заместителя Генерального прокурора РФ. Он указал, что управляющий отделением Пенсионного фонда РФ является субъектом должностных преступлений. Среди аргументов Президиума Верховного Суда РФ были следующие. Согласно Положению о Пенсионном фонде РФ данный Фонд по своему юридическому статусу и организационно-правовой форме является государственным учреждением со специальной правоспособностью, установленной Верховным Советом РФ.
Отношения Пенсионного фонда РФ с работодателями и индивидуальными предпринимателями, обеспечивающие целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, направляемых на пенсионное обслуживание, носят административно-властный характер и являются для указанных лиц обязательными. Отделение Пенсионного фонда РФ, а соответственно и Каменев как его руководитель вправе осуществлять распорядительные и властные действия в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
Следовательно, Пенсионный фонд РФ наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий именно законом. Такие полномочия по смыслу ч. 2 ст. 7, ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 15, ст. 39, ч. 1 ст. 45, п. "в", "ж" ст. 71, п. "ж" ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 78, ст. 110, п. "в", "г", "е" ч. 1 ст. 114 и ст. 115 Конституции РФ относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов. Приговор суда отменен, и дело передано на новое судебное рассмотрение.
Неопределенность понятия должностного лица, тем более должностного лица на государственной службе, приводит к вынесению судебными органами противоречивых решений.
Следует поддержать предложение М. В. Ермоленко, считающей, что очередной задачей, стоящей перед наукой административного права, и соответственно следующим шагом в нормотворчестве должно стать формирование единого общеправового понятия должностного лица. В связи с этим, по ее мнению, необходимо принять специальный федеральный закон о должностных лицах в Российской Федерации.
В заключение обсуждения статуса должностного лица приведем пример из международной практики. Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (Стамбул), в ст. 1 "Подкуп должностных лиц иностранных государств как уголовное преступление", в частности, гласит:
"Для целей данной Конвенции... термин "должностное лицо иностранного государства" означает любое лицо, занимающее назначаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства; а также любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства, в том числе для государственного агентства или государственного предприятия, равно как и любое должностное лицо или представитель государственной международной организации". В данном документе используется, как видим, наиболее широкое определение должностного лица.
Так же как статус должностного лица, в Российской Федерации неопределенным является и статус чиновника.
В континентальной системе права статус должностного лица часто связывают с понятием "чиновник". "Служащий, обладающий чином, назывался чиновником", — считает М. А. Ковальчук. Но важнее для определения понятия статуса чиновника является мнение В. Е. Чиркина.
Он считает, что чиновники относятся к "классифицированной государственной службе", которая характеризуется:
— привилегией несменяемости;
— обладанием особыми правами, некоторыми привилегиями и дополнительными обязанностями: дискреционными полномочиями, повышенным материальным обеспечением;
— дополнительными обязанностями, среди которых: принцип лояльности (верности) государству, запрещение участвовать в забастовках и ограничение политических прав.
Закон № 79-ФЗ вместе с чинами, очевидно, узаконил категорию "чиновник" в законодательстве РФ. Из ругательства, каковым считалось это слово во времена СССР, оно превратилось в законный символ государственной власти. Но наиболее характерным для понимания института чиновничества законодательством о чиновниках является законодательство Германии. И статус чиновника в ФРГ значительно отличается от статуса нового чиновника в Российской Федерации.
Действующий в ФРГ Рамочный закон об унификации законодательства о чиновниках даже в самом названии употребляет термин "чиновник", но фактически им регулируются основные положения государственной службы и статуса государственного служащего вообще. В отличие от иных государственных служащих в Германии исторически основной чертой чиновника являлась гарантия его устойчивости даже в случаях противоречия своему патрону в принятии решений о государственных делах. Такой гарантией для чиновника служит его несменяемость.
Черты самостоятельности российского чиновника мы можем найти в тех положениях законодательства о государственной службе РФ, где государственному служащему запрещается выполнять незаконный приказ начальника под страхом личной за него ответственности. Однако такое предписание не содержит в себе какой-либо гарантии устойчивости статуса такого должностного лица в случае, если он таким правом воспользуется.
В качестве примера можно привести случай с генералом ГРУ Корабельниковым, который, по сообщениям печати, оспорил приказы министра обороны РФ Сердюкова как неграмотные, но дело закончилось тем, что Корабельников вынужден был подать рапорт об отставке.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
