Противостояние экономики и экологии — одна из важнейших проблем охраны окружающей среды. До принятия Закона РСФСР № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» ее пытались решить в основном путем применения мер административного воздействия на основе установления запретов и ограничений, мер административного и уголовного наказания. Однако такой подход не принес ожидаемого результата. Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» существенно развил и дополнил положения предыдущего закона о воздействии на отношения «экономика — экология» посредством экономико-правовых методов.
В соответствии с п. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Но это свободное хозяйствование на земле недопустимо понимать как полный произвол. В приведенной статье предусмотрено два существенных момента, которые никак не ущемляют свободы собственников земли, но несколько ограничивают их деятельность. Собственники и владельцы земли не должны наносить ущерб ОС и нарушать права и законные интересы третьих лиц. Если они не соблюдают эти условия закона, для них должны наступать юридические последствия, предусмотренные уголовным, административным и гражданским законодательством.
В настоящее время экологическое законодательство предусматривает включение в механизм регулирования экологических отношений средств экономического стимулирования. При этом постулируется: охрана окружающей среды только тогда будет иметь положительный эффект, когда станет составной частью самого хозяйственного механизма, когда она будет экономически выгодна хозяйствующему субъекту. Если организационно-правовой механизм связан в основном с административными, организационными и правовыми мерами (учет, контроль, разрешение споров, ответственность, возмещение ущерба), то экономический механизм — с собственно экономическими мерами.
Экономико-правовой механизм природопользования и ООС (далее ПР и ООС) мы определяем как совокупность мер, регулирующих и стимулирующих посредством правовых норм субъектов хозяйственной и иной деятельности к выполнению ими экологических требований, обеспечивающих ООС и рациональное природопользование.
Элементами экономико-правового механизма ООС являются:
— правовые основы регулирования природопользования;
— планирование (прогнозирование) ПР и ООС;
— финансирование действий в области ООС;
— экологическое страхование;
— экологическое стимулирование (льготы).
Дополнительная сложность в этом вопросе кроется в самом объекте природопользования и охраны: недр, вод, земель, атмосферного воздуха, лесов, объектов животного мира; здесь существуют как общие, так и специфические особенности.
Рассмотрим характеристики отдельных элементов экономико-правового механизма ПР и ООС.
Этот вид регулирования представляет собой мероприятия по ПР и ООС в составе экологических программ, разрабатываемых на основе комплексного анализа важнейших факторов (демографическая ситуация, научно-технический потенциал, социальная структура, состояние природных ресурсов) и перспектив их изменений с учетом природно-ресурсного потенциала отдельных регионов.
В настоящее время в Российской Федерации осуществляется планирование ООС как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.
В качестве примера наиболее значимых программ в этом контексте назовем комплексные и целевые программы Правительства Москвы, направленные на восстановление отдельных природных комплексов, разрушенных в результате антропогенной деятельности, например, постановление Правительства Москвы № 355-ПП «О генеральной схеме отвода и очистки поверхностного стока с территории г. Москвы» (в ред. постановления Правительства Москвы № 1043-ПП); постановление Правительства Москвы № 619 «О комплексе мер по повышению химической безопасности г. Москвы (в ред. постановления Правительства Москвы № 591-ПП); или постановление Правительства РФ № 584 «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского бассейна».
На финансирование федеральных целевых экологических программ из Федерального бюджета было выделено 100-500 тыс. рублей. Эти программы направлены на: государственную поддержку государственных природных заповедников и национальных парков; создание Единой государственной автоматизированной системы контроля за радиационной обстановкой; оздоровление экологической обстановки в отдельных регионах, таких как Самарская, Свердловская и Оренбургская области, города Братск, Нижний Тагил, Чапаевск и Череповец; программы «Отходы», «Сохранение амурского тигра», «Возрождение Волги».
Общие требования к прогнозированию экологической обстановки закреплены в Законе Российской Федерации № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития».
Существуют три вида прогнозов: долгосрочные (один раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочные (на срок от трех до пяти лет ежегодно корректируются) и краткосрочные (ежегодные — отражаются в федеральном бюджете).
Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природно-ресурсных правовых актах:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
— в Водном кодексе РФ определены схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76), государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77);
— в Законе «О животном мире» предусмотрены федеральные, территориальные и местные государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания (ст. 18);
— в Земельном кодексе РФ (ст. 68) и Лесном кодексе РФ (ст. 72) установлено, что планирование использования и охраны данных ресурсов и объектов осуществляется в форме земле и лесоустройства. Например, в соответствии со ст. 68 ЗК РФ землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Правовое регулирование финансирования действий в области охраны окружающей среды
Финансирование экологических программ и мероприятий по ООС производится за счет:
— федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации (отдельной строкой);
— добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.
Для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в ОС, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач создается единая система внебюджетных государственных экологических фондов.
В соответствии с Федеральным законом № 194-ФЗ «О федеральном бюджете» предусмотрено финансирование многих целевых программ, например Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России» на которую выделяется 59800,00 тыс. руб., в которой выделяются отдельной строкой следующие подпрограммы: «Водные ресурсы и водные объекты», «Регулирование качества окружающей среды», «Поддержка особо охраняемых природных территорий», «Сохранение редких и исчезающих видов животных», «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории», «Возрождение Волги», «Гидрометеорологическое обеспечение безопасности жизнедеятельности и рационального природопользования» и др.
Федеральный закон № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» отдельной строкой предусматривает:
1) Финансирование мероприятий в области контроля за состоянием ОС, природопользования и экологической безопасности в размере 25000,00 тыс. руб.;
2) Расходы на мероприятия по повышению ядерной, радиационной и экологической безопасности и поддержке фундаментальной и прикладной науки в размере 2023200,00 тыс. руб.
Федеральный закон № 92ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» устанавливает особенности государственного регулирования отношений в области разработки и реализации специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории.
В соответствии с этим актом разработка специальных экологических программ в области ООС осуществляется с учетом:
— необходимости реабилитации радиационно загрязненных участков территории и ООС;
— направлений социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся радиационно загрязненные участки;
— радиационной безопасности населения, уровней радиационного загрязнения участков территории, задач их реабилитации;
— включения в специальные экологические программы мер по социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате радиационных аварий, в том числе мер по охране здоровья таких граждан и их переселению из населенных пунктов, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
Субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют порядок формирования и расходования средств региональных экологических фондов (например, в Московской области — это Закон «О бюджете Московского областного экологического фонда»), в Москве — Положение о целевом бюджетном территориальном экологическом фонде (ЦБТЭФ), утвержденное Распоряжением премьера правительства г. Москвы.
Для примера приведем объемы доходов и направления расходования целевого бюджетно-территориального экологического фонда г. Москвы.
Доходы данной организации составили 525 000 тыс. руб. и были получены из: отчислений от плат за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в ОС, размещение отходов и другие виды загрязнения и нерационального природопользования; средств, полученных по искам о возмещении вреда ОС и штрафам за экологические правонарушения, а также средств, предназначенных на компенсационное озеленение.
Расходы этого целевого фонда составили сумму 525000 тыс. руб. и были распределены следующим образом: максимальная сумма (475 000 тыс. руб.) на финансирование мероприятий по сохранению и восстановлению природных комплексов, земельных ресурсов и живой природы, расширению охранных и рекреационных зон; минимальные суммы (500 и 610 тыс. руб.) были израсходованы, соответственно, на финансирование программ по экологическому образованию населения и подготовку ежегодного доклада о состоянии ОС.
Общественные фонды охраны окружающей природной среды образуются за счет добровольных взносов населения, пожертвований общественных объединений и других источников. Указанные фонды создаются общественными экологическими объединениями и расходуются исключительно на охрану окружающей природной среды. Порядок образования и расходования указанных фондов определяется общественными объединениями, их учредившими.
Платежи за природопользование и загрязнение окружающей среды
Закон об ООС одним из своих принципов закрепляет платность природопользования и возмещение вреда ОС. В ст. 16 Закона установлено, что негативное воздействие на ОС является платным и внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по ООС и возмещения причиненного ей вреда.
В целом российское законодательство устанавливает два вида платежей:
1) плату за пользование природными ресурсами и
2) плату за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия на нее.
Плата за природные ресурсы (земли, недра, воды, леса и иную растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) регулируется соответствующими природно-ресурсными законодательными актами и взимается:
— за право пользования природными ресурсами (ст. 65 ЗК РФ; ст. 42, 43 Закона «О недрах»; ст. 123 ВК РФ);
— за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов (ст. 125 ВК РФ);
— за причинение вреда (ст. 76 ЗК РФ).
Плата за негативное воздействие на ОС (ее загрязнение) является экономическим стимулом к тому, чтобы предприятия природо-пользователи, деятельность которых связана с вредными воздействиями на ОС, сами (добровольно) предпринимали меры по уменьшению ее загрязнения в соответствии с требованиями экологического законодательства.
Установлено два вида подобных платежей:
1) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов;
2) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов.
Для определения размера платы используются базовые нормативы платы, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов разработаны в соответствии с постановлением Правительства РФ (в ред. Постановления Правительства РФ № 463, с изм., внесенными решением Верховного Суда РФ № ГКПИ 0349) № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» включают:
— нормативы платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников (в зависимости от вида сжигаемого топлива, транспортного средства и пробега);
— нормативы платы за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
— нормативы платы за размещение отходов.
Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для ОС и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов рек определены коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие особенности экологических факторов — природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов. Установлено, что дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы.
Плата за загрязнение ОС в пределах допустимых нормативов выбросов, сбросов, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования всех полученных произведений (по видам загрязнения). Такая же плата в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитами и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования всех полученных произведений (по видам загрязнения).
При определении платы за сверхлимитное загрязнение соответствующие ставки лимитной платы умножаются на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами; затем все полученные произведения суммируются и умножаются на пятикратный повышающий коэффициент. В случае отсутствия у природо-пользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная.
Предельные размеры платы за загрязнение ОС сверх допустимых нормативов устанавливаются в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, и дифференцируются по отдельным отраслям народного хозяйства с учетом их экономических особенностей. Если указанные платежи равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении природо-пользователя, то специально уполномоченными государственными органами в области ООС, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривается вопрос о приостановке или прекращении деятельности предприятия.
Средства, взимаемые за загрязнение, перечисляются природо-пользователями в бесспорном порядке: 90 % па специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов; 10% — В доход федерального бюджета для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны природы.
Правовое регулирование экологического страхования
В соответствии с Законом об ООС (ст. 18) целью экологического страхования является защита имущественных интересов физических и юридических лиц на случай экологических рисков.
Согласно данной статье в России осуществляется обязательное (п. 2 той же статьи) на основании законодательства и добровольное экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф. Денежные фонды экологического страхования расходуются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф.
Обязательное экологическое страхование. Для повышения ответственности предприятий, организаций, учреждений, являющихся источником повышенной опасности для здоровья людей и ОС Федеральный закон № 116ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 10 января 2003 г.) вводит обязательное государственное страхование. В соответствии со ст. 15 этого Закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и ОС в случае аварии на опасном производственном объекте.
При этом минимальный размер страховой суммы в случае аварии на опасном производственном объекте составляет:
а) для опасного производственного объекта в случае, если на нем:
— получаются, используются, перерабатываются, образовываются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в соответствующих количествах или превышающих их — 7 000 000 рублей;
— получаются, используются, перерабатываются, образовываются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в количествах, меньших, чем количества, указанные в приложении 2 к упомянутому закону, — 1 000 000 рублей;
б) для иного опасного производственного объекта — 100000 рублей.
Государственный надзор в области промышленности осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации с целью проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований пром-безопасности. Эти требования включают в себя условия, запреты, ограничения, содержащиеся в федеральных законах и других нормативных правовых актах, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. Доведение требований промышленной безопасности до всех эксплуатирующих организаций и федеральных органов исполнительной власти, а также Российской академии наук, имеющих подведомственные опасные производственные объекты, обеспечивает Федеральный горный и промышленный надзор России, его территориальные органы и другие федеральные органы исполнительной власти на принципах самостоятельности и независимости от поднадзорных организаций.
Обязательное экологическое страхование также предусмотрено Федеральным законом № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».
Основным документом в области добровольного экологического страхования является Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации, утвержденное Минприроды России и Российской государственной страховой компанией.
В экологическом страховании объектом страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна на территории действия конкретного договора страхования.
Страховым случаем является событие — внезапное непреднамеренное нанесение ущерба ОС в результате аварий, приведших к неожиданному выбросу загрязняющих веществ в атмосферу, к загрязнению земной поверхности, сбросу сточных вод. Перечень страховых рисков оговаривается в каждом конкретном случае при заключении договора страхования.
Правовое регулирование экономического стимулирования (льготы)
В соответствии с Законом об ООС (ст. 14 и 17) внедрение наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использование вторичных ресурсов, переработка отходов, осуществление других эффективных мер по ООС, соответствующих законодательству, а также предпринимательская деятельность, направленная на ООС, государством не только поддерживается, но и поощряется посредством установления налоговых и других льгот.
Примером стимулирующей налоговой политики по отношению к предприятиям, осуществляющим свою деятельность в природоохранной сфере, может служить п. б ст. 11 Закона об ООПТ, о налоговых льготах, предоставляемых Государственным природным заповедникам, законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации и ст. 12 Закона. № 17381 «О плате за землю», которая устанавливает налоговые льготы и освобождают от земельного налога государственные природные заповедники, национальные и дендрологические парки, ботанические сады, предприятия и граждан, занимающихся традиционными промыслами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами и ремеслами в местах их традиционного бытования. Кроме этого, освобождаются от земельного налога научные организации, опытные, экспериментальные и учебно-опытные хозяйства научно-исследовательских учреждений и учебных заведений сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля, а также научные учреждения и организации другого профиля за земельные участки, непосредственно используемые для научных, научно-экспериментальных, учебных целей и для испытаний сортов сельскохозяйственных и лесохозяйственных культур.
Кроме того, п. 3 ст. 20 Закона об ООПТ устанавливает налоговые льготы, определенные законодательством РФ, для природных парков, а также собственников, владельцев и пользователей земельных участков в границах территорий природных парков, которые имеют ограничения в использовании своих участков, в связи с соблюдением режима охраны.
Следует отметить, что Закон об ООПТ предоставляет возможность самостоятельного использования благотворительных взносов, а также штрафов, налагаемых в административном порядке, за нарушение режима особой охраны ООПТ, предприятиями, создаваемыми в порядке, установленном данным законом, на цели обеспечения рационального природопользования и ООС.
Современное нормативное регулирование в России предусматривает возможность включения затрат, связанных с природоохранной деятельностью, в себестоимость продукции. Так, пп. 7 п. 1 ст. 254 Налогового кодекса РФ относит к материальным расходам затраты налогоплательщика, связанные с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения. В их числе расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией очистных сооружений, золоуловителей, фильтров и других природоохранных объектов, расходы на захоронение экологически опасных отходов, на приобретение услуг сторонних организаций по приему, хранению и уничтожению экологически опасных отходов, очистке сточных вод, платежи за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду и другие аналогичные расходы.
Большинство нормативных актов, регулирующих отношения природопользования и ООС содержат нормы, предусматривающие развитие механизма экономического стимулирования в этой области. Например, ст. 54 Закона «О животном мире» устанавливает экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира, посредством установления налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим не только охрану, воспроизводство и устойчивое использование объектов животного мира, но и охрану, и улучшение состояния среды его обитания. Закон говорит о предоставлении юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира и о премировании должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану животного мира, за выявленные нарушения законодательства РФ об охране и использовании животного мира.
Стимулирование рационального природопользования и природоохранной деятельности регулируется также законами «Об исключительной экономической зоне» и «О континентальном шельфе». Так, ст. 38 Закона «Об исключительной экономической зоне» предусматривает экономическое стимулирование работников органов охраны. Такое симулирование осуществляется в соответствии с законодательством РФ и включает в себя установление налоговых и иных льгот, должностных надбавок за особые условия охраны исключительной экономической зоны и ее живых и неживых ресурсов и премирование за выявление нарушения данного закона и международных договоров Российской Федерации.
Законодательством субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные виды экономического стимулирования.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
