Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. Связаться с автором
Анализ научной литературы по вопросам производств, в том числе и контрольной деятельности, действующее процессуальное законодательство позволяет прийти к выводу, что контрольное производство является стержнем контрольного процесса, его «главным элементом, представляющим собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые:
1) образуют собой определенную совокупность контрольно-процессуальных отношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями;
2) вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого дела;
3) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных контрольных результатов в соответствующих актах-документах».
Есть мнение, что контрольное производство обязательная стадия управленческой деятельности представляется возможным и такой подход.
В составе контрольного производства исходными, определяющими являются контрольные правоотношения, поскольку они несут непосредственную нагрузку в механизме контрольного процесса и представляют собой предмет деятельности уполномоченных субъектов для достижения поставленных целей.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Рассмотрим содержание этих правоотношений, которое имеет определенное научно теоретическое и практическое значение. Это обусловлено тем, что только полное и точное установление содержания контрольных правоотношений и характера процессуальных полномочий органов контроля позволяет правильно разрешить ту или иную жизненную ситуацию (юридическое дело).
Контрольное правовое отношение существует там и тогда, где и когда контрольная деятельность урегулирована правовыми нормами. Последнее обстоятельство имеет чрезвычайно важное значение при характеристике именно государственного контроля, поскольку процесс (процедура) контрольной деятельности в сфере государственного управления всегда урегулирован правовыми предписаниями (установлениями). Этого не скажешь о социальном контроле, так как его осуществление в ряде случаев не связывается с правовой нормой (к примеру, контроль родителей за времяпрепровождением своих детей и т.п.). Поэтому отметим правильность позиции А.И. Рябко, который пишет, что социальный контроль, урегулированный правом и осуществляемый в правовых отношениях, есть социально-правовой контроль в отличие от социального контроля в целом.
Контрольные правоотношения отношения формализованные, так как они осуществляются в определенной системе социальных связей и направлены на их упорядочение, эффективность. Эти отношения всегда происходят в определенной сфере, системе, отличающейся внутренней организацией.
В контрольном правоотношении «праву одной стороны проверять законность и целесообразность управленческой деятельности, фактическое исполнение принятых решений и даваемых заданий корреспондирует обязанность другой создавать нужные для этого условия, выполнять требования контролирующего органа. В свою очередь, проверяемый орган государственного управления, его руководитель вправе требовать, чтобы проводимый за их работой контроль не выходил за рамки полномочий, установленных для проверяющего органа или лица законодательством».
Следовательно, контрольное правоотношение может рассматриваться в качестве специфической социальной связи, в которой составляющие его полномочия в конкретных правоотношениях связаны между собой и всегда корреспондируют друг к другу, анализ контрольных правоотношений предполагает изучение их субъектов, объектов, оснований возникновения, изменения и прекращения, прав и обязанностей в отношениях по контролю.
Объектами контроля выступают, с одной стороны, все сферы управленческой, хозяйственной, социально-культурной, административной деятельности, а с другой управленческие функции: планирование, использование информации, решения, организационно-инструктивные действия и т.д. «Тем самым контроль как бы «замыкает» осуществление указанных функций, позволяя выявить степень их направленности на заданные цели, ход осуществления, оценить уровень деятельности организаций и должностных лиц».
Детально исследуя структуру контрольного правоотношения писали: «Непосредственным объектом контрольного правоотношения выступает субъективная деятельность контролируемых, различаемая к трем сферам общественной деятельности: политико-административной, хозяйственной и социально-культурной». И они, полагаем, правы, их точка зрения, высказанная еще в советские времена относительно контрольных правоотношений, не потеряла научного и практического значения и сегодня. Действительно, полномочия органов государственного контроля проявляются во всех сферах жизнедеятельности современной России.
Аналогично и мнение Л.В. Акопова, который пишет, что объектом контрольно-правовых отношений следует считать только действия субъектов, так как именно юридически значимые действия, поступки, поведение физических и юридических лиц (различной организационно-правовой формы и юридического статуса) подвергаются контролю и надзору.
Таким образом, приходим к выводу, что объектом контрольных правоотношений всегда является деятельность подконтрольных объектов во всех сферах жизни общества.
Что же касается субъектов контрольной деятельности, то в этом статусе могут быть как государственные органы и организации, их должностные лица, так и граждане и их объединения (если говорить не только о государственном, но и об общественном контроле как видах социального контроля). «Субъекты общественного контроля общественные организации, органы общественной самодеятельности, отдельные граждане. Многообразие субъектов контроля, их полномочий, содержание деятельности характерны и для общественного контроля».
В свое время отдельными учеными был введен в научный оборот термин «лидирующий» субъект контрольных правоотношений.
Несколько по-иному считает А.И. Рябко: «Учитывая характер контрольной деятельности и содержание контрольных правовых отношений, субъект, осуществляющий контроль, следует именовать активным субъектом, поскольку он обладает правом (или обязанностью) контроля, и от него исходит контролирующее воздействие на объект контроля. Субъект, представляющий контролируемое явление (собственники, титульный владелец, лицо, чье поведение контролируется и т. д.), является пассивной стороной, обязанной подчиняться контролирующему воздействию, создать соответствующие условия, предоставить материалы, документы и пр. Пассивный субъект контроля в зависимости от вида контрольной деятельности нередко обладает и правами, например, правом на обжалование. Однако профилирующей в его правовом положении является именно обязанность претерпеть контрольное воздействие в силу закона или договора, как необходимый, «несущий» элемент правоотношения».
Такой подход к определению субъектного состава контрольных правоотношений понятен, хотя вызывает определенные сомнения в необходимости именно такой градации субъектов (активные и пассивные). Думается, что в этих правоотношениях роли, а в отдельных случаях полномочия субъектов контроля так переплетены, так взаимопроникаемы и взаимообусловлены, что разделить их почти невозможно. Отметить лидирующую роль контрольного органа, полагаем, необходимо, а вот определять роль контролируемого органа только как пассивную вряд ли корректно. Ведь контролируемый орган в ряде случаев законом наделен широкими полномочиями (право на встречные действия, обжалование и т.п.), которые никак не могут характеризовать его как пассивную сторону в правоотношениях по контролю.
Далее подчеркнем, что контрольные правоотношения имеют государственно-властный характер, то есть представляют собой «власте-отношения». Всякий социальный контроль, любой из его видов есть атрибут власти, важнейшее его проявление. Каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем. По этому поводу Е.В. Шорина заметила, что властные полномочия контролирующих органов выражаются в том, что они в пределах компетенции вправе проверять работу подконтрольных органов, независимо от их желания определять вопросы, по которым необходима проверка, избирать и применять на месте меры к устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию виновных в них лиц.
Кроме того, контрольные правоотношения построены на началах субординации; как правило, имеют иной состав участников, нежели состав участников, связанных с ними «организуемых» отношений; складываются не ради осуществления своих интересов, а ради реализации «чужого» интереса, и, как правило, имеют вспомогательный характер, выполняют служебную роль по отношению к последним.
Характеристика контрольных правоотношений определяется также и тем, что все результаты контроля всегда оформляются в соответствующих правовых актах-документах, которые должны отвечать определенным требованиям: строгая подзаконность, обоснованность, логичность, доступность языка изложения, соблюдение обязательных реквизитов.
Предметность и юридическая природа обусловливают специфику контрольных актов. Их принятие регулируется в законах и положениях.
Так, ст. 65 Градостроительного кодекса РФ посвящена контролю за осуществлением градостроительной деятельности, в ходе которого проверяется соблюдение требований градостроительной документации, нормативов и правил. Решения и указания исполнительных органов и органов архитектуры и градостроительства носят обязательный характер.
В Водном кодексе РФ ст. 81 посвящена государственному контролю за использованием и охраной водных объектов. В соответствии с этим Правительство РФ утвердило Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов.
Статья 65 Воздушного кодекса РФ о контроле за деятельностью авиационных предприятий и индивидуальных предпринимателей предусматривает применение таких мер воздействия, как предупреждение, лишение разрешения, сертификата, лицензии, наложение штрафа.
Систематически осуществляется и финансовый контроль. Важным звеном механизма финансового контроля является Счетная палата РФ, статус которой установлен федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», и аналогичные органы в субъектах федерации. Счетная палата РФ осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Акты Счетной палаты РФ обязательные предписания (указания по результатам проверок, заключения, обращения).
Органы внутренних дел, в частности полиция, в соответствии с Законом РСФСР «О полиция» вправе контролировать соблюдение правил паспортной системы, правил выезда, въезда, пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, регулировать дорожное движение и осуществлять другие контрольные функции. Общие нормативные положения о порядке проверки и контроля сочетаются с оперативными указаниями и предписаниями.
Таковы некоторые характеристики контрольных правовых отношений, которые, с нашей точки зрения:
- Во-первых, возникают, изменяются и прекращаются в связи и по поводу определенной жизненной ситуации, урегулированной правом (юридическое дело);
- Во-вторых, их объектом являются практически все сферы управленческой, экономической, социальной, административной деятельности;
- В-третьих, они имеют своеобразный субъектный состав;
- В-четвертых, их можно квалифицировать как «власте-отношения» (без наличия властности, контрольная деятельность не будет средством реального устранения допускаемых отклонений, нарушений).
Кроме правоотношений, в составе контрольного производства важное место принадлежит доказыванию, как специфическому процессуальному средству, позволяющему достигать целей контрольного процесса в соответствии с принципом объективной истины.
В теории права доказывание рассматривается как исследовательская деятельность. Ее результатом является воспроизведение того или иного фрагмента действительности, моделирование (реконструкция) всех обстоятельств дела.
Лидирующие субъекты контрольного процесса в силу должностного положения обязаны принять все необходимые меры для всестороннего, полного и объективного установления всех обстоятельств контрольного дела. Любое обвинение, предъявленное контрольными органами должностному лицу (гражданину) должно быть аргументированным и мотивированным, то есть доказанным.
С учетом классификации субъектного состава контрольных правоотношений субъекты контрольного доказывания также могут быть подразделены на лидирующих (контролирующих), подконтрольных (контролируемых) и вспомогательных (свидетели, эксперты и т.п.).
Примечательно, что последняя группа субъектов, хотя и названа вспомогательной, несет на себе большую нагрузку в процессе доказывания. Сведения, полученные от вспомогательных субъектов, порой имеют решающее значение для выводов контролирующих. Вспомогательные субъекты привлекаются к контрольному процессу по мере необходимости и выполняют свои обязанности в силу закона под страхом применения к ним (в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения этой обязанности) мер государственного принуждения.
В контрольном процессе полномочия по сбору, проверке, закреплению и оценке доказательств принадлежат контролирующим субъектам.
Доказательства представляют собой любые фактические данные, на основе которых должностные лица контролирующих органов в предусмотренном законом порядке устанавливают наличие или отсутствие обстоятельств, подлежащих доказыванию при производстве по контрольному дела. К примеру, в уголовном процессе совокупность источников доказательств, как и сами доказательства, строго регламентируются законом (ст. 74 УПК РФ). В контрольном процессе это требование менее формализовано, фактические обстоятельства могут быть получены из любого (но законного!) источника (показания очевидца, письменные носители информации, не являющиеся документами и т.п.).
Контролирующий субъект в процессе доказывания сам решает вопрос о выборе источников доказательств, способов и форм установления фактических обстоятельств. Конечно же, такая доказательственная деятельность осуществляется не по принципу личного усмотрения, а на основании предписанной нормативным правовым актом процедуры в соответствии с полномочиями.
Так, государственные инспекторы по использованию и охране земель при выполнении возложенных на них обязанностей посещают организации и объекты, обследуют земельные участки, составляют по результатам проверок акты, являющиеся доказательствами по контрольному делу.
В процессе контрольной деятельности с целью обнаружения доказательств контролирующие субъекты могут непосредственно обследовать объекты (к примеру, как отмечалось, органы земельного контроля обследуют земельные участки), беспрепятственно и по своей инициативе посещать подконтрольные объекты и осуществлять контроль на месте. Это дает возможность не только выявлять фактические обстоятельства и положение дел, но и оперативно принять меры к устранению выявленных отступлений и нарушений законности. При опосредованной деятельности контролирующих органов изучается документация: отчетность, статистические данные, справки и другие документы.
Подчеркнем, что основная задача лидирующих субъектов контрольного процесса заключается в сборе, проверке, закреплении и оценке доказательств с целью установления объективной истины и принятии на этой основе обоснованного и законного решения. Полнота доказательств в контрольном процессе должна обеспечить, с одной стороны, всю необходимую для правильного разрешения контрольного дела совокупность фактических обстоятельств, а с другой достаточность для обоснования объективных выводов по делу.
Очень важное обстоятельство при доказывании это наличие причинно-следственной связи между совершенным правонарушением и причиненным ущербом, связи между правонарушением и виновностью лица, его совершившего. Только в таком случае меры воздействия будут законными и справедливыми, соразмерными с вредоносным действием (бездействием) подконтрольного субъекта контрольного процесса.
Надо также иметь в виду, что все доказательства соответствующим образом оформляются. В контрольном процессе наиболее широкое распространение получили письменные объяснения, протоколы, справки, акты экспертиз и ревизий и т.п.
Официальное документальное закрепление выявленных в ходе проверки фактических обстоятельств является неотъемлемым компонентом любого контрольного производства.
Такое документальное закрепление на практике осуществляется при помощи установленной законодательством системы (перечня) официальных правовых документов. Как правило, это письменные документы, которые принимаются лидирующим субъектом по результатам контрольной деятельности. Заметим, что принятые в последние годы законодательные акты о контролирующих органах содержат перечень актов-документов, выносимых контролирующими органами в пределах их компетенции после соответствующих проверок.
На основании ст. 17 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина РФ, результаты ревизии оформляются актом и письменными заключениями, то есть нормативно установленными актами-документами.
Правовые акты-документы контрольных органов являются правоприменительными и их юридическая природа заключается в том, что они являются результатом реализации государственно-властных полномочий соответствующих контрольных органов. Характерной их чертой является то, что они направлены на обеспечение исполнения законов и иных правовых актов и принимаются в порядке контроля за выполнением подконтрольными субъектами уже действующих нормативных правовых актов.
Исходя из этого, можно выделить такие признаки контрольных актов-документов. Отметим, прежде всего, что акты-документы контролирующих органов касаются определенных организаций либо определенного круга лиц, задействованных в ходе контрольного мероприятия. Эти документы строго персонифицированы, поскольку указывают на конкретные субъекты исполнения персонально.
Кроме того, акты-документы контрольных органов, как правило, являются актами разового действия они направлены на однократное применение и не рассчитаны на длительное время (хотя в этом правиле могут быть исключения: к примеру, отдельные предписания контролирующих органов устанавливают сроки устранения выявленных недостатков, нередко требующие значительного периода времени.
В числе других признаков актов-документов можно назвать то, что в них нередко содержатся также и правовая оценка деятельности подконтрольного субъекта. Здесь надо иметь в виду, что контрольный акт-документ издается на основе действующих норм, принимается компетентным органом (должностным лицом) в рамках его компетенции, выносится в точном соответствии с нормами процессуального и материального права и содержит конкретные предписания. При этом акты-документы контрольной деятельности должны отвечать требованиям краткости, конкретности, четкости, аргументированности, ясности и грамотности изложения, соблюдения обязательных реквизитов и т.п.
Заметим, что в ряде нормативных актов о контролирующих органах можно найти прямое указание на перечисленные выше признаки. Так, в ранее уже упомянутой Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ (ст. 19) говорится о том, что в актах ревизии, ревизующие должны соблюдать объективность и обоснованность, четкость, лаконичность, доступность и системность изложения.
Возможно подразделение актов-документов контрольного процесса на исходные, промежуточные, завершающие и информационные.
Под исходными документами подразумеваются те, которые предшествуют началу контрольного процесса; к примеру, перед проведением мероприятий по осуществлению государственного санитарно эпидемиологического надзора соответствующее должностное лицо (главный врач или его заместитель) издает распоряжение, состоящее из констатирующей и распорядительной частей.
Предписание о приостановлении промышленного, гражданско жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, выдаваемое органами земельного контроля можно отнести к промежуточным контрольным документам.
Информационные контрольные документы преследуют цель устранения подконтрольным субъектом выявленных в ходе контрольного производства нарушений законности. К примеру, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора по результатам контрольной деятельности вправе направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
И, наконец, завершающие контрольные документы содержат конкретное решение и итоговую оценку по контрольному делу (акт ревизии, акт по результатам проверки, заключение и т.п.).
Изложенное позволяет определить контрольное производство как главный элемент контрольного процесса, который служит важным средством поддержания режима законности во всех сферах общественной жизни, надлежащего выполнения предписаний, содержащихся в законодательных и иных нормативных актах, всеми субъектами права.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
