Парламентские процедуры

Конституционно-правовые основы парламентских процедур в Российской Федерации

Понятие и содержание парламентских процедур. В философии убедительно доказано единство содержания и формы, в праве как аксиома воспринимается наличие материальных и процессуальных норм. Правоведы не раз возвращались к вопросу об определении юридических процедур в теории государства и права.

Долгое время понятие «процедур»    было актуально только для тех отраслевиков, которые имели официально выделенные, общепризнанные процессы: уголовный, гражданский, административный  и реже — иные отрасли российской системы права. 

В работах конституционалистов используется термин «процедуры» не только в отношении деятельности парламента. Мы встречаем его и в исследовании вопросов деятельности конституционных, уставных судов, при исследовании форм народовластия, в избирательном процессе    и, безусловно, в законодательном процессе. Тем не менее именно этот термин чаще всего применяется именно при рассмотрении вопроса деятельности представительного органа. Еще в советское время при исследовании регламентных процедур упомянутый термин использовался, а вопросы затрагивались. Стоит упомянуть работы Ковалева Д.А., Михалевой Н.А., Кряжкова В.А., Прозорова В.Ф., которые в своих трудах так или иначе исследовали вопрос процедур в парламентской деятельности.

Следует отметить, что парламентские процедуры как таковые чрезвычайно мало исследованы в работах современных государствоведов.

Предметом рассмотрения были процедурные вопросы деятельности палат парламента, осуществления различных функций: законодательных, контрольных, представительных.

Процедуры отрешения президента от должности в свое время были предметом обсуждения.

Вопросы лоббизма, процедура взаимодействия парламентариев и лоббистских организаций также была предметом исследования в работах современных ученых.

Например, процедуры формирования парламентом Счетной палаты рассматривались в работах Н.Д. Погосяна.

Неоднократно рассматривались в трудах конституционалистов процедуры формирования внутренних парламентских структур, правовой статус должностных лиц парламента.

В современной правовой действительности России и конституционалисты, столкнувшись с необходимостью использовать этот термин, обратились к теоретическим конструкциям, даваемым в теории государства и права, к работам правоведов, исследующих понятие «процедура» в своей отрасли. 

Теоретики дали определение процедуры как общесоциального явления. Так, В.Н. Протасов в работе, посвященной юридическим процедурам, определяет ее следующим образом: «...Процедура как общесоциальное явление представляет собой систему, которая: ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создает закрепляемую на нормативном уровне модель развития, движения какого-либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для нее общественного отношения».

Т.Ю. Баришпольская, прежде чем рассматривать гражданский процесс и гражданские процедуры, рассматривая понятие «процедуры», выделяет следующие ее характерные черты как общественного явления:

1.            Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.

2.            Определенные общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определенных последствиях, будут составлять процедуру.

3.            Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений, составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.

4.            Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого.

Процедура перестает быть общественным явлением и становится правовой процедурой тогда, когда она переносится в правовую среду. В соответствии с кратким политическим словарем «юридическая процедура та, которая относится к законодательству, к правовым актам». 

Безусловно, в работах теоретиков исследованы сущность, особенности, значимость и черты юридической процедуры. Например, О.В. Яковенко в диссертационном исследовании, посвященном правовой процедуре, приходит к мнению о том, что юридическая процедура имеет свои характерные черты.

В упомянутой работе выделены три характерные черты юридической процедуры:

Самое читаемое за неделю
Введение ковидных паспортов в 2021 году
Должен знать каждый: Сильное повышение штрафов с 2021 года за нарушение ПДД
Введение продуктовых карточек для малоимущих в 2021 году
Доллар по 100 рублей в 2021 году
Новая льготная ипотека на частные дома в 2021 году
Продление льготной ипотеки до 1 июля 2021 года
35 банков обанкротятся в 2021 году

Во-первых, это особая процедура, которая четко изложена и закреплена в законах и подзаконных нормативных актах;

Во-вторых, она представляет собой нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности;

В-третьих, главной целью правовой процедуры является реализация основной, т. е. материальной юридической нормы, основанного на ней материального правоотношения.

Следует согласиться с Е.А. Игнатовым, который считает парламентскую процедуру «...разновидностью юридической процедуры, так как характерные черты юридической процедуры присущи и парламентской процедуре. Только реализуется такая процедура в рамках деятельности законодательного органа (парламента), исходя из прав, которыми этот законодательный орган наделен».

В работах доктора юридических наук Д.А. Ковачева мы находим определение исследуемого термина: «Парламентская процедура является юридически регламентированным порядком, на основании которого высший представительный орган и его палаты, если он имеет сложную структуру, осуществляют входящие в их компетенцию права».

Что же следует включать в содержание института парламентских процедур?

По мнению М.И. Левина, исследовавшего историю становления и развития парламентских процедур в Англии XVII — начала XIX вв., институт парламентских процедур регулирует отношения, возникающие в процессе обеспечения организации 

и деятельности парламента с целью осуществления им своих конституционных функций и полномочий. «Речь идет о процессуальных нормах парламентского права, так как они регламентируют порядок, формы и методы организации и Деятельности парламента. Процедуры, необходимые для применения права, опосредуют его. Их важность заключается в том, что они придают правовой характер деятельности парламента и, следовательно, законам, принимаемым им».

Автор предлагает рассматривать парламентские процедуры только как процедуры применения права самим парламентом и только как способ легитимации законов.

Представляется, что содержание парламентских процедур незаслуженно сужено, но данную группу парламентских процедур, безусловно, следует включить в содержание исследуемого института как первую и безусловную.

Однако парламентское право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе формирования парламента и его структуры, а не только осуществления им своих конституционных полномочий и функций.

Поэтому к содержанию института парламентских процедур следует отнести также второй блок: процедуры, регулирующие порядок подтверждения полномочий парламентариев, открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов); правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты.

Но это, безусловно, неполный перечень. Обратим внимание на следующее явление в парламентском праве.

При осуществлении представительным органом некоторых своих полномочий он зависит от других органов. Регламентация деятельности этих органов, попадающих в парламентские процедуры, по нашему мнению, будет третьей группой процедур, входящих в содержание института парламентских процедур.

Например, в законотворческой деятельности парламент зависит от субъектов инициирования законопроекта; от Правительства Российской Федерации, которое должно дать заключение по определенной группе законопроектов; от Президента Российской Федерации, который может наложить вето на проект федерального закона.

Законопроекты, внесенные Президентом Российской Федерации, должны быть в первую очередь рассмотрены парламентом, следовательно, Президент может повлиять на деятельность парламента по планированию и выстраиванию его работы.

Большое влияние на весь законодательный процесс оказывают созданные Президентом Российской Федерации и Правительством институты их полномочных представителей в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

Тест "На сколько вы активны" Тест "Подходит ли Вам ваше место работы" Тест "На сколько важны деньги в Вашей жизни" Тест "Есть ли у вас задатки лидера" Тест "Способны ли Вы решать проблемы"

Тест "Для начинающего миллионера" Тест который вас удивит Семейный тест "Какие вы родители" Тест "Определяем свой творческий потенциал" Психологический тест "Вы терпеливый человек?"

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации вправе вынести законопроект, прошедший первое чтение, на всенародное обсуждение.

В России назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов — прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п. «ж» ч. 1. ст. 102 Конституции. Благодаря этому «в руках» верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны. Регламент Совета Федерации отнес к его ведению также назначение судей Экономического Суда СНГ в соответствии с Соглашением о статусе Экономического Суда СНГ.

Однако Совет Федерации Федерального Собрания России не сможет выполнить свою конституционную обязанность по назначению судей, если Президент России не предложит их кандидатуры.

При осуществлении некоторых полномочий парламент и его палаты зависят от Генерального прокурора России. В соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» к ведению Совета Федерации относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносятся Генеральным прокурором. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.

В России согласно ст. 102 Конституции Российской Федерации назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов — прерогатива Совета Федерации. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой. Члены Счетной палаты, об освобождении которых идет речь, приглашаются на заседание Совета Федерации и по своей просьбе получают слово. Вакантные должности замещаются в течение двух месяцев.

Одной из востребованных форм взаимодействия Совета Федерации и Президента России является участие членов Совета Федерации в комиссиях, образуемых Президентом. В качестве примера можно привести Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности, образованную Президентом, Комиссии Правительства и многие другие.

Вопрос отрешения Президента РФ от должности решается парламентом, однако при четком сохранении обозначенных процедур: инициирования, подтверждения, в определенные сроки. 

Осуществление этих процедур требует совместной работы палат парламента, Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации. История института президентства в России уже знает практику инициирования импичмента.

Совет Федерации часто взаимодействует с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вот, например, порядок решения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации, определяемый главой 18 Регламента Совета Федерации. Соответствующая процедура может быть запущена в действие при условии поступления в Совет Федерации трех основных документов: соглашения об изменении границ, утвержденного законодательными органами государственной власти каждого из субъектов, границы которых изменятся; обоснования указанного соглашения, также согласованного субъектами; карты местности.

После принятия заключения комитетом вопрос об изменении границ между субъектами рассматривается Советом Федерации, на заседание которого специально приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов, представители Правительства России. Процедура рассмотрения данного вопроса включает заслушивание докладов полномочных представителей законодательных органов тех регионов, границы которых пред полагается изменить, а также заключения профильного комитета. Статья 147 Регламента Совета Федерации четко очерчивает круг лиц, выступающих с докладами. Это полномочные представители органов законодательной власти субъектов, утвердивших соглашение об изменении границ, хотя на самом заседании Совета Федерации вправе присутствовать также представители исполнительных органов этих субъектов.

Вопрос о границах субъектов Федерации является лишь частью общего процесса федеративного устройства страны, обязательным участником которого Совет Федерации выступает в силу.

Эти документы направляются Председателем Совета Федерации в комитет по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключения. Оно готовится в течение 30 дней с момента передачи в комитет названных материалов. Заключение принимается большинством голосов от общего числа членов комитета. На заседании должны присутствовать представители субъектов Федерации, границы которых предполагается изменить, представители Правительства и других органов государственной власти.

совокупности конституционных предписаний. Они определяют различные режимы и степень участия верхней палаты в решении той или иной проблемы. Скажем, в случае с изменением границ субъектов в порядке ч. 1 ст. 102 Конституции Совет Федерации действует самостоятельно, заключая выносимые им решения в форму постановлений.

Такие вопросы, как принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса региона, осуществляются в рамках другого конституционного режима. Эта процедура требует непременного участия парламента, Президента и органов власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Поскольку к международной деятельности Совета Федерации относятся взаимоотношения с межпарламентскими организациями, с парламентами иностранных государств, существуют парламентские процедуры взаимодействия и с такими субъектами. Так, например, Совет Федерации осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями в соответствии с планом межпарламентского сотрудничества, который ежегодно утверждается Советом палаты по представлению Председателя Совета Федерации. Проект плана межпарламентского сотрудничества предварительно рассматривается Комитетом Совета Федерации по международным делам и Комитетом Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств, которые учитывают предложения других комитетов и комиссий Совета Федерации, и после согласования с комитетами и постоянными комиссиями Совета Федерации представляется Совету палаты. В реализации плана межпарламентского сотрудничества принимают участие обе палаты Российского парламента.

В соответствии с п. «м» ст. 83 Основного закона назначение и отзыв дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях осуществляются Президентом после консультаций с соответствующими комитетами палат Федерального Собрания. В Совете Федерации это комитеты по международным делам и по делам СНГ (ст. 207 Регламента). Они дают заключения по результатам рассмотрения представлений о назначении или об отзыве дипломатических представителей. Заключения направляются главе государства и в Министерство иностранных дел Российской Федерации.

На совместных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы заслушиваются послания Президента о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

На перечисленных примерах, думается, убедительно доказано: порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; международными организациями и зарубежными парламентами, порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т. д.) также должен быть включен в содержание института парламентских процедур.

Д.А. Ковачев, определяя парламентские процедуры, подчеркивает: «...кроме того, данный порядок охватывает действия, совершаемые субъектами, которые обладают тем или иным правом на непосредственное участие в деятельности парламента и его палат, и возникающие в связи с такими действиями правоотношения между этими субъектами».

При определении понятия и содержания парламентских процедур следует обратить внимание на минимум две позиции. Речь идет о разделении близких понятий: «парламентская процедуры» и «законодательный процесс», «законодательная процедура», а также «процедура» и «регламент».

Безусловно, понятия «процедура» и «регламент» не будут тождественны. Регламент w это совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности, государственного органа, учреждения, организации. Парламентский Регламент — единый юридический акт, в котором объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности. Право регламентировать деятельность парламента принадлежит только ему самому. Решения по реализации этого права закреплены прежде всего, в конституции и регламенте этого парламента. В этих документах регулируются непосредственно одни и те же общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью парламента. Но конституция содержит основные положения, регламентирующие организацию и деятельность парламента, Регламент же детализирует, конкретизирует конституцию.

В отношении соотношения терминов «законодательный процесс» и «законодательная процедура» можно прийти к следующему выводу.

Нередко часть законодательного процесса, проходящего в парламенте, называется законодательной процедурой. В литературе советского периода между двумя этими терминами зачастую ставился знак равенства. Современные исследователи считают, что законодательная процедура и законодательный процесс совсем не одно и то же. Законодательная процедура — это определенные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания правила и последовательность работы с проектом закона до его подписания Президентом РФ.

Законодательный процесс включает в себя правила разработки и рассмотрения законопроектов от момента зарождения до опубликования. В законодательной процедуре проявляются различные стороны внутреннего содержания закона как акта высшей юридической силы; являясь юридически регламентированной формой обсуждения и принятия законов, законодательная процедура обеспечивает тем самым выражение и закрепление их высшей юридической силы.

В Российской Федерации основным законодательным органом является Государственная Дума: ее ведущая роль в законодательном процессе обусловлена тем, что в нее вносятся законопроекты, она принимает законы, а Совет Федерации их одобряет. Конституции обеспечивают участие в обсуждении и принятии законопроекта обеих палат парламента. Обязательной является передача принятого одной палатой закона другой палате, устанавливается перечень законопроектов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации.

В работе А.Б. Вержбицкого, например, законодательная процедура в свою очередь подразделяется на:

—           законодательные процедуры разработки законопроекта;

—           процедуры принятия решения о разработке законопроекта;

—           процедуру принятия решения о внесении законопроекта на рассмотрение законодательного органа;

—           процедуру обсуждения и согласования текста законопроекта;

—           процедуру правовой юридической экспертизы и доработка законопроекта;

—           специальные законодательные процедуры (по стадиям законодательного процесса).

Законодательные процедуры разработки законопроекта и процедуры принятия решения о разработке законопроекта могут быть отнесены к парламентской законодательной процедуре только в том случае, если она (инициатива) исходит от самого парламента. В противном случае это стадии законодательного процесса.

В.М. Серых называет еще одну процедуру — познавательную: «...Познавательная процедура законотворческого органа сводится не к познанию неизвестных объективных закономерностей права, открытию нового, чего-то неизвестного правовой науке, а к узнаванию того, что уже есть в науке и может быть полезным при разработке соответствующего законопроекта».

В отношении соотношения терминов «законодательный процесс» и «парламентская процедура» возможен следующий вывод.

Вопросы законодательного процесса неоднократно исследовались в современной науке. Законодательный процесс — это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федерального закона, подписание и обнародование федерального закона. 

Однако понятие «парламентская процедура» шире, чем «законодательный процесс». Последний входит составной частью в содержание института парламентских процедур.

Классификации и виды парламентских процедур в России.

Парламентские процедуры уже подвергались классификации. Так, Д.А. Ковачев предложил классифицировать парламентские процедуры в зависимости от вопросов, по которым парламент уполномочен принимать решения.

Думается, обратившись к классификации функций парламентов, достаточно подробно исследованных, в трудах российских и зарубежных ученых, можно выстроить стройную классификацию парламентских процедур.

М. Дюверже, например, опираясь на сферу деятельности как основу для классификации, к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные (назначение отдельных членов исполнительных органов, контроль над органами исполнительной власти, введение чрезвычайного положения, решения по управлению государственным имуществом и т.п.), судебные (назначение на некоторые судейские должности, смягчение наказаний и т. д.), полномочия по принятию и пересмотру конституции.

Для сравнения можно предложить классификацию полномочий парламента, предложенную английским исследователем Д. Кумбсом, который выделяет пять групп таких полномочий: воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т.п.); издание законов; утверждение бюджета; контроль за администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т. д.); организация работы самого парламента.

Исследователь немецкого парламента Ю.П. Урьяс отмечает, что германские государствоведы указывают на пять его функций: представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью. Немецкие авторы Г. Кляйн и В. Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации.

Авторский коллектив под руководством профессора Б.А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, т. е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того, парламент контролирует исполнительную власть. И.А. Алебастрова важнейшими функциями парламентов называет законотворчество, представительство и контроль. Одной из разновидностей законодательной функции можно назвать бюджетно-финансовую функцию.

Таким образом, если использовать основание для классификации полномочий парламента, предложенное Д.А. Ковалевым, по вопросам деятельности, исходя из того, что каждое из полномочий требует при осуществлении собственных парламентских процедур, представляется возможным выделить две группы парламентских процедур.

Первая группа включает в себя процедуры по осуществлению полномочий парламента как представительного и законодательного органа, а именно процедура, используемая при:

·         представительстве нации; политическом волеобразовании; законотворчестве;

·         взаимоотношениях с органами государственной власти федерального и регионального уровня;

·         решении вопросов, касающихся формирования иных органов государства;

·         решении контрольных функций;

·         решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов;

·         решении вопросов, касающихся правового статуса граждан, их организаций и объединений;

·         решении вопросов, касающихся безопасности и обороны государства;

·         решении вопросов, касающихся внешних сношений.

Вторая группа менее многочисленная, но весьма важная, поскольку именно с использованием этих процедур парламент осуществляет все свои полномочия:

·         процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования собственной организации и деятельности.

В свою очередь, законодательные функции могут быть подразделены по различным основаниям. Этими же основаниями можно воспользоваться для классификации парламентских процедур по осуществлению парламентских полномочий.

Например, некоторые авторы  выделяют два вида законодательных функций, в зависимости от предмета регулирования:

—           законодательная деятельность Федерального Собрания в области государственного, гражданского и уголовного права и международных отношений (законодательное регулирование федерализма и местного самоуправления; законодательство в области национальных отношений; регулирование государственного строительства; права человека и гражданское общество; законодательство в области безопасности и международных отношений; регулирование гражданских отношений);

—           законодательные механизмы формирования социально-экономической политики (механизмы государственного регулирования экономики; государственный протекционизм на отечественных рынках; развитие предпринимательства и формирование нового хозяйственного устройства; законодательное регулирование социальной сферы).

Возможно подразделение законодательных функций палат парламентов по объекту принятия:

·         принятие конституции;

·         принятие конституционных законов;

·         принятие органических законов; 

·         принятие текущих законов; принятие подзаконных актов.

Последние могут быть подразделены на процедуры принятия регламента высшего представительного органа, процедуру принятия постановлений (резолюций), процедуру издания деклараций, обращений и т. д.

Для России на федеральном уровне, воспользовавшись упомянутой классификацией, можно выделить следующие парламентские процедуры по принятию:

·         поправок в Конституции Российской Федерации; федеральных конституционных законов; федеральных законов;

·         актов палат Федерального Собрания Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации возможно выделение следующих парламентских процедур по принятию: конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации; законов об изменении Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации;

·         конституционных законов;

·         законов субъектов Российской Федерации;

·         подзаконных актов парламентов и их палат.

Один из вариантов классификации законодательных полномочий парламента — полномочия на различных стадиях законодательного процесса. На этом основании правомерно выделение парламентских процедур в законодательном процессе в Российской Федерации на следующих основных и дополнительных стадиях.

Основные стадии:

·         парламентские процедуры на стадии инициирования; парламентские процедуры на стадии предварительного рассмотрения;

·         парламентские процедуры на стадии принятия. Дополнительные стадии:

·         парламентские процедуры на стадии согласования законопроекта, отклоненного Советом Федерации Российской Федерации;

·         парламентские процедуры на стадии согласования (преодоления вето Президента) Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания России законопроекта, отклоненного Президентом Российской Федерации;

·         парламентские процедуры на стадии согласования субъектами Российской Федерации закона о поправках в Конституцию Российской Федерации.

В работах И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой предлагается классифицировать парламентские процедуры по числу и разнообразию участников:

·         внутрипарламентские отношения (законодательные, контрольные, организационные);

·         межинституциональные (Президент — парламент — Правительство — судебная власть);

·         федеративно-институциональные (Федеральное Собрание — парламентские институты субъектов Федерации, местное самоуправление);

·         процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент — избирательный корпус, электорат).

Применительно к классификации парламентских процедур в России, используя основание, предложенное И.М. Степановым и Т.Я. Хабриевой, по числу и разнообразию участников парламентских процедур можно выделить:

—           первую группу процедур деятельности только парламента, включая в нее:

·         процедуры деятельности всего парламента;

·         процедуры деятельности палат парламента (при двухпалатном парламенте);

·         процедуры совместной деятельности палат парламента;

·         процедуры деятельности части парламента (комитетов, комиссий, депутатских групп);

—           вторую группу процедур межинституционального характера, включая в нее:

·         процедуры совместной деятельности парламента России с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами судебной власти;

·         процедуры взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации, органов власти субъектов Федерации, местное самоуправление; 

·         процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент — избирательный корпус, электорат);

·         процедуры взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с парламентами других стран, международными организациями;

·         процедуры взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с юридическими лицами — резидентами (СМИ, общественные объединения и т. д.).

О.Н. Булаков предлагает выделить, основываясь на форме закрепления, следующие полномочия парламента:

·         конституционные полномочия (к примеру, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции);

·         законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

·         регламентные полномочия, выраженные в Регламентах палат (право парламентского запроса Совета Федерации ст. 81).

Применительно к классификации парламентских процедур в России, используя основание, предложенное О.Н. Будаковым по форме закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России.

Первая группа основных, первичных, т. е. закрепленных в Конституции Российской Федерации (заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, Председатели палат, законодательный процесс), в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации.

Вторая группа производных, вторичных, закрепленных в законодательстве и регламентах (депутатские вопросы и парламентские запросы, «круглые столы», деятельность специальных органов ит. д.).

Основываясь на направлениях деятельности, функции парламента подразделяют на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные функции. При выполнении и той, и другой функции может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и деятельность по принятию одноразовых ненормативных актов.

Кроме того, парламентские процедуры могут быть различными по объему между палатами парламентов даже при осуществлении своих общих функций; возможны дополнительные функции палат парламентов, что, безусловно, влечет и новые, характерные только для одной палаты процедуры.

Так, например, представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления.

Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения. Совет Федерации — особую форму представительства — территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого народовластия, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации — участник системы отношений опосредованного народного представительства. В связи с этим на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти. Каждая из этих задач требует собственных процедур, которые не характерны для Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Обращаясь к теоретикам, исследовавшим место второй палаты в системе парламентаризма, мы находим разные обоснования необходимости наличия второй палаты и присущие только ее полномочия. Так, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон объясняли задачу второй палаты необходимостью сената возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства. 

Одобрял опыт американского парламентаризма также Алексис де Токвиль, показавший, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в делах людей. По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества. Уэйд и Филлипс свидетельствуют, что Палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции палаты общин.

Совет Федерации, например, помимо иных функций выполняет особую функцию сдерживания нижней палаты, что, по нашему мнению, также влечет закрепление особых парламентских процедур, характерных только для Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации.

Таким образом, применительно к классификации парламентских процедур в России представляется возможным выделить парламентские процедуры, характерные только для одной палаты при осуществлении присущих только ей полномочий:

Для Совета Федерации характерны процедуры по устранению разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечению участия регионов в выработке федеральной политики; согласованию интересов центральных и региональных органов государственной власти; по представлению интересов органов власти субъекта, от которых члены Совета Федерации были делегированы.

Для Государственной Думы характерны процедуры работы с избирателями, взаимодействия с политическими партиями и избирательными блоками, от которых были избраны депутаты.

Нормативное регулирование правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты. Систему нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус, можно подразделить по территории действия на федеральные и субъектов Федерации.

Кроме этого, также возможна классификация процедур по территории их деятельности на федеральные и субъектов Федерации. Именно этот принцип взят за основу при характеристике актов, закрепляющих парламентские процедуры в России.

Основываясь на организационных формах деятельности Совета Федерации, можно выделить следующие группы парламентских процедур в Совете Федерации:

парламентские процедуры подготовки и проведения сессии; пленарных заседаний, заседаний Совета палаты; заседаний комитетов; подкомитетов; заседаний постоянных комиссий, заседаний временных комиссий; парламентских слушаний, «круглых столов» пресс-конференций, парламентские процедуры подготовки и проведения рабочих групп и экспертных советов, координирующих й совещательных советов по взаимодействию Совета Федерации с ассоциациями субъектов Российской Федерации, ассоциациями и союзами муниципальных образований, парламентские процедуры работы с избирателями, парламентские процедуры подготовки и проведения дней Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.

Основываясь на организационных формах деятельности Государственной Думы, можно выделить следующие группы парламентских процедур в Государственной Думе:

·         парламентские процедуры подготовки и проведения пленарных заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы; заседаний комитетов; подкомитетов; постоянных комиссий, временных комиссий; парламентских слушаний;

·         парламентские процедуры формирования и деятельности депутатских объединений; парламентские процедуры подготовки и проведения «правительственного часа»; парламентские процедуры парламентского запроса;

·         парламентские процедуры депутатского вопроса; парламентские процедуры работы депутата с письмами, предложениями, жалобами избирателей;

·         парламентские процедуры приема избирателей в своем избирательном округе или в регионе, определенном ему депутатским объединением, каждую последнюю неделю месяца во время сессии;

·         парламентские процедуры приема избирателей в Приемной Государственной Думы;

·         парламентские процедуры подготовки и проведения совещаний, «круглых столов», семинаров, конференций;

·         парламентские процедуры по решению Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению; парламентские процедуры подготовки и проведения других мероприятий.

Нормативное закрепление парламентских процедур в Российской Федерации

Конституционное закрепление парламентских процедур.

Общеизвестно, что Конституционное законодательство России состоит из двух уровней — федерального и уровня субъектов РФ. Относительно последнего некоторые исследователи предлагают использовать термин «региональное законодательство». Однако «регион» — термин неправовой, следовательно, более точным в нашем случае будет применение термина не «региональное законодательство», а «законодательство субъекта РФ». Таким образом, говоря о двух уровнях конституционного законодательства, мы имеем в виду его федеральный уровень и уровень субъекта Федерации.

Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. С увеличением законодательного регулирования субъектами Федерации собственных полномочий приоритетными становятся вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства и, главное, ее непротиворечия. Внимание привлекает ряд основополагающих принципов ее функционирования. К ним можно отнести, во-первых, двухуровневое построение конституционного законодательства, в котором выделяются «правовые поля» Федерации и субъектов РФ; во-вторых, обеспечение необходимого единства двух подсистем единой системы конституционного законодательства; в-третьих, использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов по линии Федерации и ее субъектов. Безусловно, обозначенная позиция имеет непосредственное отношение и к регулированию парламентских процедур на конституционном уровне.

Анализ конституционного регулирования парламентских процедур основными законами зарубежных государств показал, что возможно выделение нескольких блоков закрепления нормами конституций:

·         порядок созыва высшего представительного органа;

·         порядок роспуска высшего представительного органа;

·         порядок продления срока полномочий отдельного созыва высшего представительного органа;

·         порядок согласования решений палат высшего представительного органа;

·         кворум, при наличии которого высший представительный орган правомочен работать;

·         требуемое большинство, при наличии которого решения высшего представительного органа считаются принятыми;

·         виды заседаний, на которых высший представительный орган осуществляет свои полномочия.

Нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие и регулирующие парламентские процедуры Федерального Собрания России, могут быть подразделены на нормы:

1.            Группу норм, закрепляющую процедуру созыва.

2.            Группу норм, закрепляющую процедуру роспуска.

3.            Группу норм, закрепляющую процедуру деятельности палаты:

—           процедуры деятельности,

—           структуру палаты,

—           полномочия,

—           способы взаимоотношения с иными органами власти.

Статьи 15, 17, 18 и многие другие статьи Конституции РФ закрепляют основополагающие принципы и начала для формирования, работы Совета Федерации Федерального Собрания России.

В качестве примера норм Конституции РФ, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95.

Для формирования Совета Федерации чрезвычайно важное значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции, чьи отсылочные нормы закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты.

Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ. Процедуры деятельности палаты закреплены в ст. 100, 101, ч. 4 ст. 105 и т. д.

Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания России закреплены в ст. 102, 104 — 108, 125, 93 и др.

В качестве примера конституционного регулирования способов взаимоотношения Совета Федерации с иными органами власти можно привести ч. 3 ст. 100 Конституции, которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов.

В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103). Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105). Дополнительное поле для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107, и принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108), рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136).

Конституционное (Уставное) закрепление парламентских процедур в субъектах Российской Федерации.

Следует отметить, что нормы Конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в основном повторяют предложенную выше структуризацию норм Основного закона Федерации, регламентирующих парламентские процедуры: Устав города Москвы посвятил законодательной власти гл. 6, Устав Московской области посвятил законодательной власти гл. 4.1 и 4.2. Безусловно, существуют особые формы закрепления, способы деятельности, процедуры, вызванные особенностями того или иного субъекта Федерации.

Анализ конституций Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Республики Ингушетия, Республики Карелия, Республики Коми, Республики Татарстан, Республики Тыва, Степного уложения (Основного закона) Республики Калмыкия, уставов Иркутской области и Краснодарского края показывает, что перечисленные акты отличаются значительным разнообразием в части регламентации правового статуса законодательных органов, их компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти субъектов Федерации.

Только в Татарстане за законодательным органом государственной власти сохранено традиционное название — Верховный Совет. В ряде республик его названия отражают национальные традиции: в Бурятии, Калмыкии и Коми — это Народные, а Тыве — Великий и Верховный Хуралы. В остальных из перечисленных республик приняты общепринятые названия: Народное Собрание (Ингушетия), Государственное Собрание (Башкортостан), Законодательное Собрание (Карелия) и Государственный Совет (Коми). Конституции Ингушетии, Коми и Тывы в качестве второго наименования употребляют содержательную характеристику — «парламент».

В общей характеристике правового статуса этих органов больше единообразия. В большинстве республик они именуются законодательными представительными органами власти. В ряде случаев подчеркивается, что это единственный орган, хотя в Тыве и Татарстане сохранилась традиционная двуединая система этих органов. В Татарстане гражданами избирается Верховный Совет, а из его состава формируется Законодательное Собрание в количестве 125 депутатов.

Число депутатов органов законодательной власти также колеблется от 27 в Ингушетии и Калмыкии до 250 в Татарстане. Срок полномочий всех органов, кроме Верховного Совета Татарстана, который избирается на пять лет, установлен в четыре года.

В ряде субъектов Российской Федерации — Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Карелии, Республике Саха (Якутии), Чеченской Республике, Республике Адыгея и Свердловской области были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти.

Безусловно, именно в этих субъектах парламентские процедуры отличаются от всех иных субъектов Российской Федерации.

Останавливаясь на характеристике общих черт, форм и процедур, приведем общие положения, наполняющие предложенную классификацию.

Группа норм, закрепляющих процедуру созыва.

Московская городская Дума нового созыва собирается на свое первое заседание по праву на тридцатый день после дня избрания не менее 2/3 депутатов от установленного численного состава Московской городской Думы. Первое заседание Московской городской Думы может быть созвано и ранее указанного срока по инициативе Мэра Москвы. Открывает первое заседание старейший по возрасту депутат.

Группа норм, закрепляющих процедуру роспуска.

Так, Устав Московской области  устанавливает основы процедуры досрочного прекращения полномочий Московской областной Думой в случае:

а)            принятия решения о самороспуске в порядке, установленном законом Московской области;

б)           роспуска Московской областной Думы губернатором Московской области в случаях и порядке, установленных Уставом Московской области: Губернатор Московской области может распустить Московскую областную Думу в случае принятия ею нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Уставу Московской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Московская областная Дума не устранила их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

в)            вступления в силу решения Московского областного суда о неправомочности данного состава депутатов Московской областной Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

г)            в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.

Устав города Москвы  закрепляет аналогичные основания и порядок досрочного прекращения полномочий Московской городской Думы:

1)            принятия Московской городской Думой решения о само роспуске в порядке, предусмотренном законодательством города Москвы;

2)            роспуска Московской городской Думы Мэром Москвы, который вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий Московской городской Думы в случае принятия ею закона города Москвы или постановления, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, Уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Московская городская Дума не устранила их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

3)            вступления в силу решения Московского городского суда о неправомочности данного состава депутатов Московской городской Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4)            принятия федерального закона о роспуске Московской городской Думы.

Полномочия депутатов Московской городской Думы предыдущего созыва прекращаются с момента открытия первого заседания Московской городской Думы нового созыва.

Если при проведении выборов избрано менее 2/3 установленного числа депутатов Московской городской Думы нового созыва, прекращенными считаются полномочия депутатов прежнего созыва в округах, в которых избраны депутаты нового созыва Московской городской Думы.

Группа норм, закрепляющих кворум, при котором парламент правомочен работать.

Московская городская Дума является правомочной, если в ее состав избрано не менее 2/3 депутатов от установленного численного состава Московской городской Думы.

Московская областная Дума является правомочной, если в ее состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Группа норм, закрепляющих процедуру деятельности палаты:

·         процедуры деятельности;

·         Московская городская Дума осуществляет свои полномочия на заседаниях. Заседания Московской городской Думы проводятся открыто. В предусмотренных Регламентом Московской городской Думы случаях могут проводиться закрытые заседания.

Закрепление законодательного процесса — обязательная группа норм. Как правило, закрепляются основные стадии законодательной процедуры и устанавливается кворум принятия различных видов законов.

В современной правовой литературе отмечается наметившийся переход бюджетного регионального законодательства к более высокой ступени организации — от разработки отдельных нормативных актов к их кодификации. Так, некоторые субъекты Российской Федерации законодательно закрепляют свое право на принятие кодексов по отраслям законодательства. В связи с этим следует отметить возражения ряда специалистов относительно наличия подобных нормативных актов на региональном уровне.

Заслуживает одобрения наличие законодательно установленного особого порядка внесения бюджетных законопроектов в представительный орган субъекта РФ. На уровне основных законов многие субъекты Федерации установили, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, о выпуске региональных займов, другие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, могут быть внесены в представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации только при наличии заключения высшего исполнительного органа (главы этого органа) субъекта Российской Федерации.

Наиболее сложно осуществляется процедура внесения бюджетных законопроектов в тех субъектах Федерации, основные законы которых требуют положительного заключения главы администрации. В случае отклонения проекта бюджетного закона главой администрации проект в прежней редакции может быть рассмотрен представительным (законодательным) органом, но для его принятия требуется уже квалифицированное большинство голосов (т.е. не менее двух третей от общего числа депутатов). В случае внесения бюджетного законопроекта в измененной редакции он рассматривается как вновь принимаемый акт.

Названные нормы региональных конституций и уставов носят не декларативный характер, поскольку подкреплены механизмом реализации с жестко установленными сроками предоставления заключения и последствиями нарушения названных сроков, первоочередным порядком рассмотрения бюджетных законопроектов, наличием согласительных процедур и т.п.

Наиболее сложная, но, по мнению специалистов, вполне оправданная важностью бюджетных отношений процедура принятия бюджетных законов закреплена Уставом Свердловской области. Помимо названных условий внесения бюджетного законопроекта, принятые областной Думой законы по вопросам бюджета, финансового регулирования и т.п. подлежат обязательному рассмотрению Палатой представителей Законодательного Собрания Свердловской области. В случае отклонения бюджетного закона Палатой представителей создается согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий, после чего выработанные предложения ставятся на голосование в обеих палатах Законодательного собрания (ст. 67). Устав Свердловской области устанавливает также сроки устранения разногласий и последствия их нарушений (п. 7 ст. 67).

Структуру парламента, палаты.

В соответствии с Уставом г. Москвы численный состав Московской городской Думы составляет 35 депутатов. Московская городская Дума избирает из числа депутатов тайным голосованием Председателя Московской городской Думы и его заместителей. К полномочиям Московской городской Думы Уставом города отнесено установление и изменение структуры; образование и упразднение депутатских комиссий и рабочих групп Московской городской Думы; утверждение положения об аппарате Московской городской Думы; назначение руководителя аппарата Московской городской Думы и освобождение его от должности; Московская областная Дума состоит из пятидесяти депутатов. Структура высшего представительного органа Московской области Уставом не закреплена.

Вновь принятая путем референдума Конституция Чечни закрепляет институции представительной власти и устанавливает некоторые парламентские процедуры. Так, постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Чеченской Республики определен Парламент, состоящий из двух всенародно избираемых палат: Совета Республики и Народного Собрания (ст.78, 79 Конституции Чечни).

Полномочия парламентов и их палат.

Парламент Чеченской Республики, согласно Конституции Республики, вносит предложения о поправках к чеченской Конституции в Конституционное совещание республики, осуществляет законодательное регулирование в пределах своих полномочий и право законодательной инициативы в Государственной Думе, образует Счетную палату, избирает представителя в Совет Федерации, осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законодательством.

Парламентские процедуры взаимоотношения с иными органами власти:

А) Процедуры взаимодействия.

Конституция Чечни закрепляет взаимодействие парламента с Президентом республики путем закрепления за Президентом права вносить проекты законов в Парламент, подписывать, обнародовать законы и накладывать на них вето; назначать Председателя Правительства и ряд ключевых его заместителей с согласия Народного Собрания; принимать решение о роспуске Парламента в случаях, предусмотренных федеральным законом. Представляет интерес порядок согласования кандидатуры прокурора республики: Президент согласовывает кандидатуру на эту должность, внесенную Генеральным прокурором РФ, ж и представляет ее Парламенту республики для получения согласия на его назначение Генеральным прокурором РФ (п. «м» ч. 2 ст. 70 Конституции Чечни). Такая процедура не противоречит Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» и предусматривает взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти в решении исключительно важного для республики кадрового вопроса.

Б) Процедуры выполнения полномочий в отношении иных органов власти, должностных лиц.

1.            Московская городская Дума вправе выразить недоверие Мэру Москвы в случае:

·         издания Мэром Москвы актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу и иным законам города Москвы, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Мэр Москвы не устранил указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

·         иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и иных законов города Москвы, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Решение Московской городской Думы о недоверии Мэру Москвы принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.

2.            Выражение в порядке, установленном федеральным законом, законом города Москвы, согласия на назначение Прокурора города Москвы, начальника Управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в городе Москве, утверждение общего и дополнительного списков народных заседателей, представленных органами местного самоуправления.

3.            Назначение Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы, его заместителей, аудиторов Контрольно-счетной палаты Москвы и освобождение их от должности.

4.            Назначение по представлению Мэра Москвы судей Уставного суда города Москвы.

5.            Назначение даты выборов в Московскую городскую Думу, а также назначение даты выборов Мэра и Вице-мэра Москвы в порядке, установленном законом города Москвы.

Депутаты Московской областной Думы наравне с членами избирательной комиссии Московской области, главами муниципальных образований и членов Уставного Суда Московской области присутствуют при принесении присяги Губернатора Московской области при вступлении в должность.

Московская областная Дума вправе выразить недоверие Губернатору Московской области в случае:

а)            издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу Московской области и законам Московской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Губернатор Московской области не устранил указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

б)           иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Московской области и законов Московской области, если оно повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Постановление Московской областной Думы о выражении недоверия Губернатору Московской области принимается двумя третями от установленного числа депутатов Московской областной Думы по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов Московской областной Думы и влечет за собой немедленную отставку Губернатора Московской области и Правительства Московской области.

Иные процедуры.

К группе иных процедур можно отнести следующие.

При вступлении в должность депутат Московской городской Думы приносит присягу — следовательно, парламентские процедуры принесения присяги; закреплены процедуры осуществления форм депутатской деятельности. Например, депутат Московской городской Думы имеет право на внесение депутатского запроса органам исполнительной власти города Москвы или их должностным лицам.

Законодательство Российской Федерации о деятельности парламента.

На федеральном уровне специального закона, регулирующего правовой статус парламента России, нет. Сферу жизнедеятельности парламента и парламентариев регулируют Федеральные законы «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

В законодательстве зарубежных стран для сравнения парламентариям предоставляются широкие возможности для осуществления своих полномочий, особенно по участию в работе парламента и его органов.

Прежде всего парламентарий имеет право:

—           участвовать в заседаниях парламента (соответствующей палаты), свободно выступать на них, голосовать по рассматриваемым вопросам (чем обширнее компетенция парламента, тем больше фактический объем права парламентария участвовать в решении общегосударственных вопросов);

—           избирать и быть избранным на должности в парламенте;

—           быть членом постоянных и временных парламентских комиссий и других органов парламента, а также участвовать в работе комиссий, членом которых он не является, но в которых обсуждается его предложение, с правом совещательного голоса;

—           вносить законопроекты в порядке законодательной инициативы или законопредложения (во Франции, Швейцарии);

—           выходить с запросами к представителям исполнительной власти и получать от них ответ в определенный срок и внеочередной прием у них;

—           инициировать парламентские расследования и участвовать в них;

—           получать и распространять информацию по вопросам, связанным с парламентской деятельностью, а также получать информационную и консультативную помощь;

—           осуществлять иные полномочия, непосредственно связанные с парламентской деятельностью.

Все права парламентарий должен осуществлять лично. В связи с этим возникает вопрос о правомерности делегирования парламентарием голоса коллегам по палате, столь актуальный в последнее время в России. В отдельных случаях решение данного вопроса получает конституционное закрепление. Так, в абз. 2 ст. 27 Конституции Французской Республики установлено, что право голосования члены парламента осуществляют лично. Только в виде исключения органический закон может разрешить делегирование голоса. В этом случае никому не может быть делегировано более одного мандата.

На основе данной конституционной нормы был принят Ордонанс № 581066, содержащий органический закон, разрешающий парламентариям в исключительных случаях делегировать коллегам по палате свое право голосовать. Среди таких случаев в ст. 1 данного закона установлены: болезнь, несчастный случай, серьезные события в семье; выполнение временного поручения правительства; прохождение военной службы; назначение для участия в международных ассамблеях; нахождение за пределами метрополии в момент созыва чрезвычайной сессии парламента; случаи, квалифицированные бюро палат парламента как непреодолимая сила. Делегирование голоса должно быть оформлено в письменном виде, в нем должны быть указаны причины передачи голоса и срок, на который осуществляется делегирование. Если срок не указан, то право голосования считается переданным на восемь дней, О данном письменном заявлении должно быть сообщено председателю палаты, к которой принадлежит парламентарий. 

Обычно устанавливается обязанность депутатов соблюдать ряд ограничений, направленных на реализацию принципа разделения властей и предотвращение коррупции. Правовое закрепление обязанности парламентария соблюдать нормы профессиональной (парламентской) этики при осуществлении им своих полномочий становится в последние годы особенно актуальным. Этические нормы обычно закрепляются в регламентах или специальных кодексах парламентской этики (к примеру, в ФРГ, в Польше и др.), а дисциплинарные санкции к парламентариям за несоблюдение этических и иных обязанностей  в парламентских регламентах. Во многих парламентах есть специальные комиссии по этике.

В отдельных странах парламентарий обязан присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, состоять хотя бы в одном постоянном комитете. В этих странах, если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата (в Нигерии — за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год; в Намибии — за пропуск 10 заседаний подряд, в Индии — за отсутствие на заседаниях в течение 60 дней).

В случае нарушения парламентарием обязанностей и запретов к нему могут быть применены меры конституционной или дисциплинарной ответственности. В большинстве государств применять такие меры может только палата в целом. Нередко данное правило устанавливается в конституциях. Так, согласно разд. 5 ст. I Конституции США каждая палата может наказывать своих членов за поведение, нарушающее порядок.

Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы парламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарной ответственности. К примеру, в ст. 70 Регламента Национального Собрания Франции установлены следующие меры: призыв к порядку, призыв к порядку с занесением в протокол, выражение порицания, выражение порицания с временным исключением (то есть отстранением от работы в парламенте). В ФРГ и Польше применяется, кроме того, вычет из депутатского вознаграждения. В Великобритании при нарушении депутатом установленных для него ограничений палата имеет право объявить депутату предупреждение или порицание, удалить из зала до конца дня, приостановить его депутатский мандат на определенный срок или до конца сессии, исключить депутата из состава палаты, наложить штраф. Так  два члена Палаты общин были отстранены от участия в ее работе на две и четыре недели в связи с получением вознаграждения за затягивание рассмотрения в парламенте определенных вопросов.

В США к парламентарию могут быть применены следующие меры: лишение слова; лишение статуса «старшинства» («система старшинства» означает порядок, при котором привилегированное положение, прежде всего право на первоочередное выступление, принадлежит парламентариям, занимающим ключевые посты в палате, а также длительное время пребывающим в ней); исключение из состава комитета; наконец, исключение из состава палаты. Все перечисленные меры взысканий применяются по решению палаты ее абсолютным большинством, а последняя — по решению не менее чем 2/3 членов палаты (разд. 5 ст. I Конституции США).

Лишение мандата по решению парламента или его палаты является наиболее жесткой мерой воздействия на парламентария, мерой конституционной ответственности и применяется за совершение определенных правонарушений и систематическое неисполнение парламентарием своих конституционных обязанностей. Такие решения принимаются самой палатой парламента, обычно квалифицированным большинством голосов (2/3 в Аргентине, США, Японии, 3/4 в Таиланде, 5/6 в Финляндии). Во многих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в конституционный или иной суд.

Законодательное регулирование правового статуса и реализация парламентских процедур нашли отражение в развернутой системе федеральных конституционных и федеральных законов.

Речь идет, например, о Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» в редакции; Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»; Федеральном конституционном законе «О военном положении»; Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении».

Большая часть федеральных законов закрепляет полномочия парламента России в различных сферах. Например, назначение палатами парламента по пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации происходит в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами Парламента; совместные заседания палат; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, в процессе которого каждой палате парламента отводится своя роль (ст. 7 Федерального конституционного закона г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента (ст. 9 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации»).

Особенности принятия закона о поправке в Конституцию России, о взаимоотношении в данном процессе палат парламента, федеральных органов и представительных органов субъектов Федерации закреплены в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ ».

Правовое регулирование проблемы участия Совета Федерации Федерального Собрания России в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности содержится в Федеральном законе «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности».

По Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации»    Совет Федерации назначает выборы Президента России.

В соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»  к ведению Совета Федерации относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносятся Генеральным прокурором. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.

Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой.

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»  регулирует процедуры взаимодействия парламента и его палат, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы со средствами массовой информации. 

Некоторые полномочия и процедуры их осуществления закреплены в Федеральном законе «О внешней разведке», Федеральном законе «О государственной охране» и т. д.

Федеративные отношения в Российской Федерации развивались в направлении постепенного расширения полномочий ее субъектов. В настоящий момент действующая Конституция России наделяет все 89 ее субъектов правом создавать собственные органы законодательной власти и иметь собственное законодательство.

На федеральном уровне приняты ряд основополагающих законов, устанавливающих основы формирования и деятельности представительных и иных выборных должностных лиц в субъектах Федерации. Так, организация системы органов государственной власти субъектов России должна быть приведена в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Тем не менее ряд законопроектов, по нашему мнению, еще следует принять для выстраивания логической структуры деятельности представительной ветви власти в России. Некоторые попытки в данной сфере предпринимались. Так, проект федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»  содействовал упорядочению и гармонизации в пределах Российской Федерации отношений между органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Проект федерального закона «О порядке и сроках рассмотрения федеральными органами государственной власти обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 2147573) был внесен Костромской областной Думой, а отклонен Государственной Думой. Проект устанавливал порядок и определял сроки рассмотрения Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проект федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации» определяет основания, порядок и сроки проведения парламентских расследований, компетенцию комиссий по расследованию и особенности статуса их членов, обязанности и ответственность государственных и муниципальных органов, граждан и негосударственных организаций в связи с парламентскими расследованиями.

Проект предусматривает наделение палат Федерального Собрания Российской Федерации полномочиями по проведению парламентских расследований.

В отличие от федерального уровня на уровне субъектов Российской Федерации принимается огромное разнообразие законов, регулирующих не только правовой статус высшего представительного органа, но и парламентские процедуры.

Проведя анализ законодательства субъектов Российской Федерации в исследуемой сфере, можно предложить следующую классификацию законов, регулирующих парламентские процедуры, основанную на предмете регулирования:

—           группа законов о правовом статусе высших представительных органов власти в субъектах;

—           группа законов, закрепляющих основные вопросы деятельности парламентов, процедуру их деятельности.

Первая группа законов о правовом статусе высших представительных органов власти в субъектах.

В эту группу входят конституционные законы, например, Конституционный закон Республики Саха (Якутия) «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», законы о правовом статусе парламентов: Закон № 270ЗС «О Законодательном Собрании Ростовской области», Закон Республики Марий Эл «О Конституционном собрании Республики Марий Эл, Закон Оренбургской области «О Законодательном Собрании Оренбургской области», Закон ХМАО № 76оз «О Думе Ханты-Мансийского автономного округа Югры», Закон Московской области «О Московской областной Думе», принятый решением Московской областной Думы, Закон Владимирской области «О Законодательном Собрании Владимирской области», Закон Республики Калмыкия «О Народном Хурале (парламенте) республики Калмыкия», Закон Орловской области «Об Орловском Областном Совете Народных Депутатов», Закон Владимирской области «О Законодательном Собрании Владимирской области».

В Тюменской области принят Закон «Об основах организации и деятельности Тюменской областной Думы».

Вторая группа законов условно может быть подразделена на следующие подгруппы:

1)            закрепляющие основные процедуры деятельности парламентов, и процедуру деятельности их структур,

2)            процедуры осуществления отдельных полномочий парламента;

3)            процедуры статуса парламентария и осуществления его полномочий.

1.            Процедуры деятельности парламентов и процедуры деятельности их структур.

Следует отметить, что в двухпалатных парламентах субъектов Российской Федерации не всегда есть собственные регламенты палат. В основном Регламенты парламентов и их палат утверждаются Постановлениями высших представительных органов субъектов Российской Федерации. Но в некоторых субъектах Регламенты приняты законами субъектов. Например, в Москве — Закон г. Москвы «Регламент Московской государственной Думы», в Республике Мордовия — Закон РМ «О регламенте государственного собрания республики Мордовия». В Ленинградской области Регламент Законодательного Собрания Ленинградской области был утвержден законом.  В Ярославской области принят Закон Ярославской области «О числе депутатов Государственной Думы Ярославской области, работающих на профессиональной постоянной основе.

Актами, регулирующими процедуру деятельности специальных органов парламента, являются специальные Законы о комитетах и комиссиях. Это Закон Сахалинской области «О комиссии Думы, Закон Владимирской области «О Законодательном Собрании Владимирской области», Закон Республики Калмыкия «О Народном Хурале (парламенте) республики Калмыкия», Закон Орловской области «Об Орловском Областном Совете Народных Депутатов», Закон Владимирской области «О Законодательном Собрании Владимирской области».

В Тюменской области принят Закон «Об основах организации и деятельности Тюменской областной Думы».

Вторая группа законов условно может быть подразделена на следующие подгруппы:

1)            закрепляющие основные процедуры деятельности парламентов, и процедуру деятельности их структур, 

2)            процедуры осуществления отдельных полномочий парламента;

3)            процедуры статуса парламентария и осуществления его полномочий.

2.            Процедуры деятельности парламентов и процедуры деятельности их структур.

Следует отметить, что в двухпалатных парламентах субъектов Российской Федерации не всегда есть собственные регламенты палат. В основном Регламенты парламентов и их палат утверждаются Постановлениями высших представительных органов субъектов Российской Федерации. Но в некоторых субъектах Регламенты приняты законами субъектов. Например, в Москве — Закон г. Москвы «Регламент Московской государственной Думы», в Республике Мордовия — Закон РМ «О регламенте государственного собрания республики Мордовия». В Ленинградской области Регламент Законодательного Собрания Ленинградской области был утвержден законом.  В Ярославской области принят Закон Ярославской области «О числе депутатов Государственной Думы Ярославской области, работающих на профессиональной постоянной основе.

Актами, регулирующими процедуру деятельности специальных органов парламента, являются специальные Законы о комитетах и комиссиях. Это Закон Сахалинской области «О комиссиях Сахалинской областной Думы», Закон Омской области «О комитетах (комиссиях) Законодательного Собрания Омской области».

3.            Процедуры осуществления отдельных полномочий парламента.

Законодательные процедуры.

В субъектах Российской Федерации законодательные процедуры регулируются разными видами актов. Результатом исследования стал вывод о том, что данная сфера может быть подразделена на несколько групп:

1.            Группа законов общего характера: непосредственно законы о нормативных правовых актах. В подтверждение правомерности выделения этой группы законов можно привести Законы Омской области «О нормативных правовых актах Омской области», Самарской области «О нормативных правовых актах Самарской области» № 28ГД.

2.            Группа законов, устанавливающая особые процедуры принятия, изменения и вступления в силу особых нормативных правовых актов: Конституций, Уставов, договоров.

3.            Третью группу актов можно условно подразделить на две подгруппы: группу, регулирующую процедуры непосредственно законодательного процесса в целом, и его отдельных стадий.

А) Акты, закрепляющие непосредственно общие законодательные процедуры: Закон Московской области «О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой», Закон Архангельской области. «О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области», Закон г. Москвы «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской думы».

Б) Акты, закрепляющие законодательные процедуры отдельных стадий законодательного процесса: Закон Московской области «О порядке осуществления права законодательной инициативы Советами депутатов муниципальных образований Московской области», Закон Самарской области «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Самарской области», Закон «О порядке опубликования и вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов (в ред. № 843, № 633), Закон Ленинградской области. «О порядке подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Ленинградской области».

4.            Группа актов, регулирующих контроль за исполнением принятых нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации: Закон «О порядке организации контроля за исполнением законов Тамбовской области и нормативных правовых актов Областной Думы».

5.            Группа актов, закрепляющая процедуры толкования представительным органом издаваемых ими актов, в том числе и законов: Закон Тверской области «Об официальном толковании Законов и иных нормативных правовых актов Законодательного Собрания Тверской области», Закон Санкт-Петербурга.

Процедура формирования органов, должностных лиц, представителей

Во исполнение Федерального закона член Совета Федерации — представитель от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. При существующем подходе федерального законодателя к регулированию процедуры формирования Совета Федерации часть процедур регулируется актами субъектов Федерации. Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации разнообразно подходят к регламентированию процедуры. Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов, Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Республики Саха (Якутия) достаточно подробно регулируют процедуру назначения представителя от законодательной и прохождение через представительный орган представителя от исполнительной власти в Совет Федерации. Некоторые регламенты регулируют процедуру прекращения полномочий представителя от представительной власти в Совете Федерации. Иные субъекты принимают специальные акты. Например, Закон Московской области «О порядке избрания и назначения представителей в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти и исполнительного органа государственной власти Московской области».

Особые процедуры существуют в субъектах Российской Федерации при согласовании назначения на должности должностных лиц. В Московской области — первого заместителя председателя Правительства Московской области, заместителей председателя Правительства Московской области и министров Правительства Московской области. Во Владимирской области происходит согласование кандидатуры на должность и освобождения от должности начальника управления внутренних дел Владимирской области.

Формы сотрудничества с представительными органами других субъектов Российской Федерации и взаимоотношения с организациями и учреждениями в субъекте.

Как правило, это формы и процедуры взаимоотношений с представительными органами других субъектов. В качестве примера можно привести Законы: «О ратификации соглашения о сотрудничестве между государственным собранием — Курултаем Республики Башкортостан и Думой Ханты-Мансийского автономного округа», «О ратификации соглашения о сотрудничестве между Новосибирским областным советом депутатов и думой Ханты-Мансийского автономного округа»; Закон Пензенской обл. «Об утверждении соглашения о сотрудничестве между законодательным собранием Пензенской области и законодательным собранием Ульяновской области».

В Волгоградской области по аналогии с федеральным уровнем принят Закон «О порядке предоставления информации органам государственной власти Волгоградской области».

4.            Процедуры статуса парламентария и осуществления его полномочий.

Процедуры статуса парламентария.

Законодательство о статусе депутата представительного органа весьма обширно. Помимо закрепления основных элементов статуса в Конституциях, Уставах субъектов Российской Федерации, отражения форм и процедур деятельности в Регламентах представительных органов, законодатели субъектов принимают специальные законы: Закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»; Закон Ленинградской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Ленинградской области»; Закон «О статусе депутата думы Ханты-Мансийского автономного округа»; Закон Московской области «О статусе депутата Московской областной Думы», Закон г. Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы».

Процедуры внесения депутатских запросов

Безусловно, это особые процедуры. Регулирование их, как правило, происходит базовыми законами о статусе депутата представительного органа. Но в некоторых субъектах приняты специальные законы, закрепляющие процедуры внесения и рассмотрения депутатских запросов. Примером может служить принятие в городах федерального значения: в Москве и Санкт-Петербурге законов о порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов; примером может служить и Закон Сахалинской области «О депутатском запросе».

Процедуры рассмотрения обращений

В качестве примера можно привести Законы: «Об обращениях граждан» Еврейской автономной области, Ямало-Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа, Московской области, Ненецкого автономного округа, г. Москвы, Республик Башкортостан, Карелия, Мордовия, Пензенская область.

Иные процедуры. Например, Законом г. Москвы «О должностных знаках Мэра Москвы и Председателя Московской Городской Думы»  установлена процедура невыполнения функций представительного и законодательного органа, но присущая парламентам. Большой спектр различных форм деятельности парламентариев закрепляется в субъектах Федерации. Например, процедуры порядка и организации проведения опроса граждан, встречи с избирателями, собрания и др.

Объем форм деятельности зависит от вида мандата парламентария — императивного или свободного. Так, в субъектах Федерации, закрепивших императивный мандат депутата представительного органа, существуют процедуры деятельности парламентария при отзыве, отчетах, наказах.

Например, процедуры механизма исполнения депутатами наказов избирателей.

Как правило, основы процедур работы депутатов с наказами избирателей регулируются законодательством о статусе депутата представительного органа, регламентами представительного органа. В некоторых субъектах, помимо общих актов, принимаются специальные законы. Например, законы Тюменской области, Челябинской области, Пензенской области  и др.

Таким образом, на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации объем нормативного материала, закрепляющего парламентские процедуры, объемен. Следует сделать неутешительный вывод об отсутствии систематизации в данной сфере. По нашему мнению, на федеральном уровне должен быть принят закон о нормативных правовых актах в России, закон, закрепляющий основы правового статуса депутата представительного органа, и акт, закрепляющий основные процедуры парламентов в России.

Подзаконное регулирование парламентских процедур

Рассмотрение правомерно начать с решений Конституционного Суда Российской Федерации. 

В случаях, когда Конституционный Суд Российской Федерации разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях Совета Федерации и иных органов власти.

Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие:

—           положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования;

—           положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ);

—           процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней, как не одобренного верхней палатой Парламента (Постановление Конституционного Суда РФ);

—           определение понятия «принятый федеральный закон» как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии ч. 1 — 4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5. ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ).

Правовая позиция Конституционного Суда России, высказанная в Постановлении, также важна для упрочения парламентских процедур в России.

Вторая и, несомненно, самая объемная группа актов — акты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Прежде всего следует определить, являются ли они нормативными правовыми актами, отвечают ли тем признакам, которые присущи последним.

Если обратиться к Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, то в нем определено, что под нормативным правовым актом понимаются изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом). Точка зрения о ненормативное актов палат представительного органа не нова. Некоторые авторы еще в советский период высказывали такую точку зрения. Приверженцев этой позиции сегодня не так много.

В правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о юридической силе постановлений. Так, Б.В. Щетинин полагал, что постановления обладают равной с законом юридической силой. Однако с такой точкой зрения согласиться не представляется возможным. В этом отношении предпочтительней позиция тех авторов, которые возражают против отождествления закона с другими решениями представительных органов, отдавая приоритет закону как акту, выражающему общегосударственную волю и принимаемому на основе специальной процедуры. Что же касается постановлений, то они, без сомнения, носят подзаконный характер.

Возможность принятия палатами нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией Российской Федерации: согласно ч.2 и 3 ст. 102 Совет Федерации большинством голосов членов постановления по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией РФ (ч. 4 ст. 101) предусмотрено принятие палатой Регламента, решающего вопросы внутреннего распорядка деятельности. В ст. 125 в одном ряду указываются нормативные акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства.

Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать нормативные акты.

Постановления палаты могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные Положения по вопросам деятельности палат. Например, Постановлением Совета Федерации «Об удостоверении и нагрудном знаке члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»1 утверждено Положение об удостоверении и нагрудном знаке члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты.

Из изложенных теоретических концепций нельзя сделать прямой вывод о том, что регламенты палат включаются в число их нормативных актов. Под таковыми могут подразумеваться, к примеру, такие акты, как постановления Государственной Думы об амнистии, постановления палат об учреждении и описании удостоверения и нагрудного знака члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и др., т. е. такие акты, на основе которых возникают правоотношения, где участниками являются субъекты, «внешние» по отношению к палате. Регламент является актом для внутренней самоорганизации палаты, нормы которого не предназначены для установления правил, обязательных для субъектов «внешней» сферы. Такое отделение регламентов палат от их нормативных актов в смысле ст. 125 Конституции проводит М.В. Баглай. Рассматривая вопрос об источниках конституционного права, нормативные акты палат, на которые указывает ст. 125 Конституции, он включает, с нашей точки зрения неосновательно, в рубрику «законы». Регламенты палат выделяются в отдельную рубрику (после законов, договоров и соглашений, деклараций). П.П. Гуреев и Л.В. Лазарев полагали, что в иерархии источников права регламент занимает второе место после конституции как акт более высокой юридической силы по сравнению с другими законами. Ю.А. Тихомиров рассматривал законы об утверждении Регламентов Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик в качестве своеобразных двойных законодательных актов, один из которых как бы материализует содержание, а второй — форму закона.

Более того, далеко не все государствоведы включают Регламенты в число самостоятельных источников права. Значительная часть из них не делают этого.

Следует отметить, что в большинстве современных государств основные положения, относящиеся к ключевым вопросам парламентской процедуры, содержатся в конституциях, а Регламент, принимаемый самим парламентом, лишь конкретизирует эти положения.

Существует мнение, что российская Конституция не содержит каких-либо положений, определяющих основы парламентских процедур, она лишь говорит о том, что «каждая из палат принимает свой Регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности» (ч. 4 ст. 101). Подзаконный характер Регламента Государственной Думы, упрощенная процедура его принятия и изменения, отсутствие наглядной, очевидной для всех связи норм Регламента с положениями Конституции в значительной мере вывели этот нормативный акт из сферы общественного внимания.

Регламент является средством самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур, наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих деятельность палаты парламента в разных областях.

Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти (его палат) — это совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления этим органом (органами) своих полномочий. Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти, круг субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности данного органа закрепляются, как правило, в конституции либо в конституционном акте. На долю же Регламента остаются лишь их раскрытие, детализация, установление такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно осуществлять свои полномочия.

Исторически регламентные нормы выросли из обычаев, возникших в процессе деятельности сначала совещательных, а позже законодательных органов власти. При этом различия в статусе регламентов во многом зависели от исторических традиций конкретного государства. Чаще всего Регламенты принимаются постановлением палаты (Франция, Россия). Однако возможен вариант, при котором Регламент, принимаемый в форме обычного постановления палаты, приобретает статус так называемого парламентского закона (Румыния, Польша, Испания) или изначально имеет статус закона (Италия, Чехия). В одних странах Регламент палаты должен соответствовать только конституции (Польша, Италия, Румыния), в других — не только конституции, но и законам (Хорватия, Швейцария).

Следует отметить, что специфический статус Регламента во многих парламентах мира заставляет принимать его несколько иным способом, чем обычные законы. Например, в Италии, Польше, Хорватии Регламент принимается квалифицированным, а не простым большинством голосов. Регламент же верхней палаты кое-где обладает статусом более высоким, чем Регламент нижней палаты или даже закон. А в Канаде, например, положения Регламента верхней палаты имеют приоритет также над обычным правом.

Большинство парламентских норм органично находит свое отражение в самих Регламентах палат, однако имеет место практика закрепления некоторых регламентных по своей сущности норм специальными законами или даже указами президента (Казахстан). Регулирование парламентской деятельности осуществляется также специальными регламентами совместных комиссий (Швейцария, Италия) или совместных сессий палат (Румыния). В США, Канаде и Великобритании существуют также Регламенты отдельных парламентских процедур.

Регулирование парламентской деятельности может осуществляться как отдельными регламентами, принятыми каждой палатой самостоятельно (Германия, Польша, Швейцария, Румыния, Италия, Франция, Хорватия, Россия), так и единым, общим для всего парламента Регламентом (Швейцария).

При анализе правовой природы регламентов палат, как и любого другого акта, важно определить, чем юридически связаны палаты, устанавливая свой регламент, какова мера их самостоятельности. Такой правовой основой для Регламентов является прежде всего Конституция Российской Федерации. Именно в ней закреплены основные правоположения о структуре палаты, о законодательном процессе, о правовых актах палат, о вопросах их ведения. Нормативная конкретизация этих конституционных положений и составляет главное функциональное назначение регламентов, содержание которых должно строго соответствовать духу и букве Конституции и не может ей противоречить.

Причем ее роль как юридической базы регламентных норм многогранна.

В них не только получают конкретизацию достаточно многочисленные конституционные нормы, определяющие порядок деятельности и внутреннюю структуру палат Федерального Собрания, порядок законотворческого процесса. Обязательной основой в урегулировании этих вопросов является последовательное воплощение в Регламентах всех конституционных принципов, касающихся основ конституционного строя, основ правового статуса личности, федеративного устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Правовой основой Регламентов палат Федерального Собрания являются помимо Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Нормы Регламентов не могут им противоречить. Соответствующие изменения названных нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в Регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные законы воздействуют на содержание Регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве, закрепляемых в нем ориентаций развития государства и общества.

Регламентными нормами палата лишь определяет условия своей деятельности, порядок, на основе которого она вступает в контакты с другими органами, устанавливает, какие действия других органов необходимы ей для осуществления ее функций в соответствии с нормами Конституции и ее принципами. Это право палаты, а не обязанность другого органа, которая установлена палатой. Разумеется, государственный и правовой порядок предполагает, что все государственные органы признают взаимно правила, правомерно установленные каждым из них, необходимыми для соблюдения.

Как известно, Конституция РФ не предусматривает принятия закона о Федеральном Собрании (равно как и о Президенте). Вопросы правового статуса палат и организация работы Федерального Собрания составляют предмет конституционной регламентации и принимаемых на ее основе Регламентов палат.

Конституция и Регламенты — это необходимая и достаточная правовая основа для регулирования статуса и деятельности палат парламента. Данное суждение, кстати, подтверждает и само содержание проекта федерального конституционного закона о Федеральном Собрании. Огромную долю его содержания составляет воспроизведение конституционных норм и норм Регламентов палат. Это ведет к необоснованному и не мотивированному дублированию нормативных установлений, к неправомерному разделению регламентных норм без видимого логического основания на два вида — закрепляемых в законе и устанавливаемых в Регламенте палаты, к снижению уровня самостоятельности палат в решении вопросов своей внутренней организации и порядка деятельности.

Помимо Регламента, палата регулирует собственную деятельность путем установления специальных процедур. Например, постановлением утвержден порядок проведения голосования на заседании Совета Федерации при назначении на вакантную должность аудитора Счетной палаты Российской Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации следует выделить несколько групп подзаконных актов, регулирующих статус парламентов субъектов и закрепляющих парламентские процедуры.

Первая группа актов закрепляет общие процедуры деятельности парламента субъекта Федерации.

В основном субъекты Федерации принимают Регламенты своих представительных органов: Постановление Московской городской Думы «О Регламенте Московской городской Думы»; Постановление Государственной Думы Ярославской области «О Регламенте Государственной Думы Ярославской области»; Постановление Алтайского краевого Законодательного Собрания; Постановление Тюменской областной Думы; Постановление Законодательного Собрания Челябинской области; Регламент Законодательного Собрания Ивановской области; Постановление Думы Ханты-Мансийского автономного округа; Решение Смоленской областной Думы  и т. д.

Нормы, включаемые в Регламенты верхних палат законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в целом совпадают. Они определяют структуру палаты, ее компетенцию, организацию и порядок работы палаты, а также порядок работы ее комитетов, постоянных и временных комиссий, рабочих групп и экспертных советов.

В Регламентах четко расписаны вопросы, связанные с разрешением споров и разногласий между палатами и другими органами государственной власти, а также определены полномочия должностных лиц палаты и порядок проведения парламентских (депутатских) слушаний. Много внимания в регламентах уделено порядку рассмотрения и согласования кандидатур должностных лиц, если это предусматривается конституциями (уставами) субъектов РФ. Также в Регламентах определяется порядок приведения к присяге высшего должностного лица субъекта Федерации и порядок вынесения недоверия высшему органу исполнительной власти (правительству).

Регламентами иногда закрепляются и такие вопросы, которые не могут быть предметом рассмотрения верхних палат. В частности, согласно норм Регламента Законодательного Собрания Республики Карелия из обязательного рассмотрения Палатой Республики исключены законы, касающиеся налогов и сборов.

Также Регламентами предусматриваются меры дисциплинарной ответственности парламентариев, в числе которых: предупреждение (Башкортостан, Якутия), официальное замечание (Свердловская область), призыв к порядку с занесением в протокол (Якутия), лишение слова (Башкортостан), удаление из зала до конца заседания (Свердловская область), вынесение порицания (Свердловская область), уведомление избирателей через средства массовой информации (Якутия). Кроме этого, в Свердловской области Регламент Законодательного Собрания предусматривает выведение парламентариев из состава органов палаты за систематическое неучастие в ее работе. Единственным субъектом Федерации, в регламенте верхней палаты представительного органа которого не предусмотрено санкций за нарушение Регламента, является Карелия.

Разумеется, содержание регламентных документов представительных органов не исчерпывается перечисленными вопросами. Регламенты регулируют еще значительный блок отношений, связанных с взаимодействием палат парламента, в частности, с порядком разрешения споров между палатами (в некоторых странах эти вопросы являются предметом регулирования специальных законов — в Чехии и Швейцарии, например, действуют законы о сотрудничестве палат). Кроме того, в Регламентах верхних палат содержатся правила приведения сенаторов к присяге, а также нормы, определяющие деятельность библиотек, читальных залов, почтовых отделений, мест общественного питания и других структур, обслуживающих парламентариев и сотрудников аппарата. Как и в ряде зарубежных стран, в Регламентах законодательных органов государственной власти субъектов РФ также содержатся правила обслуживания парламентариев и сотрудников аппарата.

В Российской Федерации, в ее субъектах, встречаются временные Регламенты: Постановление Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея «О временном Регламенте государственного совета — Хасэ республики Адыгея», Постановление Областной Думы.

«О временном Положении о Совете Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области».

В некоторых случаях законодатели субъектов принимают решения о продлении Регламента предыдущего созыва парламента на срок деятельности нового. В качестве примера можно привести ситуацию в Тамбовской области. Регламент Тамбовской областной Думы второго созыва, утвержденный Постановлением Тамбовской областной Думы.

В части подготовки, созыва и проведения заседаний областной Думы, избрания должностных лиц Думы, образования комитетов, их деятельности, рассмотрения проектов правовых актов, голосования и организации работы областной Думы, в установленном порядке объявили Временным Регламентом Тамбовской областной Думы третьего созыва и установили срок его действия до принятия Регламента Тамбовской областной Думы третьего созыва. Таковой был принят Постановлением Тамбовской областной Думы «О Временном Регламенте Тамбовской области Думы третьего созыва». Примером может служить и Постановление Законодательного Собрания Свердловской области «О временном Регламенте Палаты представителей Законодательного Собрания Свердловской области».

Встречается практика принятия Регламента одного заседания палаты — первого заседания парламента нового созыва. В качестве примера можно привести Постановление Тамбовской областной Думы № 5 «О Регламенте первого заседания Тамбовской областной Думы третьего созыва», Регламент первого заседания Тамбовской областной Думы второго созыва.

Вторая группа актов закрепляет процедуры деятельности двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации.

Несмотря на то, что двухпалатность имеет место только в нескольких субъектах Российской Федерации, между подходами к регулированию взаимоотношений палат есть существенные различия.

В Республиках Адыгея, Якутия и в Свердловской области имеется три акта: Регламент парламента, каждая палата имеет собственный Регламент, кроме которого существует еще и Регламент совместных заседаний.

В качестве примера можно привести Регламент Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея, Регламент Совета Представителей Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея и Временный Регламент совместных заседаний Совета Представителей и Совета Республики Государственного Совета — ХАСЭ Республики Адыгея».

В Республике Карелия собственный Регламент имеет только нижняя палата, а верхняя действует на основании единого Регламента Законодательного Собрания. В Башкирии собственных регламентов у палат вообще нет, а деятельность их регулируется одним единственным общим регламентом.

Но в то же время, следует отметить тот факт, что встречаются акты, регулирующие отдельные группы парламентских процедур. Эти акты мы условно объединим в следующую, третью группу: Регламенты отдельных парламентских процедур.

Условно ее можно подразделить на следующие подгруппы:

—           парламентские процедуры взаимоотношений с органами государственной власти субъекта;

—           парламентские процедуры взаимоотношений с представительными органами других субъектов Российской Федерации.

Примером может служить Постановление Московской городской Думы «Об утверждении Регламента совместного заседания Московской городской Думы и Московской областной Думы», Постановление Тюменской областной Думы «О Регламенте взаимодействия Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа, положение о Совете Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа (совет дум), соглашение органов государственной власти о сотрудничестве и создании механизма эффективного социально-экономического развития Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа».

Четвертая группа — парламентские процедуры в рамках организации собственной деятельности.

В России, в субъектах Федераций, принимается несколько видов регламентов представительных органов: по времени — постоянные, временные и регламента одного заседания; по предмету регулирования — общие и регулирующие отдельные группы парламентских процедур.

Применительно к классификации парламентских процедур в России и используя в качестве основания форму закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России.

Приступим к рассмотрению первой группы первичных, т. е. закрепленных в Конституции Российской Федерации, в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации процедур: Председатели палат (заместители), заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и должностных лиц.

Палаты Федерального Собрания Российской Федерации работают на постоянной основе. В соответствии с Конституцией России, Совет Федерации и Государственная Дума заседают

Постановление Областной Думы № 854ПОД «О временном положении о совете Областной Думы Законодательного собрания Свердловской области».

Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Однако акта, регулирующего процедуру совместных собраний, нет, что необходимо восполнить. Это следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах Федерации аналогичные акты приняты.

На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента помимо Конституции закреплены регламентами и несколько отличаются. Например, процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих комитетов и комиссий.

Согласно Конституции России (ст. 101), согласно Регламентам палат структура палат Федерального Собрания схожа: комитеты, комиссии, Председатели палат и их заместители. Однако в силу различий в порядке формирования структура Государственной Думы несколько отлична от структуры Совета Федерации, что влечет и некоторые отличия в процедурах деятельности.

Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает оговорку, что палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных Регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести предложения о проведении закрытого заседания за Президентом России, Председателем Правительства России; лицом, руководящим заседанием палаты, комитетом Совета Федерации и его членами, численностью не менее десяти.

Открытые заседания проводятся на гласной основе и освещаются средствами массовой информации, на них вправе присутствовать Президент (или его представитель), депутаты Государственной Думы. По решению Совета Федерации на открытое заседание могут приглашаться представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты и другие специалисты. На закрытых заседаниях имеют право присутствовать Президент Российской Федерации, Председатель Правительства, Председатели Судов — Верховного, Конституционного и Высшего Арбитражного и Генеральный прокурор.

Заседания Совета Федерации проводятся на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Вопросы на рассмотрение очередного заседания могут предлагать члены Совета Федерации, комитеты и комиссии, Председатель палаты и его заместители. Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях тайным или открытым голосованием.

Основные группы парламентских процедур в Государственной Думе в основном аналогичны группам парламентских процедур в Совете Федерации. Тем не менее по наполнению этих процедурных групп присутствуют различия.

Государственная Дума образует комитеты и комиссии, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого  комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой и подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы; в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации; в соответствии с решением Совета Государственной Думы, поручением Председателя Государственной Думы осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации; организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; решают вопросы организации своей деятельности.

Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

Комиссии Государственной Думы формируются из числа депутатов Государственной Думы. Задачи комиссии, срок ее деятельности, ее полномочия, состав, положение о комиссии, а также дата представления и форма отчета о деятельности комиссии, включающего информацию об израсходованных финансовых средствах, определяются постановлением палаты.

Основная форма работы Государственной Думы, как и Совета Федерации, — заседание. Однако парламентские процедуры одной формы работы (заседания) в разных палатах различны. Особые парламентские процедуры устанавливаются для первого заседания Государственной Думы.

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после своего избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними.

Очередные заседания Государственной Думы проходят по средам и четвергам: утренние — с 10 до 14 часов с перерывом с 12 часов до 12 часов 30 минут, вечерние — с 16 до 18 часов. Палата может принять решение об ином времени проведения заседаний. Государственная Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание.

Внеочередные заседания Государственной Думы созываются Советом Государственной Думы. В случае если проведения внеочередного заседания палаты требует депутатское объединение, данное депутатское объединение должно внести в Совет Государственной Думы соответствующие проекты постановлений палаты.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания. Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием.

Процедуры проведения парламентских слушаний в Государственной Думе аналогичны группе процедур, регламентирующих проведение таких же мероприятий в Совете Федерации. Слушания проводятся в дни и время, определенные Советом Государственной Думы. На парламентских слушаниях депутатами Государственной Думы и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения. Различаются открытые и закрытые парламентские слушания.

Аналогичные группы основных парламентских процедур мы встречаем и в субъектах Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации помимо Конституции, Устава, Регламентов, как уже упоминалось, парламентские процедуры закреплены специальными актами.

О процедурах избрания на должность, деятельности и освобождения от должности председателя представительного органа парламента субъектов Федерации специальных актов не принято. Эти процедуры закрепляются регламентами парламентов.

Председатель представительного органа парламента субъектов Федерации избирается на должность из числа депутатов парламента тайным голосованием с использованием бюллетеней или с использованием электронной системы. Депутат считается избранным председателем, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов. При этом каждый депутат может голосовать только за одного кандидата.

В случае если на должность председателя было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. В случае если два или более кандидатов набрали равное число голосов с последним кандидатом, включенным в список для повторного голосования, то в бюллетень вносятся все эти кандидатуры.

Решение об освобождении председателя от должности принимается при тайном голосовании с использованием бюллетеней или с использованием электронной системы. Решение об освобождении председателя от должности принимается тем же числом голосов и оформляется в том же порядке, что и при избрании председателя на должность.

Вопрос о добровольном сложении полномочий председателем на основании его личного заявления включается в повестку дня заседания без голосования и рассматривается в любое время на данном заседании. Решение об освобождении от должности председателя в случае его добровольной отставки может быть принято открытым голосованием.

Процедуры проведения заседаний также регулируются Регламентами парламентов и достаточно однотипны. Заседания бывают открытыми и закрытыми. Устанавливается кворум состоявшегося заседания и кворум для принятия решения на заседании.

Актами, регулирующими процедуру деятельности специальных органов парламента, являются специальные законы о комитетах и комиссиях. Это Закон Сахалинской области «О комиссиях Сахалинской областной Думы», Закон Омской области «О комитетах (комиссиях) Законодательного Собрания Омской области».

В соответствии с Законом Омской области «О Законодательном Собрании Омской области» из числа депутатов Законодательного Собрания формируются комитеты (комиссии) для ведения законопроектной работы, подготовки и рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции Законодательного Собрания, а также для осуществления Законодательным Собранием контрольной деятельности.

Комитеты (комиссии) являются постоянно действующими основными структурными подразделениями Законодательного Собрания и ему подотчетны. Свою работу осуществляют на основе законности, гласности, инициативности, профессионализма в рассмотрении вопросов, отнесенных к их ведению.

Депутат Законодательного Собрания может быть избран не более чем в два комитета (комиссии) Законодательного Собрания.

Законодательное Собрание Омской области вправе расформировывать ранее созданные и образовывать новые комитеты (комиссии), изменять их состав и наименование.

Персональный состав комитетов (комиссий) формируется на основе свободного волеизъявления депутатов, желающих в них работать, и избирается открытым голосованием. В состав комитетов (комиссий) не могут быть избраны председатель Законодательного Собрания Омской области и его заместитель (заместители).

Законодательное Собрание Омской области вправе в пределах своей компетенции создавать временные депутатские комиссии и наделять их соответствующими полномочиями.

Функции, полномочия, структура временных комиссий, а также порядок их деятельности устанавливаются Законодательным Собранием. По завершении работы временная комиссия представляет Законодательному Собранию доклад по существу вопроса, в связи с которым она была создана, по которому Законодательное Собрание принимает постановление.

Временная комиссия прекращает свою деятельность после выполнения поставленных перед нею задач по решению Законодательного Собрания. Законодательное Собрание вправе по своей инициативе прекратить работу временной комиссии в любое время.

Комиссии Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея формируются из числа депутатов Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея.

Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея образует:

1)            Мандатную комиссию;

2)            Комиссию для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;

3)            Счетную комиссию;

4)            другие комиссии.

Задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия и состав определяются постановлением Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея.

Следует отметить, что существует еще один вид комиссий — совместные с другими органами для решения определенных вопросов. Процедура их деятельности, безусловно, также является предметом исследования.

В соответствии с Уставом (Основным законом) Орловской области и Законом Орловской области «Об Орловском областном Совете народных депутатов» принят специальный закон, регулирующий публичные депутатские слушания: Закон Орловской области «О публичных депутатских слушаниях в Орловском областном Совете народных депутатов».

По вопросам своей компетенции Орловский областной Совет народных депутатов проводит публичные депутатские слушания, на которых могут обсуждаться любые вопросы, представляющие общественную, социальную, экономическую значимость, а также проекты нормативных правовых актов Орловской области.

Публичные депутатские слушания организуются и проводятся по инициативе президиума Орловского областного Совета народных депутатов и комитетов Орловского областного Совета народных депутатов. Организация и проведение публичных депутатских слушаний возлагается на соответствующий комитет Орловского областного Совета народных депутатов, а также на аппарат Орловского областного Совета народных депутатов.

Информация о теме, времени и месте проведения публичных депутатских слушаний передается средствам массовой информации не позднее чем за десять дней до начала их проведения. Состав лиц, приглашенных на публичные депутатские слушания, определяется комитетом Орловского областного Совета народных депутатов, организующим слушания.

Публичные депутатские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. По решению комитета, организующего слушания, могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Орловским областным Советом народных депутатов законопроектам и иным вопросам.

Публичные депутатские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения слушаний, составе приглашенных лиц.

Все приглашенные лица выступают на слушаниях только с разрешения председательствующего. Приглашенные лица не вправе вмешиваться в ход публичных депутатских слушаний, прерывать их репликами, аплодисментами. При необходимости председательствующий может удалить нарушителей из зала.

По результатам публичных депутатских слушаний могут приниматься рекомендации по обсуждаемому вопросу. Рекомендации публичных депутатских слушаний принимаются путем одобрения большинством участвующих в слушаниях депутатов Орловского областного Совета народных депутатов. Рекомендации, ставшие итогом слушаний, рассматриваются Орловским областным Советом народных депутатов и могут служить основанием для принятия соответствующих нормативных правовых актов Орловской области.

Публичные депутатские слушания протоколируются и стенографируются. Протокол публичных депутатских слушаний подписывается председательствующим. Рекомендации открытых депутатских слушаний могут публиковаться в печати.

В ряде субъектов Российской Федерации — Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Карелии, Республике Саха (Якутии), Чеченской Республике, Республике Адыгея и Свердловской области были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти.

Безусловно, именно в этих субъектах парламентские процедуры отличаются от всех иных субъектов Российской Федерации. Речь идет о совместных заседаниях палат двухпалатного парламента субъекта Федерации.

Регламент совместного заседания палат Законодательного Собрания Свердловской области является правовым актом, определяющим:

а)            порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на совместном заседании палат Законодательного Собрания Свердловской области;

б)           порядок голосования;

в)            иные вопросы организации совместного заседания палат Законодательного Собрания.

В случае если порядок рассмотрения отдельных вопросов на совместном заседании палат Законодательного Собрания не урегулирован Регламентом совместного заседания палат Законодательного Собрания Свердловской области либо урегулирован не полностью, он определяется на совместном заседании палат Законодательного Собрания, на котором рассматривается вопрос применительно к конкретному случаю.

Проект повестки дня совместного заседания палат Законодательного Собрания формируется совместно Председателем Областной Думы и Председателем Палаты представителей на основании предложений, внесенных Губернатором области, Правительством Свердловской области (далее — Правительство области), депутатами палат Законодательного Собрания.

В проект повестки дня совместного заседания палат Законодательного Собрания вносятся вопросы:

а)            послания и доклады Губернатора и Правительства области;

б)           ежегодный отчет Уполномоченного по правам человека Свердловской области;

в)            послания и доклады Уставного Суда Свердловской области;

г)            иные вопросы в соответствии с Уставом Свердловской области и областными законами, а также федеральным законодательством.

Предложения по повестке дня могут вноситься органами местного самоуправления, областными органами общественных объединений.

Все материалы передаются для изучения Председателем Областной Думы и Председателем Палаты представителей в соответствующие комитеты либо комиссии.

Участие депутатов в совместном заседании палат обязательно.

Председательствуют на совместных заседаниях палат Законодательного Собрания поочередно председатели обеих палат.

На время проведения совместного заседания палат Законодательного Собрания избирается открытым голосованием большинством голосов от присутствующих на совместном заседании депутатов каждой из палат Законодательного Собрания секретариат совместного заседания в порядке очередности в составе руководителя секретариата и его членов.

Депутат может выступить по одному и тому же вопросу не более двух раз. Передача прав на выступление другому лицу не допускается. Каждый депутат имеет право задать вопрос. Слово для вопроса докладчику предоставляется депутату председательствующим по окончании доклада. Справки по обсуждаемому вопросу оглашаются немедленно.

Прекращение прений производится по совместному решению палат Законодательного Собрания, принимаемому открытым голосованием большинством от установленного численного состава депутатов каждой из палат.

Совместные решения палат Законодательного Собрания принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным.

Подводя итог характеристике основных парламентских процедур, следует отметить унифицированность по наличию групп и в основном содержания, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. 

Реализация вторичных парламентских процедур

На федеральном уровне, в Совете Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации согласно Регламентам палат структура палат Федерального Собрания имеет в силу различий в порядке формирования и полномочий различные органы и должностные лица и соответственно различные процедуры деятельности.

Помимо основной формы работы Совета Федерации  заседания палаты, существуют иные заседания, предусмотренные Регламентом Палаты. Это заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации. Предусмотрены процедуры проведения Дней Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, работы членов Совета Федерации в субъектах Российской Федерации.

Регламентом Совета Федерации закреплены парламентские процедуры «правительственного часа». Регламентом Совета Федерации предусмотрены парламентские процедуры такой формы работы палаты, как «парламентский запрос».

Регламентом Совета Федерации закреплены парламентские процедуры парламентских слушаний, по итогам которых могут быть приняты рекомендации и иные документы. Указанные документы утверждаются комитетом (комиссией) палаты, ответственным за подготовку проведения парламентских слушаний, либо Советом палаты, либо палатой.

По решению Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитетов, комиссий Совета Федерации в Совете Федерации могут проводиться «круглые столы» и иные мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Совета Федерации.

В Совете Федерации могут проводиться пресс-конференции Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации, заместителей Председателя Совета Федерации, председателей и заместителей председателей комитетов, комиссий Совета Федерации, членов Совета Федерации. Порядок проведения пресс-конференций в Совете Федерации устанавливается Председателем Совета Федерации.

С целью взаимодействия с региональными (межрегиональными) ассоциациями субъектов Российской Федерации, парламентскими ассоциациями субъектов Российской Федерации, ассоциациями и союзами муниципальных образований Председатель Совета Федерации, Совет палаты могут создавать координирующие и совещательные советы с участием представителей указанных ассоциаций и союзов.

По решению Председателя Совета Федерации, Совета палаты в субъектах Российской Федерации могут проводиться Дни Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Порядок их проведения устанавливается Председателем Совета Федерации по согласованию с Советом палаты и законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Государственной Думе вторичные парламентские процедуры несколько иные, хотя кардинальной противоположностью их не назовешь.

Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. В работе Совета Государственной Думы участвуют с правом совещательного голоса заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы.

Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют депутатские объединения  фракции и депутатские группы, которые обладают равными правами. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо от числа ее членов.

Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов Государственной Думы.

Депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения.

Таким образом, парламентские процедуры формирования и деятельности депутатских объединений  это отличная, в сравнении с набором парламентских процедур в Совете Федерации, группа.

Регламентом Государственной Думы предусмотрены парламентские процедуры «правительственного часа». Каждую среду на заседании Государственной Думы, как правило, проводится «правительственный час». При этом заслушиваются не более двух приглашенных.

Государственная Дума вправе направить «парламентский запрос», проект которого рассматривается палатой. Таким образом, группа парламентских процедур, регламентирующая парламентский запрос, нова в сравнении с процедурами деятельности Совета Федерации.

Процедуры деятельности Совета Государственной Думы в основном аналогичны процедурам деятельности Совета Палаты Совета Федерации. Очередные заседания Совета Государственной Думы проходят по вторникам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах.

Регламентом Государственной Думы закреплена группа парламентских процедур, посвященных работе депутата с избирателями. Депутат Государственной Думы отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них предложения и жалобы, осуществляет их прием в своем избирательном округе или в регионе, определенном ему депутатским объединением; может осуществлять прием избирателей в Приемной Государственной Думы. Каждая последняя неделя месяца во время сессии предназначается для работы депутатов с избирателями.

В Регламенте Государственной Думы установлены различные парламентские процедуры для решения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению. Так, например, второй раздел Регламента Государственной Думы регулирует общий порядок работы Государственной Думы, в четвертом разделе установлен порядок рассмотрения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению. Отдельные процедуры установлены для дачи согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; рассмотрение вопросов, связанных с доверием Правительству; назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов и иные.

Таким образом, при сравнении парламентских процедур палат федерального парламента, выявляются сходные группы процедур и группы процедур, характерные только для одной из палат.

Аналогичные парламентские процедуры мы наблюдаем и в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Как правило, в представительных органах субъектов Российской Федерации создаются специальные коллегиальные органы для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности парламента: Президиум Совета Республики Адыгея, Совета Думы Смоленской областной Думы, Консультативный совет Законодательного Собрания Пермской области. В Ивановской, Московской областях аналогичного органа не создано.

Президиум Совета Республики (далее  Президиум) является совещательным органом и создается для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности Совета Республики. В него входят Председатель Совета Республики, его заместитель, председатели комитетов Совета Республики. На заседаниях Президиума председательствуют Председатель Совета Республики или его заместитель.

Совет Думы Смоленской областной Думы также создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности Думы и является коллегиальным органом. Однако в отличие от Президиума Государственного Совета  Хасэ Республики Адыгея не является совещательным органом.

Заседания Совета Думы Смоленской областной Думы созывает председатель Думы (его заместитель) не позднее семи дней до заседания Думы. Подготовленные документы представляются комитетами Думы в Совет Думы не позднее чем за два дня до заседания Совета Думы.

Совет Думы:

·         формирует проект программы законопроектной работы Думы;

·         формирует проект календаря рассмотрения Думой вопросов на очередной месяц с указанием тематических блоков;

·         принимает решение о проведении депутатских слушаний;

·         вправе принимать решения о награждении Почетной грамотой Смоленской областной Думы и Почетной грамотой администрации Смоленской области и Смоленской областной Думы в период между заседаниями Думы;

·         решает иные вопросы организации работы Думы в соответствии с настоящим Регламентом, постановлениями Думы.

Консультативный совет Законодательного Собрания Пермской области создан в целях координации работы комитетов и комиссий и оказания помощи председателю в организации деятельности Законодательного Собрания решением Законодательного Собрания на срок его полномочий.

Следующей, подлежащей рассмотрению группой парламентских процедур являются процедуры, связанные с деятельностью депутатских объединений.

Депутатскими объединениями Смоленской области являются депутатские группы (фракции), образуемые на добровольной основе депутатами в Думе по принципу принадлежности к избирательному объединению (блоку), по территориальному или иным принципам.

Депутатское объединение Смоленской области подлежит регистрации.

Депутатская группа (фракция) является депутатским объединением, если ее численность составляет не менее 1/5 от установленного числа депутатов Думы.

Если численность депутатского объединения становится менее установленной численности, то регистрация депутатского объединения отменяется по решению Комиссии Думы по Регламенту.

Депутаты Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при регистрации депутатского объединения либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения. Председатель Думы и его заместители не вправе входить в депутатские объединения.

Объединения депутатов Думы, не зарегистрированные, не пользуются правами депутатского объединения.

Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Депутатские объединения информируют председателя Думы, Совет Думы о своих решениях посредством направления выписок из протоколов своих заседаний.

Депутатские объединения имеют право выступать с содокладами по вопросам повестки дня заседания Думы, участвовать в прениях, включать своих представителей во временные депутатские комиссии, в том числе согласительные.

Депутатскими объединениями Государственного Совета  Хасэ Республики Адыгея являются фракции и депутатские группы.

Депутатские объединения создаются для выработки единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственным Советом  Хасэ Республики Адыгея. Депутатские группы создаются по территориальному, профессиональному или иному неполитическому признаку. Фракции создаются по политическому признаку. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовать депутатские группы численностью не менее пяти депутатов Государственного Совета  Хасэ Республики Адыгея.

Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Объединения депутатов Государственного Совета  Хасэ Республики Адыгея, не зарегистрированные, не пользуются правами фракции, депутатской группы. Депутат вправе состоять только в одном депутатском объединении. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно.

Создание фракции, депутатской группы Государственного Совета  Хасэ Республики Адыгея оформляется протоколом собрания соответствующего объединения. В протоколе указываются задачи объединения, его численность, фамилии депутатов-координаторов, уполномоченных представлять интересы фракций, депутатских групп. К протоколу прилагается список депутатов, входящих во фракцию или депутатскую группу, с личной подписью каждого. Фракции, депутатские группы не могут иметь одинакового названия.

Фракции, депутатские группы могут прекратить свое существование путем самороспуска, о чем письменно уведомляют Президиум Государственного Совета  Хасэ Республики Адыгея.

Президиум Государственного Совета  Хасэ Республики Адыгея предоставляет Государственному Совету — Хасэ Республики Адыгея, средствам массовой информации сведения о составе фракций и депутатских групп. Депутатские объединения информируют Председателя Государственного Совета  Хасэ Республики Адыгея, Президиум Государственного Совета  Хасэ Республики Адыгея о своих предложениях по повестке дня сессии.

Депутатскими объединениями Совета Представителей Республики Адыгея являются фракции и депутатские группы. Численность фракций и депутатских групп должна быть не менее пяти депутатов. Депутатские объединения создаются для выработки единой позиции по вопросам, рассматриваемым Советом Представителей.

Фракции создаются по политическому признаку.

Депутатские группы создаются по территориальному, профессиональному или иному неполитическому принципу.

Создание фракции, депутатской группы оформляется протоколом собрания соответствующего депутатского объединения.

Следующая группа парламентских процедур связана с «правительственным часом».

На сессии Совета Представителей Республики Адыгея может проводиться «правительственный час» для ответов членов Кабинета Министров Республики Адыгея на вопросы депутатов Совета Представителей. При этом заслушиваются не более трех членов Кабинета Министров Республики Адыгея. Письменные предложения депутатов Совета Представителей о приглашении членов Кабинета Министров Республики Адыгея и вопросы к ним рассматриваются Председателем Совета Представителей. Решение, принимаемое Председателем Совета Представителей по этому вопросу, направляется в Кабинет Министров Республики Адыгея не позднее чем за три дня до проведения «правительственного часа».

Члену Кабинета Министров Республики Адыгея для ответа на вопрос депутата Совета Представителей предоставляется не более пятнадцати минут. Депутату, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа предоставляется возможность задать один уточняющий устный вопрос и выступить в течение не более пяти минут по существу поставленного им письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос и выступления депутата, задавшего вопрос, депутаты вправе в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать члену Кабинета Министров Республики Адыгея интересующие их вопросы по обсуждаемой проблеме.

Группа парламентских процедур, связанных с внесением депутатских запросов

Эти парламентские процедуры регулируются не только Регламентами парламентов, но и специальными актами. Например, Закон Санкт-Петербурга «О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов», Закон Сахалинской области «О депутатском запросе», Закон города Москвы «О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса».

Депутатский запрос согласно данному Закону г. Москвы  особая форма обращения депутатов (групп депутатов) Московской городской Думы о предоставлении информации по кругу вопросов, входящих в компетенцию запрашиваемых государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.

Депутатский запрос может быть направлен в адрес:

·         государственных органов, действующих на территории города Москвы, или их должностных лиц;

·         органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы;

·         предприятий, учреждений, организаций и их руководителей;

·         общественных объединений и их руководящих органов;

·         органов местного самоуправления, действующих на территории города Москвы.

Ответ на депутатский запрос должен быть подписан полномочным лицом. Письменный ответ доводится до сведения всех депутатов Московской городской Думы.

Группа парламентских процедур, связанных с работой депутатов с избирателями

Депутат представительного органа обязан принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов избирателей, регулярно вести прием граждан, рассматривать поступившие от них предложения и жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов, изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, выезжать в свой избирательный округ или на территорию для встречи с избирателями.

Формой работы депутатов с избирателями является прежде всего рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные законодательством о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.

Процедуры рассмотрения обращений регулируются наравне с регламентами парламентов специальными актами о статусе депутатов представительного органа и законов об обращениях. Следует отметить, что законодательство субъектов объединяет регулирование механизма обращений в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. В законодательстве субъектов институт обращений рассматривается в основном как субъективное право граждан на обращения в органы власти на территории субъектов и к должностным лицам указанных органов в связи с требованием признания, соблюдения, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Группа парламентских процедур, связанных с работой по исполнению депутатами наказов избирателей

Эта группа закреплена регламентами, законами о статусе парламентариев и специальными законами. Примерами специальных законов могут служить закон Тюменской области о наказах избирателей, закон Челябинской области, закон Пензенской области.

Некоторые субъекты, как, например, Новосибирская область, регулируют процедуру наказов Законом «О наказах избирателей и обращениях граждан», совмещая, таким образом, институт обращений и наказов как формы народовластия при осуществлении государственной и местной власти.

Законы о наказах избирателей представительным органам и выборным должностным лицам местного самоуправления и государственным органам приняты в таких субъектах Российской Федерации, как Воронежская, Пензенская области.

Вопрос о наказах  это по существу вопрос о связи депутата с избирателями. Механизм осуществления этой формы народовластия и субъективного права должен содержать порядок внесения, принятия, учета, систематизации выполнения наказов избирателей, а также осуществления контроля за их выполнением.

Наказы могут давать как отдельные избиратели, так и группы избирателей. Так, в Новосибирской области наказами избирателей являются одобренные собраниями (сходами), конференциями граждан предложения, направленные кандидатам в депутаты в ходе предвыборной кампании и утвержденные соответствующим представительным органом государственной власти области или местного самоуправления. В Воронежской области наказы избирателей могут вноситься в период избирательной кампании.

Содержание наказов, как правило, должно иметь целью повышение уровня и качества жизни населения. В качестве наказов могут рассматриваться предложения избирателей по изменению действующего законодательства либо осуществлению конкретных мероприятий, требующих капитальных расходов соответствующих бюджетов и направленных на социальное выравнивание территорий.

В плане мероприятий по выполнению наказов избирателей депутатам указываются: содержание наказов, сроки выполнения, органы власти и организации, обеспечивающие реализацию наказов, источники и объем их финансирования.

Представительный орган, исходя из интересов избирателей, с учетом материальных и финансовых возможностей своего бюджета принимает постановление о принятии наказов избирателей к выполнению и утверждает план мероприятий по выполнению наказов избирателей депутатам.

Безусловно, возможно принятие и мотивированного решения о нецелесообразности выполнения отдельных наказов избирателей.

Постановление представительного органа о наказах избирателей, принятых к выполнению, доводится до сведения избирателей через средства массовой информации.

Наказы избирателей, принятые к выполнению, учитываются при разработке проектов планов и программ социально-экономического развития соответствующей территории.

Депутаты во время встреч с избирателями информируют их о реализации плана мероприятий по выполнению наказов избирателей.

Формой работы депутатов с избирателями наравне с рассмотрением обращений исполнением наказов является:

·         осуществление их приема;

·         выезд в свой избирательный округ или территорию для встречи с избирателями.

В Законе г. Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы» процедуры взаимоотношения депутата Думы с избирателями представлены следующим образом.

Представляя интересы своих избирателей, депутат Думы:

·         принимает предусмотренные законодательством меры по обеспечению законных прав, свобод и интересов избирателей;

·         ведет прием граждан;

·         изучает общественное мнение и при необходимости взаимодействует с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественно-политическими объединениями;

·         информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Депутату Думы в его избирательном округе префекты административных округов для осуществления полномочий:

·         обеспечивают извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями.

Префекты административных округов в пределах своих полномочий несут персональную ответственность за создание условий для нормальной деятельности депутатов Думы и их помощников (сотрудников).

Группа парламентских процедур иных мероприятий

По инициативе комитета, комиссии, депутатского объединения в парламенте могут проводиться совещания, «круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной, контрольной и иной деятельностью представительного органа. Решение о проведении мероприятия принимается Председателем или его заместителем. Заявка на проведение мероприятия подается инициатором Председателю, а в его отсутствие  заместителю Председателя в письменной форме не позднее чем за два дня до проведения мероприятия.

Подводя итог анализу парламентских процедур в палатах парламента на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, следует отметить существенные различия в содержании парламентских процедур. Эти различия зависят от структуры парламента, способа формирования парламентов, от их полномочий и статуса депутатов.

О понятийном аппарате российского законодательства

Разработка проблем российского парламентаризма неразрывно связана с вопросами совершенствования законодательства. Такое совершенствование имеет многосторонний характер, относится и к содержанию, и к форме. Взаимосвязь содержания и формы проявляется в точности употребляемых в законе понятий, в соответствии их смыслового содержания и формы юридического выражения.

Проблема выработки точных понятий всегда была одной из ключевых в юридической науке. Совершение сделок по гражданскому праву, классификация преступлений и назначение разных видов наказаний в уголовном праве, управленческие действия, регулируемые административным правом, основываются на нормах закона, требуют их точного понимания для правильного применения. Проблемы точности понятий, их совершенствования, шлифовки постоянно разрабатываются в различных отраслях юридического знания. Эти проблемы в какой-то мере исследуются и в теоретическом плане. Наиболее крупной работой такого рода в последние годы была монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, о тенденциях развития российского законодательства. Однако инициальных монографических работ о критериях точности юридических понятий в отечественной литературе и, насколько нам известно, в зарубежной литературе не существует. Для этого необходимы, видимо, совместные исследования специалистов по юриспруденции, логике, социологии с участием филологов, в том числе специалистов по стилистике.

Отсутствие необходимой точности в некоторых юридических понятиях влечет за собой несогласованность в законодательстве, порой даже противоречия, неодинаковое применение законов. Правда, иногда вопрос о неясности некоторых конституционных понятий разрешается толкованиями Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ (в отношении законов и иных нормативных актов субъектов РФ), но эта работа имеет эпизодический, несистемный характер (толкования даются по мере обращений в органы конституционного контроля). К тому же такие толкования не могут выходить за рамки конституций и уставов, необходимо соблюдать конституционную и уставную терминологию, даже если она не очень удачна.

Точность юридической терминологии необходима и в связи с процессами сближения различных правовых систем на международной арене. Представителям России в международных организациях иногда приходится оперировать такими понятиями, которые не всегда стыкуются с категориями, принятыми другими странами, международным сообществом. Это важно учитывать при разработке внутреннего законодательства. На заседании Правительства РФ при обсуждении проекта нового закона «О защите конкуренции» представители Федеральной антимонопольной службы в качестве достоинств проекта отмечали, что он «...вводит понятия, сближающие его с европейскими аналогами». Проблема точности понятий всегда бывает актуальна при рассмотрении дел из России в Европейском суде по правам человека. Об этом говорилось и в научной литературе, и в публицистической печати.

Не менее, а, на наш взгляд, еще более актуальным является вопрос о системности понятий, т. е. о разработке особым образом выстроенного понятийного ряда для той или иной отрасли законодательства, той или иной группы регулируемых общественных отношений. О необходимости такой работы по вопросу о правах человека говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин в беседе с Верховным комиссаром ООН по правам человека Р. Арбур. Он отметил, что считает чрезвычайно важной «...совместную работу по выработке стандартов и единого понятийного аппарата» в указанной сфере общественных отношений. Надо полагать, что сказанное имеет отношение не только к вопросу о правах человека. Выработка единых понятий и завершенного понятийного аппарата необходима для всех отраслей законодательства, при применении правового регулирования различных общественных отношений. Примером могут служить национальные (этнические) отношения. В Конституции РФ, законах РФ, других правовых актах Федерации, в конституциях и уставах субъектов РФ, их законодательстве употребляется много понятий, связанных с национальными отношениями, но не всегда их система выстроена отчетливо и не всегда они употребляются в одном и том же смысле. Наряду с многонациональным российским народом говорится и о народах, и о национальных меньшинствах, и об этносах, о коренных малочисленных народах, о национально-культурной автономии народов. Есть и другие положения, их понятийный аппарат, место тех или иных понятий в понятийном ряду не всегда прослеживается четко.

Одна из первых проблем, которая встает при создании понятийного ряда законодательства, понятийного аппарата (если мы будем считать, что понятийный аппарат и понятийный ряд  понятия аналогичные, что не всегда так),  это определение понятия «понятийный аппарат законодательства». Только на этой основе мы можем затем создавать понятийный аппарат для той или иной отрасли права, для определенного рода регулируемых общественных отношений. В отечественной и, насколько нам известно, в зарубежной литературе нет определения понятийного аппарата законодательства. Однако, поскольку словосочетание «понятийный аппарат» используется в том числе и при сопоставлении внутреннего законодательства и международного права, такое определение, видимо, необходимо. Мы не касаемся вопросов международного права и рассмотрим эту проблему только с точки зрения внутреннего законодательства. Такой подход имеет свои особенности, поскольку исходным моментом в данном случае будут являться не общепризнанные принципы и нормы международного права, а конституция того или иного государства, для России  Конституция РФ. В порядке первого приближения к такому определению можно, видимо, констатировать, что понятийный аппарат законодательства  это не просто совокупность различных понятий, а определенная система. В данном случае простая рядность понятий, т. е. расположение их как однопорядковых, недостаточна. В понятийном аппарате понятия должны быть связаны между собой, представлять собой органичное целое, определенное единство, где понятия дополняют и развивают друг друга. В результате понятийный аппарат должен представлять собой определенную целостность. Он должен обладать полнотой, т. е. включать все употребляемые на данный период в законодательстве понятия, относящиеся к данному вопросу (например, основам правового статуса личности или к национальным отношениям). Сказанное не означает, что это замкнутая система. Напротив, появление новых понятий может и будет обогащать понятийный аппарат при регулировании определенной сферы общественных отношения. Важно лишь, чтобы новые понятия были объективно необходимы и вписывались в существующий понятийный аппарат, а не разрушали его. Даже в условиях, когда возникает особая ситуация, думается, что понятийный аппарат должен развиваться эволюционным, а не революционным путем, в результате накопления нового качества, а не уничтожения накопленных дефиниций.

Единство понятийного аппарата законодательства для регулирования той или иной сферы общественных отношения, с одной стороны, должно быть смысловым, а с другой  юридически формализованным. Смысловое содержание понятий может быть установлено официальным и доктринальным путями. Официальный способ нередко связан с судебными толкованиями, особенно толкованиями органов конституционного контроля. Этот способ очень надежен, однако, как говорилось, судебные толкования имеют нерегулярный и даже случайный характер: все зависит от того, последует ли в суд обращение компетентного органа, лица по данному конкретному вопросу. Нередко смысловое значение можно установить по объяснительным запискам к законопроектам, по официальным докладам и разъяснениям, сопровождающим проекты, по результатам обсуждения их в парламенте. К сожалению, иногда толкование одних и тех же понятий бывает разным. Поэтому очень важна практика, получающая все большее распространение при издании крупных законодательных актов, когда в начале текста даются определения основных понятий, употребляемых в них. В последние годы в России такая практика применяется часто (можно назвать, например, крупный Федеральный закон последних лет об основных принципах организации местного самоуправления). Как видно из сообщений периодической печати, определения, имеющиеся в законе, сыграли практическую роль при создании различных видов полномочий по вопросам местного значения.

Доктринальный способ установления смыслового содержания понятий имеет подчиненное значение по отношению к официальному, но он не менее, а иногда и более ценен. Выработанные учеными определения, если они верны и подкреплены практикой, со времен римского права включаются в законодательство, становятся официальными. В конституционном праве примеров такого рода не меньше, чем в других отраслях права. Сказанное относится, например, к понятиям разделения властей, политической партии, собрания граждан и др. Немалую роль в этом играют и комментарии ученых к издаваемым крупным законам.

Для смыслового единства законодательства исходным моментом, как указывалось, являются положения конституции. Однако это не значит, что понятийный аппарат законодательства, регулирующего определенную сферу отношений, должен иметь всегда смысловую иерархию. По ряду понятий такая иерархия невозможна. Например, понятие «многонациональный российский народ» иерархично в смысловом значении к понятиям «народы страны» или «этнические группы (этносы)», но вряд ли оно будет иерархическим по отношению к понятию «национально-культурная автономия». В последнем случае речь идет о явлениях, лежащих в разных плоскостях: многонациональный российский народ - это социальная общность, понятие «народы РФ»  общность национальная, а культурно-национальная автономия  это особый вид общественного объединения, образованного, правда, с учетом национального признака (в его состав могут вступить и граждане РФ иных национальностей, если они поддерживают устав данной национально-культурной автономии).

Наряду со смысловым единством понятий понятийный аппарат предполагает (поскольку речь идет о понятийном аппарате законодательства) также формализованное, юридическое единство. Оно характеризуется правовой непротиворечивостью, вытекающей прежде всего из иерархии правовых актов. Юридические формулировки законов должны согласовываться с формулировками Конституции РФ, формулировки указов Президента РФ  с формулировками законов и т. д. Вместе с тем юридическое единство предполагает юридическую полноту и завершенность понятийного аппарата в данной сфере регулируемых отношений. Иначе говоря, понятия, особенно имеющие ключевое значение, должны сопровождаться развернутыми определениями. Нередко это так и делается. При регулировании сделок в Гражданском кодексе дается понятие сделки, в Уголовном кодексе есть понятие преступления, в Кодексе об административных наказаниях  определение должностного лица и т. д. Однако в конституционном праве такие определения редки. Они есть, например, при характеристике Президента РФ (глава государства и т. д.), используются при регулировании местного самоуправления, но это немногочисленные факты. По важнейшему для России вопросу  национальным отношениям  таких определений почти нет. А ведь точное определение этнической группы или национального меньшинства не менее важно, чем характеристика местного самоуправления. Правда, Правительство РФ опубликовало список 45 коренных малочисленных народов, проживающих на территории РФ, но определения «коренной малочисленный народ» в нем нет, есть только отдельные характеристики такого понятия.

Выработка точного определения понятийного аппарата законодательства при регулировании определенной группы общественных отношений потребует дальнейших исследований. Важно определить, что такое понятийный аппарат в значении этих двух слов, что имеется в виду под словом «законодательство» (собственно законы или и иные правовые акты, т. е. законодательство в широком смысле слова, хотя такое расширительное понимание подвергалось критике), наконец, нужно установить, какую группу общественных отношений мы будем отбирать для создания ее понятийного аппарата, будет ли такая совокупность отношений, если она урегулирована правовыми нормами, представлять собой правовой институт? Есть и другие вопросы, заслуживающие научного исследования.

Видимо, используя компьютерную технику, теоретически возможно составить свод юридических понятий по законодательству страны в целом, хотя это  дело будущего. Более простой путь — создание свода юридических понятий по определенной отрасли права (трудовому, земельному и др.). Но любой свод понятий  только свод. На наш взгляд, это только материал для создания понятийного аппарата. Поскольку, как мы говорили, такой аппарат должен быть взаимосвязанным единством, видимо, целесообразно создавать его «снизу»  с создания целостного понятийного аппарата того или иного института. На этой основе может вырасти понятийный аппарат и для отрасли права, и в целом для всей российской правовой системы. Эта задача  для большого коллектива исследователей. Частная задача, которую мы пытаемся решить,  создание такого понятийного аппарата для конституционно-правового регулирования сферы национальных отношений в России. Занимаясь этой проблемой, мы исходим из того, что понятийный аппарат законодательства для регулирования определенной области общественных отношений  это система взаимосвязанных в смысловом выражении и юридическом значении понятий, относящихся к данной области общественных отношений. Эта система характеризуется логическими связями, полнотой и завершенностью.

Назад | | Вверх