Разделение властей, парламентаризм, парламент

Разделение властей в механизме функционирования государства

Государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методов и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.

Н.М. Коркунов в конце прошлого века писал: «Но если не будет вовсе управления, не будет и государства. Бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление. Поэтому управление не может быть поставлено в зависимость от всегда более или менее случайного существования закона, предусматривающего данный случай, встретившийся в практике».

Функции государственного управления (функции управления делами государства) присущи всем государствам на протяжении их развития. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов. Однако ученые пришли к общему мнению: функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются в самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами — государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

В самом общем виде функции государства и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Термин «государственное управление», видимо, не потеряет, несмотря на изменения в понятийном аппарате различных наук, изучающих этот феномен, своего важнейшего значения в практике функционирования государства, по крайней мере, до тех пор, пока существует само государство. Именно с позиций взаимосвязи понятий «государство» и «управление» следует рассматривать сущность государственного управления. При этом не исключено, что с развитием новых политических и экономических отношений могут изменяться формы и методы управления, возрастать важность отдельных функций управления и ослабевать значение других.

К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая дефиниция управления дана В. Еллинеком: управление — это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия.

Англо-американские авторы определяют управление следующим образом: управление объединяет ту область деятельности государства и его различных структур, в которой исполняются планомерно и целенаправленно выработанные политические решения. С точки зрения системности, государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает, преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.

Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:

—           во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;

—           во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

—           в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

Весьма точное определение управления дал Г.В. Атаманчук: управление — это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).

Управление неотделимо от понятий «власть», «государственная власть». Властность управления обусловливает возникновение организационных связей, обеспечивающих подчинение участников совместной общественной деятельности желанию субъекта управления, его «господствующей» воле. Власть — это необходимое средство регулирования социальных процессов; она формирует единую, отвечающую публичным интересам организационно-управляющую волю и обеспечивает создание социального порядка, демократических основ жизни общества.

Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей. Целью теории разделения властей являются создание эффективного механизма функционирования государственных органов, создание безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, обеспечение политических свобод.

Согласно классическому принципу разделения властей в государстве действуют три ветви власти: законодательная — издающая законы; исполнительная, осуществляющая управление на основании изданных законов; судебная, контролирующая соблюдение законов и осуществляющая правосудие. Отечественная наука изучает разделение властей, подвергает критике, предлагает различные варианты адаптации в российскую действительность.

Согласно теории разделения властей государственная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации делится на законодательную, исполнительную и судебную ветви; все ветви власти равны перед законом и между собой; никакая из ветвей власти не может пользоваться правами, предоставленными Конституцией другой ветви власти; судебная власть независима от политического воздействия; судьи несменяемы, независимы, неприкосновенны и подчиняются только Конституции России и закону.

Кроме того, разделение власти на три ветви в государстве обусловливается необходимостью:

Самое читаемое за неделю
Введение ковидных паспортов в 2021 году
Должен знать каждый: Сильное повышение штрафов с 2021 года за нарушение ПДД
Введение продуктовых карточек для малоимущих в 2021 году
Доллар по 100 рублей в 2021 году
Новая льготная ипотека на частные дома в 2021 году
Продление льготной ипотеки до 1 июля 2021 года
35 банков обанкротятся в 2021 году

1)            четкого определения функций, компетенции и ответственности различных государственных органов;

2)            обеспечения возможности контролировать государственными органами друг друга на конституционной основе;

3)            эффективной борьбы со злоупотреблениями властью.

Принцип разделения властей влечет создание противовеса каждому виду власти. Поскольку государственная власть едина, то ее ветви постоянно взаимодействуют, что порождает борьбу, столкновение, соперничество и т.п. Законодательная власть вторгается в полномочия исполнительной и наоборот. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выработана система сдержек и противовесов. Сущность данной системы — уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной. Другими словами, в самой идее разделения властей заложено их противостояние.

Существует два подхода к определению государственного управления.

Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. Такая трактовка поддерживается рядом научных разработок, а также ст. 10, 77, 78, 110 — 117 Конституции Российской Федерации и другими законодательными актами. Административное право рассматривает государственное управление лишь в узком понимании.

Государственное управление в широком понимании  это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, прокуратуры, судов, ит. д.). Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Статья 11 Конституции РФ гласит, что:

1)            государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации;

2)            государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Следовательно, деятельность как представительных (законодательных), так и исполнительных, а также судебных органов государственной власти подпадает под одно понятие «государственная власть», т. е. «управление государством». Иначе говоря, государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

Было бы ошибкой полагать, что система государственного управления исключает укрепление представительных начал и структур в системе государственной власти. Совершенно очевидно, что разветвленные, хорошо организованные и эффективно функционирующие представительные структуры как на федеральном, так и на региональном уровнях необходимы России именно сегодня, когда мы вступили на путь строительства правового государства, созидания цивилизованного и демократического общества. Именно парламент выступает как собиратель и выразитель интересов групп и структур, образующих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную волю. Эффективное государственное управление в условиях рыночной экономики не только не исключает, а, напротив, предполагает развитие и совершенствование парламентаризма. Только при этом условии можно рассчитывать на формирование на федеральном и региональном уровнях мощной законодательной базы, адекватной новым историческим условиям. Само собой разумеется, что без такой базы немыслимо дальнейшее проведение реформ в экономической, финансовой, социальной, политической и других областях. Источник же такой базы — парламент.

Принцип разделения властей — важнейший элемент функционирования демократического государства, исключающий возможность соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних руках. Представительная ветвь власти — неотъемлемая составляющая принципа разделения властей.

Впервые свое юридическое оформление принцип разделения властей нашел в Конституции США, в конституционных актах Великой французской революции. Сегодня этот принцип конституционно закреплен в большинстве стран мира с учетом исторических особенностей конкретного государства. Например, в Великобритании действует парламентарная модель разделения властей при существовании конституционной монархии.

Тест "На сколько вы активны" Тест "Подходит ли Вам ваше место работы" Тест "На сколько важны деньги в Вашей жизни" Тест "Есть ли у вас задатки лидера" Тест "Способны ли Вы решать проблемы"

Тест "Для начинающего миллионера" Тест который вас удивит Семейный тест "Какие вы родители" Тест "Определяем свой творческий потенциал" Психологический тест "Вы терпеливый человек?"

На вопрос о точном количестве ветвей государственной власть единого ответа в современной науке нет. Большинство авторот выделяют три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. В Конституции Российской Федерации и закрепляется этот традиционный «трилистник».

Вместе с тем существующая конституционная практика отдельных зарубежных стран и ряда научных исследований позволяет говорить об органах государственной власти, не вписывающихся полностью ни в одну из трех ветвей и в то же время не образующих иные самостоятельные ветви власти.

Немецкий исследователь Хессе признает, что указанный принцип «нигде не осуществляется в чистом виде». «Может даже возникнуть мысль, — пишет он, — что конституционная норма, нарушающая принцип разделения властей, не должна рассматриваться как незаконная».

В.Е. Чиркин обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и «контрольной», «учредительной», «избирательной»; в Конституции Алжира 1976 г. названы шесть властей, и в их числе «политическая».

Процесс информатизации общества, начавшийся в XX в., привел к тому, что в современной теории государства и права стали выделять еще одну ветвь власти — «четвертую власть» — средства массовой информации.

Средства массовой информации не являются носителем государственной власти. Таковыми их называют в силу того, что они оказывают очень сильное, нередко решающее влияние на массы. Они играют исключительно важную роль в формировании общественного мнения, в создании положительного или, наоборот, отрицательного образа правящей элиты или отдельных лиц.

Но вместе с тем такие средства массовой информации, как телевидение, радио, печать, Интернет, представляется возможным рассматривать как власть. Они доступны всем слоям населения, и при этом они не просто информируют общество о каких-либо политических событиях, но и иногда навязывают свою оценку происходящего, имеют возможности по манипулированию общественным мнением, т. е. могут оказывать существенное влияние на его формирование. Средства массовой информации играют очень важную роль в системе «сдержек и противовесов», ограничивая действия органов государства.

Признавая появление иных властей, можно прийти к выводу, что ни в одной из стран «доктрина разделения властей в «чистом виде» не осуществляется. Жизнь нарушает равновесие этих институтов. Современные ученые-конституционалисты нередко отказываются от понятия разделения властей, заменяя его указанием на три функции государства».

Отдельного внимания заслуживает точка зрения В.А. Чегвернина, который утверждает, что законодательная, исполнительная и судебная власти представляют собой основополагающие институционно-правовые формы публично-властной деятельности. Именно эти три власти, и только они, по мнению Четвернина, исчерпывают предназначение государства — публично-властное обеспечение свободы, безопасности, собственности.

Далее автор делает следующий вывод: «там, где есть разделение властей, там не бывает власти президентской, не совпадающей с исполнительной и контрольной властью, выходящей за пределы контрольных полномочий законодательных, исполнительных или судебных органов».

На наш взгляд, справедливо выделение в системе государственной власти основополагающих ветвей власти, но в целом такой подход выглядит несколько упрощенно, так как игнорирует многообразие направлений деятельности современного государства.

Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но властных полномочий, что не нарушает единства государственной власти, под которым следует понимать единство стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает народ.

Такое единство необходимо для согласования управления обществом. Поэтому главной задачей демократического государства является разграничение полномочий различных властных органов исходя из принципа единства государственной власти, а также установления начал взаимодействия этих органов.

Изолировать ветви власти друг от друга невозможно. Все органы государственной власти осуществляют свои функции, дополняя друг друга, согласовывают действия и координируют усилия, т. е. «втягиваются во взаимодействие».

В каждой демократической стране создан свой механизм реализации принципа разделения властей. Различие между современными формами правления выявляются на основе выявления взаимоотношений между высшими органами государства.

В конституционно-правовой науке все разновидности организации государственной власти принято сводить к нескольким типологическим моделям в зависимости от формы правления.

Не до конца разделяя данный подход в силу его условности, в рамках настоящего исследования можно выделить следующие способы организации и взаимодействия органов государственной власти:

·         разделение властей, характерное для президентских республик («жесткое» разделение властей);

·         разделение властей, характерное для парламентских монархий и республик («мягкое» разделение властей);

·         «смешанные» варианты разделения властей;

·         отсутствие разделения властей.

Надо признать, что функции государства взаимосвязаны, и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. С другой стороны, необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей — системе «сдержек и противовесов».

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной). Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Следует отметить, что определение ветви власти вообще и представительной (законодательной) ветви власти в частности в современной российской науке, несмотря на обилие исследований органов представительной власти и принципа разделения властей, дано не было. Вместе с тем следует отметить, что представительная (законодательная) власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах Федерации, в автономиях политического характера — также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь различные названия (национальное или народное собрание, конгресс, меджлис и т. д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент».

Современный парламент складывался не сразу. Он вырастает из фактических общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки.

В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательную функцию, и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении. Парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т. е. политической, как процесс превращения человека как подданного и бесправного в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе. 

С теоретической точки зрения принцип двухпалатное парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей как подсистема горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу между палатами парламента.

Некоторые исследователи связывают возникновение современного парламента с результатом трех последовательных открытий, сделанных известными или безымянными авторами с разрывом в несколько столетий:

Первое открытие, относящееся к парламенту, — это, собственно, само изобретение парламента, т. е. соединение идей представительства и законодательства в одном постоянно действующем институте. Эти идеи в историческом прошлом существовали, находясь в более или менее случайных отношениях друг с другом.

Второе открытие общеизвестно. Именно «открытием» назвал в свое время Александр Гамильтон идею разделения властей в версии Монтескье. «Политическая наука, — пишет он, — как и большинство других наук, очень продвинулась вперед. Сегодня хорошо понимают эффективность различных принципов, которые были или вовсе неизвестны древним, или недостаточно ими создавались. Упорядоченное распределение власти по определенным отделам, введение противовесов и сдержек при законотворчестве, учреждение судов, в которых судьи исполняют обязанности, пока их поведение безупречно, представительство народа в законодательном органе через избранных депутатов — все это или целиком новые открытия, или же основное для их совершенства было сделано в наше время».

Третье открытие. Это переход парламента из проективного в реактивный режим повседневной работы. Проективно, т. е. навязывая свою идеологию и свою волю обществу, действовали английский парламент времен Кромвеля, американский Континентальный Конгресс, безусловно, французский Конвент. Большинство сегодняшних парламентов чаще всего действует реактивно, т. е. с большим или меньшим энтузиазмом откликаясь на текущие потребности общества (чьим поверенным в делах все чаще выступает правительство) в законотворчестве, охотно контролируя исполнительную власть, а также выступая в роли главного общенационального политического клуба.

Возвращаясь к определению представительной ветви власти, напомним, что она характеризуется определенной совокупностью черт.

Базовой является системность представительной ветви власти: представительная ветвь власти составляет собой систему представительных органов. Система представительной ветви власти характеризуется слабыми в сравнении с системой исполнительной ветви власти внутрисистемными связями. В пользу системности представительной ветви власти можно назвать единый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности, единую компетенцию с разделением территории воздействия. В поддержку мягких внутрисистемных связей говорит отсутствие императива между вышестоящим и нижестоящим представительным органом — по сути их и назвать таковыми нельзя.

Представительство интересов, выборность — следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Выборность, как одна из характерных черт всей системы представительной власти и ее составной части — парламента, должна проводиться на основании смешанной избирательной системы как наиболее демократичной.

Представительные органы, в совокупности представляющие собой систему представительной власти, обладают определенным законодательно закрепленным объемом функций и полномочий, набор которых зависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в той или иной отдельно взятой стране. Во многих странах парламент не является единствен ш общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы.

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание «китайской стены» между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой 25 государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия по существу имело место переплетение разных по своей сущности властей — политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Например, акты с названием «законы» вправе принимать, за редким исключением, только представительный орган народа — парламент, олицетворяющий законодательную власть.

Следует отметить, что в ряде стран понятие парламента является более широким, наряду с избираемой нижней палатой парламент включает не избираемую прямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, что выражается в праве главы государства возвратить закон в палату на новое рассмотрение, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. В чрезвычайных и в обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих законную силу (на основе конституционных норм регламентации власти).

В сферу законодательной власти вмешиваются также и суды — верховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь, парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Так, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, в других рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса. Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию со стороны правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент. В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, ФРГ, Франция, Япония, Индия, Австралия ит. д.), любой акт парламента может быть отменен по причине несоответствия его конституции.

При выявлении взаимоотношений между высшими органами государственной власти, при реализации системы сдержек и противовесов особое внимание необходимо обратить на структуру парламентов. Представляется вполне возможным поддержать существующее мнение о том, что мажоритарный принцип, используемый в однопалатном парламенте, является недемократичным для плюралистических обществ, так как меньшинства, которым создаются препятствия в получении доступа к власти, будут чувствовать себя обделенными и дискриминируемыми. Мажоритарная модель в чистом виде имеет тенденцию к концентрации законодательной власти в одной палате, в то время как консенсусная модель характеризуется двухпалатными легислатурами.

Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается не только в множественности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре — в двухпалатности. С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Карл Ло венштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу между палатами парламента. 

Разделение власти является одним из основных принципов демократической организации парламента.

Основополагающее место представительной ветви в реализации принципа разделения властей определяет нормативное закрепление ведущей роли парламента. Парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская конституция 1787 г. постановляет: «Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов...» Согласно американской конституционной теории конгресс является носителем «законодательной ветви власти». Подобное же положение содержит ст. 36 Конституции Аргентины: «Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу». Статья 26 Конституции Греции 1975 г. устанавливает: «Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом республики». В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской конституции 1948 г.: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами». Весьма категорично определяет юридический статус парламента Конституция Японии 1947 г.: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства». Наконец, в ст. 45 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 г. сказано: «Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената».

Конституция России устанавливает: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Законодательный орган — Федеральное Собрание — принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства Российской Федерации, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству Российской Федерации), участвует в создании судебных органов Российской Федерации. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем за исполнением бюджета (ст. 101) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной — принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов.

В последнее время в связи с тенденцией расширения прав парламентов наблюдается новая модель принципа разделения властей, который многие ученые считали обязательным условием демократии. Ю.А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время «все более ощутимо становится новая модель построения властей. Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей» на всех уровнях. Так, Конституция Польши 1997 г. в Преамбуле провозглашает «взаимодействие властей и общественный диалог». Это же можно видеть и в некоторых других конституциях. Основной закон Финляндии 1999 г. говорит не о разделении властей, а о парламентаризме и разграничении государственных функций.

Таким образом, выделив и проанализировав основные черты представительной ветви власти, можно предложить следующее определение: представительная (законодательная) ветвь власти представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, основанную на свободном или императивном мандате и ограниченном сроке полномочий.

Парламентаризм как система осуществления государственной власти

Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, начиная с первой писаной Конституции США и еще ранее неписаной конституции Англии, привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных (М.М. Ковалевского, Б.Н. Чичерина, Е. М. Гессена, К. Тахтарева и др.). Да и неудивительно: в более чем тысячелетней истории существования государственности на Руси богатый спектр представительства интересов общества на всех уровнях управления оставил значительный след. Именно представительные формы обеспечивали легитимность многим судьбоносным решениям России. Как справедливо заметил известный немецкий политолог Карл Шмитт; «Критическая литература о парламентаризме появляется вместе с парламентаризмом». Первоначально она возникает на почве реакции и реставрации, т. е. у противников парламентаризма, потерпевших поражение в борьбе с ним. Затем, по мере нарастания практического опыта парламентаризма, обнаруживались и специально подчеркивались недостатки его деятельности. На почве критики парламентаризма соединялись правые и левые тенденции, консервативные, синдикалистские и анархистские аргументы, аристократические и демократические позиции.

В Конституции Российской Федерации термин «парламентаризм» не упоминается, тем не менее в работах российских ученых исследуется его содержание в сравнительном ракурсе и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность. С.А. Авакьян определяет парламентаризм «как постоянную и специальную деятельность представительных органов», вводит понятие «советский парламентаризм», « профессиональный парламентаризм».

Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:

·         как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций;

·         как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;

·         как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т. е. фактически используется это понятие к определенному виду исполнительной власти (эта ситуация характерна для парламентской республики).

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны между собой, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, с нашей точки зрения, принижает его историческое значение.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями». Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления.

Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследованию, а путем избрания, зачастую тем же парламентом). Согласно этой точке зрения главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, — верховенство парламента. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти. Только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственном уровне.

Если считать, что парламент — это представительство народа, от имени которого принимаются решения, а правительство — представительство парламента, то и правительство может выдвинуть своего единоличного представителя для осуществления всей власти от имени того же народа. Таким образом, единство народного представительства на общегосударственном уровне было бы самым совершенным, но оно подрывало бы парламентаризм как таковой или, как утверждал К. Шмитт, «оправдывало бы антипарламентский цесаризм».

К другим условиям наличия парламентаризма наряду с верховенством парламента исследователи относят: «достаточно высокое политическое и правовое сознание населения, высокую степень демократизации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое экономическое развитие страны, функционирование надежной системы национальной безопасности». Как заметил С. Котляревский, с парламентаризмом в равной степени применима и монархическая, и республиканская форма.

Не затрагивая условия существования парламентаризма, обозначенные С. Котляревским, остановимся на двух взаимосвязанных и чрезвычайно важных для парламентаризма позициях: представительстве и суверенитете. 

Рассматривая сегодня проблему представительства, мы можем выделить несколько подходов.

Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительной формы правления является сформулированный Ш. Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве). В принципе не отрицая идеальной конструкции (когда законодательная власть принадлежит всему народу), Ш. Монтескье отмечает, что в больших государствах это невозможно, и констатирует дальше, что и в маленьких государствах это представляет большие неудобства, поэтому необходимо, «чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам».

Второй из распространенных подходов к проблеме представительства — рассмотрение представительства через передачу власти. Так, автор работы «Британская конституция» английский исследователь Брум считает, что сущность представительства заключается в том, «что народ, лишен власти, которая предлагается на ограниченное время избранному народом представителю. Ему и предстоит то участие в управлении, которое должно было быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти». Таким образом, смысл представительного правления заключается в «передаче власти», в «разлучении народа с властью».

Этот тезис о передаче власти как сути представительного правления получает широкое распространение, правда, со значительной амплитудой мнений: от полнейшего отрицания института представительства в целом (позиция Руссо, Тахтарева и др.) до полного признания (Монтескье, Милль, Чичерин, Ковалевский, Еллинек и др.) или признания, но с оговорками (Тихомиров, Солоневич и др.).

Значительно расширяет понятие «передачи власти» Л.А. Тихомиров. На вопрос о том, что такое представительство, он отвечает: «Это просто одна из форм передаточной власти», — правда, сразу поясняя, что власть могут передавать и монарх, и аристократия, и народ. Очень часто это неизбежно, как вообще все формы передаточной власти.

На такой позиции — передачи власти — стоял и Чичерин, отмечая, что «воля граждан всецело переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме голого выбора».

Здесь обозначена большая проблема — соотношения в «представительстве» воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного правления — волю или власть? Эту проблему одним из первых поставил Ж.Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что «он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это одна, или это другая воля, среднего не бывает». А отсюда и вывод, характерный для великого мыслителя: «Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями». Итак, депутаты не могут быть представителями, поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может быть представляема, а тем более передаваема.

Ю.А. Тихомиров рассматривает представителя народа как носителя воли верховной власти, а не воли конкретного избирателя, ибо «чужую волю нельзя представлять, потому что она даже не известна заранее. Никто не может и сам знать заранее, какова будет его воля. Тем более не может этого знать представитель».

Еще более определенно по этому поводу высказался правовед Георг Еллинек, отметив, что представительный орган государственной власти должен иметь единую волю независимо от того, является ли этот орган собранием единомышленников или просто коллективом, ибо воля отдельных избирательных союзов и вместе с тем всей совокупности избирателей направлена не только на избрание отдельных депутатов, но и на создание самой системы представительного правления, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа.

Таким образом, здесь представительство рассматривается через отношения субъектов представительства в процессе реализации властных полномочий. Мы считаем, что этот вывод не только уточняет характеристику представительства, но и выражает сущностную сторону функционирования механизма представительства, хотя и не исчерпывает его.

Представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Ш. Монтескье отмечал: «...большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии». Большой сторонник института представительства Дж. С. Милль, признавая представительное правление идеальным типом, связывал его с развитием определенного уровня культуры, отмечая, что представительное правление «тем больше годно для народа, чем выше его культурное развитие». Понятие же «народное представительство» можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Георг Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека.

Возможности представительства вообще и народного в частности появились в XVII в. в Европе и стали переходом от сословного представительства к созданию всенародного (всесословного) выборного органа, который выражал не частные интересы сословий, корпораций, классов, партий, профессиональных структур, а интересы всего общества, являлся прямым выражением народной воли. Б.Н. Чичерин в связи с этим отмечал, что народное представительство имеет интересы общие, а не частные, выражает право целого, а не частного.

Позднее понятие о «народном представительстве» все больше ассоциируется с выборным собранием, в основном законодательным, облеченным доверием избирателей. Говоря об идеальной модели такого собрания, Б.Н. Чичерин подчеркивал, что оно «будет видеть в себе настоящего представителя народа».

Внедрение практики избрания должностных лиц, при званных осуществлять исполнительные функции, по мнению И.В. Гранкина, ослабляет народное представительство, ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных органов между собой по поводу приоритетов при отражении народной воли в своих актах. Поэтому народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы всех уровней.

Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничении власти правителя, создании сдерживающих ее механизмов. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т. д.), далее, обязательность исполнения принятых парламентам законов со стороны правителя.

Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов.

Возникшие после буржуазных революций республиканские парламентские системы породили идею и отчасти практику парламентского суверенитета.

Учение о суверенитете парламента сложилось в стране классического парламентаризма — Англии. По мнению И.Д. Левина, эта доктрина отражала характерный для Англии «компромисс буржуазии с дворянством в формах конституционной монархии XVIII в.». Поскольку в Англии конституционная монархия предполагала существование трех властей (короля, палату лордов и палату общин), каждая из которых обладала значительными полномочиями, поэтому концепция парламентского суверенитета была призвана соединить внешне разрозненные власти в единую верховную власть. Как и все предшествовавшие и существовавшие в то время теории о суверенитете, парламентская теория также рассматривала суверенитет как собственно власть государства.

Создателем этой теории выступает Г. Блэкстон, автор «Комментариев к законам Англии», вышедших в 1765 — 1769 гг. В своей работе он опирается на представления Локка и в особенности Монтескье. Однако в отличие от первого он отрицает возможность «естественного состояния» и договорного происхождения государства. Согласно его теории это ведет к упразднению различий между обществом и государством, а общество, по его мнению, предполагает правительство. Это ведет и отрицанию одной из основ политической мысли Локка — пределов всякой политической власти, диктуемых естественным правом и общественным договором. Вопреки Локку Блэкстон полагает, что во всяком государстве, каковы бы ни были его происхождение и формы, должна быть высшая, абсолютная, неконтролируемая власть, в которой пребывает суверенитет.

Парламент, по Блэкстону, имеет «суверенную и неконтролируемую власть в вопросах создания, утверждения, дополнения, ограничения, аннулирования, отмены, восстановления и толкования законов... Он может изменять и создавать заново даже конституцию королевства... Короче говоря, он может делать все, кроме невозможного в естественном отношении». Для обозначения верховного положения парламента Блэкстон ввел специальное понятие «всемогущество парламента». Он утверждал также, что, по английской конституции, нет такой силы, «...которая могла бы контролировать разумность действий и актов парламента».

Признаками суверенной государственной власти Блэкстон считает мудрость, благость и силу. В ком же воплощаются эти качества? Чтобы ответить на этот вопрос, Блэкстон анализирует различные формы государства, давая традиционную классификацию: монархия, аристократия, демократия. В каждой из этих форм он находит и отрицательные и положительные стороны. 

Поэтому он отвергает каждую из этих форм, взятую в отдельности. Идеальную форму он находит в британском парламенте. «Законодательство королевства, — пишет он, — доверено трем различным независимым властям: королю, духовным и светским лордам, представляющим собой аристократическое собрание выдающихся лиц, и палате общин, свободно избранной населением из своей среды, что делает ее одним из видов демократии. Этот совокупный механизм составляет британский парламент, который имеет право верховного распоряжения всем. Каждая ветвь обладает негативной властью, достаточной для того, чтобы отвергнуть любое опасное нововведение». Эту систему Блэкстон считает идеальной и жизнеспособной, подчеркивая, что ничто не может повредить ей, кроме нарушения равновесия между различными ветвями законодательной власти.

Блэкстон отвергает теорию народного суверенитета. Народ, по Блэкстону, имеет такие права, какие признаны парламентом. Английский парламент — такого же древнего происхождения, как и государство. Только парламент имеет право издавать законы, вводить новое наследование короны и может учредить новую веру. «Следовательно, — пишет Блэкстон, — покуда английское правление пребывает в настоящей своей силе, то мы можем смело утверждать, что власть у нас парламентская есть самая верховнейшая, беспредельная и никем не оспариваемая». «Верховенство парламента, означающее прежде всего независимость от народа, — пишет И.Д. Левин, — становится догмой английского права, сформулированной Делоль мом в крылатой фразе о всемогуществе английского парламента: "парламент все может — он не может лишь превратить мужчину в женщину и наоборот"».

Доктрина суверенитета парламента стала своеобразным отражением особенностей политической обстановки, существовавшей в Англии периода бурного развития капитализма. Своими «Комментариями» Блэкстон содействовал распространению среди англичан идеи господства права. Однако его идеализация английской конституции, палаты лордов и принципа разделения властей вызывала справедливую критику со стороны сторонников реформ английской государственной системы. Наиболее известным среди последних можно назвать И. Бентама. В противовес Блэкстону, считавшему английскую государственную и правовую систему совершенной, Бентам, по выражению Дж. М. Тревельяна, дал анализ «бесполезных и запутанных нелепостей английского закона, "законных интересов", дорогих сердцу людей наиболее консервативной из профессий». И. Бентам и его сторонники ратовали за реформу английского права, в политической области они выступали за право отзыва депутатов, всеобщее избирательное право (для мужчин), ежегодные парламентские выборы, судебную ответственность чиновников.

Учение о суверенитете парламента в той или иной форме признавалось большинством английских юристов XIX в. Так, А. Дайси пишет: «Это учение о законодательном верховенстве парламента есть краеугольный камень всего нашего государственного права». Перечисляя ряд прерогатив парламента, он замечал, что нет ни лица, ни учреждения, за которыми бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента, и указывал на три отличительные, по его мнению, черты парламентского верховенства: право законодательного учреждения свободно изменять основные законы; отсутствие всякого юридического различия между конституционными и другими законами; отсутствие всякой власти, имеющей право объявлять парламентские акты недействительными или не соответствующими конституции.

Как и большинство теоретиков суверенитета, А. Дайси, пытаясь определить сущность суверенитета, различает суверенитет в политическом смысле и суверенитет в юридическом смысле. Политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический — парламенту. Политический суверенитет характеризует фактическое соотношение социальных сил в стране, однако приоритет и большая значимость отводятся Дайси юридическому суверенитету. «Судьи не знают воли народа, кроме той, которая выражается парламентскими актами».

Другой английский юрист — Сидней Лоу также исходит из деления суверенитета на юридический и политический, при этом он повторяет концепцию Дайси. По его мнению, политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический — парламенту. Однако, в отличие от Дайси, С. Лоу пытается совместить верховенство парламента с верховенством избирательного корпуса. Он считает избирательный корпус действительным «сувереном» в Англии, и конституционные соглашения должны охранять его верховенство. В своей книге «Государственный строй Англии» С. Лоу невольно признает фактическую власть кабинета, являющегося «комитетом партийным и секретным». Заявляя мимоходом, что «парламент с юридической точки зрения есть абсолютный суверен Британской империи», он отмечает фактический переход многих прерогатив парламента к кабинету. Однако в отличие от создателей теории парламентского суверенитета С. Лоу признает и народный суверенитет. Более того, он полагает, что английская форма государственного устройства в наибольшей степени сочетается с принципами народного суверенитета. «Нигде суверенный народ не может, по-видимому, с такой же легкостью осуществлять свою волю; нигде власть этого суверена не ограничена в столь слабой степени», — заявлял он.

Возникновение принципа и идеи суверенитета народа обусловило новое содержание парламентаризма, а именно: верховная власть принадлежит не парламенту, а народу, парламентская власть в этом случае — лишь уполномоченная, акцидентная власть, ибо суверенен народ, а парламент только олицетворяет народный суверенитет, не внося при этом изменений в объект прав суверенности.

Гоббс сводил принцип народного суверенитета к принципу суверенной верховной власти в демократии: у него он логически вытекает из естественного закона и в нем получает обоснование через общественный договор. Однако в отличие от Руссо вопрос о носителе суверенитета решается им не на основании естественного права, а на основании позитивного права в зависимости от формы правления: монархической, аристократической или демократической. Похожего взгляда на принцип народного суверенитета придерживались и голландские мыслители той эпохи Б.Спиноза и Г. Гроций (выразивший это в своем учении о «специальном субъекте» суверенитета).

Прародителем народного суверенитета традиционно считают идейного отца «славной революции» в Англии Дж. Локка. В своих учениях он рассматривает законодательную власть как верховную, но не абсолютизирует ее и далек от идеи о передаче всех своих прав избранному им органу или лицу (в духе Гоббса). Наоборот, он полагает, что подлинный, изначальный суверенитет всегда пребывает в народе. Законодательная власть, по его мнению, «представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и все еще остается у народа верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию...».

Нарушение со стороны государственной власти принципов общественного договора, представляющего собой двустороннее соглашение между нею и народом, возвращает последнему естественное право действовать внеправовыми, с точки зрения позитивного права, но правомерными, с точки зрения права естественного, способами для восстановления свободы и свободного правления. Иными словами, из идеи народного суверенитета Локк делает вывод о праве народа на восстание.

Таким образом, идея народного суверенитета присутствовала в трудах мыслителей, но полное свое развитие эта идея получила в работах Ж.Ж. Руссо. Он выступает с революционной программой, требующей приспособления строя и форм всех государств принципу народного суверенитета, основанному на непререкаемом естественном праве. С точки зрения Руссо, единственным носителем суверенной власти является народ. В отличие от Гоббса и др. он распространяет действие естественного закона и на носителя суверенитета. Общественный договор, по Руссо, имеет лишь одну цель — установление суверенитета народа. Народ является носителем «общей воли» в отличие от индивида, который может иметь «частную волю». «Только общая воля может управлять силами государства в соответствии с целью его установления, каковая есть общее благо». Следовательно, суверенитет, по Руссо, есть осуществление общей воли.

Руссо устанавливает два важнейших свойства народного суверенитета — его неделимость и неотчуждаемость. «Я утверждаю, — писал Руссо в «Общественном договоре», — что суверенитет, который есть только осуществление общей воли, не может отчуждаться и что суверен, который есть не что иное, как коллективное существо, может быть представляем только самим собою». Отсюда Руссо делает принципиальный вывод: суверенитет заключается исключительно в общей воле, которая не может быть представлена (похожая позиция относительно представительства закреплена и в теории национального суверенитета). Депутаты «ничего не могут постановлять окончательно». Тем самым Руссо приходит к отрицанию представительной формы правления.

Суверенитет, будучи общей волей, по Руссо, неделим. Воля части народа — это частная, а не общая воля, и она поэтому не является суверенной. «В силу той же причины, по которой суверенитет не отчуждаем, он неделим, ибо воля либо является общею, либо ею не является; она являет собой волю народа как целого либо — только одной его части. В первом случае эта провозглашенная воля есть акт суверенитета и создает закон; во втором случае — лишь частная воля или акт магистратуры, это самое большее — декрет».

Исходя из всего содержания своих политических воззрений, Руссо резко выступает против теории разделения властей, которая представляла собой общий принцип распределения суверенитета между тремя независимыми органами государственной власти. По мнению Руссо, «они делают из суверена какое-то фантастическое существо, сложенное из частей, взятых из разных мест».

Теории разделения властей Руссо противопоставил теорию разделения компетенции. По мнению Руссо, у суверена нет другой власти, кроме законодательной. Поэтому суверенитет проявляется в издании законов. Под «законом» мыслитель понимал порождение общей воли. «Повеления, делаемые одним человеком, кто бы он ни был, от своего имени, не суть законы», — писал Руссо. «Общая воля, чтобы быть таковой, должна быть общей и в отношении своего объекта, и в отношении своей сущности, она должна исходить от всех, чтобы применяться ко всем...».

В своей теории Руссо наряду с законодательной выделяет и исполнительную власть, которая, по мнению Руссо, не может принадлежать всему обществу как законодателю или суверену. Поскольку законодатель — это суверен, все акты которого могут быть только законами, исполнительная власть принадлежит правительству и выражается она только в частных актах, не являющихся законами. Автор «Общественного договора» специально подчеркивал, что правительство ни в коей мере нельзя смешивать с сувереном: оно лишь исполнитель воли последнего. Таким образом, он проводит резкую грань между сувереном и правительством.

Именно для определения способа организации правительства Руссо разработал учение о трех формах правительства, которыми называл демократию, аристократию и монархию. (Как видим, данные термины у Руссо имеют иное применение — не к характеристике формы правления, а к организации государственной власти.) По замыслу автора «Общественного договора», демократическое правительство состоит из всех граждан, аристократическое — из малого числа граждан, монархическое — из одного человека. Именно в этом узком значении использует Руссо понятие «демократия». И поскольку в государстве с таким правительством суверен и правительство нераздельны и фактически государство не имеет правительства как такового, он высказывается категорически против демократического правительства и сомневается в возможности осуществления истинной демократии: «Если брать этот термин в точном его значении, то никогда не существовала и подлинная демократия и никогда таковой не будет»3. Что касается других, форм правительства — аристократического и монархического, то, по мнению Руссо, это может зависеть от многих факторов. Важно лишь одно — правительство должно действовать исходя из интересов («выгоды») большинства, а не своих собственных. В принципе это лучше достигается в аристократии. В монархии частная воля легко господствует над всеми другими волями, и, таким образом, очень велика возможность превращения республики в деспотию. Мыслитель специально подчеркивал, что передаваться одному лицу или группе лиц может власть, но никак не общая воля.

Важное место в учении Руссо занимает вопрос о средствах осуществления народного суверенитета. «Суверен, — считал Руссо, — может действовать, лишь когда народ в собрании». Причем недостаточно, чтобы народ, собравшись, один раз установил государственный строй, санкционировал свод законов или установил постоянное правительство. Необходима определенная периодичность собраний: чтобы в определенный день народ был созван в соответствии с законом и чтобы на то не было никаких формальностей. Как только народ собирается в качестве суверенного органа, всякая юрисдикция правительства прекращается. В целях предотвращения узурпации суверенной власти со стороны правительства такое собрание начинается с голосования по двум вопросам: первый — «Угодно ли суверену сохранить существующую форму правительства?», второй — «Угодно ли народу оставить управление в руках тех, на которых оно теперь возложено?».

Автор «Общественного договора» не только абсолютную монархию, но и верховенство парламента по английскому образцу рассматривает как узурпацию прав народного суверенитета. «Английский народ считает себя свободным; он горько ошибается; он свободен только во время выборов членов парламента; как только они выбраны, он становится рабом, он — ничто. То применение, которое он делает из своей свободы в краткие моменты пользования ею, заслуживает того, чтобы он ее терял». 

Согласно учению Руссо об общественном договоре и народном суверенитете верховная власть принадлежит народу. Верховенство народа основано на естественном праве через общественный договор. Поэтому в отличие от исполнительной власти, организация которой регулируется законами, деятельность верховной власти не может быть ограничена позитивным правом. Руссо указывал, что для собрания граждан «...не существует в Государстве никакого закона, который не может быть отменен, не исключая даже общественного соглашения». В специальной главе «Общественного договора» — «О злоупотреблениях правительства и его наклонности к вырождению» — он подчеркивал, что «...в ту минуту, когда правительство узурпирует суверенитет, общественное соглашение разорвано и все простые граждане, по праву возвращаясь к своей естественной свободе, принуждены, но не обязаны повиноваться».

Таким образом, мы приходим к выводу, что, по Руссо, власть суверенна и не может быть ограничена ничем. В этом смысле представляется правомерной оценка учения Руссо, данная Б.Л. Манелисом: «Вслед за Боденом и Гоббсом Руссо постулирует идею абсолютного суверенитета, доведя ее до крайних пределов». И далее: «В учении Руссо нашла свое отражение идея всемогущества народа, его полновластия». Иными словами, полновластие народа и есть абсолютный суверенитет. А суверенитет народа непогрешим.

Теория народного суверенитета Руссо представляет собой важную веху в развитии не только самой идеи суверенитета, но и всего конституционного права, теории парламентаризма в частности. «Учение Руссо о народном суверенитете, — отмечает Б.Л. Манелис, — явилось кульминационным пунктом развития демократических тенденций в буржуазной доктрине суверенитета». «Основным демократическим государственно-правовым принципом, — пишет И.Д. Левин, — всегда был принцип народного суверенитета, верховенства и полновластия народа. В этом принципе воплощена сама сущность политической демократии».

На практике принцип народного суверенитета становится как бы отличительным признаком любого государства, провозглашающего и закрепляющего в основных законах (с формально-юридической точки зрения) принципы свободы, справедливости и демократии. Формирование, компетенция, деятельность парламентов, их вторых палат основывается в том числе и на теории народного суверенитета.

Роль и значение парламентов в конституционном механизме осуществления власти, основанной на теории народного суверенитета большинства современных государств отражаются в законодательной базе функционирования этих высших представительных коллегиальных органов. Развитие законодательной базы приводит к образованию парламентского права.

Парламентаризм на сегодняшний день представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы.

Сущность парламентаризма, — следуя изменениям его исторических функций и структуры, — зачастую выражалась путем обособления и подчеркивания какого-либо отдельного его элемента. Сначала парламентаризм отождествлялся с конституционной и законодательной властью парламента, что означало: принятые парламентом конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского суверенитета. С сущностью парламентаризма нашла отражение и подотчетность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом.

В системе разделения власти сущность парламентаризма предстает как реализация правомочий на власть, гарантируемых парламенту конституцией, в то время как парламент вынужден считаться с такими же конституционными гарантиями прочих институтов власти. В системе разделения власти парламентская власть также ограничена целой системой противовесов и механизмов сдерживания. Законодательные полномочия парламента находятся под контролем конституционного суда, обеспечивающего надзор за соблюдением конституционных норм.

Понятие парламентаризма можно определить как особую систему управления государством, структурно и функционалы, но основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.

Современные модели организации парламентов

Интерес к вопросу структуры парламентов, достоинствах и недостатках двухпалатности, существовал всегда. Современный интерес проявляется не только в трудах государствоведов, но и в сотрудничестве парламентов и их палат. Термин «структура парламента» можно более детально рассмотреть в широком и узком смысле слова. В узком смысле термин может обозначать только деление парламента на палаты. В широком смысле — структурирование не только на палаты, но и на составные элементы палат парламента (комитеты, комиссии иные структурные элементы). На структуры парламентов в узком и широком смысле слова влияют, в большей или меньшей мере, множество факторов.

Основываясь на анализе многовековой истории парламентов, можно сделать вывод о том, что структура всех парламентов (как в широком, так и в узком смысле) имеет много сходных черт. Остановившись на рассмотрении структуры парламента в узком смысле, следует отметить как данность, что парламент обычно бывает однопалатным либо двухпалатным. Иногда палат может быть и больше. Например, Конституция ЮАР 1983 г. предусматривала существование трехпалатного парламента. По Конституции Югославии 1974 г., Скупщины республик и автономных краев имели трехпалатную структуру. Но это исключения из современного правила.

По общему мнению, наличие двухпалатного парламента оправданно в федеративном государстве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой палате представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъект федерации представлен равным количеством членов второй палаты. Только в четырех федеративных государствах (Танзания; Сент-Китс и Невис; Федеративные Штаты Микронезии; Коморские острова) существуют однопалатные парламенты.

Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций.

«В федеральном государстве,  указывает бельгийский профессор А. Ален, ш. двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура — прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования»3. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, — замечает по этому поводу М.В. Баглай, — выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа».

Особая ситуация существует в ФРГ, где многие ученые не признают Бундесрат — орган земельного представительства — палатой парламента, обращаясь при этом зачастую к соответствующей позиции Федерального Конституционного Суда. В то же время некоторые германские специалисты подходят к этому вопросу более осторожно, указывая на специфичность Бундесрата и отмечая, что имеются аргументы как в пользу признания его палатой парламента, так и против этого. В отечественном государствоведении мнения о том, является ли Бундесрат палатой парламента, разделились. Например, Ю.П. Урьяс считает, что Бундесрат не входит в состав парламента. В.В. Маклаков полагает, что Бундесрат — это вторая палата парламента. Говорят также о «скрытой» двухпалатности, когда не признаваемый формально палатой парламента Бундесрат фактически выполняет функции второй палаты. Однако, на наш взгляд, вопрос нельзя считать полностью закрытым, поскольку Бундесрат выполняет практически все функции, присущие верхним палатам парламентов других стран, а способ его формирования не может служить решающим аргументом, так как мировая практика изобилует самыми разнообразными и далеко не всегда демократичными способами формирования верхних палат парламентов, ничуть не лишая эти палаты права быть палатами парламентов.

При всем этом на практике в унитарных государствах также встречаются двухпалатные парламенты. Чем же тогда обосновывается вторая палата в унитарном государстве?

В некоторых странах сохранение второй палаты — дань традиции, а в некоторых вторая палата — дополнительный или сдерживающий фактор на пути преобразований (в зависимости от политического режима). Иногда в отдельных унитарных государствах вторую палату формируют как орган представительства территориальных коллективов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц (Франция, Италия, Испания). Этим стараются объяснить необходимость сохранения верхних палат парламентов в таких государствах. Однако в целом для унитарного государства вряд ли органичным является копирование в структуре парламента черт, присущих федерациям. Субъекты федерации представляют собой государственные образования в сложносоставном государстве, в силу чего они обладают специфическим статусом и нуждаются в специальном представительстве в федеральном парламенте. В то же время административно-территориальные единицы в унитарном государстве отнюдь не обладают признаками государственных образований.

Наличие второй палаты в парламентах унитарных государств помимо указанных причин обусловлено демократизмом общества, выражающимся в реализации принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов, а также необходимостью представления интересов групп, не институционализированных особыми государственными образованиями.

В шестой главе одиннадцатой книги «Духа законов» Монтескье, описывая в ней государственное устройство Англии (вернее, свое понимание этого феномена), одним из первых обосновал двухпалатности в качестве эффективного средства, для того чтобы «удерживать от крайностей» как исполнительную, так и законодательную власть. Причем роль аристократической составляющей законодательной власти, по мнению Монтескье, должна была состоять не в праве постановлять, а в праве отменять. Конструкцию власти, «обеспечивающую свободу», мыслитель описал краткой, но емкой формулой: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана законодательной властью».

Рассматривая двухпалатность как средство демократической парламентской системы, выделяют два существенных аспекта: различная институциональная основа и различный «политический грим»; включение институализированных групп со специфическими интересами, которые являются очень важными для отдельного взятого общества. Аренд Лийпхарт, обсуждая вопрос мажоритарной и консенсусной демократии, видит смысл двухпалатное в плюралистических обществах (резко разделенных по религиозному, идеологическому, языковому или расовому признакам, что формирует отделенные друг от друга подсообщества), для которых подходит модель консенсусной демократии. Двухпалатность в колониальных легислатурах была обусловлена различием между «собственностью и количеством», как это демонстрирует пример конституции Массачусетса 1780 г.: население («количество») было представлено в нижней палате, а «собственность» — в верхней.

Почти во всех дискуссиях и высказанных мнениях о двухпалатное присутствует элемент социальной группы. Эта характеристика верхней палаты отмечена Леонидом Питаницем, заметившим, что «в ее составе сделаны попытки учитывать отдельные слои, важные в социальном, экономическом и культурном плане для государственных или местных интересов, или даже отдельные личности, которые могут быть полезны в законодательной деятельности в силу своей профессии или знаний».

До образования Национального совета Словении идея о представительстве групп со специальными интересами (корпоративными, профессиональными и т.п.) уже нашла свое воплощение в ирландском Сенате и Сенате Баварии. Джорж Бруннер упоминает Сенат Ирландии как исключение, основанное по профессиональному принципу, что в равной степени относится к баварскому Сенату.

Идея двухпалатной структуры парламента базируется на признании того, что общество неоднородно по своему составу с большим количеством различных интересов. Современные демократии пытаются учитывать это признание путем создания различных форм принятия политических решений. Однако невозможно одновременно учитывать различные интересы всех групп и частных лиц. Не просто определить, какие из многочисленных интересов должны быть институционно представлены и в какой форме. Что касается законодательных органов, к которым идея двухпалатных парламентов относится в первую очередь, то здесь сделаны попытки достичь прогресса в рамках двухпалатного парламентаризма. Специфической является структура норвежского парламента — Стортинга. Весь его состав, т. е. 155 депутатов, избирается полностью и без каких-либо отличий между будущими парламентариями. Потом одна четверть из этого общего состава избирается в Листинг, а оставшиеся образуют Одельстинг. Согласно официальной точке зрения Стортинг представляет собой однопалатный парламент, имеющий определенное структурное своеобразие. Некоторые ученые считают вопрос об однопалатное Стортинга дискуссионным.

Ирландский ученый Дж. Коукли, например, разделяет указанную официальную точку зрения об однопалатное норвежского парламента, рассматривая два его упомянутых структурных подразделения в качестве неких подпалят.

Анализ исторического развития структуры парламентов подтверждает мысль о том, что однопалатный парламент присущ государству в нестабильный экономический или политический переходный период.

На примере истории французского парламента достаточно четко видно, что однопалатное устройство законодательного органа по преимуществу характерно для революционных периодов, тогда как эпохи эволюционного развития знаменуются возвращением к двухпалатной конструкции.

Аналогичные выводы можно сделать, прослеживая историю парламентов других крупных европейских стран (в Испании — Кадисские кортесы 1812 г., в Германии).

Серьезный анализ двухпалатное содержат работы И.Бентама, который рассмотрел не только достоинства, но и недостатки бикамерализма. К последним английский философ отнес, во-первых, то, что при двухпалатной организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, так как «...вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой». Во-вторых, такое разделение способствует возникновению двух различных направлений в зависимости от состава палат. В-третьих, каждая палата будет лишена части тех сведений, которые бы она имела при едином собрании. В-четвертых, разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела. 

Указание на этот же недостаток мы видим и у J. Mastlas: «однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс». Тем не менее Леон Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать по мере возможности парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга.

Наш современник — венгерский государствовед Андраш Шайо в связи с этим подчеркивает: «Двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеративных государствах». По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей.

Наконец, в-пятых, окончательным результатом такого разделения будет распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому — лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Аналогичное мнение высказывал J. Mastlas: «...в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти».

Однако К.Б. Кавур, один из творцов единой Италии, писал: «Политические порядки государства должны быть стабильными, учитывая постоянное движение, непрерывное развитие; но движение и развитие упорядоченные и прогрессивные». Именно из этого положения Кавур делал вывод о необходимости разделения законодательной власти между двумя собраниями, «...в одном из которых преобладает в качестве движущей силы народный элемент, в то время как в другом пользуется широким влиянием координирующий консервативный элемент». Таким образом, в рассуждениях Кавура снимается то противопоставление динамики и стабильности, которое присутствовало у Бентама: вторые палаты призваны не препятствовать развитию, а упорядочивать его.

В упомянутой работе J. Mastlas указывает на следующие недостатки бикамерализма:

—           вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно, когда ее члены не избираются или же избираются посредством непрямых выборов;

—           вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты. Однако существует действенный способ предотвратить данный недостаток: выбирать парламентариев обеих палат. Консерватизм в некоторых случаях при организации бикамеральных парламентов ставится в заслугу верхним палатам. Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после Второй мировой войны явилось мнение, что палата советников сможет стать своеобразным тормозом, который создается на случай, если «безответственное большинство» захватит контроль в нижней палате;

—           двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, так как окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов. Однако сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура является гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения большего плюрализма мнений.

Достоинства двухпалатной системы Бентам видит в том, что она гарантирует доскональное соблюдение установленных правил и процедур: «Если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление». Еще одно достоинство двухпалатной системы связано, на взгляд Бентама, с тем, что для всестороннего рассмотрения дела необходимо различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек: «Люди, работающие долгое время вместе, приобретают... известный корпоративный дух», имеющий естественный противовес в другой палате. «Итак, можно рассматривать вторую палату как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела. Третье преимущество — основополагающее для Монтескье — ограничение власти единой палаты. «Разделение законодательного корпуса, — подводит итог Бентам, — при любом составе палат сильно препятствует реформам... Но это только доказывает, насколько она необходима при существовании уже прочной конституции. Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способами».

Основные преимущества двухпалатной системы, по J. Mastlas и L. Grange, заключаются в следующем:

—           обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти;

—           двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть;

—           двухпалатный парламент обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России);

—           наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов;

—           вторая палата действует в качестве гаранта конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения.

Как известно, идеи Монтескье стали основой государственной философии «отцов» конституции США и были серьезно развиты ими. Двухпалатная конструкция парламента, по мнению классиков американской политической мысли, во-первых, защищает республику от забвения стоящими у власти своих обязательств перед избирателями. «С ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее, ибо любые замыслы узурпации либо измены потребуют договоренности между двумя автономными палатами». Во-вторых, названная модель служит преградой на пути склонности «всех и всяческих ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные, пагубные решения». В-третьих, компенсируется «еще один изъян, который заключается в недостаточном знакомстве избираемых представителей с задачами и принципами законодательства». И наконец, бикамерализм содействует преемственности в работе парламента в условиях частой смены состава палаты представителей.

Относительно слабое внимание к вопросам бикамерализма в современной компаративистике вряд ли соответствует сегодняшней практике. Анализ современного состояния бикамерализма в Европе свидетельствует о естественной ее модернизации при достаточно высоком уровне преемственности форм и функций.

Существует мнение, что в последней четверти XX в. наблюдалась устойчивая тенденция к возрастанию удельного веса однопалатных парламентов среди всех общенациональных парламентов мира.

Однако двухпалатные парламенты действуют во всех крупнейших государствах мира (кроме Китая). По этой модели построены законодательные собрания государств-лидеров мировой экономики. Двухпалатные парламенты имеются во всех 24 современных федерациях (в том числе в таких странах, как Индия, США, Россия, Бразилия, Нигерия, Германия, Австралия) и в четырех десятках унитарных государств (Франция, Польша, Румыния, Италия, Чехия и др.).

Из 87 стран (без учета микрогосударств), в которых сегодня функционируют однопалатные парламенты, 62 (т. е. 70%) относятся к третьему миру и в основном обрели независимость в 1960-е гг. (очевидно, мода не обошла стороной и такую деликатную и серьезную сферу как конституционное конструирование).

Двухпалатные парламенты действовали в 19 странах с 57 общим населением более 600 млн. человек. В числе этих стран — все крупные государства континента: Россия, Германия, Великобритания, Франция, Италия, Испания, Польша, Югославия, Румыния.

Из государств с населением не менее 50 млн. человек однопалатные парламенты имеют Китай, Индонезия, Пакистан, Южная Корея, Турция, Украина, Греция, Португалия и Венгрия. Это означает, что для современной Европы однопалатный парламент — явление если и не редкое, то, во всяком случае, нетипичное и ограниченное сферой мелких и средних государств.

Ныне превалирует тенденция к увеличению числа палат парламента.

Можно с уверенностью говорить о том, что бикамерализм стал одной из основных тенденций развития парламентаризма на рубеже веков. Об этом шла речь на состоявшемся в марте 2000 г. в Париже Форуме сенатов и вторых палат парламентов мира, где были представлены новейшие фактические данные о современных двухпалатных парламентах.

Теоретические аргументы и практика современных демократий свидетельствуют в пользу двухпалатности. Принимая во внимание все аспекты процессов принятия политических решений, двухпалатный парламент является более демократичным, чем однопалатный. Безусловно, двухпалатность имеет смысл, если нижняя и верхняя палаты имеют различный институционный базис и их деятельность организована по-разному. Верхняя палата теряет свой смысл, если она просто повторяет нижнюю палату, особенно с точки зрения позиции в них политических партий.

В отличие от общего политического представительства в нижней палате, которая в основе своей базируется на деятельности политических партий, состав верхней палаты должен ориентироваться на представительство различных социальных групп, являющихся важными для каждого конкретного общества (государства) и не имеющих должного представительства в нижней палате. В этом случае верхняя палата, действующая на основе представительства интересов, будет не только важным дополнением, но и корректором для нижней палаты.

Следует отметить, что в теории различают систему слабой верхней палаты, систему сильной верхней палаты и смешанные типы. Кроме того, некоторые авторы в отношении верхних палат констатируют тенденцию, формулируемую следующим образом: «Чем менее демократичен порядок формирования верхней палаты, тем она слабее. Опыт США, Великобритании, Италии, Франции это подтверждает». Однако это только лишь тенденция, поскольку есть примеры слабых верхних палат, формируемых вполне демократичным способом (Польша, США, Италия).

Помимо этого существует следующая тенденция: «Когда верхняя палата сильна, компетенция обеих палат совпадает полностью либо в подавляющей части и при этом специальные полномочия верхних палат подчас более значительны, чем у нижней; наоборот, при слабой верхней палате полномочия палат бывают разведены по предметам ведения, причем нижняя палата обычно имеет преимущества».

Сравнительный анализ зарубежного опыта по устройству национальных парламентов показывает, что при всем разнообразии подходов и факторов, определяющих решение данного вопроса, можно выделить ряд устойчивых тенденций и закономерностей, характерных для общего вектора развития конституционализма:

Первое. Конституционно-правовой институт двухпалатности (бикамерализма) после определенного кризиса получил с 70-х годов XX в. общее признание как неотъемлемый признак развитой демократии и мощный импульс к дальнейшему распространению и развитию. За последние тридцать лет число двухпалатных парламентов увеличилось в полтора раза и на сегодняшний день достигло 66, причем эта система принята практически всеми странами мира, наиболее развитыми как в плане демократического устройства, так и в экономической сфере.

Второе. С развитием процессов децентрализации (деконцентрации) государственной власти по вертикали и сближением форм политико-территориального устройства унитарных и федеративных государств одним из основных предназначений верхней палаты национального парламента стали интеграция и консолидация интересов регионов, а также их представительство при формировании и осуществлении общегосударственной политики.

Третье. С учетом указанных тенденций классическое представление о предназначении верхней палаты парламента как элемента системы разделения властей к выгоде привилегированного общественного класса, восходящее к временам становления англосаксонской модели парламентаризма, претерпело определенные изменения. В зарубежной теории и практике конституционализма сформировалось устойчивое представление о том, что верхняя палата национального парламента играет триединую роль в системе органов государственной власти.

Верхняя палата парламента, как правило:

·         выполняет во внутрипарламентской системе сдержек и противовесов функцию сдерживающего элемента, обеспечивающего взвешенность, относительную независимость от политической конъюнктуры и качество решений, принимаемых палатами парламента в сфере их совместной компетенции;

·         является наряду с нижней палатой парламента значимым и в достаточной степени самостоятельным элементом системы сдержек и противовесов в устройстве центральной власти, определяющим так называемую форму правления, т. е. организацию взаимоотношений в треугольнике глава государства — парламент — правительство;

·         отражает (практически в единственном числе) на общегосударственном уровне власти политико-территориальное устройство страны и представляет срез интересов территориальных сообществ (в отличие от нижней палаты, отражающей срез интересов социальных слоев и групп, в значительной степени представленных политическими партиями).

Устойчиво сложившейся можно считать также конституционно-правовую позицию, в соответствии с которой верхняя палата парламента является одним из основных гарантов и механизмов обеспечения стабильности и преемственности власти, последовательности в осуществлении стратегической составляющей национальной политики.

Рационализация законодательного процесса: малые парламенты

Парламент почти любой страны (кроме некоторых государств-карликов и стран тоталитарного социализма — Китая, КНДР и др.) принимает в год несколько сот законов. В США, где существует разделение на публичные и частные законы (последние по существу — это управленческая деятельность парламента), их число иногда доходит до нескольких тысяч в год. Российский парламент принимает ежегодно около 200 законов (иногда больше, в некоторые годы — меньше). Словом, налицо бурный законодательный процесс. Если вычесть месяцы парламентских каникул, то получается, что среднестатистический парламент в мире ежедневно штампует по закону. Отвлечемся от вопроса: может ли рядовой гражданин освоить этот «океан законодательства» (есть ведь еще и другие нормативные акты кроме законов)? Если такое освоение невозможно или ненужно, то зачем это делается, и попытаемся разобраться с причинами, вызывающими столь бурный законодательный процесс, которого не было ни в XIX, ни в начале XX в., и рассмотреть методы, которые предпринимаются для того, чтобы его рационализировать.

Причины, вызывающие все больший рост числа законов, имеют правовой и внеправовой характер. Правовые традиции, а нередко непосредственно конституции требуют, чтобы нормы, имеющие наиболее важный и общий характер, устанавливались законом (а не иными правовыми актами), а изменения в законе должны осуществляться только законом. Причины внеправового характера связаны с огромным усложнением общественной жизни в конце XX — начале XXI в., в том числе в результате революции и процессов глобализации. Они связаны также (что бы ни говорилось о «гражданском обществе», якобы отделенном от государства) с все возрастающим вмешательством государства в различные стороны жизнедеятельности общества (регулирование государством экономических, социальных, политических отношении и даже некоторых сторон духовной жизни). Тем не менее государство своими законами уже с давних времен регулирует и некоторые личные отношения людей.

В новых условиях законодательная деятельность парламентов все меньше успевает за развитием общественной жизни.

Давайте, однако, посмотрим попристальнее: какого рода законы преобладают среди принимаемых ежегодно нескольких сот? Сразу отсечем частные законы в англосаксонской системе права. Как говорилось, эго индивидуальные акты управленческого характера: закон поручает министру продать два эсминца Японии (нужен закон: эсминцы — собственность государства, т. е. народа), разрешает кому-то иммиграцию в порядке исключения из правил) или создает при парламенте, скажем, бюджетное управление. Однако такие законы бывают и в других странах, в том числе в России, хотя концепция частных законов у нас не принята. Принят закон о материальном, жилищном и медицинском обслуживании вдовы депутата Селюнина, несколько раз принимались законы о конкретных участках недр (Тасеевское месторождение золота, Штокмановское газоконденсатное месторождение и др.), право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции). За исключением США частных законов немного. Подавляющее большинство законодательного «вала» составляют поправки и дополнения в ранее принятые законы, иногда эти поправки весьма несущественны, изменяются некоторые названия, номера статей, но делать нечего: другим нормативным актом закон изменить нельзя. Такая законодательная практика, видимо, особенно характерна для России. Уже через месяц-два иногда начинаются поправки к принятому закону, но бывало и так, что поправки принимались к закону, который еще не успел по срокам вступить в действие.

Не будем обсуждать неисповедимые пути законотворчества российского парламента, а обратимся к сакраментальному российскому вопросу: что делать? (кто виноват, мы уже сказали: сама жизнь и правовые традиции). Что делать для того, чтобы разгрузить парламент от законопроектов, хотя и необходимых, но имеющих несущественный характер, чтобы позволить парламенту сберечь столь дорогое парламентское время и позволить ему вместо мелочей сосредоточиться на разработке крупных и важных законопроектов, причем на разработке квалифицированной, для чего нужны, кстати, и время и деньги (хорошая работа экспертов должна хорошо оплачиваться, разные общественные палаты могут предложить полезную и актуальную идею, но создавать качественные законопроекты они не смогут)? Ведь в настоящее время среди приблизительно 200 ежегодных российских законов лишь 5—6 являются крупными законодательными актами, остальное необходимый, но все же менее существенный законодательный материал.

Для преодоления конфликта между законодательной необходимостью и ограниченными возможностями в условиях современного государства (не будем уходить вглубь веков) прежде всего стала использоваться идея делегированного законодательства. Ее нет в «старых» конституциях, но она присутствует почти во всех основных законах, принятых после Второй мировой войны (португальской — 1976 г., испанской — 1978 г., бразильской — 1988 г., венесуэльской  1999 г. и др.). Суть концепции делегированного законодательства заключается в том, что парламент вправе поручить органам исполнительной власти (обычно правительству) принять нормативный правовой акт по вопросам, требующим законодательного урегулирования, такой акт будет иметь силу закона (во многих странах он называется декрет, закон, есть и другие названия). Если парламент двухпалатный, такая делегация должна быть дана обеими палатами (из-за неучастия одной из палат Конгресс США в соответствии с решением Верховного суда США, осуществляющего в этой стране конституционный контроль, был вынужден несколько лет назад сразу отменить более сотни принятых на основе делегированных полномочий актов). При делегировании законодательных полномочий органам исполнительной власти должны соблюдаться определенные условия: в решении парламента должно быть точно указано, какой вопрос должен быть урегулирован актом исполнительной власти (реже, обычно в условиях чрезвычайных событий, предоставляется не предметная делегация, а на определенный срок); нельзя выходить за пределы делегированных полномочий; по многим принципиальным вопросам (изменение конституции, международные отношения, государственный бюджет, принятие гак называемых органических законов и др.) делегировать законодательные полномочия парламента запрещено. Устанавливается парламентский контроль за использованием делегированных полномочий. Акты делегированного законодательства должны быть обязательно представлены в парламент. В некоторых англосаксонских странах они сдаются в библиотеку парламента, и любой парламентарий их может просмотреть (теоретически). В других странах существуют специальные постоянные комитеты парламента для контроля (они нередко называются комитетами для субсидиарного законодательства). Любой парламентарий вправе потребовать, чтобы акт делегированного законодательства был рассмотрен на пленарном заседании палаты, и палата вправе отменить его. На практике даже в странах англосаксонской системы права, где по традиции считается, что общие для всех нормы могут устанавливаться только законом, актов делегированного законодательства принимается больше, чем законов (иногда в несколько раз). В континентальной Европе, Латинской Америке это — обычное явление.

В России Конституция ничего не говорит о делегированном законодательстве (в условиях советской власти оно считалось «империалистическим» изобретением, принижающим роль парламента в угоду монополистической буржуазии), но эта идея отчасти исподволь внедряется. В соответствии с постановлениями Конституционного Суда РФ Президент РФ может иметь временные законодательные полномочия для восполнения пробелов в законодательном регулировании при возникновении такой необходимости. Он вправе до издания соответствующего закона своими указами регулировать отношения, для которых нужен закон. После издания такого закона Президент РФ отменяет свои указы.

Другой способ — концепция регламентной власти — широко применяется для того, чтобы разгрузить парламент от «мелкой» законодательной работы и позволить ему сосредоточиться на крупных проблемах. На основе применения этой концепции органы исполнительной власти тоже могут принимать нормативные акты общего пользования, для которых нужен закон, но без делегирования соответствующих полномочий парламентом. Это делается на основе норм конституции, если в ней указано, что органы исполнительной власти (президент, правительство) могут принимать акты, имеющие силу закона. Однако, как и в случае с делегированным законодательством, путем использования регламентарной власти можно принимать не всякие акты. Финансовые вопросы, международные дела, собственность, изменение конституции, бюджет, права человека и гражданина и многие другие вопросы исключены из сферы действия регламентарной власти. Наиболее отчетливо это сделано в Конституции Франции 1958 г. и в конституциях некоторых африканских стран (бывших французских колоний), следовавших этой модели. В таких основных законах есть список вопросов, по которым может быть принят только закон парламента (закон-рамка, или исчерпывающий закон), все остальные вопросы вправе регулировать своими актами органы регламентарной власти.

Список вопросов для регулирования только законом является определенной гарантией для законодательной власти, в эти вопросы регламентарная власть не вправе вмешиваться. Правда, гарантии эти слабее, чем при делегированном законодательстве, специального контрольного органа в виде комитета по субсидиарному законодательству в данном случае не существует, не может парламент и отменить акт регламентарной власти, если он почему-либо считает его неверным. Решить этот вопрос можно только через органы конституционного контроля или через государственный совет (специфический орган административной юстиции в некоторых странах). Гарантии для регламентарной власти прочнее. Если парламент выйдет за пределы своего списка и вторгнется в сферу регламентарной власти, председатель соответствующей палаты парламента просто обязан снять такой законопроект с повестки дня работы парламента. В некоторых странах Африки так и делается, но во Франции нормы деголлевской Конституции 1958 г. по этому вопросу существенно смягчены практикой. Парламент принимает законы, выходящие за пределы списка, и их действенность сомнению не подвергалась.

Наряду с делегированным законодательством и регламентарной властью применяются другие способы для того, чтобы разгрузить парламент. Иногда для этого создаются даже специальные органы. Далеко не все эти способы и органы могут быть оценены положительно, некоторые из них на деле подрывают законодательную функцию парламента, принижают его роль в управлении государством. Таковой, например, была и остается деятельность президиумов, постоянных комитетов, государственных советов в странах тоталитарного социализма. Президиум Верховного Совета СССР, а также правительство (чаще всего важным вопросам издавались совместные постановления ЦК Коммунистической партии и Совета Министров СССР) на деле законодательствовали. Верховный Совет СССР (как и верховные советы союзных, автономных республик) созывался лишь дважды в год, каждый раз на три-четыре дня, депутаты дружно голосовали за все предложения руководства и разъезжались. В Китае Постоянному комитету Всекитайского собрания народных представителей официально предоставлено право принимать законы по частным вопросам (кроме изменения Конституции, планов развития, бюджета, нельзя заменить также председателя правительства и решать некоторые другие вопросы). Принимать законы может и правительство КНР (Государственный совет), правда, лишь по экономическим вопросам. Такова же практика и в некоторых других существующих странах тоталитарного социализма.

Среди других органов, которые могут частично выполнять функции парламента, — постоянные депутации палат (в однопалатном парламенте это постоянная депутация парламента), существующие в испаноязычных и португало-язычных странах. Постоянные депутации состоят из нескольких (обычно около 30) избираемых палатами депутатов (они избираются палатами в равном количестве) и выполняют некоторые полномочия палат во время парламентских каникул. Они создаются на последнем пленарном заседании палаты (парламента) перед уходом парламентариев на каникулы на основе пропорционального представительства партийных фракций и призваны обеспечивать непрерывность деятельности парламента. Полномочия постоянных депутаций определены конституциями приблизительно одинаково. Они вправе созывать сессии парламента при чрезвычайных обстоятельствах, решать вопрос об иммунитете депутата (могут дать согласие на уголовное преследование депутата, решают вопрос о мандате депутата) и др. В некоторых странах постоянная депутация может осуществлять определенный контроль в отношении правительства (она, разумеется, не вправе объявить ему вотум недоверия или ставить вопрос о замене отдельных министров). Самая действенная мера этого контроля — отмена действия декрет-закона, изданного правительством, до созыва пленарного заседания палаты (парламента), что возможно в Испании. Однако издавать законы вместо парламента постоянная депутация не может. В Португалии Постоянная комиссия (аналог постоянной депутации в однопалатном португальском парламенте) наблюдает за деятельностью правительства, осуществляет полномочия парламента в отношении мандата депутата (т. е. вправе лишить его иммунитета), способствует созыву сессии парламента, если это необходимо, дает согласие на выезд Президента республики за границу, уполномочивает Президента на объявление войны и заключение мира, на введение чрезвычайного или осадного положения, но при этом Постоянная комиссия должна созвать сессию парламента в возможно короткий срок. Полномочия Постоянной комиссии несколько шире, чем некоторых других постоянных депутаций, что объясняется тем, что в ее состав входят не только представители партийных фракций, но также председатель парламента и его заместители. Постоянная комиссия законы или акты, имеющие силу закона, издавать не вправе.

Широкие полномочия имеет Постоянная комиссия в Мексике. Согласно ст. 79 Конституции Мексики она вправе давать согласие президенту на использование национальной гвардии (воинского формирования штата на основе милицейской системы) за пределами соответствующего штата, принимать присягу президента республики при вступлении его в должность, а также принимать присягу членов Верховного суда, созывать внеочередные сессии парламента (для этого нужно решение 2/3 членов Постоянной комиссии), одобрять или отказывать в одобрении назначения членов Верховного суда президентом республики, предоставлять отпуск президенту республики и назначать лицо, исполняющее в это время обязанности президента, утверждать назначения президента на некоторые высшие дипломатические должности. Но и мексиканская Постоянная комиссия законодательных или квазизаконодательных полномочий не имеет.

О всех принятых решениях постоянная депутация обязана сообщить парламенту на его ближайшем заседании и отчитаться перед ним о своей деятельности. Парламент вправе в любое время отменить решение такой комиссии.

Из сказанного видно, что такой орган, как постоянная депутация, занимается главным образом текущей работой во время каникул парламента. Да и вопреки названию действует он только временно: после отчета перед парламентом прекращает свою деятельность и вновь создается (возможно, уже в ином составе) на последнем пленарном заседании парламента перед каникулами. Он не может замещать парламент в главной сфере его деятельности — законодательной. Поэтому в последние десятилетия, появилась другая организационная форма, которая позволяет это делать и вместе с тем преодолевает важнейший недостаток институтов делегированного законодательства и регламентарной власти — наделение законодательными полномочиями органов исполнительной власти, что по идее подрывает важнейший принцип организации государства — разделение ветвей власти. Этот новый институт и соответствующая ему организационная форма не получили обобщенного названия в конституциях и научной литературе.

В некоторых странах такой орган называется секцией парламента, в других — решающей комиссией, в третьих — постоянной комиссией (в последнем случае она иногда отличается от обычных постоянных профильных комиссий парламента, а может и не отличаться).

Это новое явление мало исследовано в зарубежной литературе, на него почти не обращалось внимания и в отечественной литературе. Для определения этой новой организационной формы употребляется название малый парламент, или мини-парламент. Малый парламент представляет собой орган, создаваемый из состава парламента (состоит из его членов), сохраняющий в пропорции соотношение партийных сил в парламенте и обладающий правом принятия законов. Речь идет именно о законах, а не об актах, имеющих силу закона (как это бывает в случаях с делегированным законодательством, регламентарной властью или с временным замещением законодательных актов указами президента). Органы такого рода могут иметь двоякий характер. Одни из них создаются только в чрезвычайных условиях (состояние войны, обороны страны) и лишь предусмотрены конституциями, иными законодательными актами, но на практике не создавались (Германия, Швеция и др.), другие созданы и действуют постоянно (Италия, Испания и др.).

В Германии поправками, внесенными в Основной закон 1943 г. в 1968 г. (после ввода войск Варшавского договора, в основном СССР, в Чехословакию, где началось изменение прежних порядков), предусмотрено создание Совместного комитета.

Он создается в условиях обороны страны и состоит на 2/3 из членов Бундестага (нижней палаты парламента) и на 1/3 из членов Бундесрата (верхней палаты). Совместный комитет (его члены) не избирается палатами, а назначается фракциями парламента пропорционально их представительству в палате (в верхней палате, где ее членов назначают правительства земель, представительство этой палаты в Совместном комитете должно отражать представительство земель в Бундесрате, а каждая земля в соответствии с ее населением и другими данными посылает в Бундесрат от трех до шести представителей). Если парламент Германии по предложению федерального правительства (а такое предложение может внести только оно) констатирует, что страна подверглась военной агрессии или ей угрожает такая агрессия (возникло состояние обороны), то создается Совместный комитет. Если он констатирует невозможность дальнейшего созыва парламента, полномочия последнего переходят к Совместному комитету. Извещение об этом на заседании Комитета должно быть принято 2/3 поданных голосов (т. е. присутствующих и участвующих в голосовании членов Совместного комитета) и не менее, чем большинством общего (списочного) состава Комитета. В таком случае «Совместный комитет замещает Бундестаг и Бундесрат и осуществляет их права» (ст. 115 Основного закона ФРГ). Он вправе издавать законы (они и формально должны называться законами, а, например, не декрет-законами, как это часто бывает при использовании регламентарной власти), но такими законами нельзя изменять Основной закон или приостанавливать его действие. Совместный комитет не вправе также принимать законы о передаче суверенных прав ФРГ Европейскому Союзу (это последующее уточнение), другим межгосударственным организациям, об изменении территориального деления земель (в том числе и на основе референдума).

В аналогичных условиях полномочия риксдага (парламента) осуществляет в Швеции так называемая военная делегация. Ее создание предусмотрено конституционным законом Швеции «Форма правления» 1974 г. с последующими многочисленными изменениями (гл. 13) и конституционным законом Акт о риксдаге 1974 г. Военная делегация состоит из председателя парламента (он однопалатный) и 50 членов риксдага, избираемых парламентом. В условиях войны или опасности возникновения войны военная делегация может «заменять» риксдаг, принимать законы. Однако она не вправе изменять конституцию, законы и выборах и законодательство о самом риксдаге. Подобные органы на случай войны и с аналогичными ограничениями в правах могут быть созданы в условиях войны и в некоторых других государствах (насколько известно, на практике такие органы пока не создавались). Возможность их возникновения — шаг к образованию малых парламентов, к созданию в конституционном праве этого нового института. Однако, как говорилось, Совместный комитет, военная делегация — это органы временного характера, создаваемые в определенных условиях. Они еще не могут быть названы постоянно функционирующими малыми парламентами. Органы последнего рода — иная структура. Они всегда формируются по принципу пропорционального представительства партий в парламенте. Однако в данном случае возможны два варианта: избрание таких делегатов парламентом (по представлению фракций путем голосования) и делегирование самими фракциями (в последнем случае тоже применяется их утверждение в парламенте, поэтому различия указанных вариантов имеют по существу словесный характер разных формулировок законодательства).

В Греции согласно ст. 68, 70, 71 Конституции 1975 г. может быть создано не более двух секций парламента (на практике создавались и одна, и две), между которыми могут быть распределены законодательные полномочия парламента по тем вопросам, по которым законы могут принимать секции. Состав секций определяется голосованием парламента (в Греции он однопалатный) на его заседании. Голосование в данном случае проводится не в конце сессии (как это бывает в связи с созданием постоянных депутаций в испано и португало-язычных странах), а в начале каждой сессии. Секции действуют не во время каникул парламента, а параллельно с парламентом (большим парламентом), замещая его при решении части вопросов, нуждающихся в законодательном урегулировании. Избрание (переизбрание) секций в Греции и других аналогичных рассматриваемых ниже малых парламентов дает возможность ротации (обновления) их состава и возможность для многих депутатов участвовать в их работе, принимать законы именно таким образом. Это процедура, которая может быть названа оперативным законотворчеством, осуществляемым по поручению парламента его органами, в обязательном порядке создаваемыми из его членов. В данном случае концепция разделения ветвей власти не нарушается.

Если в Греции создается две секции (а это уже два мини-парламента, а, как мы увидим, в некоторых случаях может быть и больше), то в каждой секции могут быть приняты законы, от носящиеся к делам 10 министерств (по Конституции Греции в стране не может быть более 20 министерств). По существу речь идет о правительственных законопроектах, как и в подавляющем большинстве стран Запада, основную часть законопроектов (нередко более 90%) составляют правительственные. Возможности для внесения «частных» законопроектов (от имени отдельных депутатов) ограничены, еще более ограничены возможности их обсуждения на пленарных заседаниях палат, ничтожны возможности их принятия. Кстати, депутаты и сами понимают это, внесение законопроектов ими используется в основном для того, чтобы продемонстрировать свою активность перед избирателями.

Секции в Греции, как и аналогичные органы в других странах, могут принимать законы не по всем вопросам. Только на пленарном заседании парламент принимает регламент, регулирующий порядок его работы, законы о правах человека и их защите, избирательные законы, законы о партиях, об осадном положении, о цивильном листе президента республики (денежное вознаграждение президента), некоторые другие вопросы.

Как видим, наиболее важные вопросы, относящиеся к принципиальным сторонам общественной и государственной жизни, исключены из ведения секции. Секции не вправе решать и вопросы об ответственности министров. Они не могут осуществлять процедуру интерпелляции в отношении отдельных министров и не вправе выносить вотум недоверия правительству в целом. Решения секций должны быть приняты не простым, а квалифицированным большинством голосов — 2/3 голосов от общего (списочного) числа каждой секции. Установление квалифицированного большинства  определенная гарантия для основательности принимаемых секциями решений.

Решения секций не являются окончательными. Они подлежат контролю парламента (представляются на пленарное заседание, правда, на практике в виде информации) и могут быть отменены пленарным заседанием парламента в любое время.

Несколько по-иному (хотя в принципе аналогично) осуществляется законодательная деятельность комиссиями Испании и Италии. В Испании в отличие от Греции можно не создавать специальных комиссий для издания законопроектов, но каждая из палат может дать право постоянным профильным комиссиям одобрять законопроекты, поступающие как от правительства, так и от депутатов. Можно также создать для этой цели специальные комиссии. Такие комиссии не могут принимать законы конституционной реформе, органические законы (они регулируют обычно какой-либо правовой институт в целом, принимаются в усложненном порядке, на необходимость принятия органического закона по данному вопросу прямо указано в конституции), базовые законы (такими законами делегируются законодательные полномочия правительству), законы о государственном бюджете (ст. 75 Конституции). Законы, отвергнутые на пленарном заседании палаты, не могут быть внесены на рассмотрение малого парламента или иных законодательных комиссий. Это — общее правило, оно действует в отношении всех организационных форм, имеющих статус минипарламентов. Испанские комиссии не могут также рассматривать законопроекты, в обсуждении которых уже участвовала другая палата в целом. В этом случае они должны рассматриваться на заседании палаты в целом, а не в комиссии.

В Италии комиссии, которые могут принимать законы, называются решающими комиссиями. Такой статус придается им решением соответствующей палаты. Как и в Испании, это могут быть отраслевые постоянные комиссии, но могут быть созданы и иные комиссии на основе пропорционального представительства партийных фракций в палате. Если же принятие закона может быть поручено постоянной профильной комиссии, то это не нарушает принципа пропорционального представительства партийных фракций, комиссии создаются с учетом этого обстоятельства, по крайней мере (если в комиссии депутаты записываются по своему желанию) руководство комиссии (председатель, его заместители и др.) формируется с учетом принципа пропорционального партийного представительства. Пропорциональность существенно уменьшает численность членов решающей комиссии по сравнению с численностью палаты, депутатов однопалатного парламента. Например, если в однопалатном парламенте насчитывается 500 членов и в нем представлены пять партий численностью каждая до 100 депутатов, можно уменьшить представительство в 10 раз — соотношение сил не изменится, но такая решающая комиссия будет состоять из 50 депутатов по 10 от каждой партии. Конституция Италии (ст. 78, 79 и др.) устанавливает вопросы, которые могут быть решены только палатами и, следовательно, не могут передаваться на решение законодательных комиссий. Это вопросы, характерные для всех малых парламентов: изменение Конституции, государственный бюджет, ратификация международных договоров, делегирование правительству законодательных полномочий, объявление войны, амнистия. Вместе с тем палата может принять к своему рассмотрению любой закон, первоначально переданный на решение комиссии. Такой закон должен быть передан в палату до окончательного решения законодательной комиссий, если этого потребуют правительство, не менее 1/10 части членов палаты, не менее 1/5 части членов комиссии, которая рассматривает законопроект. Это определенная гарантия прав палаты, большинства ее членов и даже гарантия прав определенного меньшинства (не менее 1/10 части). Существует и другая гарантия: законопроект не может быть передан комиссии, если против этого возражает хотя бы 1/10 часть палаты или правительство. В этом случае он должен рассматриваться на пленарном заседании.

В отличие от некоторых других стран в Швеции решающие комиссии для принятия законов специально не создаются. Законы принимаются на пленарном заседании (об исключении из этого правила в случае войны сказано выше). Однако в Швеции есть две постоянные профильные комиссии, которым такое право предоставлено, причем такие комиссии принимают законы по существенным вопросам. Это — налоговая и финансовая комиссии. В отличие от двух секций Греции, каждая из которых может принимать законы отдельно, в Швеции эти две комиссии вправе принимать законы по указанным вопросам (налоговым и финансовым) только на совместном заседании. Они могут принимать не всякие законы такого рода, есть ограничения. В их ведении находятся лишь вопросы взимания и прекращения взимания налогов (но не их установления). В этой сфере тоже есть ограничения: комиссии не вправе принимать законы о взимании налогов на имущество или дарение. Решения совместных заседаний комиссий не являются окончательными. Они должны быть утверждены на ближайшем пленарном заседании парламента в течение 30 дней, в противном случае они теряют силу.

Возвратимся теперь к началу вопроса. Мы говорили о том, что парламент перегружен законопроектами несущественного характера, и юридически часто исключить их из рассмотрения нельзя: нужно изменять закон в связи с новыми условиями, а сделать это можно только законом. Мы видели также, что во многих зарубежных странах используются различные процедуры, возникают новые правовые институты и создаются организационные формы, призванные обеспечить условия парламенту для работы над более существенными законами, для контроля за деятельностью администрации, для работы депутатов с населением и т. д. Какова оценка этих новаций и каково может быть их значение для России? Можем мы, хотя бы в измененной форме, принять некоторые из них или следует отвергнуть их с порога, как мы делали когда-то с институтом делегированного законодательства?

Оценка новых способов рационализации законодательного процесса, принятия законов иными органами, чем парламент на его пленарном заседании, неоднозначна. Во-первых, с одной стороны, безусловно, имеют место ограничения и законодательных полномочий большинства депутатов (не входящих в состав малых парламентов, решающих комиссий и др.) и самого парламента, его пленарных заседаний. Народ избирал депутатов, в том числе и для того, чтобы они участвовали в законодательстве, в обсуждении и принятии основных норм общественной жизни — законов, а создание минипарламентов лишает этой возможности большинство из них (при принятии конкретных законов, передаваемых узкому составу комиссии). Ограничивается в своих правах и сам парламент. Ведь именно он, его пленарное заседание должно принимать законы, а принимает не пленум парламента, а его часть.

Аналогичные замечания можно сделать в отношении органов (совместных комитетов, военных делегаций и др.), создаваемых для законодательствования во время войны или опасности войны. Ссылки на военную ситуацию не всегда могут быть приняты, ибо, может быть, именно в таких условиях нужна особая активность парламента. К тому же во время Второй мировой войны во многих странах, если они не были оккупированы, парламенты действовали, была создана сессия Верховного Совета и в СССР. С другой стороны, парламент, и только он, вправе распорядиться принадлежащими ему полномочиями. Он, и только он передает это право не навсегда, а лишь по конкретным вопросам либо путем делегирования исполнительной власти (делегированное законодательство), либо органам, созданным из его же депутатов.

И если критика в адрес делегированного законодательства очевидна, то критика в адрес малых парламентов и регламентарной власти не высвечивается так отчетливо:

В первом случае, как говорилось, это те же депутаты, создающие для себя иную форму работы, во втором случае издание нормативных актов путем применения регламентарной власти разрешает сама конституция, которую принял либо народ на референдуме, либо избранные им учредительное собрание или парламент.

Во-вторых, наделение законодательными полномочиями иных органов, чем парламент, как будто бы противоречит концепции разделения властей (и, следовательно, органов) на законодательную, исполнительную и судебную власть (органы). Но, с другой стороны, такое наделение не означает абсолютную передачу соответствующего права. Парламент продолжает законодательствовать по наиболее важным вопросам. Он сохраняет контроль в отношении временно или разовым порядком переданных полномочий. Мы говорили о праве палаты в любой момент изъять проект закона из ведения минипарламента, комиссии и взять его на свое рассмотрение. Обеспечиваются и права меньшинства: при возражении небольшой части депутатов парламента (1/10 в Италии) законопроект не может быть передан для рассмотрения и принятия малому парламенту.

В-третьих, принятие законов минипарламентами (решающими комиссиями и др.) ведет к разделению законов на существенные и менее существенные, на законодательство важное, «стратегическое» и законодательство оперативное, «на потребу дня». Вторая группа законов (особенно если речь идет о поправках скоротечного характера) — это своего рода «латание дыр» в законодательстве, может быть, в поспешно принятых, без должной проработки, законах. Так часто бывает в России, иногда бывает и за рубежом. Однако и раньше существовали различные градации законов. Только в Великобритании, где нет конституции и понятия основного закона, все законы одинаковы по своей юридической силе (хотя на практике они вовсе не равнозначны). В США есть Конституция. В континентальной Европе градация законов более сложна (есть органические законы), а в Латинской Америке разных видов законов иногда пять-шесть (например, в Бразилии). Таким образом, в законотворчестве малых парламентов нет особого «подрыва устоев». В России тоже есть законы особого рода, называемые конституционными законами (федеральные конституционные законы), предусмотрено принятие законов, которые называются законами о поправках к Конституции, и т. д.

Обратимся теперь от теории к практической стороне вопроса. Он звучит так: А что делать? Парламент на своих пленарных заседаниях не справляется с текучкой жизни, которая требует принятия законодательных мер. Что лучше: бросить все на произвол судьбы или все-таки попытаться урегулировать то, что требует регулирования, взять все эти мелкие (или более существенные вопросы) на пленарные заседания и тем самым одновременно исключить из поля зрения парламента существенные законопроекты, требующие решения? Общество во всех странах в XXI в. сталкивается с новыми условиями жизни. Они требуют в том числе адекватной законодательной реакции. Важно только, чтобы эта реакция, с одной стороны, не нарушала общечеловеческих ценностей (свободы, демократии, справедливости, а в юридическом плане — разделения властей, народовластия, местного самоуправления и др.), а с другой стороны, создавала условия для оперативной законодательной деятельности, для урегулирования юридическими средствами тех отношений, которые требуют законодательного регулирования и поддаются регулированию правовыми средствами.

Что же касается российского парламента, то не нужно прятать голову под крыло и делать вид, что ничего не происходит. Делегированное законодательство фактически есть. Мы говорили, что с оговорками оно получило благословение Конституционного Суда РФ. Регламентарная власть (только без этого названия) в России известна давно, позже Президиум Верховного Совета (СССР, России, других союзных республик в составе СССР), многие важнейшие акты законодательного характера были изданы в виде совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров. В настоящее время российский парламент работает на постоянной основе, необходимость в делегированном законодательстве, использовании для нормотворчества регламентарной власти сокращена, но она существует. Не лучше ли признать это обстоятельство в Конституции? Организационная структура малого парламента также может оказаться нам не менее полезной, чем для многих зарубежных стран. Мы уже говорили о массовой «текучке законодательства», которая отвлекает парламентариев от серьезной и вдумчивой работы над стратегическими законами, порождает пробелы в них и новую «текучку». Получается замкнутый круг.

Назад | | Вверх