Принятый базовый Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил общие принципы деятельности муниципальных образований. В частности, перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении органов местного самоуправления, был открытым, структура органов местного самоуправления не была жестко регламентирована и т. п.
Муниципалитеты, таким образом, получили высокую степень свободы в поиске эффективных способов решения своих проблем и выборе оптимального пути развития. Однако на практике эта свобода была существенно ограничена дефицитом финансовых и имущественных ресурсов, вызванным неурегулированностью отношений между уровнями публичной власти. В этих рамках - между законодательно определенными широкими полномочиями и недостатком реальных управленческих рычагов - и шло развитие российских муниципальных образований. Основным направлением развития (особенно на первых порах) была рутинная работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.
Преимущественное внимание муниципальных образований к управленческим аспектам вызвано несколькими причинами. Во-первых, новые задачи требовали новых организационных решений. Унаследованные от советской эпохи подходы к управлению муниципальным хозяйством работали лишь в условиях плановой экономики, их было необходимо модернизировать. Далеко не всем городам отказ от советских схем дался легко, многие рудименты старых подходов сохраняются в муниципальной практике до сих пор. Во-вторых, ограниченность местных ресурсов вынуждала муниципалитеты изыскивать решения, одновременно низкозатратные и эффективные. Грамотные управленческие реформы как раз и позволяли при сравнительно небольших затратах рационально использовать ограниченные ресурсы.
Разумеется, интенсивность преобразований в разных муниципалитетах была различной. Выделились, условно говоря, «передовые» муниципальные образования, наиболее восприимчивые к новым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и муниципальные образования, по разным причинам «отстающие». Многое зависело от возможностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в которой они пребывали, но велика была роль и субъективных причин разного рода. Так или иначе, можно констатировать, что за время существования института местного самоуправления в России сложилась территориально обусловленная система организации муниципального управления, заслуживающая изучения, систематизации и анализа.
Актуальность изучения современного состояния муниципального управления в России тем более велика сейчас, когда в развитии российских муниципальных образований начинается принципиально новый этап. Причем наступление этого этапа определяют разнохарактерные внутренние и внешние факторы.
С одной стороны, относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накопленного опыта позволили многим муниципальным образованиям, наконец, переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. «Антикризисный» характер муниципальных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для развития муниципальных образований.
Все большее распространение получают новые управленческие технологии (стратегическое планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инструменты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).
С другой стороны, сама система организации местного самоуправления подвергается коренному реформированию «сверху» - это касается как территориальной организации, так и полномочий муниципалитетов и взаимодействия между уровнями власти.
Эти факторы могут войти во взаимное противоречие: необходимость перестраиваться на новые принципы работы способна затормозить развитие муниципалитетов. Прежде всего, назрела необходимость в инвентаризации накопленного муниципальными образованиями опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных параметрах, как информированность местных руководителей о новых управленческих технологиях и распространенность этих технологий, активность муниципалитетов на межмуниципальном уровне, техническая оснащенность администраций.
Нельзя сказать, что российское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и проблемам был посвящен ряд обстоятельных работ, среди которых стоит, например, выделить фундаментальный труд В.Н. Лексина и А.Н. Швецова «Муниципальная Россия». Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организации местного самоуправления (количественный состав муниципальных образований, формы функционирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные неформализованные проявления деятельности муниципальных администраций (установление внешних контактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной обще-ственностью, внедрение новых управленческих инструментов) выпадали из поля зрения исследователей.
Один из путей выявления тенденций муниципального развития, не отражаемых официальной статистикой, - проведение опроса среди представителей муниципалитета и населения муниципального образования. В качестве формы организации исследования применяется анкетирование, позволяющее оценить состояние управления в муниципальном образовании с точки зрения самих муниципальных работников, что дает более выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволяет решить вторую задачу исследования - выяснить, как муниципалитеты и население относятся к нововведениям, каким они видят будущий статус своих муниципальных образований. В на-стоящее время ощущается нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муниципалитетов к изменениям во многом определяют перспективы их дальнейшего развития, в том числе социально-эколого-экономического.
По данным исследователей (по результатам опросов, охватывающим лишь часть российских муниципальных образований, но позволяющим судить о тенденциях) в большинстве муниципальных образований разрабатываются прогнозы социально-экономического развития и комплексные планы развития. В то же время преобладает краткосрочный горизонт про-гнозирования (планирования), средне- и долгосрочные прогнозы (планы) сравнительно редки. Часто в муниципальных образованиях под комплексными планами социально-экономического развития понимаются результаты текущего муниципального планирования.
Примерно половина муниципальных образований к разработке данных документов привлекаются сторонние организации. Большинство муниципальных образований заявляют об активном участии в процессе разработки местного сообщества. Общественные слушания, однако, проводятся лишь в малой части муниципальных образований. Чаще всего информация доводится до местного сообщества через публикацию сообщений в СМИ.
В настоящее время многие муниципальные образования переходят от текущего и среднесрочного планирования к разработке долгосрочных стратегий собственного развития. Пока лишь в малой части муниципальных образований внедрен институт стратегического планирования местного социально-экономического развития.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Малые и средние муниципальные образования по этому показателю не уступают большим, не являющимся центрами субъектов Федерации: во всех трех группах доля муниципальных образований, разрабатывающих стратегии развития, близка к 50%.
Лишь среди центров субъектов Федерации эта доля существенно выше - более 70%.
В отличие от среднесрочного комплексного планирования, которое муниципальные образования предпочитают осуществлять целиком своими силами, к разработке стратегических планов в большинстве случаев привлекаются сторонние организации. По-видимому, это объясняется сравнительной новизной данной практики, отсутствием во многих муниципалитетах соответствующего опыта.
Крупные муниципальные образования финансируют разработку своих планов, как правило, целиком из местного бюджета, в средних и малых в роли источника финансирования обычно выступают выигранные гранты. В числе причин, по которым главные стратегические документы не реализуются, чаще всего фигурируют неготовность документа и нехватка финансовых средств.
Немногим более половины муниципальных образований знакомы с технологией мониторинга реализации муниципальных программ, и менее половины знакомы с технологией оценки. Около четверти муниципальных образований применяют эти инструменты на практике, причем часто ограничиваются мониторингом.
В тех случаях, когда проводится оценка программ, ее результаты, как правило, не служат поводом для внесения в программы изменений. Программы, и в том числе стратегические планы, в большинстве муниципальных образований меняются довольно часто, но причины этих корректив чаще носят «внешний» по отношению к программам характер (изменение налогового законодательства, условий финансирования программы, инвестиционного климата).
В целом муниципальные образования, где до конца выдерживается схема мониторинг - оценка - изменения по итогам оценки, составляют меньше половины от общего числа муниципальных образований, разрабатывающих программы и планы муниципального социально-эколого-экономического развития. Но и в них в подавляющем большинстве случаев оценивается лишь ход реализации программы, а не ее результаты.
Исследователи выделяют следующие тенденции в развитии муниципальных образований:
1. Распространение новых передовых технологий муниципального управления и инструментов социально-эколого-экономического развития (стратегическое планирование, мониторинг и оценка муниципальных программ, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирование) миновало стадию точечного, пилотного внедрения в отдельных муни-ципальных образований и стало приобретать массовый характер.
2. Стали реальностью и активно функционируют сети горизонтальных межмуниципальных контактов. Укрепляются партнерские связи между российскими муниципальными образованиями, причем выделяются муниципальные образования-лидеры, наиболее активные в плане межмуниципального взаимодействия.
3. Достаточно высокого уровня достигли компьютеризация местных администраций и информационная обеспеченность населения муниципальных образований. О последнем свидетельствует большой процент муниципальных образований, имеющих свои СМИ, в том числе электронные.
4. Вместе с тем сохраняют актуальность традиционные проблемы местного самоуправления, прежде всего финансовые и кадровые. Финансовые проблемы заняли ведущие позиции в списке проблем, воспринимаемых администрациями муниципальных образований наиболее остро (уступив лишь проблемам ЖКХ). Большинство глав муниципальных образований для выполнения всех необходимых, с их точки зрения, функций желали бы увеличения существующего бюджета муниципального образования минимум в 3 раза. Многие главы местного самоуправления не довольны структурой и квалификационным уровнем своих администраций, что косвенно свидетельствует как об отсутствии полной свободы в их формировании, так и о том, что существующая система подготовки специалистов в сфере местного самоуправления не способствует эффективному решению кадровой проблемы: большинство глав администраций вынуждены направлять сотрудников на курсы повышения квалификации, проводимые «по разнарядке» региональными органами власти. Кадровая проблема еще более обострится после вступления в силу нового закона о местном самоуправлении, в соответствии с которым муниципальные образования должны будут увеличить свои депутатские корпуса или сформировать новые представительные органы.
5. Для институционального развития российских муниципальных образований фактор численности населения не имеет решающего значения. Большие муниципальные образования далеко не по всем позициям являются безоговорочными лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по параметрам, требующим концентрации финансовых, человеческих и иных ресурсов (техническая оснащенность администраций, частота проведения опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства, привлечение независимых организаций к разработке муниципальных программ и планов и т. п.). Но по ряду показателей институционального развития, не предполагающих существенных затрат, средние и малые муниципальные образования, по меньшей мере, не уступают большим. Это, в частности, касается интенсивности межмуниципальных связей (в том числе на международном уровне), внедрения практики стратегического планирования, распространения инструментов мониторинга и оценки муниципальных программ. Недостаток бюджетных ресурсов небольшие муниципальные образования компенсируют инициативностью, восприимчивостью к инновациям и активностью на межмуниципальной сцене.
Дальнейшее развитие российских муниципальных образований, как и во всем мире, связывается с идеей устойчивого развития, под которым понимается развитие, гарантирующее достойные, максимально возможные равные стартовые условия представителям нынешнего и следующих поколений для проявления своих способностей и удовлетворения жизненных потребностей. Устойчивое развитие базируется на экономике, гармонично сочетающейся с принципами экологической безопасности и социальной справед-ливости в демократическом обществе, соблюдающем права человека.
Данное определение, благодаря емкости понятий «стартовые условия для развития», «экологическая безопасность» и «права человека» включает в себя принципы сохранения как биологического и ландшафтного разнообразия, так и этно-культурного разнообразия. Коротко устойчивое развитие можно охарактеризовать как стремление к обеспечению консенсуса (в лучшем случае) или компромисса (в худшем случае) между экономическими, экологическими и социальными приоритетами развития.
В целом можно констатировать, что общероссийские направления развития муниципальных образований укладываются в общемировую концепцию устойчивого развития и возможно формирование новых подходов в управлении развитием муниципального образования с точки зрения устойчивого развития.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
