Муниципальная собственность - имущество, которым владеют административные органы власти муниципальных образований (регионов, городов, сел и прочих местных формирований). Муниципальная собственность находится под контролем, а также в полном ведении административных и других структур муниципального самоуправления. В составе такого имущества - внебюджетные фонды, наличность местного бюджета, учреждения культуры и образования, компании, работающие в сфере обслуживания и промышленности, помещения жилого (нежилого) фонда и так далее.
Муниципальная собственность - мощный имущественный комплекс, который находится под управлением муниципальной власти. В группу такого имущества входят объекты, которые имеют ключевое значение для жизни города и удовлетворения потребностей населения. Как правило, к собственности города относятся городские парки, памятники, ландшафты, различные (в том числе инженерные) сооружения. В свою очередь, муниципальная собственность - это поликлиники, библиотеки, школы, детские сады, дома для престарелых людей и прочие объекты.
Муниципальная собственность находится под полной защитой государства не меньше чем другие формы собственности. Такое имущество - одна из форм публичной собственности, которая стоит в одном ряду с имуществом страны в целом.
Муниципальная (местная) собственность имеет целевой характер, поэтому к данной категории можно отнести имущество, необходимое:
- для быстрого решения вопросов, возникающих на уровне региона (города, поселка);
- для выполнения местными (муниципальными) органами власти своих функций и задач, возложенных государством;
- для полного обеспечения функционирования органов власти на местах. Сюда, как правило, относят должностных лиц муниципальных администраций, работников сферы местного самоуправления, служащих муниципалитета, работников местных учреждений и компаний.
Если у муниципального формирования появляется право владения имуществом, не подходящим под описанные выше цели, то такие объекты можно перепрофилировать, то есть изменить целевое назначение или организовать отчуждение. Алгоритм (порядок и сроки) отчуждения тех или иных объектов устанавливаются законами РФ.
Муниципальная собственность по ГК РФ представляет собой имущество, которым владеют и управляют муниципальные формирования (местные исполнительные органы) и их должностные лица. Обычным гражданам право собственности на муниципальное имущество не дается.
Объекты, которые находятся в собственности муниципальных формирований, может быть закреплено за разными компаниями, организациям и учреждениями в двух вариантах:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- по принципу хозяйственного ведения (то право, которые реализуют предприятия);
- по принципу оперативного управления (для муниципальных объектов).
Остальная часть собственности, которая не фиксируется ни за какими компаниям или предприятиями может передаваться в управление специальных органов - муниципальную казну. Сюда, как правило, включается имущество и бюджет, находящиеся в распоряжении органов муниципалитета - здание администрации города, муниципальные земельные участки и так далее.
Муниципальная казна формируется из нескольких элементов - незакрепленных местных (муниципальных) объектов, а также денег местного бюджета.
Задача муниципального образования - контроль и полная ответственность за капитал, находящийся в упомянутой выше казне. При этом оно не отвечает по долгам местных унитарных компаний. Аналогичным образом муниципальные компании также не несут ответственности по долговым обязательствам муниципальных образований.
Что касается бюджета и его включения в муниципальную собственность, то в законах РФ есть определенные противоречия. Если верить гражданскому праву, то бюджет относится к муниципальной собственности, а с позиции Федерального Закона - нет.
По структуре муниципальная собственность - одна из разновидностей публичного имущества. Часто ее сравнивают с государственной собственностью, что не всегда корректно.
Собственность муниципалитета можно отличить по следующим критериям:
- по объектам. Так, роль государственной собственности может исполнять любое имущество, а муниципальной только то, которое разрешено по закону;
- по субъектам. Государственные объекты находятся во владении государственных органов власти, а муниципальные - местных образований;
- по особенностям покупки и ограничения прав собственности в отношении государственных объектов полномочий больше. К примеру, их всегда можно националиризировать. С муниципальной собственностью поступить так не получится;
- по составу правомочий владельца. По законам РФ государственные структуры имеют право ограничивать полномочия муниципальных структур как владельцев. К примеру, может быть введен запрет на приватизацию или же дан приказ на использование имущества в интересах государства.
Функции муниципальных земель можно представить с трех позиций - обеспечения достаточности в отношении экономики, воспроизводственных нужд, а также удовлетворения последних.
По ГК РФ собственник объектов имущества может совершать в его отношении различные действия, которые не имеют противоречий с законами РФ или другими государственными актами. Кроме этого, упомянутые выше действия не должны нарушать интересы и права других людей. Владелец по закону имеет право передавать собственность другим лицам с целью владения или распоряжения ею, самому пользоваться имуществом, отдавать его в залог или осуществлять обременение. Также законом не запрещен факт передачи тех или иных объектов 3-им лицам для доверительного управления.
В отношении муниципальной собственности действуют те же правила ГК РФ, которые упомянуты выше. При этом в сфере взаимоотношений такого имущества местные граждане - это первичные собственники, а органы исполнительной власти муниципалитета - публичные владельцы. Таким образом, муниципальная власть принимает все решения от имени первичных владельцев, выражая таким способом его интересы и волю.
Полученная в пользование муниципальная собственность находится в полном управлении органов власти на местах. От имени муниципалитета они могут распоряжаться имуществом с соблюдением Конституции, ФЗ и нормативных актов. Как правило, местным органам власти разрешается - передавать имущество муниципалитета предприятиям и частным лицам во временное, постоянное (при определенных условиях) пользование, отчуждать и реализовывать другие сделки с соблюдением действующих законов.
Органы самоуправления на местах формируют порядок распоряжения и управления местным имуществом, а местные исполнительные органы обязуются действовать с учетом утвержденной программы. Информация по объектам, находящимся во владении муниципалитета, а также в управлении местных госструктур, должны найти отражение в списке-реестре муниципальной собственности.
Местные органы самоуправления на этапе формирования предприятий могут определять будущие задачи и цели образования. Кроме этого, они принимают решения по назначению руководителей и их снятие с должностей, ликвидации и реорганизации структуры, тарифов ни цен на товары. К задачам местных органов относится контроль использования и сохранности имеющегося в распоряжении предприятий имущества, заслушивание отчетов руководителей и так далее.
Муниципальные компании не имеют права реализовывать имеющиеся в распоряжении (на праве хозяйственного владения) объекты, сдавать их в залог, отдавать в аренду или вносить в роли вклада в уставной капитал без согласия со стороны уполномоченных структур местной исполнительной власти. Что касается остального имущества, то им предприятие может распоряжаться по своему усмотрению, без согласования с местными органами власти.
Все учреждения, имеющие прямое отношение к местному бюджету, а также являющиеся частью муниципальной собственности, имеют право использовать закрепленное за ними имущество в тех границах, которые определены на законодательном уровне. Одновременно с этим решения важно принимать с учетом целей деятельности, назначения объектов муниципальной собственности, а также зданий органов местной власти.
Местные структуры самоуправления на правах владельца могут забирать имущество, зафиксированное за учреждениями, в той ситуации, когда оно применяется (или не применяется) по своему назначению или отнесено излишним. В дальнейшее местные органы принимают самостоятельные решения по поводу распоряжения имуществом.
Органам местной власти разрешено сдавать муниципальную собственность в аренду, а с целью повышения его привлекательностью предоставлять льготы потенциальным арендаторам. Основная задача при этом - повысить эффективность собственности муниципалитета и привлечь в бюджет дополнительные средства.
Муниципальная земельная собственность
Муниципальная собственность не является государственной. Муниципальной собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Право собственности на земельные участки у муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основание государственной регистрации права собственности – акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
В муниципальной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. В муниципальной собственности могут также находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки до разграничения государственной собственности на землю. Муниципальным образованиям для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться в собственность земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.
Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования.
В субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются.
Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах РФ возникает при передаче земельных участков из собственности городов в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов РФ.
Отметим, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. Относительно гражданско-правовых оснований приобретения муниципальной собственности на земельные участки следует отметить, что, в отличие от государственной собственности, она может возникать также на бесхозяйные земельные участки, от которых отказались собственники.
Права собственника от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления (в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления, например муниципальные учреждения).
Участки, находящиеся в муниципальной собственности, могут предоставляться гражданам и юридическим лицам, органам местного самоуправления и созданным ими некоммерческим организациям, муниципальным учреждениям и унитарным предприятиям.
Управление муниципальной собственностью
Определение экономических условий местного самоуправления в Конституции РФ находит выражение в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8) и в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132).
Понятие и правовая природа института муниципальной собственности обусловливаются сущностью местного самоуправления как деятельности населения по решению вопросов местного значения. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Исключительное и единственное назначение муниципальной собственности - служить обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, эффективного решения вопросов местного значения.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" даст определение муниципальной собственности через ее состав. Так, в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Также в муниципальную собственность входит муниципальная казна. К муниципальной казне Гражданским кодексом РФ отнесено все муниципальное имущество, включая средства местного бюджета, кроме закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.
Право муниципальной собственности распространяется на следующие объекты:
- жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местных администраций;
- жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеуказанные объекты;
- объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
- другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 50 регулирует состав муниципального имущества в зависимости от целей сто использования:
- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
- имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
Рассмотрим полномочия органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью.
Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосредственно.
Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом осуществлять следующие формы сделок с муниципальным имуществом: сдача в аренду; передача в доверительное управление, в залог; отчуждение в порядке приватизации; совершение иных сделок в соответствии с гражданским законодательством.
Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Муниципальные предприятия имеются во всем мире. В российских городах и других муниципальных образованиях они выполняют подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским и грузовым перевозкам, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора и др.
Целесообразность создания муниципальных предприятий обусловлена следующими факторами:
- необходимость бесперебойного и гарантированного по объему и минимальным стандартам качества исполнения некоторых важнейших муниципальных услуг;
- локальный (местный) монополизм предприятия в исполнении муниципальной услуги, вследствие чего орган местного самоуправления не желает быть зависимым от частника;
- обеспечение социальной справедливости и предотвращение дискриминации потребителей услуг (по районам проживания, по категориям потребителей);
- возможность влияния МСУ на цены и тарифы.
Учитывая ряд положительных моментов деятельности муниципальных предприятий, нельзя одновременно не видеть их существенные недостатки.
Большинство муниципальных предприятий выполняют социально значимые частные услуги и поэтому получают дотации из бюджета. Они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности, так как это может привести к сокращению бюджетных дотаций. В связи с этим за экономической деятельностью муниципальных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль.
Муниципальное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия, т.е. коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (ст. 294 и 296 ГК РФ). Правовой основой функционирования муниципальных унитарных предприятий является Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Муниципальное унитарное предприятие (МУП) - это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней муниципальным образованием имущество (только хозяйственное ведение или оперативное управление в отношении недвижимого имущества). Оно имеет право на часть прибыли от использования имущества, создается и ликвидируется органами местного самоуправления.
Полномочия и права собственника имущества унитарного предприятия:
№
п.п.
Полномочия и права собственника имущества унитарного предприятия в отношении предприятия
1
Принимает решение о создании унитарного предприятия
2
Определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций
3
Определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия
4
Утверждает устав унитарного предприятия (в том числе в новой редакции), вносит в него изменения
5
Принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия
6
Формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия
7
Назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами
8
Согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора
9
Утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия
10
Дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, - на совершение иных сделок
11
Осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества
12
Утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение
13
Даст согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия
14
Дает согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах
15
В случаях, предусмотренных Федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, дает согласие на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок
16
Принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг
17
Имеет иные права, определенные законодательством Российской Федерации
Муниципальное учреждение - организация, созданная муниципальным образованием для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая местным бюджетом полностью или частично. Создается на основе оперативного управления муниципальным имуществом. Законодательно установлено особое правовое положение отдельных видов муниципальных учреждений (школ, больниц, музеев и т.п.).
Па территории муниципального образования могут создаваться юридические лица в форме как коммерческих, так и некоммерческих организаций. Муниципальная собственность может быть включена в гражданско-правовой оборот через акции приватизируемых предприятий, коммерческие муниципальные унитарные предприятия, фонды, союзы, ассоциации, учреждения и объединения юридических лиц.
Федеральный закон № 83-ФЗ определяет три типа государственных (муниципальных) учреждений: казенные, бюджетные и автономные. Все три типа учреждений - государственные или муниципальные и отличаются по степени финансово-хозяйственной самостоятельности и независимости.
К казенному учреждению можно применить почти все характеристики прежнего бюджетного учреждения: оно максимально ограничено в проявлении какой-либо инициативы, получая взамен финансовые гарантии от учредителя. Для него сохраняются смета и субсидиарная ответственность. Казенные учреждения могут осуществлять приносящую доходы деятельность, но доходы, полученные ими от этой деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы.
Бюджетное и автономное учреждения в отличие от казенного имеют большую свободу в распоряжении имуществом и денежными средствами, а также заинтересованы вести приносящую доход деятельность. Разница состоит лишь в том, что статус бюджетного учреждения (БУ) предполагает больший контроль со стороны учредителя. Статус БУ можно получить автоматически, с минимальными организационными затратами. Бюджетное учреждение не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Автономное учреждение (АУ) в отличие от казенного и бюджетного учреждений вправе открывать не только лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства (финансовых органах), но и счета в кредитных организациях. Кроме того, учреждениям данного типа разрешено размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях и совершать сделки с ценными бумагами.
Федеральный закон "Об автономных учреждениях" содержит обязательное требование: переход в ЛУ возможен только с согласия или по инициативе самого учреждения. Получение статуса АУ требует, напротив, прохождения длительной и сложной процедуры смены типа учреждения, закрепленной в названном Федеральном законе.
Объекты муниципальной собственности
Классификация объектов права муниципальной собственности может быть представлена следующим образом.
Право муниципальной собственности распространяется на следующие объекты:
1. Недвижимое имущество (недвижимость):
а) земля (земельные участки);
б) объекты, неразрывно связанные с землей: водные объекты, леса и иные, неразрывно связанные с землей объекты растительного мира;
в) здания, сооружения, помещения;
г) иные недвижимые вещи, в том числе: приравненные к недвижимым вещам имущественные комплексы (предприятия) и движимые вещи (воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания).
2. Движимое имущество:
а) вещи, входящие в состав основных и оборотных производственных фондов, материальных запасов (оборудование, транспортные средства, сырье, материалы и др.);
б) деньги и ценные бумаги.
3. Квази-вещи:
а) доли (паи) в уставных капиталах коммерческих юридических лиц (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов);
б) иные имущественные права.
Сказанное дает право признать наиболее корректными формулировки тех уставов муниципальных образований, которые учитывают особенности объектов права собственности. В этой связи заслуживает упоминания Устав в ст. 53 которого в состав муниципальной собственности города включаются средства бюджета города, муниципальные внебюджетные и валютный фонды, имущество органов местного самоуправления города, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, имущество муниципальных предприятий и организаций, муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, имущество муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта, и иное движимое и недвижимое имущество. Хотя и здесь, например, отнесение к городской собственности имущества органов местного самоуправления города крайне сомнительно с позиций Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Юридическая характеристика объектов права муниципальной собственности означает, прежде всего, исследование особенностей их правового режима. Это понятие достаточно давно вошло в обиход юридической науки, но, к сожалению, не получило глубокого анализа.
Два обстоятельства затрудняют решение данной задачи. Во-первых, не ясно, в какой мере уместно вообще введение в научный аппарат термина "правовой режим имущества". Для каждого, кому этот термин встречался в законодательстве или кто сталкивался с его объяснением в юридической литературе, становилось понятно, что речь идет в сущности о характеристике субъективных прав более или менее широкого круга субъектов. Мысль о том, что "никакого правового режима вещей на самом деле быть не может" и что в действительности правовой режим устанавливается не для вещей, а для связанного с ними поведения людей", казалось, давала все основания для признания термина "правовой режим вещей" (имущества) "сокращенным словесным образом" разнообразных актов человеческого поведения. Как заметил Р. Саватье, "реальные вещи выступают в юридической жизни через посредство прав, которые осуществляются в отношении этих вещей".
Между тем, на наш взгляд, данное понятие все же имеет право на самостоятельное существование. По своей сущности оно является предметной характеристикой юридических отношений. В нем предельно общим образом выражаются границы воздействия механизма правореализации на материальные процессы воспроизводства. И хотя речь идет все же о поведении людей, однако не "связанного с вещами", а направленного, воздействующего на вещи (имущество).
Во-вторых, ни теория права, ни отраслевые юридические науки не дают однозначного ответа на вопрос об объекте правоотношения, а это во многом осложняет анализ положения имущества (вещей) в механизме правового регулирования. Вещи (имущество, материальные блага) считают объектами права, правоотношения, субъективного права и юридической обязанности, сделки и права собственности одновременно (Ю.К. Толстой), объектами правоотношения и субъективного права и юридической обязанности (М.М. Агарков и С.С. Алексеев), объектами правоотношения, субъективного права и поведения управомоченного лица (Н.И. Матузов), материальными объектами правоотношения (О.С. Иоффе и др.).
Понятие "правовой режим имущества (вещей)" включает в себя сложный комплекс правовых норм, устанавливающих права и обязанности, объектом которых может выступать это имущество. "Правовой режим, — пишет В.И. Сенчищев,— это совокупность всех позитивно-правовых предписаний, существующих и действительных… и в соответствующих случаях определяющих права, обязанности, дозволения, запреты и предписания абсолютно всех лиц… по поводу того предмета (явления), в отношении которого они установлены". По своей характеристике эти нормы могут быть и регулятивными и охранительными, материальными и процессуальными, различной отраслевой принадлежности. Данный термин служит таким образом законченным выражением всех состояний "юридического бытия" материальных благ. К такому его истолкованию фактически пришел А.И. Масляев, считавший, что здесь имеется в виду "правовое положение имущества". И если с точки зрения языка науки с этим вряд ли можно согласиться, поскольку юридическая наука термин "правовое положение" прочно связывает с понятием субъекта права, то в остальном нельзя не признать, что термин "правовой режим" по отношению к материальному объекту правоотношения (вещи, имуществу) означает то же, что термин "правовое положение" по отношению к субъекту права.
В содержании норм, образующих модель правового режима любого имущества, проявляется действие, по крайней мере, трех факторов. Во-первых, это социально-экономическая функция материальных благ и, прежде всего, вещей, в которых выражается материальная сторона общественных отношений, их экономическая ценность. С другой стороны, общественные производственные отношения реализуют экономическую функцию вещей, выступающих в качестве средств производства и предметов потребления. Если допустить, что правовое опосредование отношений общественного производства происходит все же через систему имущественных отношений (С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, В.П. Грибанов и др.), а не напрямую (М.М. Агарков, Д.М. Генкин, О.А. Красавчиков и др.), то последние могут рассматриваться в качестве той социальной формы, в которой экономическая функция вещей приобретает юридическое значение и отражается в нормах права.
По этому признаку различаются нормы, общие для всех вещей (например, риск случайной гибели), нормы, общие для некоторого рода вещей (например, государственная регистрация прав на недвижимое имущество или правила операций (сделок) с валютными ценностями), и нормы, относящиеся только к какому либо одному виду вещей (например, правила совершения сделок с жилыми помещениями).
Во-вторых, содержание норм, образующих правовой режим имущества, определяется социально-экономической функцией субъекта, т. е. его ролью как агента общественного производства и его местом в политической организации общества. При этом если одни нормы устанавливают права и обязанности субъектов применительно к принадлежащему им (закрепленному за ними) имуществу, то другие — применительно к имуществу других лиц (своему или чужому). Кроме того, здесь также могут быть выделены нормы, относящиеся ко всем субъектам (содержание права собственности, недопустимости злоупотребления правом собственности и др.), нормы, общие для субъектов определенного рода (например, для основных средств учреждений), и, наконец, нормы, адресуемые одному виду субъектов (например, имуществу государственных и муниципальных образовательных учреждений).
В-третьих, "правовой режим" всякой вещи отражает то, что С.З. Михайлин назвал стадиями движения имущества, а экономическая наука — стадиями жизненного цикла продукции (проектирование, производство, обращение, эксплуатация или потребление).
По правовому режиму все объекты муниципальной собственности разделяются на имущество муниципальной казны и имущество муниципальных предприятий и учреждений. Кроме того, объекты муниципальной собственности по правовому режиму объединяются в различные фонды, существующие как в натуральной, так и денежной форме. К числу первых относятся муниципальный жилищный фонд, муниципальный фонд нежилых помещений, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения; муниципальный музейный фонд и др. Примерами второго рода являются муниципальные бюджетные и внебюджетные фонды. Фондом в юридической науке принято понимать совокупность объектов (главным образом вещей, денег и ценных бумаг), обладающих общностью правового режима и в первую очередь общим целевым назначением. "Совокупность имущества (предметов, средств и др.), имеющего единое целевое (производственно-хозяйственное) назначение и одинаковый правовой режим, составляет фонд". Право муниципальной собственности как разновидность права публичной собственности реализуется в первую очередь по отношению к такой совокупности объектов, как фонды муниципального имущества, путем установления их правового режима, управления (распределения и перераспределения), контроля за их использованием и охраной (защитой) прав собственности на это имущество. В советское время В.С. Якушев обратил внимание на то, что имущественные комплексы и фонды выступают непосредственными объектами права государственной собственности, а объектами права оперативного управления являются конкретные вещи, входящие в тот или иной фонд.
В составе муниципальной казны необходимо различать денежные средства муниципального бюджета и иное имущество (как движимое, так и недвижимое), не закрепленное на праве хозяйственного ведения либо праве оперативного управления за каким-либо предприятием либо учреждением.
К числу важнейших видов такого имущества относятся муниципальные земли, жилищный и нежилой фонд; объекты городской инженерной инфраструктуры, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, денежные средства внебюджетных муниципальных фондов и другие вещи, чей правовой режим не позволяет считать их объектами права хозяйственного ведения либо права оперативного управления муниципальных предприятий или учреждений. Оперативное управление такими объектами осуществляют органы местного самоуправления.
В составе распределенного муниципального имущества, во-первых, следует назвать имущество (основные и оборотные средства) жилищно-эксплуатационных, ремонтно-строительных, транспортных и иных муниципальных предприятий, осуществляющих обслуживание, эксплуатацию, содержание или ремонт вышеуказанных объектов муниципальной собственности.
Во-вторых, в составе этой группы объектов нужно назвать имущество муниципальных предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, а также муниципальных предприятий, обеспечивающих их работу (оптовой торговли, заготовительных, ремонтно-строительных, переработки и хранения и др.).
В-третьих, имущество муниципальных учреждений здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.
ГК РФ допускает возможность закрепления отдельных объектов в исключительной собственности муниципальных образований (п. 3 ст. 212 ГК). Однако какого-либо закона по вопросу об исключительных объектах муниципальной собственности до сих пор не принято. Хотя определенные шаги в этом направлении предпринимаются, что свидетельствует о действительной значимости этой проблемы. Так, например, был принят закон о сохранении статуса муниципальных учреждений и объявлении моратория на их приватизацию.
Этим нормативным актом была запрещена приватизация образовательных учреждений всех типов, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры, в том числе:
– жилые помещения, располагающиеся в учебных корпусах, составляющих единый архитектурный ансамбль;
– жилые помещения в домах, находящихся в сельской местности;
– клинические базы учреждений медицинского образования;
– учебно-опытные, учебно-производственные хозяйства и другие научные, проектные, производственные предприятия, учреждения и организации, ведущие научные исследования и обеспечивающие функционирование и развитие образования.
Думается, что решению этой проблемы мог бы послужить закон о государственной и муниципальной собственности. Именно он должен решить вопрос о границах полномочий муниципальных образований в части отчуждения (приватизации) объектов муниципальной собственности, не допуская перехода в частные руки важнейших объектов, служащих удовлетворению общих либо общественно значимых потребностей местного населения.
Право муниципальной собственности предполагает включение объекта в перечень (реестр) муниципальной собственности. Это было предусмотрено распоряжением Президента РФ № 114-рп, утвердившим Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, исходя из интересов местного населения. Решения органов местного самоуправления о включении объектов (имущества) в состав муниципальной собственности могут быть оспорены в судебном порядке.
Основанием для включения (исключения из реестра) выступают также акты органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъекта Федерации, решения судов.
Право собственности на муниципальное недвижимое имущество, а также ограничения и обременения этого права (ипотека, аренда, арест) подлежат государственной регистрации в реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Собственность муниципальных образований
Муниципальная собственность является одной из форм собственности, закрепленной в ст. 8 Конституции РФ и ст. 212, 215 ГК РФ, а также в ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальная собственность - это собственность муниципальных образований. Муниципальное образование имеет на праве собственности определенное имущество, и такая собственность рассматривается как муниципальная собственность.
Рассматривая вопрос о праве муниципальной собственности, нам следует учитывать, что в принципе право муниципальной собственности аналогично по содержанию праву государственной собственности.
Субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения (муниципальные образования). От имени муниципального образования права и обязанности собственника могут приобретать и осуществлять органы местного самоуправления. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы и органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ). Поэтому мы видим, что муниципальное образование распоряжается, владеет и пользуется муниципальным имуществом не как один субъект, а представляет собой систему органов местного самоуправления внутри каждого муниципального образования, и каждый из органов местного самоуправления в рамках своих полномочий осуществляет права собственника муниципального имущества, необходимого ему для своей деятельности. Далее в настоящем вопросе мы еще обратим внимание на положение о том, что муниципальное образование может иметь в собственности и предприятие (организацию), которое будет приносить муниципалитету определенные доходы.
Собственность на имущество у муниципального образования выступает также своего рода экономической гарантией независимости и самостоятельности местного самоуправления в РФ.
В настоящий момент все муниципальные образования (в том числе и в субъектах, где проводится эксперимент по двухуровневой системе местного самоуправления) считаются самостоятельными юридическими лицами. Кроме того, муниципальное образование в качестве одной из основных гарантий независимости местного самоуправления должно обладать своей собственностью. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.
Несомненно бесспорным выводом будет являться утверждение о том, что муниципальное образование - это особенный субъект гражданских правоотношений и все его особенности проявляются в том числе и в институте права собственности. Наблюдается неполнота и неоднозначность законодательного регулирования договорных отношений нормами гражданского права с участием местного самоуправления.
Поскольку основными видами гражданско-правовых отношений являются имущественные, которые, в свою очередь, строятся на базе собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.
Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение, прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, в их финансовой гарантии (ст. 132), в праве на обеспечение пользования, владения и распоряжения объектами муниципальной собственности (ст. 130). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130).
Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальным имуществом. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В связи с этим в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.
Согласно Федеральному закону N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Статья 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» как раз говорит о муниципальной собственности. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Согласно распоряжению Президента РФ утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. В перечень объектов, передаваемых в муниципальную собственность, могут быть включены только объекты, относящиеся к муниципальной собственности в соответствии с приложением N 3 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В указанные перечни объектов включаются государственные предприятия, объединения государственных предприятий.
Согласно приложению N 3 к Постановлению Верховного Совета РФ в муниципальную собственность передаются объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Советов народных депутатов:
1) жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5 и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;
2) жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;
3) объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
4) другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации).
Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов:
1) предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;
2) оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;
3) учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.
Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ.
Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети, а также предприятий и организаций Министерства путей сообщения РФ, департаментов морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ, связанных с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения).
Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, непосредственно население.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Несмотря на то, что объекты муниципальной собственности определены во многих нормативных правовых актах, нередко возникают судебные иски в связи с разграничением права собственности.
Свердловский областной комитет по управлению государственным имуществом обратился в Арбитражный суд Свердловской области с иском к администрации г. Екатеринбурга и третьему лицу - Научно-производственному центру по охране памятников истории и культуры Свердловской области - о признании недействительным постановления главы администрации города в части утверждения в составе муниципальной собственности ряда зданий, расположенных в г. Екатеринбурге. Исковые требования мотивировались тем, что эти здания относятся к памятникам истории и культуры и являются объектами федеральной собственности, в связи с чем незаконно отнесены оспариваемым постановлением к муниципальной. Арбитражный суд иск удовлетворил со ссылкой на то, что все объекты, указанные в исковом заявлении, являются памятниками истории и культуры и незаконно включены в перечень объектов муниципальной собственности. Модин Н.А. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления.
На формирование муниципальной собственности существенным образом повлиял и процесс приватизации. Однако у органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности оказать на него какое-то заметное воздействие.
Вообще, приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и не принесла местному самоуправлению каких-либо существенных экономических выгод. Так как предприятия продавались по остаточной стоимости, то и значительных поступлений в бюджеты муниципальных образований практически не было.
Вместе с тем нельзя оставить без внимания тот факт, что по новому законодательству орган, наделенный правами продавца муниципального имущества, должен иметь полномочия собственника этого имущества. Исходя из текста ст. 10 ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", применимого и к продавцу муниципального имущества, последний осуществляет следующие функции: владеет объектами приватизации до их продажи, распоряжается этими объектами, причем не только их продает, но и создает хозяйственные общества, вносит имущественные вклады. Кроме того, при разработке положения, устава, иного документа, регламентирующего деятельность органа по продаже муниципального имущества, целесообразно последовательно и полно перечислить и изложить его функции по предметам ведения - какие решения этот орган может принимать самостоятельно, а какие - по согласованию.
Российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливает и особенности муниципальной собственности. Среди них следует назвать такие. Публично-правовые образования как собственники своего имущества независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов. Попытки федеральной власти устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом (например, определять объекты приватизации) не могут быть признаны основанными на законе. Неслучайно ст. 217 ГК РФ разрешает устанавливать специальным законодательством лишь порядок (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты. Модин Н.А. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления.
Именно поэтому РФ, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам РФ и ее субъектов, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (ст. 126 ГК РФ).
В целях совершенствования своей финансовой деятельности и в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их организации и ликвидации.
Согласно ст. 113 ГК РФ муниципальное предприятие может быть создано в форме унитарного предприятия, т.е. коммерческой организации, не наделенной правом собственности, а основанной на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (ст. 294 и 296 ГК РФ).
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации определяют отношения органов местного самоуправления с предприятиями, находящимися в муниципальной собственности.
Это прежде всего определение целей, условий и порядка деятельности предприятия. Местные органы осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности. Хозяйственная деятельность местных органов иногда затрудняется из-за некоторых противоречий между режимом управления муниципальной собственностью и установленным федеральным законодательством. Модин Н.А. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления.
Понятие «собственность» включает в себя, прежде всего наличие у юридического лица определенного имущества. Собственность в гражданском праве определяется правом собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом (п. 1 ст. 209 ГК РФ).
Отсутствие в ГК РФ и Законе о муниципальных предприятиях нормы, допускающей создание унитарных предприятий на базе частной собственности, у некоторых авторов вызывает недоумение. Позиция законодателя вполне логична и оправданна. Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А.В. Венедиктова в тот период, когда перед учеными встал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота.
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение или оперативное управление, т.е. во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294, 296 ГК РФ. Иное муниципальное имущество, а также средства местного бюджета, не закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Объектами права муниципальной собственности являются средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие кредитно-финансовые организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения здравоохранения, образования, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Субъекты муниципальной собственности
Субъекты права муниципальной собственности. Отпочкование муниципальной собственности от государственной впервые было проведено в российском законе о собственности. Вслед за ним по тому же пути пошли и другие законодательные акты. В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности наряду с частной, государственной и иными - как в Конституции РФ, так и в ГК (п. 2 ст. 8 и п.2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212, 215 ГК). Но если круг субъектов государственной собственности очерчен в законе достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых употреблена расплывчатая формулировка - в качестве таковых выступают городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. В Законе РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вслед за Конституцией и ГК муниципальная собственность определена как собственность муниципальных образований.
К числу субъектов права муниципальной собственности могут быть отнесены города (кроме городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, признанных субъектами государственной собственности), рабочие, дачные и курортные поселки, села, деревни и т.д. В то же время субъектом права муниципальной собственности не может быть признано административно-территориальное образование, не имеющее центра, к которому это право могло бы быть приурочено. Так, в условиях Санкт-Петербурга не существует собственности районов, входящих в черту города, если они не имеют своего центра (например, собственности Адмиралтейского района), хотя они и могут быть наделены широкими полномочиями по управлению принадлежащими городу объектами государственной собственности.
В то же время на территории, находящейся в административном подчинении Санкт-Петербурга, в пригородной зоне, а ныне и в пределах городской черты, находятся города, поселки и иные образования, которые выступают в качестве субъектов муниципальной собственности. Таковы Пушкин, Павловск, Сестрорецк, Зеленогорск, Кронштадт, Ломоносов и ряд других.
Множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит, как бы в том или ином конкретном случае ни осуществлялось управление ею.
Таким образом, тезис о единстве фонда собственности в очерченных пределах сохраняет силу в отношении не только государственной, но и муниципальной собственности.
Аренда муниципальной собственности
Многие российские предприятия стремятся подписать с тем или иным органом власти — государственным или муниципальным, — договор об аренде имущества. Для этого представители бизнеса с удовольствием участвуют в различных конкурсах и аукционах. Какова цель предпринимателей, вовлеченных в процесс коммуникаций с органами власти?
Аренда муниципального имущества — процедура, которая в российской предпринимательской среде считается отличной альтернативой соответствующему договору с коммерческой организацией.
Все потому, что тот или иной склад, офис или другое помещение, которым располагает муниципалитет, как правило, намного дешевле, чем объект, предлагаемый юрлицами. И многие предприниматели очень рады получить право аренды муниципального имущества.
Какова специфика объектов недвижимости, которые принадлежат местным властям? В соответствии с положениями 215-й статьи ГК РФ то имущество, которое на праве собственности находится во владении городов, сельских поселений и иных административно-территориальных единиц, на уровне которых реализуется местное самоуправление, причисляется к муниципальному типу. Часто соответствующего типа собственность закреплена за отдельными учреждениями. Если это не так, то оно входит в качестве актива в муниципальную казну.
Если предприниматель желает узнать, возможна ли аренда недвижимого муниципального имущества того или иного типа, то такая информация, как правило, размещена на сайтах местных властей. Но если даже соответствующих данных на веб-ресурсах муниципалитетов по каким-либо причинам нет, то бизнесмен вправе сделать запрос в местный орган управления. Услуга по предоставлению соответствующих сведений предпринимателю должна оказываться муниципалитетом бесплатно.
Стоит отметить, что для предпринимателей возможно приобретение в пользование имущества не только муниципального, но и государственного типа. Принципиальных различий между процедурой, в рамках которой осуществляется передача в аренду муниципального имущества, и аналогичными действиями при участии государственных органов власти немного, так как все эти процессы регулируются одними и теми же законами.
Можно также отметить, что аренда — не единственный вариант взаимодействия органа власти на том или ином уровне и предприятия. Специфика соответствующих контрактов в том, что имущество передается арендодателем за плату во временное использование.
Возможен также вариант с заключением договора безвозмездного пользования. Согласно подобному контракту собственник имущества обязуется передать объект недвижимости другой стороне, которая, в свою очередь, должна вернуть ее владельцу в том же состоянии с учетом допустимого износа или же в том виде, который предусмотрен договором.
Помимо такого типа сделок, как аренда государственного и муниципального имущества и договор безвозмездного пользования, возможно также заключение контрактов на доверительное управление собственностью. В рамках подобных соглашений муниципалитет или государственный орган передает контрагенту в лице предприятия недвижимость на неопределенный срок. В свою очередь, другая сторона должна управлять полученной собственностью в интересах ее владельца или иного выгодоприобретателя.
Договор, предмет которого — аренда муниципального имущества, может быть также заменен на контракт, предусматривающий ответственное хранение той или иной собственности и одновременное пользование ею. Также возможен вариант с оформлением договора займа, предмет которого — соответствующего типа материальные ценности.
Однако аренда федерального и муниципального имущества на практике осуществляется главным образом в рамках обычной аренды. Хотя, конечно, на уровне конкретных муниципалитетов в том или ином регионе возможны разные подходы к вопросу взаимодействия с предприятиями. Главное, чтобы соответствующие действия органов власти не противоречили законодательству, регулирующему отношения государственных и муниципальных институтов с частными предприятиями.
Основной правовой акт, определяющий порядок аренды муниципального имущества — ФЗ №135. В соответствии с его положениями собственность, которая не закреплена в форме хозяйственного владения за тем или иным субъектом на уровне местной власти, может сдаваться предпринимателям только на конкурсной основе (или аукционной). Аналогичная процедура должна быть проведена, если имущество принадлежит муниципальному унитарному предприятию. Причем не важно, в хозяйственном оно управлении или же в оперативном. Те же самые правила будут действовать, если собственностью владеет автономное государственное учреждение или же муниципальный орган, но при условии оперативного управления.
Итак, в ряде случаев аренда муниципального имущества возможна только по факту проведения конкурса. Правила, согласно которым данные процедуры организуются, зафиксированы в одном из Приказов ФАС РФ — ведомства, которое отвечает за корректность взаимодействия власти и бизнеса во многих аспектах. В соответствующем нормативном акте, выпущенном антимонопольной службой, содержится список видов имущества, для аренды которых необходимо проведение торгов. В свою очередь, положения Приказа ФАС России могут дополнять нормативные акты, издаваемые на уровне отдельных муниципалитетов. Как правило, данные документы доступны на веб-сайтах местных органов власти.
Особенность проведения конкурсов, предмет которых — заключение договора аренды муниципального имущества, в том, что информация, касающаяся данных мероприятий, должна быть опубликована в интернете.
Бывают ситуации, когда проведение конкурсов, о которых идет речь, не обязательно. В каких случаях возможна аренда муниципального имущества без торгов? Данные моменты регулируются 17-й статьей ФЗ №135.
Рассмотрим их:
Первый сценарий, предполагающий, что аренда муниципального имущества возможна без конкурса, может быть реализован в соответствии с положениями 5-й главы ФЗ №135, отражающей возможность установления тех или иных преференций со стороны муниципальных органов власти.
Второй сценарий предполагает, что конкурс уже был проведен, однако по правилам, содержащимся в положениях ФЗ №44, то есть в рамках муниципального контракта. При этом срок аренды объекта не может быть больше, чем длится соответствующего типа контракт.
Третий вариант, в рамках которого конкурс не обязателен, — аренда имущества на срок, не превышающий 30 дней в течение полугода. При этом недопустимо заключение договоров между муниципалитетом и одним и тем же контрагентом повторно, после того как контракт в рамках установленного периода будет выполнен.
Можно также отметить, что конкурс, предмет которого — предоставление в аренду муниципального имущества, может быть не проведен, если подразумевается продление действующих контрактов между предпринимателями и муниципалитетами.
Конкурс может не проводиться, если права на муниципальное и иное имущество предоставляются фирмам в силу положений международных договоров, подписанных РФ, межправительственных соглашений, а также федеральных законов, которые устанавливают особый порядок пользования собственностью и иных правовых актов: указов Президента, постановлений Правительства или, например, решений судов, которые вступили в силу.
Конкурсы не проводятся, если муниципалитет передает в безвозмездное пользование культовые здания, сооружения и иные виды собственности религиозным организациям.
Также необходимости в проведении торгов может не быть, если имущество передается в пользу других органов власти на государственном или муниципальном уровне, а также внебюджетных фондов или, например, Центробанка России.
Также можно отметить, что рассмотренный нами порядок, в рамках которого имущество муниципалитетов и государственных органов власти передается в аренду, не касается тех сфер, которые регулируются Земельным, Водным, Лесным кодексами РФ, а также законами о недрах.
Итак, предприниматели имеют несколько возможностей получить в распоряжение недорогой ресурс в виде муниципального имущества. Прежде всего, можно отметить тот факт, что договоры между предприятиями и органами власти могут быть представлены в широком разнообразии: в виде соглашений аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления и т. д.
Пользование каждым из предусмотренных законодательством РФ вариантов возможно в рамках двух основных схем:
— по факту проведения торгов (конкурсов или аукционов), предмет которых — право компании заключить с муниципалитетом или государственным органом власти договор того или иного типа;
— заключение договора без проведения конкурсов или аукционов в соответствии с положениями законодательства.
В одних случаях торги, о которых идет речь, именуются конкурсами, в других — аукционами. Какой термин более корректен?
В зависимости от контекста и ряда специфических признаков процедуры употребляться может и тот и другой термин на вполне законных основаниях. Если речь идет о конкурсе, то предполагается, что заявки участников будут подаваться в закрытом виде (например, в конвертах). Конкуренты не будут знать подробности заявок.
Аукцион, в свою очередь, это определение самого выгодного для муниципалитета варианта на основе главным образом публичных торгов. То есть тот или иной участник соревнования за право заключить договор аренды муниципального имущества в курсе, что предлагает конкурент, и может попробовать выдвинуть более выгодное для владельца предложение.
В зависимости от того, проходит аукцион или конкурс, правила проведения торгов могут несколько отличаться. Как мы уже отметили выше, если речь идет о проведении конкурса, то публичным остается только состав участников. Если мероприятие проходит в формате аукциона — открыта вся информация об участниках и выдвигаемых ими предложениях.
Муниципалитетом, который владеет имуществом, создается специальная комиссия. Ее основные функции: работа с конвертами, в которых содержатся предложения от конкурсантов, установление круга лиц, имеющих доступ к информации о мероприятии, исследование конкурентных преимуществ и иных особенностей каждой заявки, определение победивших конкурсантов или участников аукциона.
Предоставление в аренду муниципального имущества возможно в пользу не только юридических лиц, но и граждан и индивидуальных предпринимателей. То есть субъекты правоотношений в любом из этих правовых статусов могут участвовать в конкурсах и аукционах, о которых идет речь.
Изучим аспект, касающийся рассмотрения заявок участников торгов. Основные положения, регулирующие соответствующую процедуру, определяются на уровне законодательства муниципалитетов. Однако достаточно типичными можно считать следующие формулировки.
Рассмотрение поступивших заявок муниципалитеты осуществляют, как правило, в течение месяца с момента, когда соответствующий документ был прислан конкурсантом.
Заявки изучаются, только если вместе с ними были направлены предусмотренные регламентом проведения конкурса документы.
Как правило, они представляют собой следующий перечень:
• письменное заявление на имя руководителя органа власти;
• учредительные документы участника, свидетельства о регистрации юрлица, а также источники, подтверждающие статус человека, который будет подписывать договор аренды, если фирма пройдет конкурс;
• банковские реквизиты участника торгов;
• документы, отражающие цифры бухгалтерского баланса на предприятии.
При этом орган власти, ответственный за проведение конкурса, может затребовать иные документы от участника, если это предусмотрено законодательством.
Основной критерий определения победителя конкурса — лучшие условия исполнения соответствующего контракта. В свою очередь, выигравшей аукцион признается организация, которая предложила самую высокую стоимость договора для муниципалитета. Сдача муниципального имущества в аренду возможна только в пользу победителей торгов.
Интересные положения содержатся в 18-й статье ФЗ №209. Там сказано, что малые и средние предприятия вправе рассчитывать на некоторые меры поддержки со стороны муниципалитетов в виде безвозмездной или подразумевающей льготные условия передачи собственности во временное пользование. При этом перечни имущества, которые могут быть отданы в аренду в рамках соответствующих мер поддержки, должны быть доступны широкой публике — в СМИ или на официальных сайтах органов власти. Аренда муниципального имущества в льготном формате возможна на срок не менее 5 лет. Однако он может быть уменьшен, если субъект бизнеса подаст соответствующее заявление.
Важный аспект — исчисление НДС при аренде муниципального имущества. Субъектом уплаты соответствующего налога будет считаться предприятие, которое взяло указанную собственность в аренду.
Величина налоговой базы определяется посредством суммирования размера арендной платы по каждому объекту недвижимости. Арендатор должен сформировать счет-фактуру в течение 5 дней с момента оплаты. Также его обязанность — предоставить декларацию по НДС в срок до 20 числа месяца, который следует за налоговым периодом.
Куда направляет средства, которые получены благодаря предоставлению имущества в аренду, муниципалитет? Как правило, выручка идет на обновление и поддержание материально-технической базы органа власти. Денежные средства поступают на специальный бюджетный счет, с которого затем переводятся на счет самого учреждения в пределах предусмотренных законодательством лимитов.
Органы муниципальной собственности
В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.
Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью".
Г.Н. Чеботарев определяет "право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения присвоенности имущества муниципальному образованию и отчужденности от этого имущества всех других лиц". Право муниципальной собственности, по его же мнению, в субъективном смысле обозначает "юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании, распоряжении им и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство".
Характерными особенностями муниципальной собственности являются:
- непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;
- воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;
- отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;
- муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.
Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования.
Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии со статьёй 61 Федерального закона №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", (далее - Федеральный закон), отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.
В качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, т.е. население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления.
Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесены объекты, изъятые из оборота или ограниченные в обороте, например, боевое оружие.
Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:
- средства местного бюджета,
- муниципальные внебюджетные фонды,
- имущество органов местного самоуправления,
- муниципальные земли и другие природные ресурсы,
- муниципальные предприятия и организации,
- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,
- муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,
- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,
- другое движимое и недвижимое имущество.
Статья 9 Конституции России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами "О недрах", "Об охране окружающей природной среды", Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.
Собственность муниципальных районов
В собственности муниципальных районов могут находиться:
1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;
2) автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
4) имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной полицией;
7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
12) межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;
13) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
15) обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района.
Пользование муниципальной собственностью
Владение, пользование, распоряжение муниципальным имуществом, которым посвящена ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ, составляют содержание права собственности, закрепленное в ст. 209 Гражданского кодекса РФ.
Собственник согласно этой статье Кодекса вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам и передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом.
Таким образом, муниципальные образования, будучи собственником муниципального имущества, не являются субъектами непосредственного владения, пользования и распоряжения этим имуществом. Тем не менее, в определенных случаях Федеральный закон N 131-ФЗ такое их право предполагает применительно к малым поселениям с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Здесь решают вопросы местного самоуправления на сходе граждан. Эти вопросы могут включать и распоряжение собственностью поселения. Во всяком случае, осуществляя полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции этого органа, сход определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности данного поселения (ст. 25 и 35 Федерального закона N 131-ФЗ).
Имея в виду эту ситуацию, можно сделать вывод, что население в сравнительно небольших поселениях, в которых проживает более 100 человек, тоже может пользоваться правом владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывалось, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляет население непосредственно. В Законе N 131-ФЗ этого правила нет, но нет и запрета на то, чтобы население муниципальных образований, будучи собственником по закону, имело отношение к решению вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом. Надо полагать, это - одна из существенных особенностей права муниципальной собственности.
Органы местного самоуправления, как упоминалось выше, могут создавать муниципальные предприятия и учреждения.
Муниципальные предприятия создаются в качестве унитарных предприятий двух видов: унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления (в том числе казенных предприятий).
Унитарные предприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридических лиц. Однако они не вправе выступать учредителями (участниками) кредитных организаций.
Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия. Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества.
Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.
В соответствии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" муниципальное предприятие может быть создано в случае:
- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;
- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);
- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
Казенное предприятие может быть создано в случае:
- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;
- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.
Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия.
Собственник имущества муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в местный бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются органами местного самоуправления. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется органами местного самоуправления.
Муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества муниципального предприятия.
Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.
Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
Казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собственника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.
В соответствии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества унитарного предприятия в отношении этого предприятия:
- принимает решение о создании унитарного предприятия;
- определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
- определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
- утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции, и осуществляет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством Российской Федерации.
Собственник имущества казенного предприятия помимо указанных правомочий вправе:
- изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;
- доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;
- утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями. Эту норму можно понимать так, что если предприятие или учреждение входит в состав муниципальной собственности, независимо от того, находится ли оно в непосредственном распоряжении муниципалитета или передано в постоянное или временное пользование юридическим или физическим лицам, тарифы на его услуги устанавливают органы местного самоуправления. Однако Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", по сути, изменил этот подход. Как указывалось выше, уровень регулирования тарифов поставили в зависимость не от формы собственности предприятий, оказывающих услуги, а от видов этих услуг.
Тарифная политика, по сути, должна решать две главные задачи. Первая связана с обоснованностью устанавливаемых цен на услуги, причем обоснованность предполагает включение в стоимость услуг не только издержек на содержание и эксплуатацию предприятий, поставляющих услуги, но и на их развитие. Вместе с тем обоснованные тарифы - это тарифы, предполагающие "умеренную норму прибыли" поставщиков услуг, не выделяющуюся резко относительно средних доходов бизнеса в данной сфере хозяйствования. Попытки произвольного повышения тарифов поставщиками услуг, если пока они являются монополистами, должны пресекаться.
Вторая задача заключается в обеспечении мер социальной защиты в отношении нуждающихся потребителей услуг, которые не в состоянии их оплатить. Эта задача может быть разрешена, если применяемая ныне система адресных субсидий будет отрегулирована так, чтобы помощь оказывалась своевременно, и именно тем, кому она действительно нужна. Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" в общем плане отражает эти задачи.
Практика осуществления законодательства показывает, что, несмотря на различные меры, направленные на повышение эффективности работы муниципальных унитарных предприятий (МУПов), их деятельность не дает тех результатов, на которые рассчитывают органы местного самоуправления. Муниципальные унитарные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, а тем более на праве оперативного управления (хотя последних значительно меньше, чем первых) весьма ограничены в хозяйственном маневре, во многом зависят от воли собственника и мало подвижны в поисках лучших методов работы. Их работа нередко приводит к кризисам, что особенно характерно для практики МУПов, действующих в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В капитальном ремонте нуждается 55% жилых домов России.
Конечно, дело не только в негодной системе организации управления. Ситуация складывалась десятилетиями. Жилищно-коммунальное хозяйство, будучи государственным, слишком долго находилось на обочине забот о нем собственника. Преобразование государственных предприятий в муниципальные не принесло успеха. Руководители и работники МУПов не заинтересованы в снижении затрат и повышении эффективности своей деятельности. Ведь их предприятия - монополисты в своей сфере деятельности. Органы местного самоуправления, создавая МУПы, выступают, с одной стороны, в качестве учредителя предприятия, с другой - в качестве органов, ответственных за реализацию значимых социальных функций, осуществление которых возлагается ими на предприятие, и во многих случаях - как органы, дотирующие деятельность этого предприятия.
Существует мнение, что в соответствии с гражданским законодательством муниципальные образования и до издания Федерального закона N 131-ФЗ вправе были создавать не только муниципальные унитарные предприятия, но и хозяйственные организации (открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), а также действовать в качестве вкладчиков товарищества на вере. Однако если обратиться к гражданскому законодательству, вряд ли можно сделать этот вывод. В статье 66 Гражданского кодекса РФ, устанавливающей основные нормы о хозяйственных обществах и товариществах, записано: органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. В статье 10 Федерального закона "Об акционерных обществах" определено, что органы местного самоуправления не могут выступать учредителями общества, если иное не установлено федеральными законами. В статье 7 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" также определено, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками такого общества, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, в соответствии с подходом законодателя муниципалитеты не вправе были участвовать в хозяйственных обществах, пока этот запрет не нейтрализован специальным федеральным законом. Таким законом стал Федеральный закон N 131-ФЗ. Только после его появления у органов местного самоуправления возникла возможность использования прогрессивных организационно-правовых форм хозяйствования.
В части 4 ст. 51 Закона сказано о том, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных; в ч. 4 ст. 8 устанавливается, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, иными федеральными законами.
Наиболее радикальное средство, которым муниципалитеты кое-где уже пользуются применительно к действующим муниципальным унитарным предприятиям, - это их приватизация. Выше отмечалось, что муниципальные унитарные предприятия создаются, в частности, при необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Если такой необходимости нет, должны создаваться предприятия частной формы собственности - по общему правилу они более эффективны, чем МУПы.
Для обеспечения эффективного использования имущества (если оставлять его в муниципальной собственности), для повышения качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям, может использоваться форма концессионных соглашений, когда одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
Как указывается в Федеральном законе "О концессионных соглашениях", концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из указанного Закона или существа концессионного соглашения.
Сторонами концессионного соглашения являются: муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, и концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
Распоряжение, пользование, владение муниципальным имуществом предполагает возможность сдачи его в аренду, т.е. в пользование физическим или юридическим лицам за плату. В аренду может сдаваться муниципальное имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, а также входящее в состав муниципальной казны.
Арендодателем муниципального имущества от имени муниципального образования обычно выступает орган администрации муниципального образования по управлению муниципальным имуществом. Арендодателем муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципального предприятия, выступает само муниципальное предприятие. Арендодателем по договорам аренды движимого имущества муниципального предприятия, находящегося в его самостоятельном распоряжении, выступает муниципальное предприятие.
Арендаторы обязаны сами пользоваться арендуемым имуществом в соответствии с условиями договора аренды и выполнять все обязательства, взятые на себя по договору аренды. Передача муниципального имущества в субаренду допускается лишь с согласия арендодателя. Одновременно с заключением договора аренды здания или сооружения арендатором заключается договор о передаче в пользование части земельного участка, которая занята этим зданием или сооружением и необходима для его использования.
Муниципальные нежилые помещения (здания, сооружения) могут быть предоставлены в аренду, во-первых, в общем порядке, т.е. на основании поступивших в орган местной администрации по управлению муниципальным имуществом заявлений, когда критериями отбора одновременно являются: дата поступления заявления и соответствие передаваемого в аренду объекта условиям, указанным в заявлении; а также наибольшее соответствие интересам муниципального образования деятельности, которую заявитель планирует осуществлять в арендуемом помещении; во-вторых, по целевому назначению, т.е. предоставление муниципальных помещений для осуществления в них заранее определенных социально-значимых для муниципального образования видов деятельности; в-третьих по заключению договора аренды путем проведения торгов (в форме аукциона или конкурса) на право аренды муниципальных помещений (зданий, сооружений).
При концессионных соглашениях или при сдаче имущества в аренду муниципальное имущество остается в руках собственника - муниципального образования, от имени которого им владеют, пользуются и распоряжаются органы местного самоуправления. Приватизация предполагает смену собственника.
Причем согласно Федеральному закону "О приватизации государственного и муниципального имущества" используются разные ее способы, а именно:
- преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
- продажа муниципального имущества на аукционе;
- продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
- продажа муниципального имущества на конкурсе;
- продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
- продажа муниципального имущества посредством публичного предложения;
- продажа муниципального имущества без объявления цены;
- внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
- продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Приоритеты в осуществлении приватизации муниципального имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц устанавливаются программой приватизации.
Закон предусматривает также возможность продажи имущественного комплекса унитарного муниципального предприятия, в результате которого унитарное предприятие, его статус прекращают свое действие. Наиболее значимым из всех этих способов приватизации, с точки зрения учета реальной структуры муниципального имущества и оптимального ее использования с целью улучшения обслуживания населения, является преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество. Оно позволяет привлекать сторонний капитал, за счет продажи долей (пакетов акций), вести управление предприятием на коллективных началах, повышать заинтересованность сотрудников в прибыльности предприятия за счет введения соответствующих систем оплаты труда и, в конечном счете, расширять и улучшать услуги населению.
Заслуживает внимания мнение о том, что при создании новых муниципальных хозяйствующих субъектов или при их преобразовании должны обеспечиваться ограничение и изначальная определенность размера ответственности учредителя - муниципального образования по долгам создаваемых им субъектов. Поскольку средства муниципального образования (бюджет, имущество) являются общественным достоянием, формирующимся за счет средств налогоплательщиков, обязательным условием, подлежащим учету при создании муниципальных хозяйствующих субъектов (участии в таковых), является ограничение определенной суммой ответственности муниципального образования (как учредителя) по долгам создаваемого им юридического лица. С этой точки зрения недопустимо участие муниципальных образований в предприятиях таких организационно-правовых форм, как полные товарищества, кооперативы, участие в качестве полных товарищей в коммандитных товариществах, т.е. там, где размер ответственности изначально не ограничен конкретной суммой. В предприятиях таких организационно-правовых форм в случае недостаточности имущества самих юридических лиц участники несут ответственность в полном объеме из принадлежащего им имущества. С точки зрения ограничения ответственности, являющегося одним из важных критериев, необходимо стремиться к тому, чтобы муниципальное образование, по возможности, не несло большого риска предпринимательской деятельности. Это достигается, например, тем, что муниципальные образования могут участвовать в предприятиях только таких организационно-правовых форм, которые предусматривают ограниченную ответственность.
Возможность создания новых хозяйствующих единиц и преобразования муниципальных унитарных предприятий в хозяйственные общества актуализирует также вопрос о разграничении имущества муниципальных образований на объекты, не подлежащие приватизации, и объекты, которые могут отчуждаться. В разных странах это разграничение проводится по-разному. В одних пассажирский городской транспорт, предприятия, производящие тепловую энергию или обеспечивающие благоустройство территории являются исключительно муниципальной собственностью, в других - составляют частную собственность. Это соотношение может изменяться в зависимости от объективных условий каждой страны. В конце концов, муниципалитеты сами должны решать, какие объекты передать в частную собственность и какие приобрести в собственность муниципальную. В целях оптимизации удовлетворения коллективных нужд, гармоничного развития территориальных сообществ и обеспечения общественной безопасности Закон тоже должен ставить пообъектный предел частной собственности. В Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" об этом идет речь в общей форме. Конкретные запреты содержаться в некоторых других федеральных законах. Например, Закон РФ N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" устанавливает, что муниципальное имущество, закрепленное за организациями здравоохранения, осуществляющими заготовку, переработку и хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов приватизации не подлежат.
Инициативные начала в рыночных отношениях занимают все большее место в использовании и распоряжении имуществом муниципальных образований - прежде всего городских округов. В частности, начало развиваться муниципально-частное партнерство, при котором объединяются силы и возможности, с одной стороны, органов публичной власти, а с другой - предпринимателей и коммерческих организаций. Такие примеры показывают г. Улан-Удэ, муниципалитеты и др.
Принят Закон "О государственно-властном партнерстве", предусматривающий формы участия в этом деле органов местного самоуправления.
Под государственно-частным партнерством здесь понимается совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между муниципальным образованием (муниципальными образованиями), с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного потенциала.
Целями государственно-частного партнерства Закон определяет концентрацию материальных, финансовых ресурсов, а также привлечение средств внебюджетных источников для реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей экономики, социальной и инновационной сферах с использованием средств бюджета и (или) бюджетов муниципальных образований и (или) объектов государственной собственности и (или) объектов муниципальной собственности муниципальных образований.
Задачи государственно-частного партнерства составляют:
- привлечение частного капитала в государственный и муниципальный секторы; повышение эффективности использования государственной и муниципальной собственности;
- техническое и технологическое развитие общественно значимых производств и объектов;
- эффективное использование бюджетных средств и повышение конкурентоспособности продукции и товаропроизводителей, обеспечение высокого качества товаров.
В числе объектов государственно-частного партнерства находятся:
- автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев автотранспортных средств;
- объекты железнодорожного транспорта;
- объекты трубопроводного транспорта;
- аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи;
- объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;
- гидротехнические сооружения;
- объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;
- системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения;
- транспорт общего пользования;
- объекты, используемые для сельскохозяйственной деятельности, хранения сельскохозяйственной продукции и производства пищевых продуктов, включая напитки;
- объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения;
- объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения;
- объекты инновационной деятельности;
- объекты в сфере массовых коммуникаций, информационных технологий;
- иные объекты, необходимые для социально-экономического развития муниципальных образований.
Партнерство может осуществляться в формах:
- государственных и муниципальных контрактов; инвестиционной деятельности, в том числе в форме капитальных вложений;
- инвестиционных фондов (в том числе венчурных фондов);
- агентства инвестиций и развития; инновационной деятельности;
- лизинговой деятельности; концессионных соглашений;
- функционирования особых экономических зон;
- долевого участия в уставных (складочных) капиталах юридических лиц посредством предоставления им бюджетных инвестиций;
- организации со смешанной формой собственности;
- предоставления имущества, находящегося в государственной собственности, в аренду, доверительное управление в соответствии с федеральным законодательством и законодательством;
- иных формах, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством.
Принципами партнерства являются:
- взаимовыгодное сотрудничество сторон государственно-частного партнерства;
- свобода договорных отношений сторон государственно-частного партнерства;
- консолидация финансовых, материальных, организационных ресурсов;
- равные условия доступа хозяйствующих субъектов к участию в государственно-частном партнерстве на конкурсной основе;
- разделение ответственности, рисков, достигнутых результатов между сторонами государственно-частного партнерства в заранее определенных пропорциях;
- максимальная эффективность использования средств бюджета и бюджетов муниципальных образований при реализации государственно-частного партнерства;
- прозрачность отношений по вопросам реализации государственно-частного партнерства;
- эффективность реализации проектов государственно-частного партнерства;
- публичная, общественная направленность государственно-частного партнерства.
Сторонами государственно-частного партнерства являются совместно с муниципальным образованием (муниципальными образованиями) и индивидуальные предприниматели, российские или иностранные юридические лица либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
Рыночные начала все более утверждаются не только в деятельности муниципальных предприятий, но и деятельности муниципальных учреждений. Однако важно определить с учетом перспективы меру участия МСУ в рыночных отношениях. Имея в виду социальное назначение местного самоуправления, следует признать неприемлемым полный переход муниципалитетов в лоно рыночной экономики и возможное в этой связи изменение природы муниципальной собственности. Законодательство должно гибко решать проблему приватизации муниципальной собственности, учитывая при этом зарубежный опыт. Необходимо иметь в виду позицию Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, который, отмечая, что частный сектор может внести вклад в эффективное предоставление на местном уровне коммунальных услуг, в то же время подчеркнул, что частный сектор не предназначен для обеспечения социального и территориального равновесия в сфере предоставления услуг, что он заинтересован в ценности предприятия, а не в ценности общественных потребностей, заинтересован в максимальной, а не оптимальной прибыли и не обязательно подвержен демократическому контролю. Конгресс отметил, что гонка за максимальной рентабельностью, беспредельное извлечение прибыли из коммунальных предприятий может в среднесрочном и долгосрочном плане привести к значительным убыткам для предприятий и органов местного самоуправления. Соответственно, изменяются права муниципального образования и действующих от его имени органов местного самоуправления в отношении имущества, которым пользуются, владеют и распоряжаются эти учреждения.
Муниципальное учреждение создается от имени муниципального образования органом местного самоуправления. Оно может быть двух видов: бюджетным или казенным. В соответствии с законодательством эти учреждения имеют разный правовой статус.
Согласно Гражданскому кодексу бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.
Автономное муниципальное учреждение - это новое образование, правовой статус которого определен Федеральным законом N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".
Это некоммерческая организация, создаваемая муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Имущество автономного учреждения как и бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Однако содержание этого права не такое, как у бюджетного учреждения.
Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
Решение о целесообразности изменения типа муниципального учреждения должно рассматриваться применительно к каждому конкретному бюджетному учреждению с учетом ряда факторов. Не будет изменяться тип учреждений, доля бюджетного финансирования в объеме доходов которых является подавляющей и ликвидация которых будет иметь те или иные негативные социально-экономические последствия. Для перехода на "автономный режим" данное учреждение должно обладать достаточно большой долей внебюджетных доходов, приспособленностью к самостоятельной рыночной деятельности и поиску источников финансирования.
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом в соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих гражданско-правовые отношения, требует расширения нормотворческой деятельности в этих вопросах органов местного самоуправления. Приватизация муниципального имущества предполагает установление муниципальным правовым актом реестра объектов, не подлежащих приватизации. В некоторых муниципалитетах принимаются такие нормативные акты, устанавливающие реестры объектов, подлежащих приватизации, но только с согласия представительного органа; кроме того, устанавливаются реестры объектов, подлежащих приватизации; утверждаются планы и программы приватизации, условия и порядок приватизации муниципальной собственности.
Управление и распоряжение казенным муниципальным имуществом требует принятия нормативных правовых актов о порядке управления и распоряжения этим имуществом, в том числе об условиях и порядке его отчуждения, сдачи в аренду, передачи в доверительное управление.
Наконец, создание и управление межмуниципальными хозяйственными обществами и межмуниципальными некоммерческими организациями предполагает установление нормативными правовыми актами условий и порядка участия в создании межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, определение порядка участия в управлении этими обществами и организациями, закрепление порядка контроля за их деятельностью.
Наличие системы муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальным имуществом - необходимое условие повышения эффективности управления этим имуществом. Для усиления результативности управления в новых условиях нужна также полная инвентаризация имущества, создание системы его учета, его квалификация по различным критериям - стоимостным, функциональным, приоритетным, ресурсозатратными, доходообразующим и др.
Распоряжение муниципальной собственностью
Распоряжение и управление объектами муниципальной собственности осуществляют местные Советы и местная администрация в соответствии с разграничением компетенции, установленным настоящим Законом.
Местные Советы и местная администрация вправе:
а) передавать находящиеся в муниципальной собственности объекты во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду, продавать отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и актами местных Советов, изданными в пределах их компетенции;
б) распоряжаться средствами местного бюджета, внебюджетными и валютными фондами;
в) устанавливать при отчуждении муниципальных предприятий ограничения на определенный срок по перепрофилированию этих предприятий, а также по изменению ассортимента выпускаемой ими продукции;
г) требовать от соответствующих органов передачи или продажи в муниципальную собственность предприятий, их структурных подразделений, а также иного имущества, находящегося в государственной собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования ее хозяйственного комплекса;
д) получать полную компенсацию за причиненный ущерб в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности;
е) передавать право распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности другим органам местного самоуправления.
Местные Советы обладают преимущественным по отношению к государственным органам правом на приобретение в установленном законом порядке находящихся на их территории зданий, сооружений и иных объектов, которые могут использоваться для местных нужд.
Органы местной администрации в пределах своей компетенции управляют объектами муниципальной собственности, а также распоряжаются средствами соответствующего местного бюджета.
Имущество, являющееся муниципальной собственностью и закрепленное за муниципальным предприятием, принадлежит предприятию на праве полного хозяйственного ведения.
Имущество, являющееся муниципальной собственностью и закрепленное собственником за учреждением, состоящим на муниципальном бюджете, находится в оперативном управлении этого учреждения.
Перечень объектов муниципальной собственности, распоряжение которыми осуществляется с согласия Совета, а также размер вклада местного Совета в имущество предприятий из бюджетных средств устанавливаются соответствующим местным Советом.
Использование муниципальной собственности
Процесс управления муниципальной собственностью включает:
• распоряжение недвижимостью;
• передачу в залог, аренду, доверительное управление, другие виды гражданского оборота;
• финансовые вложения и оптимизацию инфраструктуры;
• учет, списание.
Получение эффекта от управления имуществом требует его использования по различным направлениям, в том числе с расчетом на коммерческий успех.
Для управления имуществом образуются специальные службы, подразделения исполнительной власти: управление муниципального имущества комитет по земельным ресурсам и землеустройству и другие.
На управление муниципальным имуществом возлагается:
• проведение антикризисных мероприятий;
• установление арендной платы в размерах, необходимых для восстановления и поддержания в нормальном состоянии муниципальных объектов;
• регулярная инвентаризация объектов собственности;
• использование объектов для реализации социальных программ, стимулирования инвестиций.
Для регулирования использования муниципального имущества разрабатываются нормативные акты — положения об арендной плате за пользование нежилым муниципальным фондом, о сохранности и использовании памятников истории и культуры, предоставлении объектов в доверительное управление, порядке субаренды и иного совместного использования имущества.
Учет муниципальной собственности ведется во всероссийском реестре на электронной базе.
Каждый объект учета имеет свой уникальный реестровый номер, не изменяющийся при передаче с баланса на баланс, что позволяет проследить все изменения в его состоянии. Информация реестра служит основой при заключении договоров аренды, субаренды, купли-продажи, при выдаче справок для приватизации муниципальной собственности.
Имущество муниципального образования, признанное ненужным для исполнения полномочий, подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения), передаче в доверительное управление частным организациям по конкурсу, либо отчуждению (приватизации).
Органы местного самоуправления определяют порядок отчуждения своего имущества в рамках федеральных законов.
Общий порядок приватизации муниципального имущества, установленный федеральным законом, не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении:
• земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы;
• природных ресурсов;
• муниципального жилищного фонда;
• муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации;
• муниципального имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации;
• безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих этому целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в муниципальной собственности имущества религиозного назначения;
• муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании муниципальных учреждений;
• муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;
• муниципального имущества на основании судебного решения.
Особые режимы установлены для продажи имущественного комплекса муниципального унитарного предприятия; отчуждения земельных участков; приватизации объектов культурного наследия, социально-культурного и коммунально-бытового назначения.
Балансовая стоимость подлежащих приватизации активов определяется как сумма чистых активов, исчисленных по данным промежуточного бухгалтерского баланса, и стоимости земельных участков за вычетом балансовой стоимости объектов, не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса. Стоимость земельных участков принимается равной пятикратному размеру ставки земельного налога за единицу площади земельных участков в поселениях с численностью населения свыше 500 тыс. человек и трехкратному размеру ставки земельного налога в остальных случаях.
Начальная цена приватизируемого муниципального имущества устанавливается на основании законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности.
Состав подлежащего приватизации имущественного комплекса определяется в передаточном акте, где указываются все виды подлежащего приватизации имущества, включая здания, строения, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, в том числе обязательства предприятия по выплате платежей гражданам. В передаточный акт включаются сведения о земельных участках, подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса.
Имущество, не включенное в состав подлежащих приватизации активов, изымается органами местного самоуправления.
Если размер уставного капитала унитарного предприятия превышает размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством Российской Федерации, приватизация имущественного комплекса может осуществляться только путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество. В иных случаях приватизация имущественного комплекса осуществляется другими способами.
Открытое акционерное общество, созданное путем преобразования муниципального унитарного предприятия, становится правопреемником этого предприятия в соответствии с передаточным актом со всеми изменениями в составе и стоимости имущественного комплекса предприятия, произошедшими после принятия решения о приватизации.
В результате приватизации множество объектов оказалось в руках несостоявшихся собственников и предпринимателей, еще больше оскудела местная казна. Не удалось создать ни одного более или менее эффективного производства, но приватизация продолжается.
По существу муниципальные образования являются производственно-социальным комплексом, сообществом товаропроизводителей и потребителей. Здесь объективна тяга к добровольному и равноправному объединению, горизонтальной интеграции, территориальной кооперации, а частные и общественные формы оптимально сочетаются с учетом конкретных условий. Жесткое одностороннее регулирование может принести только вред, посеять антагонизм.
Для улучшения социального обслуживания местному самоуправлению следует не сужать, а диверсифицировать экономическую деятельность. Вложениями капитала в реальные и финансовые активы муниципальные образования могут приумножать муниципальное имущество, получать доход, необходимый для улучшения социального обслуживания населения. Например, передача имущества в уставные капиталы, доверительное управление или аренду во всех отношениях более эффективны, чем приватизация.
По решению органа местного самоуправления муниципальное имущество, а также его исключительные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. При этом доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности муниципального образования и приобретаемых муниципальным образованием в общем числе обыкновенных акций не может составлять менее 25% плюс одна акция. Доля этих акций в общем числе обыкновенных акций открытого акционерного общества и стоимость муниципального имущества, вносимого в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества (цена приобретения указанных акций), определяются в соответствии с Законом «Об акционерных обществах» и законодательством об оценочной деятельности.
При наличии в муниципальной собственности акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, представляющих на общем собрании акционеров более 25% голосов, увеличение уставного капитала указанного общества путем дополнительного выпуска акций осуществляется с сохранением доли муниципального образования и обеспечивается внесением в уставный капитал этого общества муниципального имущества либо средств определенного бюджета для оплаты дополнительно выпускаемых акций.
Характерно, что в муниципалитетах на Западе имущество подразделяется, с одной стороны, на неподлежащее отчуждению, с другой — на участвующее в рыночном обороте без ограничений права акционеров открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности муниципальных образований, от имени субъектов РФ, муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления. Представителями интересов муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ могут быть лица, замещающие муниципальные должности, а также иные лица.
Компании с участием местной власти и частного капитала занимаются реализацией венчурных проектов, инвестированием в научные исследования и новые технологии, открывают новые производства. Они финансируются и за счет займов, гарантируемых местными органами, при незначительном собственном капитале, акционеры прямо не рискуют своими средствами.
В советский период проблемы жизнеобеспечения населения решались государством в основном через взаимодействие с предприятиями и создание системы взаимосвязанных поселений. Размещение объектов социальной сферы, необходимых для населения, их размеры и значимость учитывались при определении той роли, которую они должны были играть, находясь на том или ином уровне расселения. И чем крупнее был центр, тем выше была его обеспеченность объектами социальной сферы для использования населением, находящимся в зоне транспортной доступности. При размещении производительных сил учитывались принципы территориального разделения труда, комплексности, специализации. В рыночных условиях, при отсутствии единого общегосударственного плана роль самообеспечения местных сообществ только возрастает. Без развития производства в муниципальном образовании реальное самоуправление не состоится. Это относится и к небольшим, сельским поселениям, которых, однако, большинство. Их имущества не хватает для решения вопросов местного значения.
Прямого запрета на производственную, в том числе предпринимательскую, деятельность местного самоуправления с использованием заемных средств нет. Она как будто даже подразумевается в качестве элемента самостоятельности, в том числе финансовой независимости по отношению к вышестоящему бюджету.
Производство служит реальным источником развития, в том числе и социальной сферы, и самого человека. Вывести муниципальные образования из кризиса способна не юридическая непогрешимость в выборе форм, не справедливость межбюджетных отношений, а новая экономическая самоорганизация.
Хозяйственная жизнь многообразна, она определяет набор функций местного самоуправления, которые органы власти берут на себя не только по указанию сверху, но и добровольно.
Так, для малых городов, сельских поселений актуально восстановление и улучшение нарушенных земель и неудобий (в том числе для последующей продажи дачникам); развитие рыбоводства и рыболовства (платного любительского); создание рекреационных объектов — мест отдыха, купания, малых гостиничных комплексов и пансионатов; развитие иностранного и внутреннего туризма. Сельские поселения делают акцент на производстве, связанном с переработкой и хранением сельскохозяйственного сырья, развития местных промыслов. В их хозяйственной деятельности все большее распространение получают организация продажи населению молодняка скота и птицы, стимулирование племенной работы в государственных и частных хозяйствах. Перспективны организация смешанных предприятий с участием местного капитала и возможным привлечением инвесторов со стороны; учредительство строительных и других предприятий (подготовка документации, предоставление первоначальных средств с последующим выкупом предприятий частными лицами); спонсорство начинающих предпринимателей со стороны как администраций, так и негосударственных структур.
Например, администрация Егорьевского района Московской области приняла программу активного привлечения инвестиционных ресурсов для развития собственной экономической базы. Инвесторам гарантируются максимально благоприятные условия, им предложено использовать для создания новых производств свободные производственные площади на предприятиях. В качестве наиболее перспективных отраслей для развития предлагаются глубокая деревообработка, для которой имеется хорошая сырьевая база, выпуск железобетонных изделий, производство кирпича (район богат залежами глины и строительного песка). Перспективно также участие в сельскохозяйственном производстве и перерабатывающих отраслях, рыбоводческое хозяйство. Живописная природа Мещерской низменности создает благоприятные возможности для создания баз отдыха, спортивно-оздоровительных комплексов. Эти виды хозяйственной деятельности важны в первую очередь как источники пополнения местного бюджета. С точки зрения создания дополнительных рабочих мест в ряде случаев более важной может оказаться занятость в дополнительных производствах и услугах, которую вызовет их развитие.
Приватизация муниципальной собственности
Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Приватизация муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления.
При осуществлении приватизации органы местного самоуправления обязаны соблюдать следующие установленные названным законом требования:
1) исключение из перечня возможных покупателей муниципального имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений, а также юридических лиц с государственной или муниципальной долей в их уставном капитале, превышающей 25% (ст. 5);
2) определение минимальной цены отчуждения муниципального имущества в порядке, установленном Правительством РФ, либо в определенных случаях на основании отчета об оценке;
3) невозможность приватизации муниципального имущества вне способов, указанных в ст. 13 Закона, и соблюдение определенных законом правил при реализации того или иного способа приватизации;
4) обеспечение гласности приватизации муниципального имущества, в том числе официальное опубликование ежегодных планов и отчетов о приватизации, решений об условиях приватизации, информационных сообщений о продаже конкретных объектов с соблюдением требований к их содержанию (ст. 15);
5) соблюдение предписанной Законом процедуры подачи заявления на приватизацию (ст. 16), заключения договора купли-продажи (ст. 32); порядка расчетов за выкупленное имущество (ст. 34 – 35);
6) учет особенностей приватизации отдельных видов муниципального имущества, указанных в главе 5 Закона (приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия, земельных участков, объектов культурного наследия, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения);
7) соблюдение правил зачисления доходов от приватизации в местные бюджеты (ст. 33).
Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов приватизации муниципальной собственности заключается, во-первых, в праве определять порядок планирования приватизации муниципальных объектов (ст. 10) и, во-вторых, в самостоятельном определении порядка принятия решений об условиях муниципальной приватизации (ст.15).
Представительный орган местного самоуправления утверждает программу приватизации муниципального имущества (годовое задание, план приватизации). При разработке программы следует руководствоваться общими целями приватизации, одна из которых – повышение эффективности экономики.
Поэтому программа приватизации муниципальной собственности принимается, как правило, ежегодно в составе документов об утверждении бюджета муниципального образования и включает описание и перечень объектов, подлежащих приватизации в текущем году. Помимо программы приватизации во многих муниципальных образованиях принимаются нормативные акты (как правило, положения и порядки), регулирующие вопросы компетенции тех или иных органов местного самоуправления в принятии решений о приватизации объектов муниципальной собственности, процедуру принятия таких решений, в том числе порядок выбора способа приватизации. Программы приватизации и решения об условиях приватизации муниципального имущества подлежат обязательному опубликованию в официальных изданиях муниципальных образований.
При приватизации муниципального имущества используются только следующие способы:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного и муниципального имущества посредством публичного предложения;
8) продажа государственного и муниципального имущества без объявления цены;
9) внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Приобретаемое частным собственником муниципальное имущество может быть в соответствии с законом обременено:
- обязанностью использовать это имущество по целевому назначению, в том числе объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения;
- обязанностью содержать объекты гражданской обороны, социально-культурного, коммунально-бытового и мобилизационного назначения, тесно связанные с приобретенным имуществом;
- обязанностью допускать ограниченное использование имущества другими лицами, в том числе обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд, возможность размещения необходимых знаков и прокладки линий, систем и т.п.
Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» устанавливает правило, согласно которому имущество переходит в частную собственность лишь после его полной оплаты. В случае установлении рассрочки платежа (если имущество продано без объявления цены) покупатель осуществляет полномочия в отношении приватизационного объекта в порядке и на условиях, оговоренных договором (ст. 32), а переданное ему имущество признается находящимся в залоге в обеспечение обязанностей покупателя по оплате (ст. 35).
Органы местного самоуправления самостоятельно определяют состав и размер расходов на организацию и проведение приватизации. Доходы от приватизационного муниципального имущества поступают в местный бюджет в сроки, установленные федеральным законом.
Средства, поступающие от приватизации в местные бюджеты, направляются:
- на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедших в имущественный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;
- на финансирование мероприятий по социальной защите населения;
- на реализацию соответствующих инвестиционных программ.
Федеральный закон о приватизации установил особенности приватизации ряда объектов муниципальной собственности. Так, в статье 28 закон установил обязательную приватизацию объектов недвижимости одновременно с отчуждением земельных участков под ними. Статья 29 закона предусматривает также возможность отчуждения из муниципальной собственности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры, выявленных объектов культурного наследия) при условии обременения этих объектов обязательствами по содержанию, сохранению и использованию.
Существенные особенности предусмотрены для приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения (ст. 30). К объектам социально-культурного назначения закон относит объекты здравоохранения, культуры и спорта. Специфика приватизации этих объектов связана с наличием интереса к сохранению их профиля, поскольку именно указанные объекты оказывают услуги, востребованные всем населением муниципального образования.
Поэтому обязательным условием приватизации является сохранение назначения этих объектов сроком до 5 лет. При нарушении этого условия органы местного самоуправления вправе в судебном порядке изъять объекты путем выкупа для муниципальных нужд.
Закон не допускает отчуждения в частную собственность следующих объектов, если они используются по назначению:
- некоторые объекты социальной защиты (детские дома, дома ребенка, дома для престарелых и некоторые другие);
- объекты образования, здравоохранения, культуры, предназначенные для обслуживания жителей поселения;
- детские дачи, лагеря;
- жилищный фонд и объекты его инфраструктуры;
- объекты транспорта и энергетики, предназначенные для обслуживания жителей поселений.
Однако закон предусмотрел возможность изменения целевого назначения указанных объектов с согласия органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления руководят муниципальными унитарными предприятиями.
В Федеральном законе «О государственных и муниципальным унитарных предприятиях» унитарное предприятие определяется как коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником (ст. 2). Имущество муниципального унитарного предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарно предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия. Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:
- унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, – муниципальное предприятие;
- унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, – муниципальное казенное предприятие.
Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственность по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. Муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.
В собственности муниципальных образований находятся муниципальные учреждения различного профиля.
Статья 120 ГК РФ устанавливает следующие основные признаки учреждения:
1) наличие специальной правоспособности (учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных ил иных функций некоммерческого характера);
2) наличие тесной связи с собственником через полное или частичное финансирование им деятельности учреждения.
Поэтому учреждение отвечает по освоим обязательствам лишь находящимися в его распоряжении денежными средствами, при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Таким образом, долги учреждения нельзя взыскать за счет закрепленного за ним имущества.
Имущество закрепляется за муниципальным учреждением на праве оперативного управления, содержание которого определяется в соответствии со ст. 296 ГК РФ. Учреждения осуществляют права владения, пользования и распоряжения закрепленным имуществом, во-первых, в пределах, установленных законом, и, во-вторых, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
Если имущество используется учреждением не по назначению либо не используется и является излишним, оно может быть изъято у учреждения собственником. Данное правило одним из наиболее существенных отличий прав оперативного управления муниципальных учреждений от прав хозяйственного ведения муниципальных предприятий, имущество которых, как было указано выше, не может быть изъято собственником без согласия на то самих предприятий.
Дополняет содержание права оперативного управления ст. 298 ГК РФ, запрещающая учреждению отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.
На муниципальном уровне создаются учреждения, призванные способствовать решению вопросов местного значения. Это, как правило, муниципальные учреждения образования (муниципальные школы), здравоохранения (муниципальные больницы и поликлиники), культуры и спорта (муниципальные досуговые центры, спортивные секции, библиотеки), учреждения социальной поддержки (социальные приюты, центры социального обслуживания и т.п.), другие учреждения.
ГК РФ не устанавливает перечня конкретных ограничений прав муниципальных учреждений на совершение каких-либо сделок, как в отношении муниципальных предприятий, ссылаясь лишь на общий запрет распоряжаться муниципальным имуществом. Подобное конкретное ограничение содержится в статье 118 Бюджетного кодекса РФ, которое, в частности, запрещает бюджетному учреждению получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
Муниципальные учреждения используют бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.
Направления расходования бюджетных средств, передаваемых учреждениям, закреплены в статье 70 Бюджетного кодекса РФ и включают:
- оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;
- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;
- оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
- оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.
Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускаются.
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливают, что органы местного самоуправления:
а) определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
б) осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);
в) утверждают их уставы;
г) назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций и строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством;
д) заслушивают отчеты руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения в соответствии со статьей 54 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Прекращение права муниципальной собственности имеет ряд особенностей:
- не допускается отказ от права муниципальной собственности. В силу ст. 236 ГК РФ такое право предоставлено лишь гражданам и юридическим лицам в отношении принадлежащего им имущества, но публичным образованиям, к которым относятся и муниципалитеты. Органы местного самоуправления, являясь юридическими лицами, также не вправе отказаться от муниципальной собственности, поскольку выступают лишь представителями собственников – муниципальных образований и собственного имущества не имеют.
- возмездное отчуждение имущества из муниципальной собственности возможно только посредством приватизации либо в отношении отдельных объектов способами, прямо установленными законом. Данная норма содержится в ст. 216 ГК РФ и в ряде законодательных актов, регулирующих процессы приватизации различных видов муниципальной собственности, в частности, в федеральном законе о приватизации государственного и муниципального имущества, законе РФ о приватизации жилого фонда и других законах. При этом приватизации (отчуждению из муниципальной собственности) не подлежит имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота), а также имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу, безвозмездная передача из муниципальной собственности в собственность физических и юридических лиц запрещена, однако возможны исключения, устанавливаемые законодательством: передача в собственность религиозных организаций имущества религиозного назначения, приватизация жилищного фонда, передача в собственность граждан в определенных случаях находящихся у них земельных участков.
- статьей 50 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено требование, согласно которому в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления переданных им государственных полномочий или для обеспечения деятельности муниципалитета, либо не относящееся к перечисленным в законе видам имущества, указанное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению в порядке и сроки, установленные федеральным законом органы местного самоуправления обязаны безвозмездно передать в государственную собственность муниципальное имущество, предназначенное для реализации государственных полномочий перепрофилировать или произвести приватизацию объектов муниципальной собственности, не предназначенных для решения вопросов местного значения (ст. 85 названного закона). В свою очередь органы государственной власти РФ и ее субъектов обязаны передать в муниципальную собственность имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (ст. 85 части 1 и 7 этого закона).
Образование земельных участков муниципальной собственности
Действующим законодательством под формированием (образованием) земельных участков понимается, по сути, постановка таких участков на государственный кадастровый учет.
Именно кадастровый учет подтверждает существование определенного земельного участка с характеристиками, позволяющими определить такой участок в качестве индивидуально-определенной вещи.
Согласно земельному законодательству образование земельных участков происходит при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Таким образом, образование земельных участков возможно:
во-первых, путем образования новых земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
во-вторых, путем преобразования (раздела, объединения, перераспределения или выдела) уже существующих (сформированных и поставленных на государственный кадастровый учет) земельных участков.
Граждане, в том числе являющиеся индивидуальными предпринимателями, и юридические лица в процессе осуществления хозяйственной деятельности достаточно часто сталкиваются с необходимостью образования (формирования) земельных участков. В большинстве случаев такая необходимость связана с оформлением прав на участки, в том числе занятые объектами недвижимости, находящимися в собственности указанных лиц.
Исходя из обозначенных способов образования земельных участков, следует привести следующие примеры наиболее частых случаев необходимости образования (формирования) земельных участков.
Образование земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Следует обратить внимание, что в данном случае образование земельного участка происходит из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а не из конкретного земельного участка, т.е. образование (формирование) участка происходит впервые.
Необходимость такого образования земельного участка, во-первых, может быть обусловлена целями его дальнейшего предоставления для строительства.
Во-вторых, нередки случаи, когда земельный участок предоставлялся физическому или юридическому лицу задолго до вступления в силу ЗК РФ, но до настоящего момента не был сформирован и поставлен на учет, т.е. границы его не установлены на местности, участку не присвоен кадастровый номер. У указанных лиц имеются документы о предоставлении участка, как правило, на праве постоянного (бессрочного) пользования, но государственный кадастровый учет участка не проведен. В целях оформления прав на такой участок, в том числе путем его выкупа (приватизации), необходимо образовать (сформировать) такой участок. В данном случае образование участка также является первичным.
Образование земельного участка из существующего участка или участков
Как было отмечено выше, образование земельных участков из уже существующих участков, осуществляется путем раздела, объединения, перераспределения или выдела. Образование земельных участков указанными способами возможно как из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (разграниченной или неразграниченной), так и из земельных участков, находящихся в частной собственности.
Раздел земельного участка
С данным способом образования земельных участков наиболее часто сталкиваются собственники объектов недвижимости при оформлении ими земельных отношений под такими объектами или при отчуждении таких объектов иным лицам.
Одним из наиболее частых примеров необходимости образования земельных участков из участка, находящегося в государственной ли муниципальной собственности, является случай, когда на таком участке находятся здания, строения, сооружения, принадлежащие на праве собственности разным лицам. В частности, объект(ы) недвижимости могут находиться на земельном участке, принадлежащем собственнику иных объектов недвижимости, расположенных на том же участке, на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Для оформления прав каждого собственника объекта недвижимости на отдельный земельный участок, занятый таким объектом, в том числе путем его выкупа (приватизации), необходимо сформировать такие участки, поставить их на государственный кадастровый учет.
Раздел земельного участка, находящегося в частной собственности, необходим, например, в случае, когда собственник объектов недвижимости, на нем расположенных, продает один или несколько таких объектов.
Помимо указанных выше, нередки случаи необходимости раздела земельного участка, находящегося в аренде. В частности, такой раздел необходим при отчуждении собственником объектов недвижимости, расположенных на арендуемом им земельном участке, одного или нескольких таких объектов.
Следует отметить, что осуществление действий по разделу возможно при условии делимости изначального земельного участка. В противном случае оформление участка возможно в долевую собственность собственников объектов недвижимости или аренду со множественностью лиц на стороне арендатора.
Объединение земельных участков
При объединении смежных земельных участков образуется один земельный участок. При этом, участки, из которых путем объединения образован новый участок, прекращают свое существование.
Необходимость объединения земельных участков возникает, например, в случае, когда одному лицу принадлежат несколько смежных участков и это лицо намерено осуществить строительство на таких участках.
Выдел земельного участка
Выдел земельного участка осуществляется в случае выдела доли или долей из земельного участка, находящегося в долевой собственности. При выделе земельного участка образуются один или несколько земельных участков. При этом земельный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок).
Особенности процедуры выдела земельного участка в счет земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения установлены ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Образование участка путем выдела освобождает его собственника от обязанностей, предусмотренных действующим законодательством в отношении владения, пользования и распоряжения долей в праве общей собственности на земельный участок. В частности, собственник земельного участка, образованного путем выдела, вправе самостоятельно распоряжаться им. В то время как для распоряжения участком, находящимся в долевой собственности, требуется согласие всех сособственников, а для распоряжения (путем отчуждения) долей в праве на земельный участок обязательно соблюдение преимущественного права остальных сособственников на такое отчуждение.
Перераспределение земельных участков
При перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается.
Перераспределение смежных земельных участков может быть обусловлено хозяйственной необходимостью владельца одного участка использовать часть смежного участка и наоборот.
Для образования земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по сути, достаточно поставить такой участок на государственный кадастровый учет с соблюдением установленных законодательством требований к такой постановке.
Некоторые особенности образования земельных участков данным способом предусмотрены нормами земельного законодательства о предоставлении земельных участков для строительства.
Образование земельных участков путем раздела, объединения, перераспределения или выдела из уже существующих участков регулируется отдельными нормами земельного законодательства, которым установлены некие общие режимы такого образования.
Вместе с тем, законодательством установлены особенности образования земельных участков из уже существующих участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Это, помимо прочего, связано с тем, что образование новых земельных участков из указанных участков, должно осуществляться на основании решения органа власти, уполномоченного на распоряжение таким участком.
Земельным законодательством установлены общие принципы возникновения и сохранения прав на измененные и образованные земельные участки их правообладателями, а также особенности сохранения ограничений и обременений на такие участки.
Сведения об образованном или образованных земельных участках подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости. При этом, согласно действующему законодательству такие сведения носят временный характер.
Указанные сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации права на образованный объект. Если по истечении двух лет со дня постановки его на учет, не осуществлена государственная регистрация права на него, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.
Государственная регистрация прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков также имеет свои особенности.
Состав муниципальной собственности
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
В собственности муниципальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
В собственности поселений могут находиться:
1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
6) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;
7) имущество библиотек поселения;
8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
9) объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;
11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
17) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
18) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
19) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
20) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
21) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
