Муниципальный контроль – это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Муниципальная функция – это вид управленческой деятельности органов местного самоуправления, направленный на решение вопросов местного значения, в соответствии с Уставом муниципального образования.
Одной из разновидностей муниципальных функций является муниципальный контроль. В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Муниципальный контроль – это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
На любом уровне государственной власти функционируют различные исполнительные структуры, которые контролирует муниципальное право.
Муниципальный контроль за их работой осуществляют специализированные инстанции. Надзор в сфере местного самоуправления — это группа методов, обеспечивающая соблюдение нормативных актов, а также других правовых документов, в том числе и уставов муниципальных образований.
Данная система власти действует от имени граждан и в их интересах. Поэтому население имеет право обращаться в муниципальный контроль и надзор над деятельностью государственных органов. Эта возможность воплощается посредством обращения в квалифицированные инстанции с претензиями, письмами и заявлениями. Непосредственно контролем над их работой занимается целая система надзорных органов. Они действуют на федеральном, региональном и территориальном уровнях.
Муниципальная власть – вид публичных отношений, воздействующий на деятельность других объектов, меняет и приводит ее в норму тем целям и правилам, которые установлены в пределах государственной политики.
К исполнительно-распорядительной власти специальных полномочий относят Министерство финансов Российской Федерации, казначейство России, Федеральную налоговую службу, Счетную палату РФ, Министерство финансов, Государственный таможенный комитет, Центральный банк. Данные структуры осуществляют государственный финансовый надзор. Минфин реализует контроль согласно отраслевым нормативам, которые утверждены государственным Постановлением номер 329.
В зависимости от него установленное Министерство имеет право вносить проекты Федерального закона и других официальных документов установленной формы, по которым нужна резолюция правительства. Она необходима для решения вопросов, которые входят в сферу надзора Минфина, федеральных органов государственного управления. В полномочия этой структуры входит контролирование исполнения бюджетных статей.
Федеральное казначейство — это централизованная система органов, обеспечивающая организацию, осуществление исполнения и контроль за исполнением бюджета на счетах Казначейства, исходя из принципа единства кассы. Казначейство действует через территориально обособленное подразделение. В его обязанности входит учет кассовых операций, связанных с приемом, хранением и расходованием денежных средств федерального бюджета. А также в его работу входят установление режима банковских счетов, сортировка доходов от полученных налогов в соответствии с законом. Федеральная налоговая служба осуществляет свою работу на основании Положения номер 508. Данная инспекция реализует свою компетентность через территориальные подразделения.
Федеральная налоговая служба контролирует следующие действия субъектов Российской Федерации:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1. Соблюдение законодательства о налогах и сборах.
2. Законность суммы начислений, своевременность и полноту их зачисления, согласно кодифицированному законодательному акту.
3. Особый вид финансовых операций, который состоит в купле либо продаже, а также другие сделки с валютными ценностями. Как правило, они совершаются резидентами и нерезидентами, не выступающими в качестве бирж.
4. Полноту регистрации прибыли предпринимателей и юридических организаций.
Данная государственная служба вправе действовать как напрямую, так и через органы федеральной исполнительной власти «на местах».
Росфиннадзор осуществляет контроль:
1. За растратой бюджетных денежных средств, материальных ценностей и важных бумаг, относящихся к госсобственности.
2. За соблюдением валютного законодательства всеми объектами, а также нерезидентами (юридические, физические лица, действующие в одном государстве). За соответствием проведенных операций разрешениям и лицензиям.
3. За функционированием предприятий, которые используют материальные средства, относящиеся к госсобственности, а также получающих помощь от государства, займы, инвестиции.
Таможня считается доверенной общефедеральной госструктурой, которая реализует свой функционал в соответствии с отраслевым законодательством. Данная служба контролирует ввоз и вывоз грузов как с, так и на территорию Российской Федерации. В ее обязанности входит надзор за выполнением валютного законодательства при осуществлении валютных операций, устранение контрабанды и прочих подобных нарушений.
В компетенцию этой организации входит отслеживание нелегальных доходов, спонсирования терроризма. Обязанностями данного исполнительного органа считаются:
• выработка государственной политики;
• нормативное и правовое регулирование;
• координация функционирования указанной сферы остальных исполнительных структур.
Это исполнение деятельности компетентных органов власти, которые выявляют, предотвращают и пресекают нарушения законодательных актов.
В реестр видов муниципального контроля включается:
1. Проработка документов.
2. Проверка сооружений, домов, помещений, территорий и грузов.
3. Подбор экземпляров объектов природы, их изучение, исследование.
4. Проведение следствия, которое направлено на выявление причин и результатов нанесенного ущерба.
Для этого и существуют различные формы проверок муниципального контроля, это:
• подготовительный;
• настоящий;
• грядущий.
Надзор рассчитан на постоянное наблюдение за исполнением обязательных указаний, анализирование и прогноз выполнения требований нормативно-правовых актов как гражданами, так и юридическими организациями.
Следует выделить виды муниципального контроля. Это:
Второе понятие проводится органами государственного управления отдельной сферой деятельности, а также другими структурами, относящимися к ответственным учреждениям. Внутрихозяйственный финансовый надзор исполняется специальными службами в границах одного предприятия.
Определены основные виды государственного и муниципального контроля. Это:
• бюджетные;
• экологические;
• правовые.
В устав муниципального образования включены соответствующие условия об их формах.
Осуществление муниципального контроля в сфере обслуживания включает в себя:
• анкетирование граждан (жителей);
• рассмотрение и анализирование претензий;
• систематическое сравнение расходов и доходов других служб.
Исполнение надзора гарантируется распределением контактов необходимых структур в доступных для людей местах. В определенных ситуациях недобросовестное оказание услуг повлечет повышенное поступление жалоб в соответствующие надзорные органы. При этом важно, чтобы претензии поступали не на предприятие, предоставляющее некачественные услуги, а в контролирующую данную сферу организацию. Так будет обеспечиваться подобающий учет эффективности сервиса жителям подрядчиками. Уровень удовлетворенности населения устанавливается проведением социальных опросов среди граждан. А также к способам надзора относят еще плановые и внеплановые проверки. Таким методом изучается качество уборки территории и благоустройства дворов, соблюдение графика общественного транспорта и многое другое.
Государство предусматривает разнообразные формы муниципального контроля юридических лиц в природоохранной деятельности. Территориальные компетентные органы и политические деятели должны содействовать населению, общественным и другим некоммерческим предприятиям в исполнении ими своих прав в отношении экологии (индивидуальное общее право, которое представляет собой объединение норм права, регламентирующих социальные взаимодействия в сфере общества и природы). При реализации ими любой хозяйственной деятельности компетентные органы власти должны принимать все необходимые меры по ликвидации пагубного влияния на здоровье общества, по устранению электромагнитных полей в зоне отдыха. Контроль предполагает как плановые, так и внеплановые проверки, а также отбор проб для проведения экспертизы. Особое значение в осуществлении надзора имеет обращение к населению. Каждая претензия или письменное заявление фиксируется в установленном порядке. При обнаружении проблем виновники привлекаются к ответственности.
Кроме надзора со стороны государства, имеются и другие формы учета в области землевладения. Особенное значение придается муниципальному земельному контролю. Статья семьдесят два Земельного кодекса Российской Федерации подтверждает законность такого учета.
Исполнение земельного надзора за использованием земельного надела в населенных пунктах возлагается на местное самоуправление либо организации, уполномоченные ими, согласно закону нашей страны.
Отталкиваясь от положений Земельного кодекса Российской Федерации, осуществление контроля происходит только по отношению к землепользованию.
Возможность введения надзора в процессе защиты землевладений органом местного самоуправления не предоставляется. Законодательные документы компетентных организаций по отношению к земельному контролю регулируют процесс реализации поверок за использованием земли в рамках определенной территории.
Основное предназначение процедур по государственному и муниципальному контролю заключается в учете исполнения разнообразных организаций и населением следующих нюансов:
• определенной системы землепользования согласно их конкретному предназначению;
• условий по защите использования земельных участков;
• временных промежутков по овладению территорий, при их фиксации в нормативных документах;
• порядка строительства, который установлен по отношению к эксплуатации земельных участков;
• введений по выполнению предписаний, касающихся использования земельных владений и устранения правонарушений, которые были выявлены при землепользовании, внесенные государственным служащим;
• ограничительных мер по применению землевладения, предусмотренных муниципальной властью, которые исполняются во благо общественных интересов или для обеспечения государственной безопасности населения.
Внутренний муниципальный контроль считается неотъемлемой частью управления над муниципальными органами местного самоуправления. Как правило, он осуществляется в пределах определенных федеральных компетенций, которые распределяются между соответствующими территориальными службами. Надзорная деятельность проводится для выявления нарушений и незаконных действий, причиняющих ущерб, а также помогает привлекать виновных лиц к несению ответственности.
Осуществление муниципального контроля
Определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.
К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:
1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;
1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления;
2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;
4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.
Развитие страны и формирование правового государства в современных условиях непосредственно связаны с правовым просвещением. Согласно Основам государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан важнейшей задачей государства является пропаганда и разъяснение необходимости соблюдения гражданами своих обязанностей, уважения прав и законных интересов других лиц. Развитие страны и формирование правового государства в современных условиях непосредственно связаны с правовым просвещением. Немалая роль в этих процессах отведена органам прокуратуры. Осуществляя надзорные полномочия, прокурор выполняет и просветительскую функцию.
Правовое просвещение неразрывно связано с решением задач профилактики и предупреждения правонарушений. Вопросам организации этой работы посвящен приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».
Своевременное правовое информирование, разъяснение населению законодательства является особым видом прокурорской деятельности. Возможности настоящего раздела официального сайта прокуратуры Республики Коми направлены не только на информирование населения о существующих нормах закона, но и формирование навыков, способов ориентирования человека в значимой для него правовой ситуации, осознанного выбора своего правового поведения на основе должных правовых взглядов и убеждений.
Видами контроля являются федеральный государственный контроль (надзор); региональный государственный контроль (надзор); муниципальный контроль.
В соответствии со ст. 2 Закона № 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Необходимо отметить, что сфера муниципального контроля была довольно сильно расширена Федеральным законом № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Ранее в соответствии с определением, данным в ст. 2 Закона № 294-ФЗ, в рамках муниципального контроля могли быть проведены проверки соблюдения только требований, установленных муниципальными правовыми актами. В настоящее время муниципальный контроль может осуществляться в отношении требований, установленных как муниципальными правовыми актами, так и федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Виды муниципального контроля, которые уполномочены осуществлять органы местного самоуправления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, определены в статьях 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В частности, к таким видам относится:
- муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения;
- муниципальный жилищный контроль;
- муниципальный земельный контроль за использованием земель поселения;
- муниципальный контроль в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
- муниципальный лесной контроль;
- муниципальный контроль за проведением муниципальных лотерей;
- муниципальный контроль на территории особой экономической зоны.
Таким образом, виды муниципального контроля и полномочия органов местного самоуправления в части проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей строго определены. Превышение полномочий со стороны органов местного самоуправления в части осуществление муниципального контроля, не предусмотренного законодательством, может повлечь административную (ст. 19.1 КоАП РФ) либо уголовную ответственность (ст. 169 УК РФ).
Муниципальный финансовый контроль
Экономическая сущность государственного (муниципального) финансового контроля (далее — ГМФК) заключается в выполнении функции обратной связи в системе управления государственными финансами. Предметом государственного финансового контроля являются государственные финансы, традиционно рассматриваемые как система денежных отношений, установленных государством, в процессе реализации которых происходит формирование и расходование централизованных денежных фондов.
В соответствии с БК РФ под государственным финансовым контролем понимается контроль в бюджетной сфере. Целью такого контроля является обеспечение соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Аналогично муниципальный финансовый контроль осуществляется в сфере бюджетных отношений на местном уровне. В качестве предмета муниципального контроля можно рассматривать бюджетные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов местных бюджетов, осуществления муниципальных заимствований, регулирования муниципального долга, осуществления бюджетного процесса.
С организационной точки зрения ГМФК представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по контролю:
• за обеспечением соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
• подтверждением достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
• повышением экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы РФ.
Реализация функции обратной связи в системе управления государственными и муниципальными финансами обеспечивается посредством осуществления контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения принципов законности, эффективности, результативности и целесообразности управления бюджетными средствами и государственным (муниципальным) имуществом на всех стадиях бюджетного процесса.
Современное бюджетное законодательство делит ГМФК па внешний и внутренний (по характеру взаимоотношений между субъектом и объектом), а также на предварительный и последующий (по времени проведения). Исходя из данных критериев, схематически структуру органов, осуществляющих ГМФК, можно представить следующим образом.
Предварительный государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях предупреждения и недопущения нарушений бюджетного законодательства в процессе санкционирования операций и контроля бюджетных обязательств. Он играет важнейшую превентивную роль в системе ГМФК, не допуская совершения нарушений.
Последующий государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется после завершения финансово-хозяйственных операций. Основная цель последующего ГМФК заключается в выявлении и пресечении нарушений бюджетного законодательства. Органы ГМФК, осуществляющие последующий финансовый контроль, обращают особое внимание на проверку полной и достоверной отчетности о непосредственных результатах использования бюджетных средств (в рамках целевых программ и государственных (муниципальных) заданий). Кроме того, важнейшей задачей, выполняемой в ходе последующего ГМФК, является надзор за надлежащим обеспечением соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в объекте контроля.
В настоящее время вопрос о выделении текущего (оперативного) государственного (муниципального) финансового контроля остается дискуссионным в связи с отсутствием данного понятия в БК РФ. Однако в качестве последнего можно рассматривать осуществление оперативного анализа исполнения федерального бюджета Счетной палатой РФ.
Органы, осуществляющие внутренний ГМФК, входят в организационную структуру исполнительной власти и местных администраций.
В соответствии с БК РФ к таким органам относятся:
• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор);
• Федеральное казначейство;
• органы ГМФК, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций;
• финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
ГМФК осуществляется данными органами публичной власти посредством санкционирования операций и реализации контрольно-ревизионной деятельности, направленной на проверку соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (далее — бюджетное законодательство), а также полноты и достоверности отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) осуществляет контроль соблюдения бюджетного законодательства в ходе использования средств федерального бюджета, межбюджетных трансфертов, поступающих из федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.
Согласно последним изменениям, внесенным в БК РФ, приоритетным направлением деятельности Росфиннадзора в бюджетной сфере станет контроль полноты и достоверности отчетности о реализации государственных программ, в том числе отчетности об исполнении государственных заданий.
Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) посредством санкционирования операций осуществляет контроль:
• за непревышением суммы но операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
• соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;
• наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.
Необходимо обратить особое внимание на внутренний финансовый контроль, осуществляемый со стороны главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств — органов исполнительной власти, распределяющих бюджетные средства по подведомственным учреждениям. Например, федеральное министерство, являясь главным распорядителем бюджетных средств, распределяет средства федерального бюджета по подведомственным федеральным государственным казенным учреждениям. Главные распорядители не являются органами государственного финансового контроля, но обладают рядом контрольных полномочий. С другой стороны, они сами наряду с подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств могут выступать объектами внутреннего финансового контроля, который в данном случае направлен на проверку соблюдения внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовки и организации мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств помимо внутреннего финансового контроля осуществляют внутренний финансовый аудит. Внутренний аудит — это деятельность по представлению независимых и объективных гарантий и консультаций, направленных на совершенствование деятельности экономического субъекта. Внутренний финансовый аудит в бюджетной сфере включает в себя оценку надежности внутреннего финансового контроля и подготовку рекомендаций по повышению его эффективности, подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета наравне, а также подготовку предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
Органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля с организационной точки зрения независимы от объектов контроля и находятся в структуре законодательной (представительной) ветви власти.
В их состав входят:
• Счетная палата РФ;
• контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется данными органами посредством реализации контрольно-ревизионной деятельности, в процессе которой исследуется соблюдение бюджетного законодательства РФ в ходе исполнения бюджета и достоверность, полнота и соответствие нормативным требованиям отчетов об исполнении бюджета, а также осуществление главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Создание Счетной палаты РФ было связано с практическим внедрением в государственное устройство демократических принципов и являлось адаптацией на российской почве передового международного опыта в сфере государственного финансового контроля. Счетная палата РФ создается Федеральным собранием РФ и осуществляет разнообразные полномочия в сфере бюджетного контроля: предварительный контроль на этапе формирования проекта закона о федеральном бюджете, оперативный контроль за своевременным исполнением доходных и расходных частей федерального бюджета, последующий контроль на этапе утверждения заключения об исполнении федерального бюджета.
На первый взгляд может показаться, что между Росфиннадзором и Счетной палатой РФ существует дублирование контрольных полномочий. Однако, во-первых, задачи и полномочия данных органов различны и лишь отчасти дополняют друг друга, во-вторых, активная позиция Счетной палаты РФ играет важную роль "сдержек и противовесов" в системе разделения властей, предусмотренных Конституцией РФ в целях соблюдения демократических принципов.
Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия:
• но аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;
• экспертизе проектов законов (решений) о бюджете, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджета;
• анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства РФ.
Важным вопросом является определение объектов государственного (муниципального) финансового контроля. В общем виде их можно разделить на две группы.
К первой группе объектов ГМФК непосредственно относятся:
• главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
• финансовые органы (иные уполномоченные исполнительные органы государственной власти и местной администрации) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ;
• государственные (муниципальные) учреждения;
• государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
• государственные корпорации и компании;
• хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах.
ГМФК в отношении второй группы объектов осуществляется только в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета, в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, их предоставивших.
В их числе:
• юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица — производители товаров, работ, услуг в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий;
• органы управления государственными внебюджетными фондами;
• юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;
• кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.
Государственный и муниципальный финансовый контроль реализуются на основе применения ряда специфических методов, перечень которых установлен Бюджетным кодексом РФ. К ним относятся ревизия, проверка, обследование и санкционирование операций.
Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий, осуществляемых преимущественно сплошным способом, по документальной и фактической проверке финансово-хозяйственных операций, совершенных ревизуемым объектом в определенном периоде, а также их отражения в бухгалтерском учете и отчетности. При проведении ревизии проверяются все финансово-хозяйственные операции, при этом в обязательном порядке осуществляются следующие сплошные проверки наиболее значимых однотипных и взаимосвязанных операций: ревизия денежных средств, ревизия расчетов и ревизия материальных ценностей; другие финансово-хозяйственные операции могут проверяться выборочным способом.
Под проверкой понимается совокупность контрольных действий по исследованию основных или отдельных вопросов и (или) направлений финансово-хозяйственной деятельности, осуществляемых, как правило, выборочным способом. Проверка финансово-хозяйственной деятельности и ревизия отличаются тем, что при проведении ревизии обязательно осуществление проверки сплошным способом особо значимых однотипных и взаимосвязанных операций, тогда как при проверке финансово-хозяйственной деятельности осуществляются выборочные проверки однотипных и взаимосвязанных операций.
Бюджетный кодекс РФ разделяет проверки на выездные и камеральные. Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов. Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу.
Обследование заключается в анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.
Санкционирование операций заключается в совершении разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Рассматривая контрольные мероприятия с точки зрения развития во времени можно выделить следующие этапы: получение информации о состоянии объекта контроля, сравнение полученных данных с плановыми показателями, оценка величины отклонений и степени их влияния на функционирование объекта контроля, разработка мер по устранению выявленных отклонений, обеспечение выполнения разработанных мер. Указанные этапы практически реализуются посредством следующих процедур: планирование контрольного мероприятия, его проведение, реализация полученной информации, контроль за выполнением принятых на ее основе решений.
Большое значение имеет вопрос о применении ответственности за бюджетные нарушения. Глава 29 БК РФ предусматривает применение бюджетных мер принуждения за действие (бездействие), совершенное в нарушение бюджетного законодательства и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджетов бюджетной системы РФ.
В настоящее время БК РФ устанавливает ответственность (бюджетные меры принуждения) за следующие виды бюджетных нарушений:
• нецелевое использование бюджетных средств;
• невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита;
• неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;
• нарушение условий предоставления бюджетного кредита;
• нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.
В качестве субъектов, подлежащих ответственности за бюджетные нарушения, могут выступать финансовые органы, главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств, получатели бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета. Необходимо обратить внимание, что круг этих субъектов, существенно уже перечня объектов государственного (муниципального) финансового контроля.
Бюджетный кодекс РФ предусматривает следующие бюджетные меры принуждения:
• бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной систем ы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
• бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
• бесспорное взыскание пени за несвоевременный возврат средств бюджета;
• приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
• передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Применение бюджетных мер принуждения осуществляется финансовыми органами и органами Федерального казначейства на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения. При выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу уведомление о применении бюджетных мер принуждения. Кроме того, в случаях установления нарушения бюджетного законодательства органами ГМФК составляются представления и (или) предписания. Представление — это документ, содержащий обязательные для исполнения в установленные в нем сроки требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, а также причин и условий таких нарушений. Предписание содержит более жесткие, обязательные требования по устранению нарушения бюджетного законодательства и (или) требования о возмещении причиненного таким нарушением ущерба Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию. Неисполнение предписаний о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба. Кроме того, невыполнение в установленный срок предписания государственного (муниципального) органа, уполномоченного на осуществление государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от 20 000 до 50 000 руб. и (или) их дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года, согласно положениям ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).
Необходимо отметить, что в случаях, предусмотренных законодательством РФ, наряду с применением бюджетных мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства могут применяться меры административной и уголовной ответственности. Наиболее распространенным административным правонарушением в бюджетной сфере является нецелевое использование бюджетных средств. Согласно ст. 15.14 КоАП РФ нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся основанием предоставления указанных средств, а также принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств.
В практике нередки случаи, когда руководитель лечебного учреждения приобретает легковой автомобиль для служебных поездок за счет средств, предусмотренных на закупку медикаментов, или же учреждение направляет средства федерального бюджета на оплату коммунальных услуг, потребленных арендатором — коммерческой организацией. Законодательство предусматривает наложение административного штрафа в течение двух лет с момента совершения нецелевого использования бюджетных средств. Размер штрафа зависит от субъекта, привлекаемого к ответственности: от 20 000 до 50 000 руб. — для должностного лица и от 5 до 25 % суммы полученных средств из бюджета, использованных не по целевому назначению — для юридического лица. Кроме того, должностное лицо может быть дисквалифицировано на срок от одного года до трех лет.
Привлечение к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств осуществляется органами государственного финансового контроля по линии исполнительной ветви власти:
1) Федеральной службой финансово-бюджетного надзора — в отношении средств федерального бюджета, в том числе выделенных в виде трансфертов, бюджетных кредитов, инвестиций и средств государственных внебюджетных фондов;
2) органами исполнительной власти субъекта РФ, наделенными полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля — в отношении средств иных бюджетов. При совершении нецелевого использования бюджетных средств, а также средств государственных внебюджетных фондов в крупном и (или) особо крупном размере предусмотрена уголовная ответственность. Кроме того, КоАП РФ содержит в общей сложности 18 составов административных правонарушений в бюджетной сфере, в том числе такие, как нарушение порядка представления бюджетной отчетности; составления, утверждения и ведения бюджетных смет; порядка принятий бюджетных обязательств, формирования государственного задания; условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных инвестиций, кредитов и субсидий.
Органы государственного (муниципального) финансового контроля в случае выявления нарушений законодательства, выходящих за рамки их компетенции, направляют информацию в соответствующие органы государственной власти и (или) правоохранительные органы.
В настоящее время в рамках масштабной реформы управления государственными финансами реализован важнейший этап реформирования государственного финансового контроля: в БК РФ включены положения, соответствующие принципам и стандартам ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, уточнены полномочия государственных органов (органов местного самоуправления) по осуществлению государственного и муниципального финансового контроля, разработан комплекс мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства, введены перечни и определения видов, методов и объектов ГМФК, созданы предпосылки для организации действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных средств. На платформе электронного бюджета планируется внедрение подсистемы государственного финансового контроля, способной удовлетворять современные потребности в получении информации о функционировании системы государственных финансов в режиме реального времени, обеспечивая необходимую детализацию и группировку данных.
Однако существует ряд проблем, требующих скорейшего разрешения. Отсутствие полной и непротиворечивой законодательно закрепленной теоретической и методической базы ГМФК, недостаток системной регламентации и стандартизации процессов осуществления проверочных мероприятий на всех этапах существенным образом тормозит процесс реформирования государственного (муниципального) финансового контроля. Следует продолжить формирование системы органов финансового контроля и выработать реальные механизмы, обеспечивающие независимость органов ГМФК, а также привлечение и удержание квалифицированных служащих, и бесперебойное функционирование каналов информационного обмена между органами ГМФК и обществом. Необходимо понимать, что задержки в решении указанных проблем повышают риски использования ГМФК в качестве оружия политической борьбы, нарушения прав подконтрольных объектов, неэффективного распределения бюджетных средств, риск недостижения социально значимого результата, и в конечном итоге приводят к отсутствию достоверной, объективной информации об объекте управления — государственных финансах.
Органы муниципального контроля
Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении такого контроля подробно регламентируются Федеральным законом N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Согласно статьи 6 данного закона к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся: организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории; организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления; разработка и принятие административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях.
В соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом должны быть установлены органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля, установлена их организационная структура, полномочия, функции и порядок их деятельности, определены перечень должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочия.
Осуществление муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в отсутствие указанных муниципальных нормативных правовых актов недопустимо.
Вступили в силу положения Федерального закона № 277-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», согласно которым органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля наделены полномочиями выдачи предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.
Порядок объявления предостережений закреплен в статье 8.2 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», если иной порядок не установлен другим федеральным законом.
В соответствии с указанной статьей предостережение объявляется в следующих случаях:
- при наличии у органа контроля (надзора) сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (за исключением обращений и заявлений, авторство которых не подтверждено), информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации в случаях, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, причинило вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий;
- и если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих требований, орган государственного контроля (надзора).
При объявлении предостережения юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предлагается принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, и уведомить об этом в установленный в таком предостережении срок орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.
Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований должно содержать указания на соответствующие требования, нормативный правовой акт, их предусматривающий, а также информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) юридического лица, индивидуального предпринимателя могут привести или приводят к нарушению этих требований.
Порядок составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, порядок уведомления об исполнении такого предостережения определяются Правительством Российской Федерации.
Муниципальный земельный контроль
Муниципальный земельный контроль - это деятельность, осуществляемая органами местного самоуправления в целях обеспечения земельного правопорядка посредством принятия мер по предотвращению, выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства в границах муниципальных образований, обеспечения соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными предпринимателями и физическими лицами требований использования земель.
Правовую основу осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), законы и иные нормативные правовые акты Алтайского края, Устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты.
В соответствии с п.20 ч.1 ст.14 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.
Согласно ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Муниципальными правовыми актами являются: Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования (далее - Положение), Административный регламент администрации сельсовета по исполнению муниципальной функции "Осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования" (далее - Регламент), которые должны быть утверждены органами местного самоуправления.
При осуществлении муниципального земельного контроля администрация сельсовета взаимодействуют с Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю, комитетом по строительству и архитектуре района, органами внутренних дел, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, депутатами сельсовета, гражданами, юридическими лицами, органами территориального общественного самоуправления и другими общественными организациями (объединениями).
При осуществлении муниципального земельного контроля выполняются следующие задачи:
- Выявление и предупреждение земельных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена действующим законодательством;
- Осуществление контроля за исполнением правовых актов органов местного самоуправления и иных правовых актов, регулирующих земельные отношения;
- Осуществление контроля за исполнением условий договоров: купли-продажи земельных участков; о предоставлении земельных участков в собственность на безвозмездной основе; аренды земельных участков; безвозмездного срочного пользования земельными участками;
- Осуществление контроля за соблюдением установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием;
- Осуществление контроля за законностью оснований пользования земельными участками.
- Осуществление контроля за выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы.
Формами деятельности по осуществлению муниципального земельного контроля являются: обследование земельных участков, проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих вопросы использования земли.
Обследование земельных участков осуществляется на основании обращений граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, поступивших в администрацию сельсовета.
Плановые проверки в отношении физических лиц проводятся не чаще одного раза в два года.
Основанием для проведения внеплановой проверки в отношении физических лиц является обнаружение фактов, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства.
Основаниями для проведения внеплановой проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей являются:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в администрацию сельсовета обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Проверки муниципального земельного контроля в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей проводятся с учетом Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и в порядке, установленном Положением, Регламентом.
По результатам проверки (обследования) должностными лицами администрации сельсоветов составляется акт. Типовая форма акта проверки утверждена Приказом Минэкономразвития РФ N 141.
К акту проверки (обследования) прилагаются:
- фототаблица с нумерацией каждого фотоснимка;
- обмер площади земельного участка;
- иная информация, подтверждающая или опровергающая наличие нарушения земельного законодательства.
При осуществлении муниципального земельного контроля выявляются факты:
- несоблюдения земельного законодательства, требований по использованию земель на территории муниципального образования;
- самовольного занятия земельных участков или использования их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;
- нарушения порядка переуступки прав пользования землей на территории поселения;
- нарушений условий договоров: купли-продажи; о предоставлении земельных участков в собственность на безвозмездной основе; аренды земельных участков;
- загрязнения и захламления земельных участков на территории поселения;
- использования земель не в соответствии с их целевым назначением.
Для выполнения возложенных на администрацию сельсовета обязанностей по осуществлению муниципального земельного контроля его специалистам предоставляется право:
- посещать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при предъявлении служебного удостоверения, организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, пользовании и аренде;
- обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению специалистами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;
- составлять акты проверки (обследования) соблюдения земельного законодательства при использовании и охране земель на территории поселения с указанием характера выявленных нарушений;
- безвозмездно получать от физических и юридических лиц, использующих земельные участки, а также их законных представителей, иных физических и юридических лиц объяснения, сведения и другие материалы, связанные с использованием земельных участков и необходимые для осуществления муниципального земельного контроля, в том числе копии документов, удостоверяющих личность; копии свидетельств о регистрации в качестве юридического лица; копии свидетельств о присвоении индивидуального номера налогоплательщика; банковские реквизиты; документы, удостоверяющие право на землю, и объекты, расположенные на земельных участках;
- направлять в соответствующие органы материалы о выявленных нарушениях для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной и иной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Полученные в ходе проверки материалы с приложениями, сопроводительной запиской и иными документами, подтверждающими наличие нарушения земельного законодательства, в 5-дневный срок после проведения проверки направляются в отдел Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю для рассмотрения и принятия решения.
Приложениями к материалам проверки могут быть:
- фототаблица земельного участка;
- акт (схема) обмера площади земельного участка;
- правоустанавливающие документы на земельный участок (договоры купли-продажи, аренды, свидетельства о праве собственности на землю, постановления органов местного самоуправления, выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок, Акты);
- копии свидетельства о присвоении ИНН;
- копия паспорта гражданина РФ;
- копия СНИЛС;
- копии свидетельства о регистрации юридического лица;
- свидетельства о присвоении ИНН юридическому лицу;
- справки с банковскими реквизитами юридического лица;
- доверенности представителя гражданина или юридического лица.
Муниципальные инспекторы направляют материалы в специально уполномоченные органы в случае выявления признаков, указывающих на наличие следующих видов административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями КоАП РФ:
- ст. 7.1 КоАП РФ - Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
- ч. 1 ст. 7.2 КоАП РФ - Уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков;
- ст. 7.10 КоАП РФ - Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольная мена земельного участка;
- ст. 8.5 КоАП РФ - Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию;
- ст. 8.6 КоАП РФ - самовольное снятие плодородного слоя почвы, уничтожение
плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
- ст. 8.7 КоАП РФ - невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
- ст. 8.8 КоАП РФ - Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи. Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.
При обнаружении нарушений земельного законодательства, ответственность за которые не предусмотрена КоАП РФ, материалы об указанных нарушениях также подлежат передаче в Уполномоченные органы.
После составления акта проверки соблюдения земельного законодательства администрация сельсовета принимает меры:
- по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- по внесению предложений о дальнейшем использовании земельного участка (освобождении земельного участка, расторжении договора аренды земельного участка, внесении изменений в условия договора аренды земельного участка, прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и т.д.).
Должностные лица органов муниципального земельного контроля несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий по осуществлению муниципального земельного контроля.
Внутренний муниципальный контроль
Отдел внутреннего муниципального финансового контроля осуществляет:
1. внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере соблюдения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
2. внутренний муниципальный финансовый контроль в отношении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, предусмотренные частью 8 статьи 99 Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
3. контроль в сфере закупок, предусмотренный пунктом 3 части 3 статьи 99 Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
4. согласование заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в случаях, предусмотренных пунктом 25 части 1 статьи 93 Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
5. рассмотрение уведомлений при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 6 и 9 части 1 статьи 93 Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
6. бюджетные полномочия по проведению анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств, не являющимися органами, указанными в пункте 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Согласно документу, положения Федерального закона № 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, больше не применяются при осуществлении, в том числе следующих видов муниципального контроля:
• контроля за осуществлением иностранных инвестиций;
• контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере;
• налогового контроля;
• валютного контроля;
• таможенного контроля;
• контроля за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
• контроля на финансовых рынках;
• банковского надзора;
• страхового надзора;
• надзора в национальной платежной системе (ч. 3.1 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ).
Аналогичное правило действует и в отношении государственного контроля. Именно на это противоречие и обратили внимание представители Мособлдумы – разработчики документа. Ведь до принятия закона положения Федерального закона № 294-ФЗ не применялись при осуществлении государственного контроля в финансово-бюджетный сфере, проводимого государственными контрольно-счетными органами, но при этом действовали в отношении внешнего муниципального финансового контроля, осуществляемого муниципальными контрольно-счетными органами. В результате чего создавались неравные условия осуществления контрольной деятельности для государственных контрольно-счетных органов и муниципальных контрольно-счетных органов.
Муниципальный контроль юридических лиц
К полномочиям представительных органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, теперь отнесено утверждение порядка ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, к полномочиям исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления отнесены разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления в соответствии с порядком разработки и принятия указанных административных регламентов, установленным нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Новой статьей 8.2. Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрены организация и проведение мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований.
Так, в целях предупреждения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, им способствующих, органы контроля (надзора) осуществляют мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований в соответствии с ежегодно утверждаемыми ими программами профилактики.
В рамках реализации указанных полномочий органы контроля должны обеспечить размещение на своих официальных сайтах в сети «Интернет» перечень нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых будет проводиться.
Контролирующие органы также обязаны осуществлять информирование юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по вопросам соблюдения обязательных требований, обеспечивать регулярное обобщение практики осуществления контроля.
В случаях поступления информации о готовящихся нарушениях или признаках нарушений обязательных требований, если ранее лицо не привлекалось к ответственности и отсутствуют сведения о причинении вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, органы контроля (надзора) объявляют предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, предлагают принять меры по обеспечению их соблюдения и уведомить об этом в установленный в таком предостережении срок.
Постановлением Правительства РФ № 166 утверждены Правила составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения.
Статьей 8.3. Федерального закона № 294-ФЗ регламентируется порядок организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
В частности, новой редакцией Федерального закона № 294-ФЗ определяются виды контроля, при которых не требуется взаимодействие с проверяемым субъектом:
- плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 Федерального закона № 294-ФЗ;
- административные обследования объектов земельных отношений;
- исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга;
- измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи;
- наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы;
- наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети «Интернет» и средствах массовой информации;
- наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой (в том числе, посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом.
Указанный перечень не является закрытым, иные виды и формы мероприятий могут быть установлены федеральными законами.
Следует отметить, что подобные мероприятия должны проводиться на основании заданий руководителей или заместителей руководителей органов контроля (надзора), при этом, в силу новых требований Федерального закона № 294-ФЗ, порядок оформления и содержание таких заданий, и порядок оформления должностными лицами органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются уполномоченными органами местного самоуправления.
В случае выявления нарушений орган контроля (надзора) вправе принять решение о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ.
Предусмотрены нововведения в соответствии с которыми, порядком организации и проведения отдельных видов муниципального контроля может быть предусмотрена обязанность использования при проведении плановой проверки должностным лицом органа муниципального контроля проверочных листов (списков контрольных вопросов). В данном случае, проверочные листы (списки контрольных вопросов) разрабатываются и утверждаются органом муниципального контроля в соответствии с общими требованиями, определяемыми Правительством Российской Федерации (такой нормативный правовой акт пока не принят).
При проведении совместных плановых проверок могут применяться сводные проверочные листы (списки контрольных вопросов), разрабатываемые и утверждаемые несколькими органами муниципального контроля.
О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны уведомляться органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения, при этом, новым способом уведомления является электронный документ, подписанный усиленной квалифицированной электронной подписью и направленный по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган муниципального контроля.
Дополнены и изменены основания для проведения внеплановой проверки, к которым отнесены: поступление в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования); мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах, указанных в подп. «а», «б» ч.2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ.
По общему правилу, обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294ФЗ, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Однако, в случае, если изложенная в обращении или заявлении информация может в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи являться основанием для проведения внеплановой проверки, должностное лицо органа муниципального контроля при наличии у него обоснованных сомнений в авторстве обращения или заявления обязано принять разумные меры к установлению обратившегося лица. Обращения и заявления, направленные заявителем в форме электронных документов, могут служить основанием для проведения внеплановой проверки только при условии, что они были направлены заявителем с использованием средств информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих обязательную авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации.
При отсутствии достоверной информации о лице, допустившем нарушение обязательных требований, достаточных данных о нарушении обязательных требований либо о фактах, указанных в части 2 статьи 10 Федерального закона, уполномоченными должностными лицами органа муниципального контроля может быть проведена предварительная проверка поступившей информации.
В случае же выявления по результатам предварительной проверки лиц, допустивших нарушение обязательных требований, получении достаточных данных о нарушении обязательных требований либо о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, уполномоченное должностное лицо органа государственного контроля (надзора) подготавливает мотивированное представление о назначении внеплановой проверки по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ. По результатам предварительной проверки меры по привлечению юридического лица, индивидуального предпринимателя к ответственности не принимаются.
Существенные изменения касаются правил организации внеплановых проверок в сфере защиты прав потребителей (такие проверки проводятся только службой Роспотребнадзора).
Основанием для проведения внеплановой проверки в указанной сфере является поступление обращений, содержащих сведения о нарушении прав потребителей, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены.
Новеллой также является организация и проведение контрольной закупки (ст. 16.1 Федерального закона № 294-ФЗ).
Возможность проведения контрольной закупки предусмотрена по основаниям ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ при проведении мероприятий, направленных на профилактику правонарушений. При этом осуществление такого мероприятия возможно исключительно в случаях, установленных федеральными законами, регулирующими организацию и осуществление отдельных видов государственного контроля (надзора).
Контрольная закупка проводится без предварительного уведомления проверяемых субъектов. Закупка, проводимая по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, согласовывается с органами прокуратуры.
Обязательным условием проведения контрольной закупки является участие в ней свидетелей, которые должны расписаться в акте такой закупки.
Согласно изменениям, органы контроля (надзора) вправе обратиться в суд с иском о взыскании с гражданина, в том числе с юридического лица, индивидуального предпринимателя, расходов, понесенных органом контроля (надзора) в связи с рассмотрением поступивших заявлений, обращений указанных лиц, если в заявлениях, обращениях были указаны заведомо ложные сведения.
Нововведения также затронули порядок проведения плановых и внеплановых выездных проверок.
Теперь, в случаях, если проведение плановой или внеплановой выездной проверки оказалось невозможным, орган контроля составляет акт о невозможности проведения соответствующей проверки с указанием причин.
В этом случае контролирующий орган в течение трех месяцев со дня составления акта о невозможности проведения соответствующей проверки вправе принять решение о проведении в отношении такого юридического лица или индивидуального предпринимателя плановой или внеплановой выездной проверки без внесения плановой проверки в ежегодный план плановых проверок и без предварительного уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Муниципальный жилищный контроль
По сути, это деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, которые наделены полномочиями в соответствии с законодательством на организацию и проведение в своём субъекте РФ проверок, направленных на выявление соблюдения юридическими лицами и ИП предъявляемых к ним требований, согласно ч.1.1 ст.20 ЖК РФ.
Проще говоря, органы местного самоуправления ЖКХ могут проводить плановые и внеплановые проверки управляющих компаний на соответствие их деятельности нормам, правилам и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, федеральными законами и подзаконными актами (ст.17.1 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).
Также органы государственной власти субъектов РФ могут наделять законными правами органы местного самоуправления определёнными полномочиями для проведения проверок в рамках осуществления лицензионного контроля в отношении юридических лиц или ИП, осуществляющих деятельность по управлению МКД на основании лицензии (ч.1.1 ст.20 ЖК РФ).
Исполнение функции муниципального жилищного контроля осуществляется на основании:
• Конституции РФ;
• КоАП РФ;
• ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
• ФЗ №294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
• ФЗ №59 «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»;
• Правил подготовки органами государственного и муниципального контроля ежегодных планов проведения проверок юридических лиц и ИП, утверждённых Постановлением Правительства РФ №489.
В соответствии с ч.2 ст.20 Жилищного Кодекса, муниципальный жилищный контроль относится к компетенции уполномоченных региональных органов исполнительной власти. Также муниципальный жилищный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления. При осуществлении муниципального жилищного контроля органы этого контроля взаимодействуют с региональным ГЖН.
Согласно ч.2.3 ст.20 ЖК РФ, главный государственный жилищный инспектор РФ координирует деятельность органов ГЖН и муниципального жилищного контроля при проведении контроля, включая лицензионный. Назначение на должность и освобождение от неё главного государственного жилищного инспектора РФ осуществляется Правительством РФ на основании предложения уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.
Функции муниципального жилищного контроля исполняются Администрацией города, округа или региона в лице муниципальных инспекторов.
В их число входит:
• проверка соблюдения гражданами, юридическими лицами и ИП на территории субъекта РФ обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными и региональными законами в сфере ЖКХ;
• выдача предписаний при выявлении нарушений вышеописанных требований;
• подготовка материалов для направления в надзорные органы (ГЖИ).
Все действия муниципальных инспекторов регламентированы Жилищным Кодексом РФ.
Основания для проверок:
В соответствии с ч.4.1 ст.20 ЖК РФ, основанием для проведения ежегодных плановых проверок является истечение одного года со дня:
• начала осуществления юридическим лицом или ИП деятельности по управлению МКД и оказания услуг/выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в доме согласно представленного в орган ГЖН уведомления о начале упомянутой деятельности;
• окончания проведения последней плановой проверки юридического лица или ИП, осуществляющего деятельность по управлению МКД на основе соответствующей лицензии.
Согласно ч.4.2 ст.20 ЖК РФ, основаниями для проведения внеплановой проверки является ч.2 ст.10 ФЗ №294 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Кроме того, внеплановые проверки могут быть инициированы поступлением, в частности через ГИС ЖКХ, в орган ГЖН или муниципального жилищного контроля обращений и заявлений граждан, ИП, юридических лиц, информации от органов государственной власти, местного самоуправления, а также выявление в системе информации о фактах нарушений требований:
• о выборе управляющей компании;
• решения о заключении с УК договора управления (ч.1 ст.164 ЖК РФ);
• порядка утверждения условий ДУ и его заключения;
• порядка содержания общего имущества и осуществления текущего и капитального ремонта общего имущества в МКД на основании заключённого договора;
• обязательств УК, предусмотренных ч.2 ст.162 ЖК РФ;
• применения предельных индексов изменения размера вносимой населением платы за КУ.
Вся поступившая в орган ГЖН по обычной или электронной почте, а также посредством ГИС ЖКХ информация является официальной и подлежит проверке. Поэтому внеплановая проверка по вышеперечисленным основаниям проводится без согласования с органами прокуратуры и без предварительного оповещения проверяемой управляющей компании.
Муниципальные жилищные инспекторы, в порядке, установленном законодательством РФ (ч.5 ст.20 ЖК РФ), имеют право:
• запрашивать и получать на основании обоснованных письменных обращений от органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц, ИП и граждан информацию и документацию, необходимую для проверки соблюдения обязательных (лицензионных) требований;
• беспрепятственно при предъявлении служебного удостоверения и копии приказа/распоряжения руководителя (его заместителя) органа ГЖН, муниципального жилищного контроля о назначении проверки посещать территорию и расположенные на ней МКД, помещения общего пользования в жилых домах; (с согласия собственников помещений) жилые помещения и проводить их обследования, исследования, испытания, расследования, экспертизы и прочие действия по контролю, а также определять правомерность принятия общим собранием собственников помещений в МКД решения о выборе УК, заключения с УК договора управления и соблюдения условий данного ДУ;
• выдавать предписания об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных (лицензионных) требований;
• составлять протоколы об административных правонарушениях, касающихся соблюдения обязательных (лицензионных) требований;
• рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать меры по недопущению таких нарушений;
• направлять в уполномоченные органы информацию по нарушениям обязательных (лицензионных) требований для возбуждения уголовных дел (при наличии признаков совершённых преступлений).
Виды муниципального контроля
Важная новость для предпринимателей. Министерство экономического развития предлагает уточнить некоторые особенности проведения проверок бизнеса, а также ввести штрафы для чиновников, которые не вносят сведения о планирующихся контрольно-надзорных мероприятиях в реестр проверок.
На едином портале размещения проектов нормативных актов опубликованы поправки к законопроекту, который призван ввести административную ответственность для должностных лиц за несоблюдение правил информирования о готовящихся проверках. Этот документ в конце января депутаты Госдумы утвердили в первом чтении, а теперь чиновники это предлагают доработать.
В редакции, которая предложена Министерством экономического развития, предлагается ввести штраф в размере 1-3 тысяч рублей за невнесение сведений в реестр проверок. Кроме того, чиновники хотят уточнить, что перечень видов регионального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, должны установить региональные власти самостоятельно. Правительству же дается право определить виды регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход обязателен. На федеральном уровне также планируется сформировать общие требования к критериям отнесения деятельности предпринимателей и используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, а также к порядку их установления.
Еще одна поправка чиновников связана с уточнением ситуаций, когда штраф можно заменить на предупреждение для впервые нарушивших закон предпринимателей. Речь идет о ситуациях, когда ущерб мог быть нанесен музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда. Сейчас в Федеральном законе N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дается ссылка только на потенциальный ущерб гражданам, животным, окружающей среде, безопасности государства.
Контроль муниципальных закупок
Одним из наиболее действенных, результативных механизмов повышения эффективности бюджетных расходов является отлаженная система финансового контроля, которая занимает ключевую позицию в организации бюджетного процесса.
В настоящее время в связи с требованиями Бюджетного кодекса и поэтапным вступлением в силу Федерального закона № 44 ФЗ о контрактной системе полномочия органов финансового контроля стали более формализованными. Законодательное закрепление норм о финансовом контроле значительно расширило круг полномочий контрольных органов и четко дифференцировало их по уровням контроля.
Еще задолго до выхода нормативно-правовых актов, предусмотренных Законом № 44 ФЗ, в рамках плановых мероприятий контрольно-ревизионного отдела обязательному контролю подлежали вопросы:
• обоснования начальной (максимальной) цены контракта;
• соответствия поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги условиям контракта;
• своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги;
• применения заказчиком мер ответственности в случае нарушения исполнителем условий контракта.
Наш опыт показывает, что в настоящее время в сфере финансового контроля муниципальные закупки являются проблемным направлением. А между тем именно закупки — одна из основных частей бюджетных расходов любого муниципального образования.
Уже более 20 лет в финансовом органе полномочия по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля реализует его структурное подразделение — контрольно-ревизионный отдел.
Так, для более детального и оперативного контроля часть соответствующих полномочий была закреплена за ГРБС. При формировании бюджета на очередной финансовый год получатели бюджетных средств, а также бюджетные, автономные учреждения должны направить планы-графики закупок ГРБС с целью их согласования. Получив сформированные подведомственными заказчиками планы-графики, ГРБС осуществляют комплекс проверочных мероприятий, в том числе и на предмет определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Также в целях повышения эффективности расходов и исключения произвольных трактовок нормативно-правовых актов за ГРБС закреплена обязанность по методологическому сопровождению и ценообразованию по ведомству.
Например, в образовательной отрасли ГРБС утверждает и доводит локальным актом предельные цены на основные продукты питания, также им разработан единый подход к расчету стоимости однотипных услуг, носящих постоянный характер и связанных с организацией учебного процесса, и т. д. Такой контроль, бесспорно, повышает эффективность, поскольку специалисты ГРБС могут более оперативно контролировать подведомственное учреждение и при необходимости вносить изменения вплоть до корректировки бюджета.
На сегодняшний день проблемным является вопрос нормирования. В настоящее время действующая законодательная база в сфере закупочной деятельности не вменяет в обязанности автономным учреждениям устанавливать требования в сфере нормирования. При этом они, по сути, также как казенные и бюджетные учреждения, расходуют средства бюджета. И надо сказать, что в этом случае свобода, данная руководителям автономных учреждений, не всегда идет во благо и не лучшим образом сказывается на результатах повышения эффективности расходования бюджетных средств.
Как показывает опыт наших проверок, именно на автономные учреждения приходится основная доля таких видов нарушений, как приобретение товаров, обладающих избыточными потребительскими свойствами, сложно соотносящихся с целями деятельности учреждения, а также приобретение товарно-материальных ценностей по стоимости, значительно превышающей цены, сложившиеся на рынке. Пример — автономное дошкольное образовательное учреждение при закупке мебели для оснащения кабинета завхоза приобрело кресло стоимостью более 30 тысяч рублей. Как говорится, комментарии излишни.
По нашему мнению, для достижения результативности расходования бюджетных средств необходимо определить меру ответственности за неэффективное расходование средств и законодательно закрепить ее.
Еще одним проблемным вопросом является отсутствие ответственности за проведение закупок, размещаемых без учета требований нормирования к закупаемым товарам (работам, услугам). А сложившаяся практика показывает, что только наличие юридической ответственности может сподвигнуть ГРБС к оперативным действиям — многие из них отложат принятие необходимых нормативных правовых актов в долгий ящик и будут закупать товары по старинке. На наш взгляд, необходимо установить ответственность за проведение торгов при отсутствии требований нормирования либо ответственность ГРБС за неустановление таких требований в срок, предусмотренный Законом № 44 ФЗ.
Обсуждая проблемы реализации закона о контрактной системе, невозможно не коснуться вопроса о контроле начальной (максимальной) цены контракта. На сегодняшний день законодателем не раскрыто, что именно понимается под контролем обоснования цены, предусмотренным статьей 99 Закона № 44 ФЗ. По нашему мнению, такой контроль возможен в двух аспектах.
Надзорные органы отдельные требования Закона № 44 ФЗ воспринимают буквально. Пример из практики. Еще не успели вступить в силу нормы Закона № 44 ФЗ в части закрепления за органом внутреннего муниципального финансового контроля обязанности по контролю за начальной (максимальной) ценой контракта, как в муниципальное казначейство города поступил запрос от городской прокуратуры о предоставлении сведений о должностных лицах, осуществивших такой контроль относительно запрашиваемых контрактов. Хотя на тот момент (впрочем, как и сейчас) не было ни одного подзаконного акта о том, в каком режиме необходимо осуществлять полномочия, закрепленные статьей 99 Закона № 44 ФЗ.
Первый — контроль за правомерностью выбора одного из методов ценообразования, установленных статьей 22 Закона № 44 ФЗ, и наличия всех необходимых (подтверждающих) документов. Второй аспект — контроль реальности и достоверности цены, правомерности примененных расценок, тарифов и т. д. Однако здесь возникает проблема следующего порядка. Если осуществлять контроль обоснования цены сплошным порядком по всем объектам закупок, то потребуется колоссальное количество трудовых ресурсов.
В то же время практика показывает, что в рамках повышения эффективности использования бюджетных средств озвученные вариации контроля закупочной деятельности просто необходимы. Как вариант можно рассмотреть вопрос о возможности дифференциации контрактов в зависимости от цены на подлежащие обязательному контролю органом внутреннего финансового контроля и неподлежащие. Так, к примеру, можно установить, что контроль контрактов с начальной ценой до 100 миллионов рублей (для субъектов) и до 30 миллионов рублей (для муниципалитетов) осуществляет исключительно ГРБС по отраслям. В отношении же контрактов свыше названных сумм обязательный контроль закрепить за органами внутреннего финансового контроля.
Вполне очевидно, что на систему муниципального контроля, а это предварительный и последующий финконтроль, ложится основная нагрузка в части эффективности бюджетных расходов. В свете этого, на наш взгляд, важно определить, к какому виду — предварительному или последующему — относится контроль обоснования цены, а также на каком этапе закупочного процесса необходимо осуществлять финансовый контроль: на стадии утверждения планов-графиков или размещения заказа, подведения итогов торгов или же исполнения контракта?
Если контроль осуществлять на стадии утверждения плана закупок (или плана-графика), то, по сути, он будет проводиться параллельно в отношении всех учреждений. Однако даже при условии возложения части полномочий на ГРБС проведение контрольного мероприятия потребует одномоментного наличия колоссального объема трудовых ресурсов. И в данном случае вся нагрузка придется на короткий промежуток времени в конце года, когда утверждается план-график на следующий год. После завершения проверки эти трудовые ресурсы не будут востребованы, за исключением отдельных случаев частичной загрузки, когда возникает необходимость внести изменения в план-график. Фактически организовывать контроль по такому сценарию, с учетом затрат на содержание штата служащих, крайне нерационально.
Также нецелесообразно проводить контроль и после заключения контрактов, тем более после поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Бессмысленно и фактически невозможно на данном этапе предпринять какие-либо меры к недопущению финансового нарушения, так как обязательства уже либо приняты, либо оплачены.
На наш взгляд, наибольший эффект дает проведение контроля обоснования цены непосредственно перед размещением закупок. Такой подход решает обе вышеназванные проблемы: контрольная функция исполняется в течение всего финансового года (загруженность кадров) и в случае выявления нарушений есть потенциальная возможность проведения мероприятий по блокировке размещения закупки до полного устранения нарушений.
На сегодняшний день в законодательстве нет утвержденного порядка действий при выявлении органом внутреннего финансового контроля нарушения в сфере закупок. Какие нужно предпринять действия, если при проверке установлено, что начальная цена завышена? Какие мероприятия в этом случае нужно провести, чтобы предотвратить нарушение финансовой дисциплины? Выписать предписание об изменении цены? Мы полагаем, что в случае выявления нарушения в части обоснования цены контролирующий орган должен иметь возможность заблокировать процедуру размещения закупки.
То есть без изменения электронного статуса закупки на «согласован» со стороны контролирующего органа (или ГРБС) заказчик не имеет возможности осуществить процедуру закупки. Таким образом, у нас есть технические возможности по блокировке процедуры размещения закупки, но нет такого права. По нашему мнению, данное право должно быть закреплено нормативным правовым актом федерального уровня. Поскольку законодательно закрепленные полномочия в части блокировки размещения закупки будут минимизировать финансовые риски для бюджета муниципального образования и, безусловно, повысят качество и эффективность всех закупок.
Есть еще один вопрос, имеющий непосредственное отношение к контролю закупочной деятельности, — это планирование мероприятий по контролю обоснования цены (обоснования закупки, соблюдения требований нормирования). План всех контрольных мероприятий составляется и утверждается на очередной финансовый год. Возникает вопрос: для проведения контроля в сфере закупок необходим отдельный план или же эти мероприятия следует включать в общегодовой план контрольной деятельности в качестве одного из пунктов проверок?
В контрольно-ревизионном отделе муниципального казначейства на протяжении ряда лет в рамках проверок финансово-хозяйственной деятельности учреждений обязательным отдельным разделом контрольного мероприятия является область закупок. По нашему мнению, наиболее оптимальным представляется вариант, когда это направление контроля включено в общий план контрольной деятельности органа, осуществляющего муниципальный финансовый контроль. А заказчики в обязательном порядке перед размещением закупок самостоятельно направляют документацию в орган, осуществляющий ведомственный контроль, для прохождения процедуры согласования на обоснованность закупки и ее цены.
В связи с указом Президента РФ об однолетнем бюджете вопрос планирования закупок на три года стал неактуальным. На наш взгляд, необходимо либо отложить введение касающихся планов закупок норм, либо временно их исключить. Если принимать план закупок только на один год, то он будет содержать информацию, практически идентичную той, которая будет отражена в плане-графике. А это бесполезная дополнительная нагрузка для специалистов заказчика, квалификация которых зачастую и так оставляет желать лучшего.
Система муниципального контроля
В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, нацеленные на выполнение контрольных функций.
Важным компонентом представительного контроля является контроль за использованием бюджетных средств и за управлением муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации (в т. ч. в сфере финансов и бухгалтерского учета), Федеральный закон предусматривает создание для этих целей специального контрольного органа муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К полномочиям контрольного органа относится контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распо-ряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Действующий Федеральный закон также предусматривал за представительным органом муниципального образования соответствующие контрольные полномочия, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было. У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому использованию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для своевременного выявления нарушений. Нормы Федерального закона создание компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение гласности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему представительного контроля в муниципальном образовании.
Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль за действиями подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения. Общий контроль за исполнением решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.
Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль за выполнением своих решений, но и контроль за выполнением решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.
Муниципальный бюджетный контроль
Проводимые в России политические и экономические реформы наложили отпечаток на все сферы развития общества. Вновь вводимые рыночные принципы хозяйствования должны привести к созданию новой, более эффективно функционирующей экономической системы. В связи с этим бесспорным является наведение порядка во всех сферах жизни общества и в экономике в целом. Поэтому роль контроля в системе управления постоянно возрастает.
Человеческое сообщество на всем протяжении своего развития проявляло интерес к управлению различными процессами, проходящими в жизни общества и к роли контроля в данной деятельности. В последние годы в России произошли: значительные трансформации, коснувшиеся различных сфер. В частности, это относится и к такому привычному для нас понятию, как «контроль».
Словарь русского языка С.И.Ожегова трактует контроль, как « проверку, а так же наблюдение с целью проверки». За рубежом данное понятие скорее означает управление. Известное выражение «Все под контролем» подразумевает не тотальную слежку, а всестороннее владение ситуацией.
Термин «Контроль», произошедший от французского controle (от contre-role - список, ведущийся в двух экземплярах), означает:
1) Проверку чего-либо.
2) Военное, политическое или экономическое господство.
3) Управление чем-либо.
Проводимые в России реформы должны, прежде всего, преследовать цель - ориентировать деятельность контрольных органов на достижение реальных результатов для экономики страны. На практике же под контролем у нас, как правило, подразумевают лишь контроль за представлением отчетности, что не позволяет полноценно управлять делами и по-настоящему владеть ситуацией.
Контрольные действия (в традиционном понимании этого слова) зачастую проявляются в следующих формах:
- Эпизодический; контроль, к которому прибегают в экстремальных ситуациях, спровоцированных какими-либо происшествиями. Очевидно, что более эффективным является контроль, который должен упреждать отклонения в работе, но никак не быть их следствием.
- Тотальный контроль, который лишает объекты управления самостоятельности, порождая иждивенческие настроения.
- Скрытый контроль (так называемая слежка), который достаточно широко распространен, но является некорректной формой и часто порождает враждебность между объектом и субъектом управления, что вряд ли может привести к эффективным результатам.
- Репрессивный контроль, который обычно сводится к поиску одного виновного в ошибках и просчетах ради устрашения остальных; однако это не всегда является оптимальным вариантом для повышения эффективности работы.
- Контроль информации, результаты которой отсутствуют. Это приводит к тому, что выявленные ошибки не исправляются, а замалчиваются.
Указанные виды контроля не только нарушают работу всей управляемой системы, но зачастую приводят к искажению результатов анализа и сбоям в работе в перспективе.
И наоборот, эффективно работающей системе контроля должны быть присущи следующие признаки:
- скоординированность с другими управленческими звеньями,
- объективность информации о результатах контроля,
- точность и своевременность такой информации.
Формы муниципального контроля
Муниципальный финансовый контроль является одним из этапов бюджетного процесса и важнейшей функцией управления, содействующей успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, целесообразности и эффективности использования средств местного бюджета. Особую значимость муниципальный финансовый контроль приобретает в период проведения социально-экономических реформ. Так принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» стимулировало процесс реформирования местного самоуправления.
При этом основными проблемами эффективной деятельности органов местного самоуправления в области финансового контроля являются:
• Отсутствие в федеральном законодательстве общих принципов взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, поскольку Конституция РФ устанавливает только законность в качестве принципа местного самоуправления в РФ. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают вопросы местного значения.
• Незавершенность в вопросах формирования правовой базы регулирования, вследствие чего усилия контролирующих органов направляются на осуществление контроля в основном в своих ведомственных интересах. При этом требуют существенного развития и вопросы усиления ответственности за нарушение требований законности, эффективности формирования и экономии расходования бюджетных средств на местном уровне.
• Слабая реализация функций предварительного контроля, который носит во многом формальный характер и не подкреплен мерами, направленными на устранение выявленных недостатков. В результате сужается диапазон контрольной деятельности за поступлением доходов бюджета.
• Отсутствие на муниципальном уровне утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, при использовании которых допущены финансовые нарушения, что в первую очередь сказывается на уровне наполнения бюджета на последующий период.
• Отсутствие единой методологии, стандартов и методик проведения контрольных мероприятий, в том числе при взаимодействии с другими органами финансового контроля. На практике получается, что контрольные органы никак не координируют свои контрольные функции, и каждый действует в границах своей компетенции.
Законодательством предусмотрена возможность (но не обязанность) наличия контрольного органа в структуре местного самоуправления, который образуется в целях: контроля за исполнением местного бюджета; соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета; отчета об его исполнении; контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Исходя из временного фактора, выделяют такие формы муниципального финансового контроля, как:
• превентивный контроль проводится на стадии составления и рассмотрения проектов формирования и использования средств бюджета, т.е. он предшествует фактическому расходованию и поступлению средств. Его цель - выявить возможности увеличения доходов и пути наиболее эффективного использования средств;
• текущий контроль осуществляется непосредственно в процессе формирования и использования средств, с его помощью оперативно устраняются допускаемые нарушения;
• последующий контроль представляет собой контроль использования средств с установленной периодичностью или в разовом порядке с целью проверки правильности и эффективности их расходования.
Следует отметить, что эти три формы контроля получили законодательное обоснование и обеспечение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах о Счетной палате РФ и об аудиторской деятельности, Указе Президента РФ №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» и других нормативно-правовых документах.
Особое место в системе финансового контроля, на наш взгляд, должно отводиться превентивному контролю как более эффективной по сравнению с последующим контролем форме.
Превентивный контроль за бюджетным расходованием имеет важное значение, поскольку он осуществляется как в процессе составления, рассмотрения, утверждения и распределения лимитов и смет расходов бюджетопользователей, так и проведения расчетов для получения средств из бюджета. Система предварительного контроля представляет собой взаимосвязанную совокупность элементов механизма казначейского исполнения бюджета в форме предварительного контроля и управленческих решений для достижения значимого результата.
Субъектами предварительного контроля выступают органы местного самоуправления (в процессе составления, рассмотрения, утверждения и распределения лимитов и смет расходов) и специальные органы местного финансового контроля (в процессе казначейского исполнения бюджета).
Предметом предварительного контроля является вся система денежных (финансовых) отношений, возникающих в процессе функционирования объектов контроля между его субъектами и органами муниципальной власти, бюджетными учреждениями (организациями) и хозяйствующими субъектами по поводу распределения и использования бюджетных средств на территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью надлежащего исполнения местных бюджетов.
Объектом предварительного контроля в наиболее общем виде является детальность органов законодательной и исполнительной власти, имеющая отношение к распределению и использованию бюджетных средств, а также финансовая деятельность хозяйствующих субъектов и бюджетных учреждений.
Предварительный контроль за распределением и расходованием средств местного бюджета, будучи частью общей системы государственного финансового контроля, строится на общих принципах и задачах последнего. Однако предварительный контроль имеет свои принципы и задачи, которыми являются: обеспечение правильности составления и исполнения бюджета; контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности; проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств; выявление расточительства и финансовых злоупотреблений, принятие адекватных мер наказания к виновным лицам; проведение профилактической, информационно-разъяснительной работы с целью укрепления бюджетно-финансовой дисциплины.
В более развернутом виде объектами предварительного контроля выступает деятельность его субъектов на этапах составления, рассмотрения, утверждения и исполнение бюджета, а также деятельность хозяйствующих субъектов в части ведения бухгалтерского учета и отчетности, целевого использования бюджетных фондов, осуществления рационального финансирования текущих расходов. Перечень объектов, которые подвергаются проверке при предварительном контроле, довольно обширен. Он охватывает практически все стороны финансово-хозяйственной деятельности и финансирования бюджетных расходов непосредственно, существенно влияет на результаты выполнения органами местного самоуправления своих функций и задач и являются одним из эффективных рычагов проведения общеэкономических, финансовых и бюджетных преобразований.
Текущий (оперативный) контроль проводится в процессе совершения финансово-хозяйственных операций. Он позволяет получить необходимую оперативную информацию, характеризующую состояние объекта контроля, внести необходимые коррективы в случае выявления отклонений. В процессе осуществления текущего контроля оперативность в выявлении проблем и скорость принятия решений по их устранению имеют первостепенное значение.
Последующий контроль осуществляется по итогам завершения финансово-хозяйственных операций. Смысл его заключается в анализе и сравнении полученных финансовых результатов с заранее спрогнозированными и запланированными финансовыми показателями. Кроме того, проверяется законность, эффективность и целесообразность использования финансовых ресурсов. Последующий контроль тесно взаимосвязан с предварительным и текущим контролем, но отличается более глубоким изучением объекта контроля (например, контроль, осуществляемый в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов).
Таким образом, муниципальный финансовый контроль - это составная часть государственного финансового контроля в системе управления государственными финансами в процессе формирования и использования средств местного бюджета и управления муниципальной собственностью на основе контрольной функции финансов и управления с целью обеспечения законности и эффективности принимаемых управленческих решений и степени их реализации.
Субъект муниципального контроля
Бюджетным кодексом РФ определены участники бюджетного процесса, которые одновременно являются основными субъектами государственного финансового контроля:
• органы государственного и муниципального финансового контроля;
• Президент РФ, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти, в том числе Правительство РФ;
• высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления;
• финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы;
• органы денежно-кредитного регулирования, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
При этом Бюджетный кодекс РФ устанавливает систему бюджетных полномочий участников бюджетного процесса.
Бюджетный кодекс РФ уделяет особое внимание органам государственного и муниципального финансового контроля, определяя особенности компетенции этих органов, их функций, методов, форм и объектов контроля.
Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.
Полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» № 4-ФЗ, законами субъектов РФ о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.
Важную роль в обеспечении действенного финансового контроля Бюджетный кодекс РФ отводит главным распорядителям бюджетных средств. Напомним, что согласно ст. 158 главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — это орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.
В области контрольных полномочий главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг. Кроме этого, главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль над использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.
В случае необходимости и в порядке, установленном законодательством, непосредственное проведение контроля над использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля.
Распорядители бюджетных средств, которыми являются органы государственной власти или местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств, также осуществляют контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.
Среди участников бюджетного процесса следует особо отметить полномочия Министерства финансов РФ, которое занимает главное место в системе государственного финансового контроля исполнительной власти. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федеральной службы страхового надзора, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Министерство финансов РФ призвано в соответствии с Бюджетным кодексом РФ создавать информационно-методологические условия для осуществления эффективного государственного финансового контроля.
Министерство уполномочено (ст. 165 БК РФ):
• осуществлять методическое руководство в области составления проекта федерального бюджета и исполнения федерального бюджета;
• осуществлять методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм;
• устанавливать порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливать формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Приказом Минфина РФ «Об утверждении указаний и порядке применения Бюджетной классификации РФ» № 74н.
Кроме того, Бюджетный кодекс РФ прямо предписывает Минфину России осуществлять предварительный и текущий контроль исполнения федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений.
Финансовый контроль возложен на управления, отделы и другие подразделения Министерства финансов РФ, а также на специально созданную Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (бывшее Контрольно-ревизионное управление), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.
Она выполняет следующие функции:
• осуществляет контроль над целевым использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
• участвует в разработке порядка и осуществлении контроля над поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
• проводит в пределах своей компетенции ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;
• организует и проводит самостоятельно и с привлечением аппаратов главных контролеров-ревизоров по субъектам РФ документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• осуществляет руководство деятельностью аппаратов главных контролеров-ревизоров по субъектам РФ и контроль над организацией этой деятельности;
• разрабатывает в рамках своей компетенции проекты нормативных правовых актов и предложения по совершенствованию законодательства.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, целевые бюджетные и государственные внебюджетные фонды, организации предоставляют Федеральной службе финансово-бюджетного надзора запрашиваемую информацию.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:
• давать руководителям ревизуемых организаций обязательные для них указания об устранении вскрытых нарушений;
• в случаях, когда производимыми ревизиями выявляются нарушения законов и других нормативных документов, факты хищений денежных средств и материальных ценностей, злоупотреблений, ставить перед соответствующими руководителями вышестоящих организаций вопрос об отстранении от работы виновных должностных лиц с передачей материалов следственным органам;
• вносить министру финансов РФ предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности.
Министерство финансов РФ имеет свои территориальные органы — министерства финансов в субъектах РФ, основной задачей которых является осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта или региона Российской Федерации (приказ Минфина РФ «Об утверждении положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» № 89н.
Наиболее важные вопросы информационно-методологического обеспечения государственного финансового контроля подготавливаются Минфином России, но требуют утверждения Правительством РФ. Так, согласно Бюджетному кодексу РФ все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы! бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.
Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и ему подотчетным.
Основные задачи Счетной палаты РФ включают:
• контроль своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Восстановление в России ранее существовавшего института казначейства вызвано необходимостью усиления контроля над движением и использованием средств федерального бюджета. Была выбрана модель, при которой государство создает свой орган, непосредственно занимающийся и контролем, и совершением операций с бюджетными средствами.
Федеральное казначейство РФ представляет собой единую централизованную систему органов, включающую Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненные ему территориальные органы в субъектах Российской Федерации, городах (за исключением городов районного подчинения), районах и районах в городах. Главное управление Федерального казначейства является структурным подразделением центрального аппарата Министерства финансов РФ и подчиняется министру финансов РФ.
Основными задачами органов Федерального казначейства являются:
1. доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
2. ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
3. открытие в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;
4. открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
5. ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
6. ведение учета показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
7. составление и представление в Министерство финансов РФ оперативной информации и отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
8. получение в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы;
9. распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
10. прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;
11. управление операциями на едином счете федерального бюджета;
12. кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
13. обеспечение проведения кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;
14. осуществление контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Таким образом, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль над выделением средств федерального бюджета. Для этого оно концентрирует на своих счетах все платежные операции федерального бюджета и проводит постоянный контроль на стадии, предшествующей выделению средств из федерального бюджета, и платежам с этих счетов.
Главное управление Федерального казначейства организует исполнение федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, исходя из принципов единства кассы и обеспеченности бюджетных расходов и платежей поступлением доходов (т.е. в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете), а также ведет сводный реестр распорядителей этих средств и контролирует прохождение средств федерального бюджета из центра на места.
Территориальные органы Федерального казначейства осуществляют предварительный и текущий контроль при финансировании расходов получателей бюджетных средств и последующий контроль в процессе исполнения федерального бюджета. Предварительному и текущему контролю над целевым использованием средств федерального бюджета ежегодно подвергаются все организации, финансируемые из федерального бюджета через лицевые счета органов Федерального казначейства.
Предварительный контроль проводится на стадии сверки соответствия плановых сметных назначений соответствующим лимитам бюджетного финансирования. Текущий контроль осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей до момента зачисления этих средств на счета предприятий и организаций. Стадия включает проверку своевременности зачисления банками средств бюджета на счета получателей. Последующий контроль целевого использования средств осуществляется Федеральным казначейством в соответствии с планом основных вопросов экономической и контрольной работы Минфина России на соответствующий год, его заданиями по инициативе территориальных органов Федерального казначейства и во взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля по особому плану.
Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;
• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;
• организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;
• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;
• осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;
• создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с министром финансов РФ;
• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;
• создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.
Федеральное казначейство в соответствии со ст. 267 БК РФ контролирует: непревышение лимитов бюджетных обязательств над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств; непревышение бюджетных ассигнований над утвержденными им бюджетными ассигнованиями; непревышение кассовых расходов над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; непревышение кассовых выплат над доведенными до них бюджетными ассигнованиями; соответствие содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство; наличие у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, возникновение у него денежных обязательств.
Федеральное казначейство осуществляет свои контрольные функции во взаимодействии с контрольно-ревизионными управлениями в субъектах РФ, что выражается в проведении совместных проверок, а также обмене информацией. Федеральное казначейство предоставляет территориальному контрольно-ревизионному управлению (ТКРУ) информацию о наличии на территории соответствующего субъекта предприятий, организаций, использующих средства федерального бюджета. В свою очередь, ТКРУ информирует органы Федерального казначейства о результатах ревизий и проверок расходования средств федерального бюджета.
Значительную роль в осуществлении финансового контроля играет Центральный банк РФ. Его правовой статус определен Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86-ФЗ. Одной из основных функций ЦБ РФ является финансовый контроль над деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений.
Эту функцию он ревизует следующим образом:
• принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций;
• выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций;
• приостанавливает их действие и отзывает их;
• осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (ст. 4).
Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора (ст. 56). Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов. Главными целями банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.
Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами (ст. 57).
Для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет санкции по отношению к нарушителям (ст. 73). Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями Банка России в порядке, установленном Советом директоров или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями.
В случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредоставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев (ст. 74).
В случае неисполнения в установленный срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:
• взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;
• потребовать от кредитной организации: осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов, замены руководителей кредитной организации, осуществления реорганизации кредитной организации;
• изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;
• ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;
• назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;
• ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные федеральным законодательством.
Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами, не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения из числа перечисленных в частях первой и второй настоящей статьи.
Контрольная функция Банка России также выражается в проведении анализа и прогнозировании состояния экономики страны в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений.
Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать вывод, что выполнение всех полномочий по управлению кредитной системой возложено законодательством на Центральный банк РФ.
В качестве субъекта государственного финансового контроля выступает и Федеральная налоговая служба.
Ее основными задачами являются:
• контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• участие в осуществлении налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов, сборов и других обязательных платежей в полном объеме;
• осуществление валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;
• осуществление государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.
Таможенные органы осуществляют контроль в процессе исполнения своих полномочий по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. В порядке, установленном таможенным законодательством, они привлекают к ответственности лиц за нарушение законодательства о налогах и сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу.
Особое место в системе органов государственного финансового контроля занимает Федеральная служба по финансовому мониторингу, которая является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма, и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Основными задачами Федеральной службы по финансовому мониторингу являются:
• сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
• направление соответствующей информации в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма;
• осуществление в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Информация об операциях с денежными средствами и иным имуществом поступает в Федеральную службу от следующих субъектов:
• организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом (кредитных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховых и лизинговых компаний, ломбардов и др.);
• органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• Центрального банка РФ;
• компетентных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Таким образом, несмотря на то, что Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет свою деятельность в определенной сфере, специфика деятельности данной Федеральной службы и круг возложенных на него задач позволяет рассматривать его как элемент системы органов государственного финансового контроля.
В качестве специфического субъекта государственного финансового контроля следует также назвать Общественную палату РФ, созданную для обеспечения взаимодействия граждан и органов представительной и исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти (Федеральный закон РФ «Об общественной палате РФ» № 3). Ее основными задачами в области контроля являются проведение общественной экспертизы проектов законов РФ, субъектов РФ и местного управления и осуществления контроля деятельностью Правительства РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Внешний муниципальный контроль
Виды внешнего муниципального финансового контроля:
1. Муниципальный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
2. Внешний муниципальный финансовый контроль подразделяется на предварительный и последующий.
3. Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджета городского округа (далее – бюджет).
4. Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджета в целях установления законности его исполнения, достоверности учёта и отчётности.
Полномочия контрольно-счётной палаты по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля:
1. Полномочия контрольно-счётной палаты по внешнему муниципальному финансовому контролю, а также объекты муниципального финансового контроля (далее – объекты контроля) устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Законом Самарской области №86-ГД «О Счётной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области», Уставом городского округа, Положением о контрольно-счётной палате и иными нормативными правовыми актами Думы городского округа (далее – Дума).
2. Внешний муниципальный финансовый контроль в отношении объектов контроля (за исключением участников бюджетного процесса, муниципальных бюджетных и автономных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, хозяйственных товариществ и обществ с участием городского округа в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) осуществляется контрольно-счётной палатой только в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета, в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, их предоставивших.
Планирование деятельности контрольно-счётной палаты:
1. Контрольно-счётная палата осуществляет свою деятельность на основе ежеквартальных планов работы, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.
В планы работы включаются контрольные и экспертно-аналитические мероприятия с указанием сроков их проведения и основания включения в план.
2. План работы формируется на основании:
• результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
• поручений Думы;
• предложений и запросов мэра городского округа (далее – мэр).
3. Поручения Думы, предложения и запросы мэра направляются в контрольно-счётную палату в срок до 15 числа последнего месяца квартала, предшествующего планируемому. В случае невключения в план работы поручений Думы, предложений и запросов мэра инициатору направляется письменный ответ с обоснованием невключения в план. План работы контрольно-счётной палаты рассматривается коллегией контрольно-счётной палаты, утверждается председателем контрольно-счётной палаты и в срок до 25 числа последнего месяца квартала, предшествующего планируемому, направляется мэру и председателю Думы и размещается на официальном сайте контрольно-счётной палаты.
4. Порядок формирования плана работы контрольно-счётной палаты (внесения в него изменений) осуществляется в соответствии с Регламентом контрольно-счётной палаты.
Осуществление полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю:
1. При осуществлении внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счётная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством Самарской области, Уставом городского округа, муниципальными правовыми актами городского округа, а также стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
2. Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счётной палатой в форме контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
3. Стандарты внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счётной палаты утверждаются распоряжением председателя контрольно-счётной палаты и определяют принципы, характеристики, правила и процедуры организации и осуществления в контрольно-счётной палате методологического обеспечения, планирования работы, подготовки отчётов, взаимодействия с другими контрольными органами, других видов деятельности.
4. Контрольно-счётной палатой применяются следующие методы осуществления внешнего муниципального финансового контроля: проверка, ревизия, обследование.
5. Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учёта и бюджетной (бухгалтерской) отчётности в отношении деятельности объекта контроля за определённый период. Под ревизией понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершённых финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчётности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом.
6. Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки.
Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения контрольно-счётной палаты, на основании бюджетной (бухгалтерской) отчётности и иных документов, представленных по её запросу.
Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых, в том числе, определяется фактическое соответствие совершённых операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчётности и первичных документов.
Под встречными проверками понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок, в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.
7. Под обследованием понимаются анализ и оценка состояния определённой сферы деятельности объекта контроля.
Результаты обследования оформляются заключением.
8. В рамках одного контрольного мероприятия возможно проведение нескольких проверок, ревизий или обследований.
Порядок проведения проверок (выездных и камеральных), ревизий и обследований:
1. Проверка, ревизия или обследование проводятся на основании удостоверения о проведении проверки, ревизии или обследования (далее - удостоверение). Удостоверение составляется аудитором и подписывается председателем контрольно-счётной палаты.
Требования к содержанию удостоверения регламентируются Положением о контрольно-счётной палате и Регламентом контрольно-счётной палаты.
Удостоверение вручается лично руководителю объекта контроля или иному ответственному должностному лицу. На удостоверении делается отметка о вручении (Ф.И.О., должность, дата получения, подпись получившего лица).
2. Сроки контрольных мероприятий определяются планом работы контрольно-счётной палаты, стандартами внешнего муниципального финансового контроля и Регламентом контрольно-счётной палаты.
3. По результатам проверки или ревизии оформляется акт в двух экземплярах.
Порядок оформления и подписания акта определяется Регламентом контрольно-счётной палаты и стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
Акт в двух экземплярах в течение одного рабочего дня после его регистрации в соответствии с Регламентом контрольно-счётной палаты направляется для ознакомления руководителю объекта контроля с сопроводительным письмом, которое подписывается председателем контрольно-счётной палаты.
В сопроводительном письме к акту указываются:
• необходимость письменного удостоверения факта ознакомления руководителя (уполномоченного лица) с актом;
• сроки ознакомления и возврата акта (не более пяти рабочих дней);
• информация о возможности подготовки письменных пояснений и замечаний к акту и срокам их представления (не более семи рабочих дней со дня получения акта).
Один экземпляр акта после подписания руководителем и (или) иным ответственным должностным лицом объекта контроля подлежит возврату в контрольно-счётную палату.
Пояснения и замечания руководителя объекта (уполномоченного лица) контроля, представленные в контрольно-счётную палату в срок до семи рабочих дней со дня получения акта, прилагаются к актам и в дальнейшем являются их неотъемлемой частью. После истечения установленных сроков пояснения и замечания, а также документы, касающиеся финансово-хозяйственной деятельности, объекта контроля не учитываются контрольно-счетной палатой при подготовки отчета по итогам контрольного мероприятия.
В случае, если руководитель объекта контроля (уполномоченное лицо) не возвращает акт в сроки, установленные в сопроводительном письме, возвращает акт без подписи ознакомления либо в контрольно-счётную палату не представлено письмо, обосновывающее причины задержки ознакомления с актом, акт считается доведённым до сведения руководителя объекта контроля по истечении семи рабочих дней со дня получения акта объектом контроля.
Результаты рассмотрения контрольно-счётной палатой пояснений и замечаний руководителей объектов контроля, поступившие в установленный Положением о контрольно-счётной палате срок, отражаются в отчёте.
О результатах рассмотрения контрольно-счётной палатой указанных пояснений и замечаний письменно сообщается не позднее семи рабочих дней со дня получения руководителям объекта контроля.
4. Если контрольным мероприятием предусматривается проведение проверки или ревизии в отношении одного объекта контроля, акт по результатам проведения такой проверки или ревизии является актом по итогам контрольного мероприятия. В случае проведения проверки или ревизии в отношении нескольких объектов контроля, акт по результатам проведения такой проверки или ревизии составляется по каждому объекту контроля.
5. По результатам обследования ответственный исполнитель оформляет заключение. Заключение направляется объекту контроля в порядке, установленном стандартами внешнего муниципального финансового контроля, и используется при подготовке акта по результатам контрольного мероприятия.
6. На основании акта (актов) контрольно-счётной палатой составляется отчёт по итогам контрольного мероприятия. Порядок оформления отчёта определяется стандартами внешнего муниципального финансового контроля и Регламентом контрольно-счётной палаты.
7. Результаты контрольных мероприятий рассматриваются на заседании коллегии контрольно-счётной палаты.
8. Отчёт о проведённом контрольном мероприятии с сопроводительным письмом в течение трёх рабочих дней с момента утверждения председателем контрольно-счётной палаты представляется (направляется) в Думу и мэру.
По итогам рассмотрения отчёта мэр в течение тридцати дней направляет в контрольно-счётную палату информацию о принятых мерах.
9. В рамках контрольного мероприятия может быть проверен период, не превышающий трёх календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки.
Периодичность проведения плановых контрольных мероприятий в отношении одного объекта контроля и одной темы контрольного мероприятия составляет не более одного раза в год.
10. Сроки проведения проверок, ревизий, обследований, подготовки актов и отчётов, а также сроки рассмотрения результатов на коллегии контрольно-счётной палаты, утверждения отчётов председателем контрольно-счётной палаты, направления отчётов в Думу и мэру устанавливаются Регламентом контрольно-счётной палаты и стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
Проведение экспертизы и подготовка заключений по проекту бюджета:
1. Мэр не позднее 01 ноября текущего года вносит в контрольно-счётную палату проект решения Думы о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период и документы, представляемые одновременно с ним в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и положениями Устава городского округа для подготовки заключения.
2. Заключение на проект решения Думы о бюджете в первом и во втором чтении подготавливается в течение пяти рабочих дней со дня направления в контрольно-счётную палату проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период.
3. В случае принятия Думой решения о передаче проекта решения о бюджете в согласительную комиссию, в работе согласительной комиссии, по решению председателя контрольно-счётной палаты, принимают участие специалисты контрольно-счётной палаты.
4. Экспертиза проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период состоит из комплекса экспертно-аналитических мероприятий, направленных на осуществление анализа обоснованности показателей проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, наличия и состояния нормативной методической базы его формирования и подготовки заключения контрольно-счётной палаты на проект решения Думы о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
Экспертиза проекта бюджета проводится в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Самарской области, Уставом городского округа, Положением о контрольно-счётной палате, настоящим Порядком, муниципальными правовыми актами городского округа и стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
5. Заключения контрольно-счётной палаты на проект решения Думы о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период рассматриваются на заседании коллегии контрольно-счётной палаты, подписываются председателем контрольно-счётной палаты и направляются в Думу и мэру.
Подготовка заключений на внесение изменений в бюджет на очередной финансовый год и на плановый период и текущие отчёты об исполнении бюджета:
1. Проект решения Думы о внесении изменений в решение Думы о бюджете вносится в контрольно-счётную палату с представлением обоснований.
Дума в течение одного рабочего дня направляет поступившие документы в контрольно-счётную палату.
На проект решения Думы о внесении изменений в решение Думы о бюджете контрольно-счётной палатой готовится заключение в течение пяти рабочих дней.
2. Отчёт об исполнении бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года направляется в Думу и контрольно-счётную палату в течение сорока пяти дней по завершении отчётного периода.
3. Инспекторами контрольно-счётной палаты подготавливаются заключения на отчёты об исполнении бюджета в текущем году (за первый квартал, полугодие, девять месяцев), а также справки о текущем исполнении бюджета. Указанные заключения и справки подготавливаются в течение пяти рабочих дней.
4. Заключения контрольно-счётной палаты на внесение изменений в решение Думы о бюджете, на отчёты об исполнении бюджета в текущем году, а также справки о текущем исполнении бюджета рассматриваются на заседании коллегии контрольно-счётной палаты, подписываются председателем контрольно-счётной палаты и направляются в Думу и мэру.
Внешняя проверка годового отчёта об исполнении бюджета:
1. Годовой отчёт об исполнении бюджета до его рассмотрения в Думе подлежит внешней проверке контрольно-счётной палатой.
Внешняя проверка годового отчёта об исполнении бюджета включает в себя:
• внешнюю проверку бюджетной отчётности главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета (далее - главные администраторы бюджетных средств);
• подготовку заключения на годовой отчёт об исполнении бюджета.
2. Мэрия городского округа (далее – мэрия) не позднее 25 февраля текущего финансового года представляет годовую бюджетную отчётность в контрольно-счётную палату для проведения внешней проверки.
Бюджетная отчётность главных администраторов бюджетных средств должна соответствовать требованиям, установленным бюджетным законодательством.
Результаты внешней проверки годовой бюджетной отчётности главных администраторов бюджетных средств учитываются при подготовке заключения на годовой отчёт об исполнении бюджета.
3. Мэрия не позднее 01 апреля текущего года представляет в контрольно-счётную палату отчёт об исполнении бюджета и иные документы, подлежащие представлению для подготовки заключения, одновременно с годовым отчётом в соответствии с бюджетным законодательством и муниципальными правовыми актами городского округа.
4. При подготовке заключений на годовой отчёт об исполнении бюджета и по результатам внешней проверки годовой отчётности главных администраторов бюджетных средств запросы контрольно-счётной палаты о представлении необходимых материалов исполняются в срок не более пяти рабочих дней.
5. Подготовка заключения на годовой отчёт об исполнении бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.
Не позднее 01 мая текущего финансового года контрольно-счётная палата представляет заключение на годовой отчёт об исполнении бюджета в Думу с одновременным направлением его в мэрию.
Порядок проведения экспертно-аналитических мероприятий:
1. Проведение экспертно-аналитических мероприятий осуществляется в соответствии со стандартами внешнего муниципального финансового контроля и Регламентом контрольно-счётной палаты.
2. Проекты муниципальных правовых актов городского округа в части, касающейся расходных обязательств городского округа (далее – проекты муниципальных правовых актов), а также муниципальные программы, в целях проведения финансово-экономической экспертизы направляются в контрольно-счётную палату соответствующими органами местного самоуправления.
Проекты муниципальных правовых актов, а также муниципальные программы направляются в контрольно-счётную палату с приложением пояснительной записки и финансово-экономического обоснования, в котором содержатся:
• сведения об источнике финансирования расходов;
• расчётные данные об изменении размеров доходов и (или) расходов бюджета в случае принятия проекта муниципального правового акта или муниципальной программы;
• расчёт (включая методику расчёта) обоснования объёма финансирования с приложением документального обоснования;
• сведения об объёмах финансирования объектов капитального строительства в случае, если проект муниципального правового акта или муниципальная программа предусматривает изменение объёмов финансирования объектов капитального строительства за счёт средств бюджета;
• информацию о связанных с принятием проекта муниципального правового акта или муниципальной программы изменениях в объёмах финансирования действующих расходных обязательств городского округа или о принятии новых расходных обязательств городского округа.
3. Проекты муниципальных правовых актов, а также муниципальные программы рассматриваются контрольно-счётной палатой в течение семи рабочих дней со дня поступления на экспертизу.
По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, муниципальной программы контрольно-счётная палата готовит заключение, которое подписывается председателем контрольно-счётной палаты и направляется соответствующему органу местного самоуправления, направившему проект муниципального правового акта и (или) муниципальную программу.
4. Орган местного самоуправления в течение пяти рабочих дней со дня получения заключения направляет в контрольно-счётную палату мотивированный ответ.
5. Контрольно-счётная палата по результатам повторного рассмотрения документов и мотивированного ответа в течение пяти рабочих дней готовит новое заключение, которое направляет соответствующему органу местного самоуправления.
6. По результатам проведённых экспертно-аналитических мероприятий ежеквартально составляется отчёт, который рассматривается на коллегии контрольно-счётной палаты, утверждается председателем контрольно-счётной палаты и в течение тридцати дней по завершении отчётного периода направляется в Думу и мэру.
Аудит в сфере закупок:
1. Аудит в сфере закупок осуществляется контрольно-счётной палатой в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон №44-ФЗ) и стандартами внешнего муниципального финансового контроля.
2. Контрольно-счётная палата в пределах своих полномочий осуществляет анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определённых в соответствии со статьёй 13 Федерального закона №44-ФЗ.
3. Контрольно-счётная палата для достижения целей, указанных в части 2 настоящей статьи, осуществляет экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключённым и исполненным контрактам.
4. При проведении контрольно-счётной палатой мероприятий по аудиту в сфере закупок предметом аудита являются:
• документы планирования закупок товаров, работ, услуг;
• документы, регламентирующие определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
• гражданско-правовые договоры (контракты), предметом которых являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги, заключённые от имени городского округа, а также бюджетного учреждения либо иного юридического лица в соответствии с частями 1, 4, 5 статьи 15 Федерального закона №44-ФЗ;
• документы об исполнении контрактов;
• заявки заказчиков, муниципальных заказчиков, участников закупки;
• протоколы, составленные в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ;
• реестры закупок (договоров, контрактов);
• информация, размещённая в единой информационной системе в
сфере закупок, указанная в части 3 статьи 4 Федерального закона №44-ФЗ,
на официальном сайте zakupki, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также в других информационных системах;
• иные вопросы аудита в сфере закупок, установленные федеральными законами, законами Самарской области, Уставом и иными нормативными правовыми актами Думы, относящиеся к полномочиям контрольно-счётной палаты.
5. Контрольно-счётная палата обобщает результаты своей деятельности в сфере аудита закупок, в том числе устанавливает причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков.
6. Подготовка предложений, направленных на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизация информации о реализации указанных предложений, а также размещение обобщённой информации о таких результатах в единой информационной системе и на официальном сайте контрольно-счётной палаты в сети Интернет осуществляется в соответствии с Регламентом контрольно-счётной палаты.
7. По результатам мероприятий в сфере аудита закупок ежеквартально составляется отчёт, который рассматривается на коллегии контрольно-счётной палаты, утверждается председателем контрольно-счётной палаты и в течение тридцати дней по завершении отчётного периода направляется в Думу и мэру.
Представление контрольно-счётной палаты:
1. Представление - документ контрольно-счётной палаты, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нём сроки или, если срок не указан, в течение тридцати дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
2. Представление составляется аудиторомпо результатам проведения контрольного или экспертно-аналитического мероприятия в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Представление подписывается председателем контрольно-счётной палаты либо его заместителем.
3. Представление вносится председателем контрольно-счётной палаты либо его заместителем в объекты контроля и их должностным лицам не позднее пяти рабочих дней со дня утверждения председателем контрольно-счётной палаты отчёта о проведении контрольного мероприятия.
4. Объекты контроля в течение тридцати дней со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счётную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.
Предписание контрольно-счётной палаты:
1. Предписание - документ контрольно-счётной палаты, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причинённого такими нарушениями ущерба городскому округу.
2. Предписание контрольно-счётной палаты составляется аудитором незамедлительно после выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счётной палаты контрольных мероприятий.
3. Предписание контрольно-счётной палаты должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания, требования по устранению выявленных нарушений, сроки устранения выявленных нарушений и (или) требования о возмещении причинённого такими нарушениями ущерба городскому округу.
4. Предписание контрольно-счётной палаты подписывается председателем контрольно-счётной палаты либо его заместителем и направляется в объект контроля и их должностным лицам.
5. Предписание контрольно-счётной палаты должно быть исполнено в установленные в нём сроки.
6. Неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок представления или предписания контрольно-счётной палаты влечёт за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Самарской области.
Уведомление о применении бюджетных мер принуждения:
1. Уведомление о применении бюджетных мер принуждения – это документ контрольно-счётной палаты, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных мер принуждения.
2. Уведомление о применении бюджетных мер принуждения составляется аудитороми подписывается председателем контрольно-счётной палаты. Уведомление о применении бюджетных мер принуждения направляется контрольно-счётной палатой в финансовый орган мэрии.
3. Председатель контрольно-счётной палаты направляет уведомление о применении мер принуждения не позднее тридцати дней после даты окончания проверки (ревизии).
Муниципальный общественный контроль
Контроль занимает важное место в обеспечении стабильности общества. По существу контроль – один из главных механизмов регулирования отношений между обществом и личностью, обществом и государством, государством и социальными институтами.
Все общество, его граждане посредством социального контроля проверяют действие отдельных субъектов управления исходя из социальных нормативов, ценностей, стандартов и идейных ориентиров.
В условиях современной России уже третье десятилетие находящейся в состоянии перманентных реформ, состояние контрольной деятельности приобретает важное значение.
Гражданский (общественный) контроль необходимо рассматривать как процесс, при котором гражданское общество участвует в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства, осуществляет проверку и постоянное наблюдение за её реализацией, проводит мониторинг, гражданские исследования и расследования, гражданскую экспертизу, а также участвует в решении иных общественно значимых вопросах на всех уровнях с целью побудить власть встать на позицию признания человека, его прав и свобод высшей ценностью. Такие действия имеют целью повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и учреждений, а также должностных лиц указанных органов и организаций в процессе выработки и реализации ими государственной политики.
Гражданский (общественный) контроль – это продукт общественного развития. И сегодня назрел вопрос его легитимизации.
Очевидно, что вся контрольная деятельность по обеспечению интересов государственных, муниципальных, общественных способствует формированию целей и правовых средств, обеспечивающих их реализацию.
Связь общественного интереса и общественного контроля очевидна, т.к. последний обеспечивает наблюдение, проверку и даёт оценку соответствия деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных объектов общественного контроля их предназначению.
Факт растущего интереса к общественному контролю, надежды на усиление его влияния на состояние дел в Российском государстве получил подтверждение в принятии Федерального Закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Можно констатировать как позитивные элементы этого Закона, так и слишком осторожное, охранительное отношение к государственным и муниципальным органам.
В определённой степени Закон воспринимается как политический манифест, а не как институт реального воздействия на качество государственного и муниципального управления.
Очевидно, что законом не ликвидированы в полной мере ни фрагментарность, ни поверхностность, но также очевидно, что им активизированы исследования и практическое применение общественного контроля в целях не только отстаивания гражданами своих прав и свобод, но и участия в принятии решении об ответственности за их нарушение.
С принятием закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» возникла необходимость, весьма актуальная, связанная с приданием большей легитимности контрольной деятельности органов местного самоуправления.
Фактически в настоящее время система муниципального контроля недостаточно эффективна, а порой и не состоялась, особенно на уровне поселений. Такая ситуация обусловлена целым рядом причин, связанных как с пробелами и противоречиями правового регулирования муниципального контроля, так и с недостатком организационных, кадровых, финансовых ресурсов для его осуществления на местном уровне.
Из действующего законодательства до сих пор не ясно, по каким вопросам осуществляется муниципальный контроль, каковы виды муниципального контроля.
Одновременно отмечается отсутствие муниципального контроля в сферах, где он мог бы быть эффективным (муниципальный экологический контроль).
Обращаясь к проблемам муниципального контроля, следует отметить отсутствие действенных мер реагирования на обнаруженные при осуществлении муниципального контроля нарушения.
Крайне невелики собственные полномочия органов местного самоуправления в части применения мер по результатам проверок.
В соответствии с действующим федеральным законодательством органы муниципального контроля в случае выявления в рамках мероприятия по контролю нарушений вправе выдать предписание об устранении нарушений и передать соответствующие материалы проверок федеральным и региональным органам для привлечения виновных лиц к административной ответственности. Лишены органы местного самоуправления и собственных полномочий по привлечению к административной ответственности за допущенные нарушения.
На муниципальном уровне практически отсутствуют даже полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Муниципальный контроль практически не подкреплен действенными мерами ответственности за допущенные нарушения.
Очевидно, что значимость и эффективность муниципального контроля в этих условиях резко снижается.
Объединенным центром всех общественных форм контроля должны быть представительные органы местного самоуправления, как органы прямой демократии. Исключительная компетенция представительного органа должна быть расширена.
Предмет муниципального контроля
Предметом муниципального земельного контроля является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Предметом муниципального контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных федеральными законами, законами, муниципальными правовыми актами, в отношении расположенных в границах объектов земельных отношений по:
- соблюдению требований земельного законодательства по использованию земель в соответствии с разрешенным использованием;
- соблюдению установленного законом порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также документов, разрешающих вести хозяйственную деятельность;
- оформлению, переоформлению правоустанавливающих документов на землю;
- возврату земель, предоставленных во временное пользование;
- соблюдению порядка переуступки права пользования землей;
- своевременному выполнению обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, ведущихся с нарушением почвенного слоя, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;
- использованию земельных участков по целевому назначению;
- обеспечению своевременного и качественного выполнения обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;
- выполнению требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и употребления;
- устранению нарушений в области земельных отношений.
Муниципальный лесной контроль
Создание органов муниципального лесного контроля продиктовано необходимостью создания органов, пользующихся доверием населения и хорошо знающих местную лесохозяйственную жизнь. Такие органы должны принимать решения, соблюдая баланс между интересами местного населения и государственной лесной политикой государства. В соответствии со ст.98 Лесного кодекса Российской Федерации под муниципальным лесным контролем и надзором понимается деятельность органов местного самоуправления за использованием, охраной и воспроизводством лесов, осуществляемая органами местного самоуправления.
Из ст.2 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» под муниципальным контролем и надзором следует понимать деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает определения муниципального контроля (надзора). Тем не менее, из анализа данного правового акта следует, что муниципальный контроль (надзор) осуществляется также в отношении граждан и должностных лиц.
Ученые экологи также не оставили без внимания проблему муниципального лесного контроля (надзора). Так, Голиченков А. К. определяет муниципальный лесной контроль и надзор как «контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов, осуществляемые на территории муниципального образования органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Таким образом, из анализа вышеприведенных нормативных актов под муниципальным лесным контролем и надзором следует понимать деятельность органов муниципального образования, которая проводится в форме проверок, утвержденных в соответствии с планом работы, по выполнению должностными и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами выполнения требований при осуществлении ими своей деятельности по использованию, охране и воспроизводстве лесов.
На сегодняшний день не выделен специальный объект муниципального лесного контроля (надзора) и, в соответствии с Лесным кодексом РФ и из анализа регламентов о муниципальном лесном контроле (надзоре), можно сделать вывод, что под таким объектом следует понимать насаждения, находящиеся в городских лесах и лесах особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенного пункта. Такая трактовка не отражает весь спектр правового регулирования деятельности по использованию растительности в рамках муниципального образования. По нашему мнению, к объекту муниципального лесного контроля (надзора) также следует отнести лесопарковые зоны, парки, скверы, городские сады, цветники, дворовые насаждения, а также отдельно стоящие деревья, кустарники и иную растительность, независимо от ее ведомственной принадлежности и формы собственности.
Порядок организации и осуществления муниципального контроля в лесной сфере устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации. В целях осуществления муниципального лесного контроля муниципальные образования принимают Положения об осуществлении муниципального лесного контроля (надзора) и утверждают административные регламенты, которые разрабатываются в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» № 294-ФЗ (например, такие регламенты приняты в г. Улан Удэ, Братске и других городах).
Органы муниципального образования, осуществляющие лесной контроль и надзор, в процессе своей деятельности взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Федерации, организациями и гражданами по следующим вопросам, определяют цели, объем и сроки проведения плановых проверок, информируют о результатах проводимых проверок, соблюдении законодательства Российской Федерации в лесной сфере, деятельности и эффективности муниципального лесного контроля, готовят в установленном порядке предложения о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления муниципального лесного контроля, принимают административные регламенты взаимодействия органов государственного контроля и органов муниципального контроля при осуществлении государственного и муниципального лесного контроля, разрабатывают положения и обеспечивают повышение квалификации специалистов, осуществляющих муниципальный лесной контроль, оформляют разрешения на осуществление различных видов лесопользования и на вырубку зеленых насаждений на территории муниципального образования.
В соответствии с муниципальными регламентами непосредственное проведение мероприятий по лесному контролю (надзору) возложено на муниципальных лесных инспекторов, деятельность которых регулируется актами органов местного самоуправления. На сегодняшний день существует Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, которое регулирует деятельность государственных лесных инспекторов. Данное постановление принимается за основу органами местного самоуправления при принятии актов, регулирующих деятельность муниципальных лесных инспекторов с небольшими вариациями трактовок объема полномочий последних, а также объектов, подлежащих такому контролю (надзору) и оформлении результатов проверок.
Муниципальный лесной инспектор назначается на должность приказом главы муниципального образования и подотчетен главе муниципального образования и (или) главному муниципальному инспектору. Для обеспечения объективности проверок лесничего по мнению Д. М. Зайцева: «необходима не только независимость его в материальном отношении, но и служебная независимость: последнее может быть достигнуто лишь установлением положения, что должность членов лесохранкомитета снимаема только по суду». Данное высказывание на сегодняшний день достаточно актуально и вполне может быть применено и в отношении современных муниципальных лесных инспекторов.
Муниципальные лесные инспектора при осуществлении муниципального лесного контроля и надзора, по общему правилу, имеют право:
• пресекать и предотвращать нарушения лесного законодательства в установленном порядке;
• осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства;
• взаимодействовать с прокуратурой и составлять ежегодного сводный план проведения плановых проверок;
• составлять по результатам проверок акты о лесонарушениях с последующей их передачей в государственные надзорные органы, следственные органы МВД и прокуратуру с целью ознакомления гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, использующих лесные участки, с результатами таких проверок;
• давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений лесного законодательства на территории муниципального образования и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;
• уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и выявленных нарушениях на территории муниципального образования;
• составлять в отношении? нарушителей законодательства в сфере охраны леса протоколы об административных правонарушениях;
• осуществлять иные предусмотренные действующим законодательством права. Муниципальные лесные инспекторы проводят контрольно-надзорные мероприятия в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» посредством проверок: плановая проверка (ст.9), внеплановая проверка (ст.10), документарная проверка (ст.11), выездная проверка (ст.12).
В ходе таких проверок проверяется состояние зеленых насаждений на земельных участках, прилегающих к зданиям и сооружениям, эксплуатируемых учреждениями образования, здравоохранения и различными хозяйствующими субъектами. Так, при обнаружении в результате проверки сухостойных деревьев, которые необходимо вырубить в целях обеспечения безопасности здоровью и жизни населения, транспортных средств и сохранения остальных здоровых зеленых насаждений выдается предписание по вырубке таких деревьев. При обнаружении суховейных деревьев, проверяющими органов выдается предписание об обрезании усохших веток.
Плановая проверка проводится в целях выяснения соблюдения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления своей деятельности требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере лесопользования. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемого органом муниципального контроля (надзора) в соответствии с его полномочиями ежегодного плана. Утвержденный руководителем органа муниципального лесного контроля (надзора) ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте такого органа в сети «Интернет» либо иным доступным способом в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Основанием для включения в ежегодный план проведения плановых поверок является истечение трех лет со дня государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
О проведении плановой проверки юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, уведомляются органом муниципального лесного контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения руководителя, заместителя руководителя органа муниципального лесного контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
Внеплановые проверки проводятся:
• для проверки исполнения предписаний соответствующих государственных инспекторов по использованию и охране лесов, об устранении ранее выявленных правонарушений, а также предписаний иных должностных лиц в случаях наделения их законодательством такими полномочиями в области лесных отношений;
• в случае обнаружения в ходе осуществления муниципального и (или) государственного лесного контроля достаточных данных, указывающих на наличие правонарушений;
• в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц или граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений лесного законодательства.
Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган муниципального лесного контроля, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
О поведении внеплановой проверки муниципальный орган должен уведомить органы прокуратуры. В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.
Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, граждан устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органа муниципального лесного контроля.
Документарная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности, по месту использования гражданином лесного участка.
Результаты проверки, содержащие информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную тайну, оформляются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля. Так, в соответствии с ч.8 ст.1 юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок, куда должностные лица контролирующих органов, в свою очередь, обязаны вносить соответствующую запись. Такая процедура позволит предотвратить проведение проверок соблюдения одних и тех же требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя со стороны нескольких контролирующих органов. Мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан проводятся на основании распоряжения или приказа главы муниципального образования. Такой приказ или распоряжение могут предусматривать как проведение одного, так и нескольких мероприятий в рамках осуществления муниципального лесного контроля и надзора.
При проведении мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору могут присутствовать представители других заинтересованных органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций и объединений, специалистов, потерпевших или их законных представителей, свидетелей, переводчик и другие лица на основании списка, подписанного муниципальным лесным инспектором. Мероприятие по муниципальному лесному контролю и надзору проводится с участием представителей проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя) либо гражданина. Отсутствие руководителя организации или замещающего его лица не может служить причиной для переноса проведения проверки при наличии других должностных лиц или работников организации. При отказе от реализации своего права присутствия при проведении мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору проверка может быть осуществлена муниципальным лесным инспектором без участия представителей проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя) либо гражданина, о чем делается соответствующая запись в акте проверки.
Так как в соответствии с п.1 ст.21 и п. ст.25 Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» присутствие руководителя или представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя на проверке является не только правом, но одновременно и обязанностью, то лица, участвующие в мероприятии по муниципальному лесному контролю (надзору), обязаны известить муниципального инспектора о причинах неявки или невозможности участвовать в мероприятии по муниципальному лесному контролю и надзору и представить доказательства уважительности этих причин. В случае признания неявки уважительной проверка может быть отложена.
Таким образом, из анализа положений данного нормативного акта следует, что проверка может быть осуществлена муниципальным лесным инспектором без участия представителей проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя) либо гражданина только в случае, если данное лицо не предоставило обоснованных доказательств причин своей неявки и заранее не известило об этом орган муниципального лесного контроля (надзора).
Юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, в отношении которых проводятся мероприятия по муниципальному лесному контролю (надзору), обязаны обеспечивать муниципальным лесным инспекторам доступ на объекты, подлежащие такому контролю, и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки.
Мероприятие по муниципальному лесному контролю и надзору в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина должно быть проведено в срок до тридцати дней или иной срок, указанный в распоряжении, но не превышающий тридцати дней. В случае необходимости срок проведения мероприятия по муниципальному лесному контролю (надзору) может быть продлен распоряжением главного муниципального инспектора в области лесного контроля (надзора) муниципального образования на срок до одного месяца. В регламентах некоторых муниципальных образованиях предусмотрена возможность продления сроков контрольно-надзорных мероприятий в случае привлечения научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других организаций для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и подготовки заключений, связанных с предметом проводимой проверки, распоряжением главного муниципального инспектора в области лесного контроля (надзора). Такая возможность продления сроков очень важна, так как сроки получения результатов экспертизы (в том числе и экологические), проводимые в отношении объектов лесного контроля (надзора) могут варьироваться в зависимости от характера, состава, состояния и объема исследуемого материала.
Результаты мероприятий по муниципальному лесному контролю и надзору могут быть обжалованы лицом, в отношении которого проводилась проверка, главному муниципальному инспектору в области лесного контроля и надзора городского поселения путем подачи жалобы в десятидневный срок со дня составления акта. Жалоба рассматривается в десятидневный срок со дня ее поступления.
По результатам рассмотрения жалобы выносится одно из следующих определений:
• об оставлении жалобы без удовлетворения;
• об удовлетворении жалобы и отмене результатов мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору.
Акт проверки подписывается должностным лицом (лицами), осуществляющими мероприятия по контролю. При проведении проверки совместно с иными контрольными органами акт проверки подписывается представителями указанных контрольных органов. Один экземпляр акта проверки с копиями приложений вручается физическому лицу, руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку, либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении. К акту проверки (в зависимости от вида нарушения) могут прилагаться результаты осмотра объектов лесного фонда, акты об отборе образцов (проб), обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований и экспертиз, объяснения лиц, в чьих действиях имеются признаки нарушения действующего законодательства и должностных лиц органов государственного и/или муниципального контроля (надзора) и другие документы или их копии, связанные с результатами проверки.
Должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Эффективность муниципального контроля
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации в отношении объектов земельных отношений осуществляется государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль.
Полномочия по осуществлению государственного земельного надзора на территории Вологодской области возложены на Управление Росреестра по, Управление Росприроднадзора, Управление Россельхознадзора по.
Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления городских поселений, городских округов, муниципальных районов.
Управление Росреестра и органы местного самоуправления в рамках осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля могут проконтролировать соблюдение проверяемым лицом требований земельного законодательства, в частности выполнение требований о недопущении самовольного занятия земельного участка, об использовании земель по целевому назначению (неиспользованию земельных участков, предназначенных под строительство, садоводство, огородничество).
В случае выявления нарушений земельного законодательства материалы проверки передаются в Управление Росреестра для привлечения к административной ответственности.
Следующие изменения связаны с Законом №3580-ОЗ «О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории» произошло перераспределение контрольных полномочий между органами муниципального земельного контроля муниципальных районов и сельских поселений. Сегодня проведение контрольных мероприятий возложено на органы муниципального земельного контроля городских поселений, городских округов и муниципальных районов.
Вместе с тем, при реализации положений указанного закона органы местного самоуправления не смогли выйти на новый качественный уровень осуществления муниципального земельного контроля, в некоторых районах показатель эффективности снизился.
Анализ полученных от органов местного самоуправления материалов проверок свидетельствует, что основную часть нарушений (90 %) составляют нарушения, связанные с самовольным занятием земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок; 7 % - нецелевое использование земельного участка, 3 % неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества.
Цели муниципального контроля
Целью муниципального финансового контроля является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования денежных средств и материальных ресурсов, обеспечивающее основания для принятия корректирующих мер, в отдельных случаях – для привлечения виновных к ответственности, получения возмещения причиненного ущерба, осуществления мероприятий по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
Основными задачами муниципального финансового контроля являются:
1) контроль над полнотой и своевременностью формирования и исполнения бюджета города по доходам и расходам, достоверностью финансовой отчетности;
2) контроль над соблюдением законодательных и нормативных правовых актов, стандартов и правил формирования, распределения и использования муниципальных финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины;
3) контроль над экономической обоснованностью, правомерным, целевым и эффективным использованием муниципальных финансовых и материальных ресурсов, в том числе муниципального имущества, приватизацией муниципального имущества;
4) контроль над предоставлением и использованием налоговых льгот, кредитных и заемных средств, привлеченных под гарантии города, а также иных форм муниципальной поддержки;
5) контроль над соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств;
6) контроль над состоянием муниципального внутреннего долга;
7) контроль нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих доходы и расходы бюджета города, связанных с управлением и распоряжением иными видами муниципального имущества;
8) контроль над полнотой и своевременностью осуществления мер по устранению выявленных нарушений, выполнением решений, принятых органами местного самоуправления по результатам ревизий и проверок.
Контроль над эффективностью расходования, использования муниципальных денежных средств и имущества направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно органами местного самоуправления и получателями муниципальных средств расходуются, используются муниципальные денежные средства и имущество, полученные для выполнения возложенных функций и поставленных задач. Предметами такого контроля являются также административная и организационная системы органов местного самоуправления и получателей муниципальных средств.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
