Механизмы природопользования и охраны окружающей среды
В соответствии с современными представлениями, ООС можно обеспечить лишь путем принятия комплекса организационных, правовых и экономических мер, направленных на снижение уровня вредного воздействия человеческой деятельности на природу.
Этот комплекс мер принято рассматривать как механизм ООС. Практика последних лет убедительно доказала, что приоритет какого-либо направления, например ужесточение ответственности за неправомерное загрязнение ОС, не приводит к положительным сдвигам в ее состоянии. Поэтому в названный комплекс мер должны входить меры различного характера — от наказания до поощрения — с неуклонным совершенствованием самого механизма управления.
Таким образом, механизм природопользования и ООС можно определить как находящиеся в тесном взаимодействии и, в силу этого, рассматриваемые в качестве единого целого правовые, а также организационные и экономические меры, регулируемые нормами экологического права, направленные на ООС, рациональное природопользование, обеспечение благоприятных условий жизни человека и защиту его основных экологических прав и свобод.
Механизм природопользования и ООС состоит из семи основных элементов, каждый из которых является относительно самостоятельным:
Организационно-правовой (управленческий) механизм включает в себя две группы системообразующих инструментов:
1) институционный, в который входит система государственных органов управления;
2) функциональный, включающий различные формы управления: экологические сертификация, лицензирование, контроль и др.
Экономико-правовой механизм включает в себя систему экономических стимулирующих инструментов (способов и мер воздействия).
Правовой механизм образуют такие правовые институты, как юридическая ответственность за нарушения законодательства в области ООС и возмещение вреда, причиненного ОС.
Механизм особой охраны включает в себя систему специальных установленных государством мероприятий по защите:
а) особо охраняемых природных территорий и объектов (природно-заповедный режим);
б) особо опасных зон — экологически неблагоприятных территорий (чрезвычайный режим).
Идеологический механизм представляет собой совокупность мер по экологическому воспитанию, образованию и культуре. В данном случае идеологический механизм ООС рассматривается наряду с другими — как их часть.
Общественный механизм состоит из системы организационно-правовых, экономических и идеологических мер по ООС, осуществляемых общественными организациями и населением.
Международно-правовой механизм может быть универсальным или региональным в зависимости от государств участников и включает в себя:
1) конвенционные инструменты (двухсторонние и многосторонние договоры);
2) институционные инструменты (международные организации, их органы,
Главным механизмом воздействия общества на систему «человек природа» является механизм государственного управления в области природопользования и ООС. Он включает в себя различные формы экологического контроля за состоянием, охраной и рациональным использованием природы, то есть всю совокупность предпринимаемых компетентными органами и уполномоченными лицами действий, направленных на обеспечение рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения и восстановления благоприятного состояния ОС, соблюдение, а также защиту экологических прав юридических и физических лиц.
Целью управления является обеспечение ООС и рационального природопользования, принятие сбалансированных решений социально-экономических задач, сохранение биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения нынешних и будущих поколений, укрепления правопорядка в области ООС и обеспечения экологической безопасности.
В сфере ООС существуют различные виды управления: общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное (в том числе муниципальное), реализующие специальные функции:
1. Функции общественного управления:
а) участие граждан и общественных объединений в принятии экологически значимых решений;
б) общественная экологическая экспертиза;
в) общественный экологический контроль.
2. Функции производственного управления:
а) планирование;
б) учет вредных воздействий на природу;
в) координация природоохранной деятельности;
г) экологический контроль;
д) локальное нормотворчество.
3. Функции отраслевого (ведомственного) управления — реализуются через деятельность соответствующих отраслевых органов управления.
4. Функции государственного управления (гл. II Закона об ООС) сводятся к следующему:
а) установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области ООС и координация их деятельности;
б) разработка и издание законов и иных нормативных актов в соответствии с уровнем государственного органа, осуществляющего управление;
в) объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия;
г) управление природными ресурсами;
д) установление порядка осуществления государственного мониторинга ОС;
е) разработка и утверждение нормативов (экологическое нормирование);
ж) экологическая экспертиза;
з) экологическое лицензирование;
и) экологическая сертификация;
к) экологический аудит;
л) экологический контроль и др.
Государственное управление основывается на следующих основных принципах:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
— соблюдение прав человека на благоприятную ОС, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
— законность;
— «экологизация экономики и экономизация экологии»;
— административно-территориальный (бассейновый — применительно к территории бассейнов морей, рек, озер);
— ответственность органов государственной власти (всех уровней) за обеспечение благоприятной ОС и экологической безопасности на соответствующих территориях;
— презумпция экологической безопасности в любой деятельности;
— платность природопользования и возмещение вреда ОС;
— комплексность;
— разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций и др.
Система и компетенция государственных органов управления охраной окружающей среды
Закон об ООС определяет систему органов управления охраной окружающей среды как систему органов федеральной государственной власти общей и специальной компетенции. К органам федеральной государственной власти общей компетенции относятся: Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации (ст. 56 Закона). Специально уполномоченные федеральные государственные органы (ст. 7 Закона) — органы государственного управления, осуществляющие свои функции на всей территории России самостоятельно и через свои территориальные органы.
Среди последних можно выделить три группы:
1. Органы общего (комплексного) государственного экологического управления:
— Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), созданное постановлением Правительства Российской Федерации Ш 726 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» (далее Положение о МГ1Р). МПР России управляет государственным фондом недр, водным и лесным фондом. Федеральная служба земельного кадастра (Росземкадастр), созданная постановлением Правительства Российской Федерации № 22 «Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России» и Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Мингосимущество России) осуществляющие управление государственным земельным фондом. Федеральная служба России по гидрометеорологии (Росгидромет).
2. Функциональные органы государственного экологического управления реализуют специальные задачи. К ним относятся:
— Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России);
— Министерство обороны (Минобороны России);
— Министерство внутренних дел (МВД России);
— Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС России);
— Государственный комитет по рыболовству (Госкомрыболовство России);
— Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу ОС (Росгидромет);
— Федеральный горный и промышленный надзор (Госгортехнадзор России);
— Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России);
— Государственный фонд данных о состоянии ОС, ее загрязнении (создан постановлением Правительства РФ № 1410 «О создании и ведении единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении»),
3. Координационные специально уполномоченные органы государственного управления, осуществляющие свою деятельность в соответствии с постановлениями Правительства:
— Правительственная комиссия по ОС и природопользованию (создана Постановлением Правительства РФ № 138 «О правительственной комиссии по природопользованию и охране окружающей и природной среды» с изм.);
— Экспертный совет при Правительстве РФ, созданный постановлением Правительства РФ;
— Государственный Центр экологических программ МПР России, созданный постановлением Правительства РФ № 654.
Рассмотрим основные функции федеральных органов исполнительной власти в сфере ООС.
МПР России. В соответствии с п. 1 Положения о МПР, оно является:
— федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;
— специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции — в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;
— федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.
МПР осуществляет свои полномочия непосредственно и через свои территориальные органы. В ведении МПР находятся различные предприятия, особо охраняемые природные территории, специализированные инспекции (например, Государственная природоохранная морская служба, Специализированная морская инспекция Хабаровского края и др.), научно-исследовательские учреждения и иные организации.
Основными задачами МПР России являются:
1) разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, ООС и обеспечения экологической безопасности;
2) разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики России в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующие, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение;
3) координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования, особо охраняемых природных территорий, обращения с отходами (за исключением радиоактивных);
4) комплексная оценка и прогнозирование состояния ОС и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией;
5) организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства России в международных организациях и участия в международных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции МПР, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды.
МПР, решая поставленные перед ним задачи, выполняет различные функции (п. 6 Положения о МПР) в области:
— реализации государственной политики в сфере природопользования и ООС;
— управления государственным фондом недр;
— управления использованием и охраной водного фонда;
— управления использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов и ведением лесного хозяйства;
— охраны окружающей природной среды;
— обеспечения деятельности Министерства, его территориальных органов и организаций, находящихся в его ведении.
Решения МПР России и его территориальных органов, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для органов исполнительной власти, организаций и граждан.
МПР возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом по представлению Председателя Правительства России.
В МПР образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, входящих в нее по должности, а также других руководящих работников центрального аппарата министерства, его территориальных органов и находящихся в ведении министерства организаций. В состав коллегии могут включаться представители других федеральных органов исполнительной власти, ученые и специалисты.
В МПР создаются научно-технический, экспертные и другие советы, временные рабочие комиссии и группы.
МГР России издает в пределах своей компетенции в установленном порядке приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции и положения (в случае необходимости совместно с другими федеральными органами исполнительной власти), дает указания и организует контроль за их исполнением.
Росземкадастр и Минимущество России — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственную политику в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; организуют и проводят работы, связанные с приватизацией земель; осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; организуют и проводят работы по землеустройству, организуют выполнение научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель; создают банки данных о федеральных и других землях; разрабатывают меры по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.
Госкомрыболовство России действует на основе постановления Правительства РФ № 147 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству» (№ 572) и осуществляет комплексный анализ социально-экономического и научно технического развития рыбного хозяйства страны.
Росгидромет создан постановлением Правительства РФ № 555 «О Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.
В соответствии с п. 4 Положения о Росгидромете его основными задачами являются:
1) обеспечение потребностей государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической и гелиогеофизической информации, а также в информации о загрязнении окружающей природной среды;
2) организация мониторинга состояния ОС, ее загрязнения (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве, загрязнения ОС, включая радиоактивное, комплексного фонового мониторинга и космического мониторинга состояния природных объектов, государственного мониторинга континентального шельфа, государственного мониторинга исключительной экономической зоны);
3) оценка и прогноз изменений климата, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов Российской Федерации и субъектов Федерации;
4) исследование гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши, в Мировом океане, Арктике и Антарктике, околоземном космическом пространстве;
5) организация и проведение работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы в целях их регулирования и уменьшения возможного вреда от данных процессов населению и экономике;
6) государственный надзор за проведением организациями независимо от их организационно-правовой формы работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на всей территории Российской Федерации.
Отдельные функции в сфере ООС и природных ресурсов выполняют другие государственные органы.
В Минобороны России образовано Управление экологии и специальных средств защиты. В округах и по видам, родам войск имеются специальные экологические инспекции. Их главная задача — организация и координация природоохранительной деятельности в Вооруженных Силах с целью максимального уменьшения последствий военной деятельности на ОС, обеспечение защиты личного состава, действующего в экстремальных условиях. Управление имеет свою программу, ставшую разделом Концепции экологической безопасности России. Оно разрабатывает рекомендации для каждого вида, рода войск, включающие обязательную экологическую экспертизу при проведении учений.
МЧС России имеет войска, спасательную технику и авиацию, а также различные подразделения, способные к быстрым действиям в случае возникновения любых чрезвычайных ситуаций.
Согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РФ к его функциям относятся:
1) руководство, но поручению Правительства работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и их последствий;
2) участие в подготовке предложений по разработке, развитию и размещению производительных сил, проектов планировки и застройки территории с учетом радиационных, социально-экономических и других факторов, направленных на защиту населения и ОС в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
3) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по проведению поиска и спасения людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, химических и радиоактивных веществ на море и во внутренних водоемах страны и др.
В реализации требований Закона РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» важная роль принадлежит Минздраву России, возложены функции санитарно-эпидемиологического надзора. Под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения понимается состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности. Минздрав России и его территориальные органы обеспечивает реализацию государственных, региональных и местных программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний населения.
В структуре органов исполнительной власти субъектов Федерации могут создаваться органы по ООС и развитию рационального природопользования. Например, Распоряжением мэра Москвы был создан Департамент природопользования и ООС Правительства Москвы.
Экологический мониторинг и другие источники экологической информации
Закон об ООС в ст. 1 определяет мониторинг ОС (экологический мониторинг) как комплексную систему наблюдений за состоянием ОС, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. Как частный случай экологического мониторинга Закон об ООС выделяет государственный экологический мониторинг, который осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Различают фоновый мониторинг, направленный на слежение за природными явлениями, протекающими в естественных условиях (без антропогенного влияния), осуществляющийся на базе биосферных заповедников; импортный мониторинг, направленный на слежение за антропогенным воздействием в особо опасных зонах.
В настоящее время создана и продолжает совершенствоваться система органов управления ООС. Например, Росгидромет наблюдает за происходящими в природной среде физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, для обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в ОС и прогнозами ее состояния.
В целом служба мониторинга осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами в области ООС при участии министерств и ведомств через систему наблюдения в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, а также в космическом пространстве. Таким образом, например, Росгидромет, МПР и их территориальные органы, Минздрав и подведомственные ему учреждения госсанэпиднадзора организуют и осуществляют в пределах своей компетенции государственный мониторинг атмосферного воздуха как составную часть государственного мониторинга ОС, реализуемого в рамках государственной службы слежения за состоянием ОС.
В соответствии со ст. 5 Закона об ООС в полномочия органов государственной власти Российской Федерации входит установление порядка осуществления государственного мониторинга ОС, формирование государственной системы наблюдений за состоянием ОС и обеспечение функционирования такой системы. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 6 Закона об ООС) отнесены организация и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственного экологического мониторинга, формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием ОС на территориях субъектов Федерации.
Для получения специализированной информации о состоянии ОС органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления могут формироваться территориальные наблюдательные сети. Порядок и условия согласованного функционирования территориальных наблюдательных сетей определяются совместным решением органов исполнительной власти субъектов Федерации и федеральных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.
Положения о мониторинге ОС имеются во всех природ ресурсных нормативных правовых актах.
Следовательно, экологический мониторинг — это один из источников экологической информации на стадии сбора и первоначального системного преобразования информации о процессах, проистекающих в ОС.
К другим систематизированным источникам экологической информации относятся государственные кадастры природных ресурсов, Красная книга, Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ, Государственный доклад о состоянии ООС в России и др.
Государственный учет в области использования природных ресурсов и ООС осуществляется по единой системе органами статистического учета — по видам и подвидам ресурсов (например, по видам земель, вод, лесов и другим объектам природы), их количеству, качеству. Этот первичный учет является базой для более совершенной формы учета и контроля — кадастров природных ресурсов государственного уровня и значения.
Государственные кадастры природных ресурсов и объектов — это своды экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природных ресурсов, составов и категории пользователей. Кадастры представляют собой совокупность количественных и качественных данных о природных ресурсах, их видах и подвидах; наглядных таблиц, диаграмм и схем; световых табло и карт; электронных данных о количественном и качественном составе каждого природного объекта, ресурса, о его составных частях, субъектах прав на них (собственников, владельцев, пользователей, арендаторов). По кадастрам определяются экономическая оценка и бонитировка почв, других природных ресурсов, размеры и виды ренты, платежей, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы и другие показатели, необходимые для рационального использования и охраны природных ресурсов и ОС.
Указанные данные ежегодно уточняются и пополняются в зависимости от изменений в том или ином ресурсе (например, деградация и консервация земель, перевод их из одной категории в другую, уничтожение лесов пожарами, исчезновение или создание новых водоемов, разведка новых месторождений полезных ископаемых). Данные, содержащиеся в кадастрах, являются основой для принятия решения о предоставлении природного ресурса в пользование.
Кадастры ведутся, но отдельным видам и по территориям природных ресурсов.
К кадастрам природных ресурсов по видам относятся следующие:
1. Государственный земельный кадастр. Порядок ведения Государственного земельного кадастра установлен Федеральным законом № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» и в соответствии со ст. 1 данного Закона представляет собой систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации, и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. Постановлением Правительства РФ № 537 установлено, что федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета, расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель, является Росземкадастр.
2. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых в соответствии со ст. 30 Закона «О недрах» ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях. Он должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждого месторождения, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых. В соответствии со ст. 32 Закона он составляется и ведется федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальные фонды геологической информации в соответствии с Законом «О недрах», а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
3. Государственный лесной кадастр (ст. 68 ЛК РФ) содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда. Эти данные используются при государственном управлении лесным хозяйством, организации его ведения, переводе лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятии земель лесного фонда, определении размеров платежей за пользование лесным фондом, оценке хозяйственной деятельности лесопользователей и лиц, осуществляющих ведение лесного хозяйства. Ведение государственного лесного кадастра осуществляют федеральный орган управления лесным хозяйством и его территориальные органы. Этот же федеральный орган определяет перечень показателей государственного лесного кадастра и методику экономической оценки лесов. Порядок ведения государственного лесного кадастра определяется законодательством Российской Федерации.
4. Государственный водный кадастр (ст. 79 ВК РФ) представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Он ведется по единой системе и основывается на данных государственного учета вод. Представление данных, подлежащих включению в государственный водный кадастр, в специально уполномоченный государственный орган управления в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, является для водопользователей обязательным.
5. Государственный кадастр объектов животного мира (ст. 14 Закона «О животном мире»). В целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания осуществляется государственный учет объектов животного мира и их использования, а также ведется государственный кадастр объектов животного мира. Он содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные. Пользователи животным миром обязаны ежегодно проводить учет используемых ими объектов животного мира и объемов их изъятия и представлять полученные данные в соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Порядок ведения государственного кадастра объектов животного мира устанавливается Правительством РФ.
6. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий в соответствии со ст. 4 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Он ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета названных территорий при планировании социально-экономического развития регионов. Порядок ведения данного кадастра устанавливается Правительством РФ.
Формирование кадастров природных ресурсов по территориям регламентировано Временным положением о порядке формирования территориальных кадастров природных ресурсов и объектов, утвержденным приказом МПР России № 326.
Другими источниками экологической информации являются Красные книги редких и исчезающих животных и растений; государственный Регистр потенциально опасных химических и биологических веществ; другие документы о загрязнителях ОС. В Российской Федерации в соответствии с ст. 60 Закона об ООС, Федеральным законом от № 52ФЗ «О животном мире» и постановлением Правительства Российской Федерации № 158 «О Красной книге Российской Федерации» ведутся Красная книга Российской Федерации и Красные книги субъектов Российской Федерации.
Красная книга Российской Федерации (далее Красная книга) является официальным документом, содержащим свод сведений о состоянии, распространении и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов (объектов животного и растительного мира), обитающих (произрастающих) на территории России, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Красная книга ведется МПР России и его территориальными органами во взаимодействии с другими органами исполнительной власти, Российской академией наук, а также органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Ведение Красной книги включает:
— сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира;
— организацию мониторинга состояния объектов животного и растительного мира;
— создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира;
— занесение в установленном порядке в Красную книгу РФ (или исключение из нее) объектов животного или растительного мира;
— подготовку к изданию, издание и распространение Красной книги;
— подготовку и реализацию предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков, с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу;
— выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанной с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу;
— выдачу разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу.
Основанием для занесения в Красную книгу или изменения категории статуса того или иного объекта животного или растительного мира служат данные об опасном сокращении его численности и (или) ареала, о неблагоприятных изменениях условий существования этого объекта или другие данные, свидетельствующие о необходимости принятия специальных мер по его сохранению и восстановлению.
Основанием для исключения из Красной книги или изменения категории статуса того или иного объекта животного или растительного мира служат данные о восстановлении его численности и (или) ареала, о положительных изменениях условий его существования или другие данные, свидетельствующие об отсутствии необходимости принятия специальных мер по его сохранению и восстановлению, а также в случае его безвозвратной потери (вымирания).
Учреждение и порядок ведения Красных книг субъектов Российской Федерации определяются нормативными правовыми актами самих субъектов (например, постановлением главы администрации Московской области JYS 257-ПГ установлен порядок ведения Красной книги Московской области, издание которой должно осуществляться не реже одного раза в 10 лет; впервые этот экологический документ.
Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ — способ государственной регистрации этих веществ. Регистр ведется по единой для России системе и включает в себя информацию о назначении, номенклатуре, производстве и применении названных веществ, об их свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Государственной регистрации подлежат потенциально опасные химические и биологические вещества природного и искусственного происхождения, производимые на территории России и закупаемые за рубежом для использования в народном хозяйстве и быту.
Государственная регистрация осуществляется на основе токсиколого-гигиенических и эколого-токсикологических исследований, гигиенической регламентации, гигиенических и экологических нормативов в отношении безопасности веществ для здоровья человека и природных ресурсов, для окружающей среды, а также с учетом мер индивидуальной и коллективной защиты здоровья человека и окружающей среды при производстве и применении (использовании) потенциально опасных химических и биологических веществ.
Порядок ведения данного регистра установлен постановлением Правительства РФ. Кроме того, в приказе Минздрава России № 181 говорится о создании территориальных банков данных потенциально опасных химических веществ при центрах Госсанэпидемнадзора в субъектах Федерации.
Постановлением Правительства РФ № 1410 создан Единый государственный фонд данных о состоянии ОС, ее загрязнении. Основная задача Фонда — накопление и сохранение информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении в целях обеспечения такой информацией отраслей экономики, Вооруженных Сил и населения страны.
Фонд — это упорядоченная постоянно пополняемая совокупность документированной информации о состоянии ОС, ее загрязнении, получаемая в результате деятельности Росгидромета, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации, физических и юридических лиц (независимо от их организационно-правовой формы) в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния ОС и ее загрязнения.
Единый государственный фонд данных составляют документы, содержащие информацию общего назначения и специализированную информацию в области гидрометеорологии и смежных с ней областей. Централизованный учет документов этого фонда, методическое руководство по комплектованию, учету, систематизации документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на электронных носителях осуществляются Всероссийским научно-исследовательским институтом гидрометеорологической информации — Мировым центром данных — в порядке, установленном Росгидрометом.
Государственный доклад о состоянии окружающей среды в Российской Федерации — официальный документ, содержащий информацию о качестве ОС, состоянии природных ресурсов и т. п., предназначенную для государственных органов управления и населения, служащий основой для уточнения приоритетных областей и направлений природоохранной деятельности, а также программ, направленных на улучшение экологической обстановки в России. Разработка доклада осуществляется МПР России с участием заинтересованных министерств и ведомств. Названный доклад (ежегодный) состоит из трех частей: Часть I. Качество природной среды и состояние природных ресурсов; Часть II. Воздействие народного хозяйства на ОС; Часть III. Государственное регулирование природопользования и ООС.
Экологическое нормирование (стандартизация)
В соответствии со ст. 1 Закона об ООС природоохранные нормативы — это установленные характеристики качества ОС и характеристики допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое многообразие. Нормирование в области ООС осуществляется с целью сохранения благоприятной ОС и обеспечения экологической безопасности. Пункт 2 ст. 19 Закона об ООС определяет нормирование как установление нормативов качества ОС, нормативов допустимого воздействия на нее при осуществлении различного рода деятельности, а также в установлении государственных стандартов и иных нормативных документов в этой области. Порядок нормирования (п. 3 ст. 19) устанавливает Правительство РФ.
Другими словами, суть экологического нормирования — установление такого качества ОС, при котором ее экологические системы постоянно и неизменно обеспечивают процесс обмена веществ и энергии между природой и человеком и воспроизводство жизни на планете.
Такое состояние обеспечивается природой путем само регуляции и самоочищения от вредных для нее веществ и явлений.
«Производственный» цикл самой природы построен по принципам безотходного процесса, где конечный продукт служит сырьем для исходного продукта следующего цикла.
Человеческое производство построено на отходной технологии. Конечный продукт, потребляемый в небольшой доле, не служит исходным для следующего цикла, а направляется в отходы. Воздействие человеческого производства на ОС поставило вопрос о регулировании качества той среды, в которой живет и проявляет себя человек.
Под воздействием понимается отрицательная антропогенная деятельность, связанная с реализацией экономических, рекреационных, культурных интересов человека, вносящая физические, химические, биологические изменения в природную среду. Наиболее распространенный вид отрицательного воздействия — загрязнение ОС, под которым принято понимать физическое, химическое, биологическое изменение среды, вызванное антропогенной деятельностью, содержащей угрозу причинения вреда жизни и здоровью человека, состоянию растительного и животного мира, экологических систем природы. Другими видами неблагоприятного воздействия являются негативные изменения, наступающие в результате нарушения государственных стандартов (норм) качества продукции, производства и потребления, а также последствия превышения антропогенной нагрузки на природную среду и т. п.
Экологическое нормирование представляет собой процесс установления компетентными государственными органами показателей предельно допустимого воздействия человека на ОС. Такие показатели называются нормативами. Главная цель экологического нормирования — обеспечение взаимоприемлемого сочетания экономических и экологических интересов. Предельно допустимые нормативы представляют собой компромисс между экологией и экономикой, позволяющий развивать хозяйство и сохранять ОС.
К разработке нормативов в области ООС предъявляются повышенные требования.
В соответствии со ст. 20 Закона об ООС она должна включать в себя:
— проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов;
— проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в установленном порядке;
— установление оснований разработки или пересмотра нормативов;
— осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов;
— формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов;
— оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны ОС.
В систему экологического нормирования и стандартизации в соответствии с Законом об ООС входят:
— нормативы качества ОС (ст. 21);
— нормативы допустимого воздействия на ОС (ст. 22);
— нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов (ст. 23);
— нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение (ст. 24);
— нормативы допустимых физических воздействий на ОС (ст. 25);
— нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26);
— нормативы допустимой антропогенной нагрузки на ОС (ст. 27);
— иные нормативы в области ООС (ст. 28);
— государственные стандарты и иные нормативные документы в области ООС (ст. 29) .
Экологический норматив — установленная величина использования природных ресурсов или техногенного воздействия на экосистемы и отдельные их компоненты, при которой функционально-структурные характеристики экосистем не выходят за пределы естественных изменений. Их основу составляют три показателя: технологический, научно-технический и медицинский.
В основе технологических показателей нормирования лежит способность экономики обеспечивать выполнение установленных пределов воздействия на человека и ОС.
К научно-техническим показателям можно отнести способность технических средств контролировать соблюдение пределов воздействия по всем параметрам.
Медицинским показателем является пороговый уровень угрозы здоровью населения.
Медицинские нормативы качества окружающей природной среды подразделяются на две большие группы:
1) санитарно-гигиенические и
2) экологические нормативы.
1. Санитарно-гигиенические нормативы. С их помощью определяются показатели качества ОС относительно здоровья человека. В эту группу входят предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ, допустимые уровни радиационного воздействия, размеры санитарно-защитных зон. К санитарно-гигиеническим нормативам относятся устанавливаемые в законодательном порядке и обязательные для исполнения всеми ведомствами и организациями допустимые уровни содержания химических соединений в ОС. Данные нормативы охватывают все сферы жизни человека и обязательны для всех субъектов Федерации.
2. Экологические нормативы. Данная группа нормативов устанавливает требования к источнику вредного воздействия,
ограничивая его деятельность. В нее входят предельно допустимые сбросы и выбросы (ПДС и ПДВ), а также технологические, строительные и градостроительные правила, содержащие экологические требования. Контроль за выполнением нормативов ведется системой постов и станций на всей территории России в городах и поселках городского типа по основным компонентам загрязнения: пыли, окиси углерода, окислам азота, двуокиси серы (эти компоненты составляют более 90 % в объеме выбросов и, как правило, превышают допустимый уровень во всех городах России).
Таким образом, нормативы качества ОС устанавливаются для оценки состояния ОС с целью сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.
К ним в соответствии с п. 2 ст. 21 Закона об ООС относятся:
— нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния ОС, включая нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных;
— нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния ОС, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;
— нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния ОС, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества ОС, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;
— иные нормативы качества ОС.
При установлении всех этих нормативов учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий и особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природное значение.
Нормативы предельно допустимых концентраций устанавливаются для химических веществ, микроорганизмов и других биологических веществ. Показатели их нормируются в атмосферном воздухе, воде, почве. Для каждого загрязняющего вещества установлены два норматива: максимально разовая и среднесуточная ПДК. Максимально разовая ПДК устанавливается для предупреждения рефлекторных реакций у человека (ощущение запаха, изменение биоэлектрической активности головного мозга, световой чувствительности глаз и др.) при кратковременном воздействии атмосферных загрязнений (до 20 мин), а среднесуточная ПДК — с целью предупреждения общетоксического, канцерогенного и иного действия на человека.
Нормативы ПДК вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния ОС в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира. Другими словами, нормативы ПДК вредных веществ должны разрабатываться таким образом, чтобы исключить причинение вреда здоровью человека, животному и растительному миру. Государственные природоохранные органы должны при разработке соответствующих нормативов строго следовать этому правилу. Следует отметить, что, например, средние за год концентрации загрязняющих веществ превысили установленные нормы ПДК в воздухе 205 городов с населением 65,4 млн. человек. Наиболее сильное загрязнение воздуха отмечается в Москве, Екатеринбурге, Красноярске, Магнитогорске, Новосибирске, Челябинске и Кемерово. Однако из-за сокращения общего объема производства в Москве впервые за последние десятилетия отмечено снижение вредных выбросов в атмосферу на 5%, причем 92,3% вредных выбросов в воздух столицы пришлось на долю автомобильного парка. Особенно неблагоприятное состояние воздушной среды отмечается на транспортных развязках и автомагистралях городов. Наибольшую опасность для человека представляет свинец, соединения которого используют в качестве антидетонационных присадок к бензину.
Если говорить о химическом загрязнении, то здесь существенную роль играют устаревшие технологии и высокий уровень износа оборудования предприятий, проблема хранения и переработки опасных отходов.
С учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы ПДК.
Следующая группа нормативов включает в себя нормативы допустимого воздействия на ОС. К ним в соответствии со ст. 22 Закона об ООС относятся следующие: допустимые выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов; образование отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; допустимые физические воздействия (предельно допустимый уровень тепла, шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей); допустимое изъятие компонентов природной среды; допустимая антропогенная нагрузка на ОС; иное допустимое воздействие на ОС при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации в целях охраны ОС.
Для того чтобы не допустить загрязнения атмосферы и водоемов, определяют ПДВ и ПДС, которые разрабатываются для каждого источника вредного воздействия. ПДВ и ПДС устанавливают по источникам выбросов (сбросов) на основе их инвентаризации; их разработка ведется региональными органами охраны природы. Проекты нормативов выбросов и сбросов разрабатываются и самими предприятиями с учетом рассеивания вредных веществ в атмосфере и очистки сточных вод.
Нормативы ПДВ включают в себя:
— нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения согласно действующим нормативам ПДК вредных веществ в ОС;
— нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий, устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую природную среду;
— нормативы ПДК радиационного воздействия — содержания радиоактивных веществ в ОС и продуктах питания, предельно допустимого уровня радиационного облучения населения, устанавливаются в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда человека;
— предельно допустимые нормы применения в сельском хозяйстве агрохимикатов (минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и др.) устанавливаются в дозах, обеспечивающих соблюдение нормативов предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, охрану здоровья, сохранение генетического фонда человека, растительного и животного мира;
— нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания устанавливаются путем определения минимально допустимой дозы, безвредной для здоровья человека, по каждому используемому химическому веществу и при их суммарном воздействии.
Кроме вышеназванных нормативов существуют предельно допустимые нормы нагрузки на ОС (ПДН). Этот норматив особенно важен при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов. Он вводится для обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населения, недопущения разрушения естественных экологических систем. Для определения допустимого воздействия большое значение имеет емкость природной среды, или ее способность перенести антропогенную нагрузку без нарушения своей экологической функции. Главная цель применения ПДН состоит в том, чтобы сочетать хозяйственную и рекреационную деятельность с охраной природы.
В целях ООС в России разработан целый ряд видов санитарно-защитных зон, создаваемых между жилыми домами и предприятиями, водоохранные зоны (рек, озер, водохранилищ), зоны охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей и т. д. Эти зоны выполняют две основные функции: охранительную и оздоровительную, для них законодательство предусматривает как специальный режим, так и нормативы их размеров.
В соответствии с санитарной классификацией предприятий, производств и объектов («Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов») устанавливаются размеры санитарно-защитных зон, отделяющих их от жилой застройки, для предприятий, их отдельных зданий и сооружений с технологическими процессами, являющихся источниками выделения в ОС вредных веществ, а также источниками шума, вибрации, инфразвука, статического электричества.
Санитарные правила содержат ряд условий, при которых размер санитарно-защитной зоны может быть увеличен, но не более чем в три раза. По решению Главного санитарного врача Российской Федерации размеры санитарно-защитной зоны могут быть уменьшены, если снизился уровень шума и других вредных физических воздействий на ОПС либо произошло перепрофилирование предприятия и в связи с этим — изменение класса вредности.
Размеры санитарно-защитных зон для отдельных групп или комплексов крупных предприятий I и II классов химической, нефтеперерабатывающей, металлургической, машиностроительной и других отраслей промышленности, а также тепловых электрических станций устанавливаются в каждом конкретном случае по совместному решению Департамента санитарно-эпидемиологического надзора при Минздраве и Госстроя России.
Размер санитарно-защитной зоны для предприятий, зданий, сооружений, в которых производятся работы с применением радиоактивных веществ, устанавливается в соответствии с санитарными правилами работы с радиоактивными веществами и источниками ионизирующих излучений, утвержденными в установленном порядке.
Размеры санитарно-защитных зон определяются по расчету рассеивания в атмосфере вредных веществ с учетом суммарного загрязнения наружного воздуха, то есть фонового загрязнения. Фоновое загрязнение атмосферного воздуха в районе предполагаемого строительства или реконструкции предприятия устанавливается местными органами санитарно-эпидемиологической службы и представляется проектным организациям для учета при определении санитарно-защитных зон предприятий.
Санитарно-защитные зоны запрещается использовать для расширения промышленной площадки предприятия (размещать на этой территории отвалы, свалки, хранить отходы производства) и развития жилого комплекса. Кроме того, в этих зонах запрещается размещать садово-огородные участки, спортивные сооружения, парки, детские сады и школы.
В санитарно-защитной зоне допускается размещение предприятий, их отдельных зданий и сооружений с производствами меньшего класса вредности, чем предприятия, для которых установлена санитарно-защитная зона (например, пожарное депо, бани, прачечные, гаражи, склады и т. д.). Здесь могут размещаться также стоянки для общественного и индивидуального транспорта, коммуникации, линии электропередач, нефти и газопроводы, артезианские скважины для технического водоснабжения, водо-охлаждающие сооружения, сооружения для подготовки технической воды, водопроводные и канализационные насосные станции, сооружения оборотного водоснабжения, подземные резервуары, питомники растений для озеленения предприятий и санитарно-защитной зоны.
Наряду с санитарно-защитными зонами существуют охранные зоны заповедников и национальных парков, зеленые зоны крупных городов, лесопарковые, защитные зоны вдоль берегов малых рек, зоны экологического бедствия (например, после аварии на Чернобыльской АЭС).
По функциональному назначению санитарно-защитные зоны можно разделить на четыре группы:
1. Санитарно-защитные зоны и зоны наблюдения, в которых осуществляется контроль за радиационной обстановкой, создаются для защиты населения в районе размещения ядерной установки, радиационных источников или пунктов их хранения. Правовой режим таких зон закреплен в ст. 31 Федерального закона «Об использовании атомной энергии».
2. Водоохранные зоны рек, озер, водохранилищ — территории, примыкающие к акватории водного объекта, на которых устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира («Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных полосах» утверждено постановлением Правительства РФ). Ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос (от 50 до 500 и более метров) устанавливается в зависимости от водного объекта: для морей — от максимального уровня прилива; для болот — от их границы, а для рек и стариц — от среднемноголетнего уреза воды в летний период и от протяженности (в км) от их истока.
3. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения — территории, где установлен особый санитарно-эпидемиологический режим для предотвращения ухудшения качества воды из источников централизованного хозяйственно-питьевого снабжения и охраны водопроводных сооружений. Эти зоны делятся на три пояса, в каждом из которых действует особый режим:
- Первый пояс — «зона строгого режима» охватывает территорию, на которой расположен источник водоснабжения, водозаборное сооружение, водопроводящий канал и водопровод в пределах участка забора воды и расположения водопроводных сооружений. Здесь запрещается проживание и временное нахождение посторонних лиц, а также любое строительство, кроме связанного с техническим обеспечением водопровода.
- Второй пояс — «зона ограничений», охватывающая территорию, непосредственно окружающую источник водоснабжения и его притоки, шириной до 1000 м. В этом поясе запрещается любое вредное использование территории, а работы, связанные со строительством, согласовываются с органами Госсанэпидемнадзора.
- Третий пояс — «зона наблюдения», которая охватывает смежную со вторым поясом территорию шириной до естественного водораздела, но не менее 35 км. Этот пояс вводится с противоэпидемиологической целью и предназначен для предотвращения распространения инфекционных заболеваний через водопровод.
4. Округа санитарной (горно-санитарной) охраны, устанавливаемые для охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов (особо охраняемые природные объекты и территории) в соответствии с Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным постановлением Правительства РФ.
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны — это особо охраняемая природная территория с установленным в соответствии с законодательством режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Округа горно-санитарной охраны устанавливаются для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.); в остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны.
В составе округа выделяется до трех зон с разным правовым режимом. Если в лечебно-оздоровительной местности и курорте федерального значения нет природных лечебных ресурсов, требующих строгой охраны, количество зон может быть сокращено до двух.
Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (скважин, источников), лечебных грязей, а также для оборудования лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий. На этой территории запрещается проживание людей и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, кроме тех работ, которые связаны с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасной и рациональной технологии. На территории зоны разрешается выполнять горные, земляные, берегоукрепительные и другие работы, строить сооружения, если это связано с эксплуатацией природных лечебных ресурсов и не наносит им ущерба.
Режим второй зоны устанавливается для территорий, с которых происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам, для парков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений. На этой территории запрещается размещать объекты и сооружения, которые не связаны непосредственно с курортным лечением и отдыхом, а также проводить работы, загрязняющие ОС и приводящие к истощению природных лечебных ресурсов.
Режим третьей зоны определяется для ближайших областей питания минеральных вод, а также для территорий, которые обеспечивают защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия. На этой территории вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, которая приводит к загрязнению ОС, природных лечебных ресурсов и их истощению. При этом допускаются только те виды работ, которые не оказывают отрицательного воздействия на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.
Другая группа нормативов — это нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды. В соответствии со ст. 26 Закона об ООС такие нормативы устанавливаются в соответствии с ограничением объема изъятия названных компонентов в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Порядок их установления определяется земельным, водным, лесным законодательством, а также законодательством о недрах, о животном мире и иным законодательством в области ООС, природопользования, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов и другими законами и нормативно-правовыми актами.
Нормативы использования (изъятия) природных ресурсов обеспечивают предупреждение истощения природных ресурсов (с учетом их самовосстановления), предотвращение нарушений равновесия в ОС.
Лимиты на природопользование — система экологических ограничений по территориям, представляющая собой, установленные государственными органами для предприятий природопользователях на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в ОС и размещения отходов производства.
Требования о нормировании предельного использования (изъятия) отдельных природных ресурсов устанавливаются в природно-ресурсных правовых актах (ст. 90, 110 ВК РФ; ст. 62 ЛК РФ; ст. 17 Закона «О животном мире» и др.).
Лимиты природопользования выражаются в установлении размеров земельных участков, объемов выемки минеральных ресурсов из недр, воды из водоемов, расчетной лесосеки в лесозаготовках, квот в охоте и рыболовстве.
Нормы отвода земельных участков для различных целей были установлены Госстроем СССР и остаются в силе. Это нормы: для автомобильных дорог (СН 46774), железных дорог (СН 46874), аэропортов (СН 45774), для канализаций (СН 45673), трубопроводов (СН 45273), мелиоративных каналов (СН 47475), нефтяных и газовых скважин (СН 45974), линий связи и электросетей (СН 46174, 46574) и др. Размеры других земельных участков (для сельскохозяйственных целей, дачного и жилищного строительства, садоводства и т. п.) определяются в соответствии с земельным законодательством.
В настоящее время в России ЭЭ является единственной узаконенной превентивной мерой, способной не допустить строительства объектов, реализации программ, нормативных актов, иных решений в ущерб экологической безопасности и, следовательно, правам граждан на охрану здоровья и благоприятную ОС.
Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности объекта экологическим требованиям (с использованием данных по оценке воздействия на ОС) и определение допустимости реализации объекта ЭЭ в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на ОС и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.
В соответствии со ст. 3 Закона об ЭЭ она основывается на следующих основных принципах:
— презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
— обязательности проведения экспертизы до принятия решений о реализации ее объекта;
— комплексности оценки воздействия на ОС хозяйственной и иной деятельности и ее последствий;
— обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экспертизы;
— достоверности и полноты информации, представляемой на экспертизу;
— независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий;
— научной обоснованности, объективности и законности заключений экспертизы;
— гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
— ответственности экспертов и других заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экспертизы.
В соответствии со ст. 4 Закона об ЭЭ она может быть двух видов: государственная (обязательная) и общественная (добровольная).
Государственная экологическая экспертиза (ст. 10) организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области ЭЭ в порядке, установленном Законом об ЭЭ и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Федерации и проводится на федеральном уровне и уровне субъектов. В соответствии с Положением о МГР России (п. 6, ч. 7) оно обеспечивает организацию и проведение государственной запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, пред проектной и проектной документации на строительство и реконструкцию водохозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов и их водоохранных зон, проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр.
Объекты государственной ЭЭ федерального уровня закреплены в ст. 11 Закона об ЭЭ (проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на ОС; технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения; проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги и др.); уровня субъектов Федерации — в ст. 12 названного Закона (все виды градостроительной документации; проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ; и др.).
Порядок проведения государственной ЭЭ утвержден постановлением Правительства РФ № 698. Государственная ЭЭ проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномоченным государственным органом в области ЭЭ для конкретного объекта. О процедуре организации и проведении государственной ЭЭ принят приказ МПР России № 648. В этой же связи ранее был принят приказ Госкомэкологии № 280 «Об утверждении Регламента проведения государственной экологической экспертизы».
ЭЭ включает следующие основные стадии:
— представление материалов в МПР России или его территориальные органы;
— регистрация, проверка полноты и достаточности представляемых материалов;
— формирование комиссии государственной ЭЭ;
— подготовка индивидуальных, групповых заключений и сводного заключения экспертизы; подписание и утверждение заключения государственной ЭЭ.
Результатом проведения государственной ЭЭ является заключение — документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на ОС хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта государственной ЭЭ, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение ЭЭ, выданному специально уполномоченным государственным органом. К заключению государственной ЭЭ могут прилагаться особые мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой комиссией заключением. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, подписывается руководителем экспертной комиссии, ее ответственным секретарем, всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия.
За нарушения законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе Законом, об ЭЭ предусмотрена уголовная, административная, материальная и гражданско-правовая ответственность (ст. 31-34). В соответствии со ст. 30 данного закона нарушителями законодательства об ЭЭ могут быть как заказчики документации по ЭЭ и другие заинтересованные лица, с одной стороны, так и руководители специально уполномоченных государственных органов, руководители экспертных комиссий, с другой.
Закон об ЭЭ формулирует следующие нарушения законодательства со стороны заказчика экспертизы:
— непредставление документации на экспертизу;
— фальсификация материалов, сведений и данных, предоставляемых на экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения;
— принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения;
— создание препятствий организации и проведению экспертизы;
— уклонение от предоставления экспертам необходимых материалов, сведений и данных;
— реализация экспортируемого объекта без положительного заключения государственной экспертизы;
— осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение экспертизы.
Нарушения законодательства, допускаемые руководителями специальных государственных органов и руководителями и уполномоченными экспертных комиссий в области государственной экологической экспертизы сводятся к следующему:
— нарушение установленных законодательством правил и порядка проведения экспертизы;
— нарушение порядка формирования и организации деятельности экспертных комиссий;
— неисполнение своих обязанностей;
— нарушение порядка расходования средств, направленных заказчиком на проведение экспертизы;
— несоответствие оплаты выполненных работ их объему и качеству;
— необоснованность выводов заключения экспертизы;
— фальсификация выводов заключения государственной экологической экспертизы и др.
Общественная экологическая экспертиза организуется по инициативе граждан либо органов местного самоуправления и общественных объединений и проводится или до проведения государственной ЭЭ, или одновременно с ней общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является ООС, включая проведение ЭЭ. Заявление этой организации должно быть зарегистрировано органами местного самоуправления.
В настоящее время в России действует ряд крупных природоохранных общественных организаций, среди которых следует назвать, в частности: Всероссийское общество охраны природы (ВООП); Социально-экологический союз (Со ЭС); Конструктивное экологическое движение «Кедр»; Фонд имени В. И. Вернадского.
Экологическое лицензирование
Закон об ООС (ст. 30) предусматривает лицензирование отдельных видов деятельности в области ООС, перечень которых устанавливается федеральными законами.
Экологическое лицензирование — деятельность уполномоченных государственных органов по выдаче лицензий (разрешений) предприятиям, организациям и учреждениям, а также физическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся ООС.
К экологически значимой деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, относятся: непосредственное природопользование и ООС от вредных воздействий (например, экологическое радирование, промышленное рыболовство и др.); деятельность, не являющаяся природоохранной, но имеющая для последней значение (хранение нефтепродуктов, производство дезинфекционных средств и др.).
В России лицензируются следующие виды деятельности в области экологии:
— утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных);
— проведение природоохранных работ на территориях (акваториях), хозяйственных и природных объектах;
— экологическая паспортизация оборудования, производств, предприятий, производственных природных объектов, территорий;
— проведение экологического аудирования производств предприятий, природопользователей и субъектов предпринимательства;
— оценка экологической безопасности материалов, веществ, технологий, оборудования, промышленных производств и промышленных объектов;
— утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение опасных для окружающей природной среды материалов и веществ;
— экологический консалтинг;
— проведение работ по оценке воздействия на ОС проектируемых и действующих предприятий, в том числе разработка раздела «Охрана окружающей среды» в составе пред проект ной и проектной документации.
Документами, отражающими и подтверждающими результаты лицензирования являются:
— лицензии (на комплексное природопользование);
— разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов);
— ордера (лесорубочный, лесной билеты).
Лицензия на комплексное природопользование — документ, устанавливающий экологические требования, ограничения, предельные объемы использования природных ресурсов и загрязнения ОС, условия природопользования для предприятий.
Субъекты Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления утверждают порядок выдачи лицензий на комплексное природопользование соответствующих регионов, территорий. Перечень предприятий, обязанных получить лицензию на комплексное природопользование, устанавливается исполнительными органами власти субъектов Федерации по представлению территориальных органов
МПР России. Критериями отнесения предприятий к указанному перечню служат масштаб хозяйственного воздействия предприятия на окружающую среду, использование предприятием нескольких видов природных ресурсов и степень экологической безопасности вида деятельности.
Лицензия на комплексное природопользование для предприятий, хозяйственная деятельность которых связана с использованием природных ресурсов и объектов, имеющих в соответствии с действующим законодательством федеральное значение, выдается органами МПР России.
Лицензия на комплексное природопользование служит основанием для заключения договора на комплексное природопользование (закрепляющего права на использование природных ресурсов и воздействие на окружающую среду, условия, при которых данная деятельность должна осуществляться, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон) между предприятием и государственным органом исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Федерации.
В лицензии на комплексное природопользование указываются:
— данные о предприятии, получившем лицензию;
— данные о целевом назначении работ, связанных с природопользованием;
— границы территории (земельного участка), предоставляемой для ведения работ, связанных с природопользованием;
— перечень используемых природных ресурсов, лимиты (предельные объемы) их изъятия или использования;
— перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещаемых отходов;
— уровни загрязнения компонентов природной среды до начала хозяйственной деятельности и предельные уровни загрязнения компонентов природной среды;
— план природоохранных мероприятий;
— особые экологические требования, при которых допускается хозяйственная деятельность;
— сроки действия лицензии и установленных в ней экологических ограничений;
— ответственность за несоблюдение предприятием требований и условий, содержащихся в данной лицензии, в порядке, установленном законодательством,
Такая лицензия действует в течение установленного в ней срока, но не более 5 лет. Решение о продлении срока лицензии принимается органами, выдавшими лицензию, на основании письменного заявления предприятия, подаваемого не позднее одного месяца до истечения срока. Решение об отказе в выдаче лицензии (или продлении срока ее действия) должно направляться заявителю в письменной форме с указанием причины отказа.
Бланки лицензий на комплексное природопользование являются документами строгой отчетности, печатаются типографским способом, имеют серию и номер. Лицензия на комплексное природопользование скрепляется подписью и печатью и хранится на предприятии. Копии лицензии находятся в органе, выдавшем лицензию, и в органе исполнительной власти района (города), на территории которого осуществляется природопользование.
Экологические сертификация, аудит и контроль
В соответствии со ст. 31 Закона об ООС экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации и может быть обязательной или добровольной. Обязательная экологическая сертификация проводится в порядке, определенном Правительством РФ.
Экологическая сертификация деятельность специально уполномоченных органов по подтверждению соответствия сертифицированного объекта (продукции, технологических процессов, отходов производства и потребления, природных ресурсов, объектов ОС, экологических услуг) установленным в отношении него экологическим требованиям.
Экологическая сертификация как одна из мер по охране ОС и экологических прав человека имеет сходство с экологической экспертизой, целью которой является определение соответствия объекта экспертизы экологическим требованиям. Отличие между этими мерами — в объекте. Объектами экспертизы всегда являются пред проектные, проектные и предплановые документы, а объектами экологической сертификации — готовая продукция.
С помощью экологической сертификации решается ряд важных задач по обеспечению рационального использования природных богатств, ООС и здоровья людей от вредного воздействия экологически потенциально опасной продукции или услуг.
Она способствует:
— предупреждению появления на рынке и реализации экологически опасных продукции и услуг и соответственно предупреждению вреда ОС;
— внедрению экологически безопасных технологических процессов и оборудования;
— производству экологически безопасной продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, повышению ее качества и конкурентоспособности;
— созданию условий для организации производств, отвечающих установленным экологическим требованиям;
— совершенствованию управления хозяйственной и иной деятельностью;
— предотвращению ввоза в страну экологически опасных продукции, технологий, отходов, услуг;
— интеграции экономики страны в мировой рынок и выполнению международных обязательств.
Экосертификация может быть обязательной (только сертификация экологической безопасности производств предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные технологии) и добровольной (в дальнейшем, по мере развития законодательной базы, отдельные направления добровольной экосертификации будут переводиться в режим обязательной).
Для проведения обязательной экологической сертификации МПР России составляет и утверждает Перечни объектов, подлежащих обязательной экосертификации.
Добровольная экологическая сертификация проводится по инициативе заявителя природо-пользователя или юридического лица, выполняющего распорядительные функции в области использования природных ресурсов, на основе договора между органом по сертификации и заявителем.
Ряд конкретных требований в сфере экологической сертификации установлен Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей». Перечни товаров (работ, услуг), подлежащих обязательной сертификации, утверждаются Правительством Российской Федерации. Общие требования относительно экологической сертификации установлены также в Законе Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг».
Отношения по экологической сертификации регулируются также рядом подзаконных нормативных актов. Это — постановление Правительства Российской Федерации «О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и опасные технологии»; Распоряжение Правительства РФ № 641р «О порядке выдачи сертификатов в сфере охраны атмосферного воздуха»; Порядок проведения сертификации продукции, утвержденный постановлениями Госстандарта России; Положение о порядке экологического контроля автотранспортных средств с введением экологического сертификата автотранспортного единого образца, утвержденное постановлением Правительства Москвы и др.
Регулирование экологической сертификации на федеральном уровне осуществляется на основе таких ведомственных актов, как «Основные положения системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде» (системы экологической сертификации), утвержденные приказом МПР России; Руководящие документы (РД) по природоохранной сертификации: Федеральная система природо охраной сертификации РД 00193 и др.
Государственным органом, ответственным за формирование и реализацию государственной политики в области сертификации в сфере ООС, является МПР России. Для выполнения названных функций МПР созданы специальные подразделения: Руководящий комитет по экосертификации, Научно техническая комиссия по экосертификации, Научно-методический центр системы экологической сертификации. Органами по экосертификации могут быть территориальные подразделения МПР России, подведомственные ему организации или другие независимые организации.
Экосертификаты выдаются на срок до пяти лет. Конкретный срок действия сертификата устанавливает выдающий его орган.
Продукция, на которую выдан сертификат, маркируется знаком соответствия, принятым в Системе экологической сертификации. Знак соответствия ставится на изделие и (или) тару, упаковку, сопроводительную техническую документацию. Право маркирования продукции знаком соответствия предоставляется изготовителю (продавцу) лицензией, выдаваемой органом по сертификации.
Что касается маркировки «экологически чистый продукт» питания, то в мировой практике нет единых правил и договоренностей относительно того, что же считать такой продукцией. Поэтому российский производитель заявлением на упаковке своего продукта подчеркивает, скорее, особые свойства этого продукта (например, «выращено без использования агрохимикатов», «выращено в благополучной в экологическом отношении местности», «не содержит консервантов» и т. п.). Требованиям, предъявляемым к пищевым продуктам в Российской Федерации, включая сертификацию, посвящен Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов».
Экологический аудит в соответствии со ст. 1 Закона об ООС — это независимая комплексная документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области ООС, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.
Другими словами, экологическое аудирование (аудит) это проверка и оценка деятельности юридических лиц и граждан предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и ООС от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствия требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем. Оно представляет собой предпринимательскую деятельность экологических аудиторов или экологических аудиторских организаций по осуществлению независимых вневедомственных проверок хозяйственной деятельности, оказывающей влияние на ОС, и выработке рекомендаций по снижению негативного воздействия на природу и здоровье населения.
К основным принципам экологического аудита относятся:
— объективность и независимость аудиторов от проверяемого субъекта хозяйственной деятельности, собственников и руководителей экологических аудиторских организаций и третьих лиц при проведении экологического аудита;
— компетентность аудиторов в вопросах ООС, природопользования и специфики обследуемого субъекта хозяйственной деятельности;
— достоверность и полнота информации, предоставляемой субъектом хозяйственной деятельности;
— комплексность экологического аудита (охват всех аспектов воздействия на ОС);
— конфиденциальность информации, полученной в результате проведения экологического аудита;
— ответственность аудиторов за результаты проводимых исследований.
Проведение экологического аудирования регулируется приказом Госкомэкологии России № 436 «О проведении Практических работ по введению экологического аудирования В Российской Федерации» (вместе с «Временным порядком аттестации Экологических аудиторов») и включает в себя проверку системы внутреннего финансового контроля объекта, соблюдение законодательства и соответствия ему документации, проверку бухгалтерского учета и отчетности. Право на проведение экологического аудита может быть предоставлено только аттестованным специалистам.
Экологический аудит проводится:
— для обоснования экологической стратегии и политики предприятия;
— для определения приоритетов при планировании природоохранной деятельности предприятия, выявления дополнительных возможностей ее осуществления;
— для проверки соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранного законодательства;
— для повышения эффективности регулирования воздействия субъекта хозяйственной деятельности на окружающую среду;
— для снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением окружающей среды.
Экологический аудит принято разделять на два вида: инициативный и обязательный. Инициативный аудит проводится по решению субъекта хозяйственной деятельности, самостоятельно определяющего цели и задачи аудита. Обязательный аудит осуществляется специально уполномоченными государственными органами управления природными ресурсами и ООС в отношении экологически опасных предприятий и видов деятельности.
По результатам аудита составляется экологическое аудиторское заключение и справка об аудиторской проверке природоохранной деятельности хозяйствующего субъекта.
Экологический контроль — система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области ООС, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области ООС.
В соответствии со ст. 64 Закона об ООС задачами экологического контроля являются:
— обеспечение органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области ООС, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в этой области;
— обеспечение экологической безопасности посредством:
1) наблюдения за состоянием ОС и ее изменения под влиянием хозяйственной и иной деятельности (мониторинг);
2) проверки выполнения планов мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению ОС, соблюдения требований природоохранительного законодательства и нормативов качества ООС. В литературе по природопользованию такой вид контроля часто называют государственным инспекционным контролем.
К функциям экологического контроля относятся:
1) предупредительная — заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых требований, должны быть заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении экологических правонарушений;
2) информационная — связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности на подконтрольных объектах;
3) карательная — проявляется в применении к нарушителям предусмотренных законодательством санкций по результатам соответствующих поверок.
Экологический контроль (п. 2 ст. 64 Закона об ООС) принято подразделять на четыре вида: государственный, муниципальный, производственный и общественный.
Государственный экологический контроль (ст. 65 66 Закона об ООС). Его основной особенностью является то, что он производится от имени государства, а главной задачей — обеспечение выполнения всех норм по рациональному природопользованию и ООС от загрязнения всеми субъектами природопользования — от государственных органов до граждан. Постановлением Правительства РФ № 777 Утвержден Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
К ним, например, относятся:
- объекты, являющиеся федеральными энергетическими системами, объекты ядерной энергетики, относящиеся к федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи;
- объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности;
- объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного фонда России;
- объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;
- объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране, такие как природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия;
- особо охраняемые природные территории; редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы и леса.
Общий государственный контроль осуществляют органы общей компетенции: Президент, Федеральное Собрание, представительные органы субъектов Федерации, Правительство Российской Федерации, правительства субъектов и органы местного самоуправления. Специальный государственный контроль осуществляют специально уполномоченные государственные органы: МНР России, Росгидромет, Росземкадастр, МЧС и др.
В соответствии со ст. 23.29 КоАП РФ к органам, осуществляющим государственный экологический контроль относятся:
1) главный государственный инспектор РФ по ООС и его заместители;
2) старшие государственные инспектора РФ по ООС;
3) государственные инспектора РФ по ООС;
4) главные государственные инспектора РФ по ООС в зоне своей деятельности и их заместители;
5) старшие государственные инспектора РФ по ООС в зоне своей деятельности;
6) государственные инспектора РФ по ООС в зоне своей деятельности;
7) главные государственные инспектора субъектов РФ по ООС и их заместители;
8) старшие государственные инспектора субъектов РФ по ООС;
9) государственные инспектора субъектов РФ по ООС;
10) главные государственные инспектора по ООС в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области ООС, их заместители;
11) государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области ООС.
Например, в соответствии с Положением о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха (утв. постановлением Правительства РФ № 31), государственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют МПР России и его территориальные органы, которые, в свою очередь, взаимодействуют с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными и другими организациями и гражданами. Кроме того, право на осуществление государственного контроля за охраной атмосферного воздуха имеют должностные лица МПР России, его территориальных органов, являющиеся государственными инспекторами по охране природы.
МПР и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за охраной атмосферного воздуха во взаимодействии:
- с Минздравом России — по вопросам соблюдения нормативов качества атмосферного воздуха, требований охраны атмосферного воздуха от загрязнения при строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на качество атмосферного воздуха, а также при проведении производственного контроля за охраной атмосферного воздуха; нормативов вредных физических воздействий; выполнения федеральных целевых программ и программ субъектов Российской Федерации по охране атмосферного воздуха;
- с Росгидрометом — по вопросам использования данных о фоновом уровне загрязнения атмосферного воздуха и прогнозах изменения его качества при установлении предельно допустимых и временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, проведения наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха в ходе производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, обеспечения информирования государственных органов надзора и контроля об аварийных выбросах, вызвавших загрязнение атмосферного воздуха, которое может угрожать или угрожает жизни и здоровью людей либо нанесло вред здоровью людей и (или) окружающей природной среде; регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий; контроля за действиями, направленными на изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений;
- с другими органами исполнительной власти на основе соглашений, заключенных между ними.
МПР России и его территориальные органы при осуществлении государственного контроля за охраной атмосферного воздуха обеспечивают контроль за:
— соблюдением стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного воздуха, в том числе проведения производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, а также установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух и других условий, установленных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него;
— выполнением программ и мероприятий по охране атмосферного воздуха;
— осуществлением мер в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации по охране атмосферного воздуха;
— выполнением заключений государственной экологической экспертизы;
— проведением инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработкой предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух;
— внедрением малоотходных и безотходных технологий в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;
— осуществлением мероприятий по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов;
— осуществлением мероприятий по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения;
— осуществлением учета вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников;
— наличием предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха сооружений, оборудования, предназначенных для очистки и контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также за соблюдением установленных правил их эксплуатации;
— обеспечением своевременного вывоза загрязняющих атмосферный воздух отходов с территорий объектов хозяйственной и иной деятельности на специализированные места складирования или захоронения таких отходов, а также на другие объекты хозяйственной и иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья;
— выполнением предписаний государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих государственный контроль за качеством атмосферного воздуха, об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;
— проведением и эффективностью мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при неблагоприятных метеорологических условиях;
— соответствием новых технологий, техники, материалов, веществ и другой продукции, а также технологического оборудования и других технических средств установленным требованиям охраны атмосферного воздуха;
— наличием выданных в установленном порядке сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха;
— наличием выданных в установленном порядке сертификатов, подтверждающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим нормативам выбросов;
— соблюдением иных требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.
Кроме того, МПР России утверждает инструктивные и методические документы, а также дает разъяснения по вопросам осуществления государственного контроля за охраной атмосферного воздуха.
Государственный экологический контроль проводится в предупредительной и текущей формах. Предупредительный контроль осуществляется на стадиях планирования или проектирования хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказать вредное воздействие на ОС, реализации проекта, ввода объекта в эксплуатацию.
Текущий контроль реализуется на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования. Данная форма контроля осуществляется в отношении соответствующих объектов:
— в области использования и охраны земель (постановление Правительства РФ № 833 «О государственном земельном контроле»;
— в области использования и охраны недр (постановление Правительства РФ № 132 № 845 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»);
— в области обеспечения карантина растений на территории — в форме государственного фитосанитарного контроля («О карантине растений»);
— в области использования и охраны водных ресурсов (Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, № 716);
— в лесном хозяйстве (постановление Правительства РФ № 544 «Об утверждении порядка осуществления федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов»);
— в сфере охраны атмосферного воздуха (постановление Правительства Российской Федерации № 1292 (в ред. постановления Правительства РФ № 870) «О специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха»);
— в сфере охраны животного мира (постановление Правительства РФ № 1010 «Об усилении охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской федерации»).
Муниципальный экологический контроль в области ООС (ст. 68 Закона об ООС) осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Например, в соответствии со ст. 61 Устава Смоленской области к предметам ведения местного самоуправления относится:
а) принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением;
б) муниципальные финансы;
в) местные налоги и сборы;
г) муниципальная собственность;
д) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
е) жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории, планировка и застройка населенных пунктов;
ж) транспортные перевозки местного значения, муниципальные дороги;
з) муниципальное энерго, газо, тепло и водоснабжение;
и) торговое, бытовое обслуживание населения и защита прав потребителей;
к) муниципальное дошкольное, школьное, дополнительное и профессиональное образование;
л) муниципальное здравоохранение, санитарное благополучие населения;
м) развитие физической культуры и спорта;
н) социальная поддержка населения;
о) природопользование, охрана окружающей природной среды;
п) сохранение, развитие местных исторических и культурных традиций;
р) охрана общественного порядка.
Из перечисленного выше явствует, что большинство вопросов напрямую или косвенно связаны с ООС, а, следовательно, и с контролем за ее состоянием.
Производственный экологический контроль (ст. 67 Закона об ООС) осуществляется с целью обеспечения мероприятий по ООС, рациональному природопользованию и восстановлению природных ресурсов в процессе хозяйственной и иной деятельности. Субъекты этой деятельности обязаны представлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющие государственный и муниципальный контроль. Данный вид контроля реализуется руководителем предприятия, руководителями производственных подразделений и экологических служб.
Общественный экологический контроль (п. 3 ст. 68 Закона об ООС) реализует право каждого на благоприятную ОС; он осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями согласно их уставам и законодательству. Результаты общественного экологического контроля представляются в органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления и подлежат обязательному рассмотрению этими органами. По своей сути это форма участия граждан, трудовых коллективов и общественных экологических объединений в обеспечении выполнения или в контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия, хозяйственных и управленческих экологически значимых решений.
Основными его формами являются:
— выяснение мнения граждан путем участия их в референдумах, собраниях, сходах (вопросы по поводу отвода земель, строительства и др.);
— общественные слушания;
— общественная экологическая экспертиза;
— затребование информации о природоохранной деятельности и состоянии ОС; обжалование в судах незаконных действий в сфере экологии.
В практическом плане есть смысл различать конкретные виды и формы государственного экологического воздействия. В этом аспекте существует различие между понятиями «экологический контроль» и «экологический надзор». Экологический контроль — это наблюдение с целью проверки, то есть относительно пассивная форма, в то время как экологический надзор — проверка соответствия выявленного в процессе контроля экологическим требованиям.
Последний характеризуется рядом признаков:
во-первых, это динамичная (активная) форма государственного экологического управления;
во-вторых — стадия процесса системного государственного регулирования для обеспечения выполнения эколого-правовых требований;
в-третьих, это способ организационно-правового обеспечения сохранности экологической системы.
Предупредительное государственное воздействие на экологических правонарушителей при условиях, определенных законодательством, «перерастает» в правоохранительную (принудительную) форму. Это выражается в применении общих правовых (административных, уголовных, гражданских) и специальных мер (предупреждение, приостановление, закрытие) государственного воздействия. К соответствующим мерам следует отнести: платежи за незаконную деятельность в области добычи природных ресурсов, за их изъятие сверх лимитов, сверхнормативное загрязнение любого вида; ограничение, приостановление и прекращение любого вида хозяйственной и иной деятельности; применение мер ответственности; специальные меры, обеспечивающие ограничительный и запретительный режим особо охраняемых природных территорий, объектов, зон; меры защиты особо охраняемых видов животных и растений, занесенных в Красную книгу.
Экологические культура, воспитание и образование
Глава XIII Закона об ООС называется: «Основы формирования экологической культуры». Для достижения этой цели вводится система всеобщего и комплексного экологического образования, которая включает в себя все ступени — от дошкольного до высшего вузовского и послевузовского образования, переподготовку и повышение квалификации специалистов, распространение экологических знаний через СМИ, музеи, библиотеки, учреждения культуры, организации туризма и спорта. В этой связи следует подчеркнуть важность подготовки и переподготовки руководителей организаций и специалистов в области ООС и экологической безопасности, которые ответственны за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, могущей оказывать негативное воздействие на ОС. Это достигается путем экологического просвещения, посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии ОС и об использовании природных ресурсов.
Овладение минимумом экологических знаний, необходимым для формирования экологической культуры граждан, обеспечивается обязательным преподаванием основ экологических знаний. В соответствии с профилем в средних и высших образовательных учреждениях предусматривается преподавание специальных дисциплин по охране окружающей среды и рациональному природопользованию.
Завершился период формирования научно обоснованных понятий и положений, определяющих место и роль экологического образования в системе мер по обеспечению национальной безопасности России. В соответствии с Законом об ООС в стране устанавливается система всеобщего непрерывного экологического образования населения. Так, в соответствии с поручением Правительства РФ. Госкомэкологии и Минобразования России разработали федеральную целевую программу «Экологическое образование населения России», рассчитанную на период.
С учетом места и роли, целей и задач экологического образования населения в современных условиях развития России стратегия в этой области заключается в создании системы всеобщего непрерывного экологического образования населения (комплекса программных мероприятий), включающей:
— нормативно-правовую базу;
— систему управления;
— систему информационной поддержки;
— научное и учебно-методическое обеспечение;
— кадровое обеспечение;
— широкую сеть государственных и общественных эколого-образовательных структур;
— систему контроля эффективности экологического образования населения;
— международное сотрудничество;
— подпрограмму «Экологическая литература для населения».
Более 170 образовательных учреждений высшего профессионального образования страны готовят специалистов экологического профиля; большинство образовательных учреждений имеют экологические кафедры. В настоящее время в России сформирована достаточно стройная система подготовки специалистов. Экологов готовят по специальностям «Экология» и «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов», а также по специальностям «Природопользование», «Био-экология», «Геоэкология», «Агроэкология», «Мелиорация, рекультивация и охрана земель», «Инженерная защита окружающей среды», «Радиационная безопасность человека и окружающей среды».
Руководители предприятий, учреждений и организаций, а также другие должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на ОС и здоровье человека, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работ, требующих соответствующих экологических знаний. Во исполнение Постановления Правительства РФ № 109 «О государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти» в ред. № 898 и «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» № 983 (№ 1002) МПР РФ организует и осуществляет такую переподготовку и повышение квалификации служащих центрального аппарата и территориальных органов в различных организациях и учреждениях.
Для воспитания бережного отношения к природе, к рациональному использованию ее богатств в России распространяются экологические знания государственными органами, общественными объединениями, средствами массовой информации.
Несмотря на то, что в последние годы общее количество экологических изданий в России заметно сократилось, регулярно издается газета «Зеленый мир», выходит международный журнал Федерального Экологического фонда РФ «ЭКОС», было создано Российское экологическое федеральное информационное агентство.
Глава XII Закона об ООС посвящена также целям научных исследований в области ООС; в ней установлено, что научные исследования в этой области проводятся для социального, экономического и экологически сбалансированного развития России, создания научной основы ООС, разработки научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению ОС, обеспечению устойчивого функционирования экологических систем, рациональному природопользованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
— разработка научных концепций, планов и прогнозов сохранения и восстановления ОС;
— оценка последствий негативного воздействия деятельности человека на ОС;
— совершенствование законодательной базы, разработка нормативов, стандартов и других документов в данной области;
— разработка и совершенствование показателей комплексной оценки воздействия на ОС, новых способов и методик их определения;
— разработка программ реабилитации территорий, отнесенных к зонам экологического бедствия и др.
К положительным изменениям можно отнести появление на телевидении ряда программ, посвященных экологическим темам; в регионах выпускаются периодические издания по ООС: Республика Башкортостан — газета «Зеленый дом»; Чувашская республика — газета «Кладовая природы»; Астраханская область — газета «Эко-вестник»; Воронежская область — экологическая газета «Бумеранг»; Саратовская область — экологический вестник «Набат»; город Новокузнецк — «ЭКО-бюллетень».
Российская академия наук, отраслевые академии наук, государственные органы по науке и технике, ООС, образованию, научные и образовательные учреждения разрабатывают и утверждают комплексные программы и планы научных исследований в области охраны и оздоровления ОС, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, создают необходимые условия для эффективных экологических исследований и внедрения полученных результатов.
Ученые и специалисты научных учреждений принимают участие в разработке и реализации комплексных целевых экологических программ (международных, республиканских, региональных), проектных работах, входят в составы научно технических и экспертных советов, дают заключения по экологической экспертизе проектов, оказывают помощь в решении практических задач рационального природопользования и ООС, участвуют в формировании экологической культуры общества.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
