Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.
Сущность государственного контроля:
1) деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;
2) наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контрольной деятельности;
3) получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;
4) соотнесение деятельности подконтрольного объекта с точки зрения как законности, так и целесообразности;
5) принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;
6) выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;
7) применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);
8) организация наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.
В зависимости от объема и содержания государственный контроль делится на общий (охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта) и специальный (осуществляется по какому-либо конкретному направлению деятельности, какому-либо конкретному вопросу – финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.).
В зависимости от направленности и организационно-правовых форм государственный контроль делится на внешний (осуществляется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу) и внутренний (осуществляется в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа).
В зависимости от стадий осуществления деятельности контроль может быть: предварительным, текущим, последующим.
В зависимости от временного режима контрольной деятельности – постоянным (систематическим) и временным (периодическим).
В зависимости от субъекта деятельности существует контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти.
Контроль Президента РФ может быть непосредственным и опосредованным.
Контрольные полномочия Президента РФ:
1) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
2) назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров;
3) имеет право приостанавливать постановления и распоряжения Правительства РФ;
4) имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным договорам РФ;
5) назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
6) назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженными Силами РФ;
7) осуществляет иные контрольные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.
Опосредованный президентский контроль осуществляют: Администрация Президента РФ (Контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе – должностное лицо, представляющее Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа, вправе:
1) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в пределах федерального округа;
2) направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе (п. 7 Указа Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»).
Контроль в сфере государственного управления осуществляют Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, органы представительной (законодательной) власти субъектов РФ.
Контрольные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ реализуются:
• при утверждении указа Президента РФ о введении военного положения;
• утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
• решении вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
• отрешении Президента РФ от должности;
• назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;
• назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
• назначении на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Контрольные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ реализуются:
• при даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
• решении вопроса о доверии Правительству РФ;
• назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека;
• объявлении амнистии;
• выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;
• выражении недоверия Правительству РФ.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) организация и осуществление контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;
2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных бюджетов и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
5) анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;
7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе о ходе исполнения федерального бюджета.
В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль.
Общий контроль органов исполнительной власти включает контроль за исполнением и соблюдением Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.
Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.
Межотраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.
Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется органами как отраслевой, так и исполнительной власти межотраслевой компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного характера, между субъектами и объектами этого контроля существует организационная подчиненность.
Государственный финансовый контроль в 2019 году
Государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 265 БК РФ).
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений признается контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований соответственно.
В силу ч. 2 ст. 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органы такого контроля:
• проводят проверки, ревизии и обследования;
• направляют акты, заключения, представления и (или) предписания объектам контроля;
• направляют уведомления о применении бюджетных мер принуждения органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения;
• осуществляют производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
Согласно ст. 267.1 БК РФ орган государственного (муниципального) финансового контроля может проводить следующие контрольные мероприятия:
• проверку, которая означает совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Проверки могут быть камеральными и выездными. Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной отчетности и иных документов, представленных по его запросу. Выездные проверки – проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности и первичных документов;
• ревизию, представляющую собой комплексную проверку деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской и бюджетной отчетности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом;
• обследование, которое заключается в анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля, в том числе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Результаты обследования оформляются заключением;
• санкционирование операций, под которым понимается проставление разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Исходя из положений ст. 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются государственные (муниципальные) учреждения.
Согласно ст. 269.2 БК РФ к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению такого контроля относится, в частности, контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
Таким образом, контроль за полнотой и достоверностью отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий вне зависимости от источников финансового обеспечения субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждениям осуществляется органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, наделенными указанными полномочиями в соответствии с порядком, установленным федеральным законом, нормативным правовым актом Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации.
При этом в соответствии с п. 3 ст. 266.1 БК РФ объекты контроля и должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля допуск в помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования.
Так, исходя из п. 10 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 1092, в ходе осуществления внутреннего государственного финансового контроля должностные лица Федерального казначейства при проведении контрольных мероприятий имеют право:
• запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме информацию, документы и материалы, объяснения в письменной и устной формах, необходимые для проведения контрольных мероприятий. Отметим, что указанные запросы, акты проверок и ревизий, заключения, подготовленные по результатам проведенных обследований, представления и предписания вручаются представителю объекта контроля либо направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом, свидетельствующим о дате его получения адресатом, в том числе с применением автоматизированных информационных систем. Срок представления информации, документов и материалов устанавливается в запросе, исчисляется с даты получения запроса и составляет не менее трех рабочих дней. Документы, материалы и информация, необходимые для проведения контрольных мероприятий, представляются в подлиннике или копиях, заверенных объектами контроля;
• при осуществлении выездных проверок (ревизий) беспрепятственно по предъявлении служебных удостоверений и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) о проведении выездной проверки (ревизии) посещать помещения и территории, занимаемые лицами, в отношении которых осуществляется проверка (ревизия), требовать предъявления поставленных товаров, результатов выполненных работ, оказанных услуг;
• проводить экспертизы, необходимые при осуществлении контрольных мероприятий, и (или) привлекать независимых экспертов для проведения таких экспертиз;
• выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений;
• направлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения в случаях, предусмотренных БК РФ;
• осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном КоАП РФ;
• обращаться в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного РФ нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Таким образом, должностные лица органа государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, имеют право запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме информацию, документы и материалы, объяснения в письменной и устной формах, необходимые для проведения контрольных мероприятий.
При этом перечень запрашиваемых документов и материалов законодательно не ограничен и определяется должностными лицами органа государственного (муниципального) финансового контроля самостоятельно исходя из предмета (направления) контрольного мероприятия. Кроме того, контрольная деятельность по фактическому изучению законности совершенных финансовых и хозяйственных операций может включать в себя исследование документов, подтверждающих факт оказания услуг, выполнения работ, закупки товаров за счет бюджетных средств.
Следовательно, должностные лица органа государственного (муниципального) финансового контроля могут запрашивать любые документы и материалы, необходимые для осуществления контроля, в связи с тем, что их перечень не определен и устанавливается контролером самостоятельно.
В комментируемом Письме Минфина РФ № 02-09-08/69935 отмечено, что в случае, если контролерам в целях проведения контрольного мероприятия необходима информация, содержащаяся в журнале учета учебных занятий детей, учреждение обязано представить должностным лицам органов государственного (муниципального) финансового контроля указанный документ. Следует отметить, что в данном случае журнал учета учебных занятий детей (табель учета посещаемости детей) является первичным учетным документом, подтверждающим оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) учреждением дополнительного образования в рамках государственного (муниципального) задания.
Необходимо отметить, что согласно ч. 3 ст. 266.1 БК РФ непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля названных выше информации, документов и материалов, а также их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влекут ответственность, установленную ст. 19.7 КоАП РФ. Совершение данного правонарушения может привести к предупреждению или наложению на должностных лиц учреждения административного штрафа в размере от 300 до 500 руб., а на само учреждение – от 3 000 до 5 000 руб. В свою очередь, ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля применяется по ст. 19.4.1 КоАП РФ.
Закон о государственном контроле 2019 года
Законопроект «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» правительство внесло в Госдуму 4 декабря. Это важнейший элемент проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности, заявили в пресс-службе кабмина.
Предполагается, что новый закон поможет повысить результативность и эффективность госконтроля (надзора) и муниципального контроля, а также снизить вмешательство в дела бизнеса государственных органов и органов местного самоуправления.
При этом предусматривается целый ряд исключений из сферы регулирования закона. Так, планируется, что его положения не будут применяться к отношениям по организации и осуществлению мероприятий, проводимых должностными лицами пограничных органов при реализации полномочий во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономзоне РФ, а также в Азовском и Каспийском морях. Не предполагается включать в сферу действия закона и федеральный госконтроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в части морских биоресурсов, контроль за соблюдением режима госграницы, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска.
Отметим, что сейчас мероприятия, проводимые представителями пограничных органов во внутренних морских водах, терморе, на континентальном шельфе и в ИЭЗ РФ, исключены из области действия закона о защите прав предпринимателей.
Законопроект предусматривает 13 принципов, на которых должен основываться госконтроль. Например, принцип превентивной направленности, когда в приоритете у контролеров должна быть профилактика. Или принцип стимулирования добросовестности, когда устраняется потенциальная экономическая выгода от систематических и намеренных нарушений и одновременно снижается вмешательство в работу добросовестных граждан и организаций.
Принцип пропорциональности означает, что контролеры должны будут оценивать соразмерность вмешательства риску, которым грозит охраняемым законом ценностям (под этим понимается жизнь и здоровье граждан, их имущество, сохранность животных, растений и т.д.).
Отдельно авторы законопроекта остановились на обязательных требованиях. Предусмотрено, что перечень актов, содержащих такие нормы, контролирующие органы должны будут публиковать в интернете.
Отдельно оговорено, что предметом госконтроля не может быть проверка выполнения требований, содержащихся в тех нормативно-правовых актах, которые не были опубликованы официально (исключение – гостайна). Решено сохранить и курс на устранение устаревших правил. Согласно законопроекту, не должны проверяться требования, установленные советскими актами.
Предлагается предусмотреть, что «все неустранимые противоречия и неясности обязательных требований толкуются в пользу граждан и организаций, в отношении которых осуществляется государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль».
Говорится в законопроекте и о том, что обязательные требования подлежат актуализации с учетом «достижений науки, техники, развития экономики и анализа практики их применения».
Порядок организации и осуществления того или иного вида госконтроля должен устанавливаться положением о виде государственного контроля. Законопроект предусматривает требования к таким документам. Так, в них предполагается закладывать систему управления рисками. Положение о виде госконтроля может предусматривать обязательность использования при плановых проверках списков контрольных вопросов – проверочных листов. Напомним, что применение чек-листов есть и в действующем законодательстве. Собираются власти упорядочить и ситуацию с внеплановыми проверками.
Авторы проекта также считают необходимым обобщение практики применения законодательства в сфере госконтроля (надзора) и муниципального контроля: чтобы контролирующие органы на системной основе анализировали информацию для формирования единообразной практики применения законодательства, выявления типовых нарушений. Подбивать итоги нужно будет не реже раза в год, с публикацией результатов в интернете. Отдельная статья посвящена ограничениям при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Законопроект предусматривает такие мероприятия госконтроля, как проверка, плановое (рейдовое) обследование, мониторинг, контрольная закупка, постоянный госконтроль (надзор). Формы, которые допускаются при осуществлении конкретного вида контроля, должны определяться федеральными законами, а при их отсутствии – положением о виде контроля.
Власти неоднократно заявляли о курсе на профилактику нарушений. Согласно законопроекту, ведомства должны будут ежегодно утверждать специальные программы. Предусматривается использование инструмента предупреждения.
Государственный экологический контроль в 2019 году
Производственный экологический контроль (ПЭК) обеспечивает проверку соответствия предприятия требованиям законодательства в области охраны окружающей среды.
С 1 января 2019 года ПЭК – обязательный документ для предприятий, имеющих 1-3 категорию негативного воздействия.
До апреля 2018 г. природопользователи, которые должны были вести производственный экологический контроль согласно ст. 67 Федерального закона №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» не имели руководящего документа, регламентирующего ПЭК.
В настоящее время основным (и единственным) документом, который регламентирует требования к программе производственного экологического контроля, порядке и сроках предоставления отчета является Приказ Минприроды России от 28.02.2018 N 74 "Об утверждении требований к содержанию программы производственного экологического контроля, порядка и сроков представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля" (зарегистрирован в Минюсте России 03.04.2018 N 50598).
Форма отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля утверждена Приказом Минприроды России от 14.06.2018 № 261 "Об утверждении формы отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля" (Зарегистрирован 31.08.2018 № 52042).
Согласно статье 67 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий (имеется ввиду категория НВОС), разрабатывают и утверждают (утверждается руководителем предприятия) программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.
Программа производственного экологического контроля должна разрабатываться по каждому объекту с учетом его категории, применяемых технологий и особенностей производственного процесса, а также оказываемого негативного воздействия на окружающую среду. То есть нужна отдельная программа для каждой производственной площадки, если их на предприятии несколько.
Требования к содержанию программы ПЭК регламентируется приказом Минприроды России от 28.02.2018 N 74.
Согласно этому приказу программа должна состоять из следующих разделов:
1. Общие положения (общие сведения о предприятии, наименование органа, в который направляется отчет, дата утверждения программы).
2. Сведения об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников (берется по данным проекта ПДВ, или же нужно собирать «с нуля»).
3. Сведения об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников (берется по данным проекта НДС, или же нужно собирать «с нуля»).
4. Сведения об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения (берутся только данные об инвентаризации отходов, инвентаризация объектов размещения проводится только на полигонах ТБО).
5. Сведения о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля.
6. Сведения о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.
7. Сведения о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и методиках (методах) измерений (порядок контроля устанавливаем в соответствии с планами-графиками, входящими в разделы ПДВ и НДС, или разраратываем).
7.1. Подраздел "Производственный контроль в области охраны атмосферного воздуха" (план-график контроля стационарных источников выбросов; план-график проведения наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха (на границе СЗЗ, жилой застройки и т.д.).
7.2. Подраздел "Производственный контроль в области охраны и использования водных объектов" (должен содержать: мероприятия по учету объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов; программу проведения измерений качества сточных и (или) дренажных вод; план-график проведения проверок работы очистных сооружений; программу ведения регулярных наблюдений за водным объектом и его водоохранной зоной).
7.3. Подраздел "Производственный контроль в области обращения с отходами" (Для объектов размещения отходов должен содержать программу мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду; для остальных - сроки обобщения данных по учету в области обращения с отходами).
Форма отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля утверждена Приказом Минприроды России от 14.06.2018 № 261.
Форма отчета по ПЭК состоит из следующих основных разделов (таблиц):
1. Общие сведения об организации и результатах производственного экологического контроля.
1.1. Общие сведения (краткая информация о предприятии).
1.2. Сведения о применяемых на объекте технологиях (для объектов I категории).
1.3. Сведения о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.
2. Результаты производственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
2.1. Перечень загрязняющих веществ, включенных в план-график контроля стационарных источников выбросов.
2.2. Результаты контроля стационарных источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (соответствие фактических выбросов нормативам ПДВ).
2.3. Перечень загрязняющих веществ, включенных в план-график проведения наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха.
2.4. Результаты наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха (соответствие фактических концентраций в контрольных точках ПДК).
3. Результаты производственного контроля в области охраны и использования водных ресурсов.
3.1. Сведения о результатах учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных, в том числе дренажных, вод, их качества (указываются реквизиты письма и наименование органа, в который направлены результаты).
3.2. Сведения о результатах наблюдения за водными объектами) их морфометрическими особенностями) и их водоохранными зонами, а также о результатах учета качества поверхностных вод в местах сброса сточных, в том числе дренажных, вод выше и ниже мест сброса (в фоновом и контрольном створах) (указываются реквизиты письма и наименование органа, в который направлены результаты).
3.3. Результаты проведения проверок работы очистных сооружений, включая результаты технологического контроля эффективности работы очистных сооружений на всех этапах и стадиях очистки сточных вод и обработки осадков.
4. Результаты производственного контроля в области обращения с отходами.
4.1. Сведения о результатах мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду (указываются реквизиты письма и наименование органа, в который направлены результаты; заполняется только для объектов размещения отходов).
Согласно приказа Минприроды России от 28.02.2018 N 74 отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля представляется ежегодно до 25 марта года, следующего за отчетным.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах I категории, а также на объектах II и III категории, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, представляют Отчет в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по месту осуществления деятельности. Т.е. предприятия, находящиеся в Москве и Московской области подают отчет в Департамент Росприроднадзора по Центральному федеральному округу.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах II и III категории, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, представляют Отчет в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий региональный государственный экологический надзор, по месту осуществления деятельности. Т.е. предприятия, находящиеся в Москве подают отчет в Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, предприятия, находящиеся в Московской области – в Министерство экологии и природопользования Московской области.
Отчет оформляется в двух экземплярах, один экземпляр которого хранится на предприятии, а второй экземпляр вместе с электронной версией отчета на магнитном носителе представляется непосредственно в соответствующий орган или направляется в его адрес почтовым отправлением с описью вложения и с уведомлением о вручении. Отчет может быть направлен в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью.
Перечень исходных данных для разработки программы ПЭК:
1. Общие сведения о предприятии.
• Карточка предприятия.
• Копия свидетельства о постановке на учет объектов негативного воздействия.
2. Сведения о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля.
3. Сведения о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.
4. По выбросам:
• Проект ПДВ.
• Бланк инвентаризации.
• Разрешение на выброс и нормативы.
• План-график контроля на СЗЗ и на источниках.
• Если выбросы есть, но на предприятии отсутствует разработанный проект ПДВ, наш специалист выезжает на объект для проведения инвентаризации.
5. По сбросам (при наличии сброса):
• Проект НДС.
• Разрешение на сброс.
• Программа контроля качества сточных вод согласно НДС.
• Копии договоров водопользования и (или) выданных решениях о предоставлении водного объекта в пользование.
• Копия договора на водоотведение.
• Сведения о ведении учета сточных вод (производственных, хозяйственно-бытовых, дождевых, талых, поливомоечных, дренажных вод, отводимых с территории объекта).
• Сведения о мероприятиях по учету объема забора водных ресурсов из водных объектов.
• При наличии очистных – паспорт очистных.
• План-график проведения проверок работы очистных сооружений.
• Программа ведения регулярных наблюдений за водным объектом и его водоохранной зоной.
6. По отходам:
• Лимит на размещение отходов или перечень, образующихся отходов на предприятии.
Перечень исходных данных для подготовки отчета о ПЭК:
1. Общие сведения о предприятии.
• Карточка предприятия.
• Копия свидетельства о постановке на учет объектов негативного воздействия.
2. Сведения о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.
3. По выбросам.
• План-график контроля на СЗЗ и на источниках (с результатами контроля).
• Протоколы КХА промвыбросов (на источниках).
• Протоколы КХА промвыбросов (на СЗЗ).
4. По сбросам (при наличии сброса).
• Копия письма, которым направлены сведения о результатах учета забора водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод (форма 2ТП-водхоз).
• Копия письма, которым направлены сведения о результатах учета качества поверхностных вод в местах сброса сточных, в том числе дренажных, вод выше и ниже мест сброса (направляется в МОБВУ).
• Копия письма, которым направлены сведения о результатах наблюдения за водными объектами (их морфометрическими особенностями) и их водоохранными зонами (направляется в МОБВУ).
• При наличии очистных – паспорт очистных.
• План-график проведения проверок работы очистных сооружений (с результатами контроля).
5. По отходам (только для объектов размещения отходов).
Копия письма, которым направлен отчет о результатах мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду.
Совершенствование государственного финансового контроля в 2019 году
Трудно переоценить роль финансового контроля в создании современных экономических условий системы управления финансами. Поэтому большое значение приобретает необходимость совершенствования финансового контроля с целью повышения его эффективности и действенности, а именно приумножение положительных результатов, достигнутых в процессе осуществления всех видов финансового контроля.
Подробно и всесторонне изучив становление и развитие финансового контроля Российского государства, начиная с XI века, следует сделать вывод, что современный финансовый контроль России требует доработки в смысле методологических основ, совершенствовании самих контрольных органов в части их структуры, взаимодействия и взаимоконтроля, закрытие пробелов в финансовом законодательстве и др.
Для повышения эффективности расходования государственных средств перспективным направлением совершенствования контроля можно назвать — переход к аудиту государственных расходов, который представляет собой одно из направлений деятельности контрольных органов, предполагающее анализ эффективности и целесообразности использования государственных средств, выявление возможных резервов и обоснованности их расходования. На сегодняшний день отсутствует единая методика проведения аудита государственных расходов, не определены критерии и показатели эффективности использования государственных средств. Требует завершения работа по конкретизации и законодательному закреплению критериев неэффективного использования бюджетных средств, государственной (муниципальной) собственности, а также ответственность за их неэффективное использование.
Говоря о совершенствовании аудиторского контроля, особого внимания заслуживает проблема повышения качества оказываемых аудиторских услуг. Разработка дополнительных критериев, характеризующих деятельность аудиторских организаций помимо соблюдения действующих правил и стандартов — это важная и вполне достижимая задача. Также повышению качества аудита могут способствовать, например, создание методик оценки ущерба от осуществления некачественного аудита. Отметим, что качество проведения аудита тесно связано с уровнем квалификации аудиторов, повышению которого должна способствовать более эффективная система их профессиональной подготовки. Аудиторская палата России, как профессиональное аудиторское объединение должно помогать в реализации этого направления.
Значительную часть в общем объеме финансовых правонарушений, выявляемых в ходе осуществления финансового контроля, является нецелевое использование бюджетных средств, однако в законодательстве недостаточно четко определены основания, по которым использование бюджетных средств может классифицироваться как нецелевое, а также отсутствуют правовые механизмы, которые должны быть направлены на усиление мер ответственности за нецелевое и неэффективное расходование государственных средств.
Отметим, что важным вопросом совершенствования контроля будет исключение дублирования действий контрольных органов, заключающееся в совершении различными органами своих функций в отношении одних и тех же объектов контроля (Министерства финансов РФ, органов федерального казначейства, Счетной палаты РФ, контрольных органов, созданных главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств при осуществлении финансового контроля).
Органы валютного, налогового и таможенного контроля должны более тесно взаимодействовать с контрольными органами исполнительной власти, прежде всего с органами федерального казначейства и Счетной палатой РФ.
Говоря о внутрихозяйственном финансовом контроле, отметим, что его современное состояние пока не говорит о его развитии, а только о его зарождении, что требует законодательного обеспечения, например, следует законодательно закрепить основы функционирования служб внутреннего контроля и установить основы их взаимодействия с другими органами финансового контроля; разработать и реализовать наиболее рациональные формы, методы его осуществления, способствующие снижению правонарушений должностными лицами, сохранности и целенаправленности использования финансовых ресурсов и др.
Использование новых информационных технологий (далее — ИТ) должно стать фактором повышения эффективности государственного финансового контроля. С появлением новых ИТ станет возможным обеспечить открытость бюджетов всех уровней, возможность в реальном времени контролировать расходы и доходы каждого получателя бюджетных средств. А как следствие, наличие оперативной информации о финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов будет способствовать предупреждению и пресечению нарушений в финансовой сфере.
Существует проблема о законодательном закреплении размещения результатов проверки в средствах массовой информации, хотя эта проблема не ярко выражена по отношению к государственных и муниципальным учреждениям. Остро эта проблема видна при проведении проверок у коммерческих и некоммерческих организаций (например, общественных организаций, партий, союзов и др.). Необходимо определить перечень информационных ресурсов, в которых должны публиковаться отчеты таких организаций, установление мер ответственности за уклонение от публикации отчетов.
Переходя от общего к частному, хотелось бы высказать точку зрения на процесс совершенствования финансового контроля в целом и в его отдельных частях:
а) говоря о совершенствовании финансового контроля в части его документального оформления, предлагаю:
- ввести единый классификатор нарушений финансового законодательства по его видам;
- перечень нарушений утвердить в иерархическом порядке;
- перечень нарушений оформить в табличном виде. Например, перечень нарушений в сфере закупок согласно Федеральному закону N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» составляет порядка 43 пунктов, прописанных в КоАП РФ, если говорить только об административных санкциях. Учитывая, что виды нарушений в финансовой сфере в зависимости от их происхождения, степени тяжести, вида субъекта правонарушения и т. д., меры ответственности законодательно закреплены в разных Кодексах и иных нормативно-правовых актах (УК РФ, НК РФ, БК РФ, КоАП РФ и т. д.). Следовательно, приведение в табличный вид всего законодательства в части мер ответственности составляет трудности в его реализации. Однако положительный результат такого преобразования приведет к их систематизации информации, доступности в понимании и простоте в применении.
б) устранение пробелов в финансовом законодательстве России.
Об этой насущной проблеме можно говорить практически в каждом нормативно-правовом акте в законодательстве. Например, до вступления в силу 44-ФЗ были внесены три поправки, а после вступления в законную силу еще 24 поправки, т. е. всего за 2,5 года его функционирования. Применение некоторых пунктов Закона постоянно откладывается в связи с недостаточностью проработки данного вопроса или необеспечения информационной базой. Например, пп.2, п.1 ст.4 44-ФЗ, п.3 ст.4 44-ФЗ, ст.20 44-ФЗ, п.11 ст.21 44-ФЗ.
Всё это говорит о непроработанности самого федерального закона, направленного на обеспечение принципов открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Это один из немногих примеров принятия и действия закона на территории России, когда в законодательстве образуются пробелы, неточности, двоякий смысл трактовки и др., что первостепенно необходимо устранять во всем законодательстве для пресечения возможности воспользоваться данными пробелами в корыстных целях.
Говоря о совершенствовании, в том числе, и валютного контроля следует отметить, что ранее предполагалось, что присоединение Российской Федерации к Страсбургской «Конвенции по отмыванию денег, выявлению, аресту и конфискации обнаруженных средств, добытых преступным путем» (Страсбург) позволит улучшить систему предупреждения и пресечения образования преступных капиталов, перемещение из России за границу. Для реализации положений Страсбургской конвенции станет возможным заключение соответствующих соглашений между Банком России и соответствующими банками Европы об обмене информацией, а также заключение подобных соглашений между МВД России и соответствующими правоохранительными органами заинтересованных стран.
Международная практика борьбы с оттоком капиталов показывала, что он не может быть остановлен только принятием дополнительных административных мер, а капитал, покинувший страну, почти невозможно вернуть лишь ужесточением валютного контроля. Решение данного вопроса можно найти в сочетании ужесточения административных мер, в совершенствовании валютного законодательства и создании в России благоприятного инвестиционного климата в условиях экономической и политической стабилизации в целом.
Многие авторы сходятся во мнении, что результативность принимаемых мер по совершенствованию контроля не может сводиться к созданию дополнительного органа государственного финансового контроля. Требуется комплексный, разносторонний анализ вопросов организации деятельности парламентского, президентского, надведомственного, ведомственного финансового контроля в целях упорядочения государственной федеральной, региональной и местной систем контроля, усиления его действенности во всех ветвях власти.
Предлагается включить в Федеральный закон «О Счетной палате РФ» норму об обязательной координации контрольных органов всех ветвей власти в финансовой сфере и управления собственностью. Это позволит ликвидировать разобщенность, согласованность и дублирование в деятельности нижестоящих контрольных органов. Согласование при планировании проведения контрольной деятельности поможет избежать множества проверок одних и тех же хозяйствующих субъектов разными структурами, рационально и эффективно используя при этом имеющиеся возможности и ресурсы.
Предлагаю следующие меры по повышению эффективности финансового контроля:
- конкретизация наступления ответственности должностных лиц при частичном или полном неисполнении предписаний Счетной патлаты и других контрольных органов;
- ужесточение и конкретизация ответственности должностных лиц за нарушения законодательства при исполнении различного уровня бюджетов и внебюджетных фондов, а также распоряжение государственной и/или муниципальной собственностью;
- четко определить контрольное направление контрольной деятельности органов Казначейства при осуществлении текущего контроля за целесообразностью оплаты счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных ассигнований, а последующий контроль исключить из функций Казначейства, передавая это полномочии в руки контрольно-ревизионные органы Минфина;
- для исключения дублирования действий контрольных органов, необходимо разработать механизм взаимодействия между органами государственного и муниципального финансового контроля и правоохранительными органами с целью предупреждения, пресечения нарушений в финансовом законодательстве, например осуществление текущего контроля органов Казначейства и Прокуратуры за деятельностью бюджетных организаций: обмен информацией, касаемый финансовых операций, совершенных бюджетными организациями; пресечение нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и государственного (муниципального) имущества;
- доработка и принятие единого классификатора нарушений;
- реформирование нормативно-правовой базы государственного (муниципального) финансового контроля как составного элемента управления на государственном и муниципального уровнях. Осуществление данной цели может быть путем разработки универсальной модели правого регулирования, основанной на универсальных понятиях, целях, задач, принципов, видов, форм, методов и процедур осуществления контроля. Об этом подробно пишут в своих трудах кандидаты наук, сотрудники Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» — Семенов С. В., Чаплинский А. В.;
- подразделениям внутреннего контроля уделить особое внимание надзору за финансированием государственных (муниципальных) заданий и надзору в сфере организации и осуществления государственных (муниципальных) закупок;
- обеспечение контрольных органов высококвалифицированными кадрами;
- увеличение уровня финансового обеспечения и улучшения материально-технической базы всей системы финансового контроля на уровне федеральном и на уровне субъектов.
Вышеназванные пути совершенствования финансового контроля не окончательны, их список открыт и дополняется теоретиками и практиками постоянно, каждый со своей спецификой деятельности. Каждая реализованная мера по совершенствованию финансового законодательства — это путь к достижению такой нормативно-правовой базы государства, при которой могут быть реализованы такие цели, как предупреждение, пресечение, а в некоторых случаях и невозможность совершения правонарушений в финансовой сфере; сокращение уровня коррупции в стране; сокращение уровня незаконного оттока денежных средств за рубеж, а как следствие сосредоточение этих средств на территории страны, увеличение налогооблагаемой базы, улучшение иных показателей; стимулирование развития внутреннего и внешнего рынка страны на эффективную деятельность, не предполагающую совершения незаконных сделок между хозяйствующими субъектами друг с другом и между властными должностными лицами; более полное осуществление Конституционных основ финансового законодательства, реализация в полной мере его принципов.
Органы государственного финансового контроля в РФ в 2019 году
В соответствии с п. 2 Указа Президента РФ № 1095 некоторые органы власти в РФ получили официальные полномочия по осуществлению государственного финансового контроля.
В числе таковых:
• Счетная палата РФ;
• Центральный банк РФ;
• Министерство финансов;
• Министерство РФ по налогам и сборам (по итогам административной реформы преобразовано в ФНС России, подотчетную Минфину);
• Государственный таможенный комитет (преобразован в ФТС, которая стала подотчетна правительству).
Ранее к таким органам относилась и Федеральная служба РФ по валютному и экспортному контролю, однако она была упразднена, а ее функции перешли к Минфину и Минэкономразвития.
В п. 2 указа № 1095 также есть положение, согласно которому государственный финансовый контроль могут осуществлять иные органы, компетентные в вопросах мониторинга поступления и расходования средств в рамках бюджетной системы России.
Таким образом, законодательно установленный перечень структур, осуществляющих финансовый контроль в РФ, не является закрытым.
Органы власти в РФ формируются также на уровне местного самоуправления. В соответствии с положениями ст. 12 Конституции России муниципальная власть отделена от государственной. Так что муниципалитеты могут в пределах своих полномочий формировать собственные органы финансового контроля. Таковыми могут быть, к примеру, городская счетная палата или рабочая группа при совете депутатов.
Определенными полномочиями в сфере финансового контроля могут быть наделены Генеральная прокуратура, МВД, ФСБ — в пределах решения задач, отражающих вовлеченность данных органов в обеспечение законности бюджетных отношений. Финансовый контроль в общем случае не рассматривается как основной профиль деятельности правоохранительных структур, поэтому данное направление деятельности силовиков чаще всего связано с межведомственными коммуникациями.
Итак, органы финансового контроля в РФ могут взаимодействовать между собой.
Выше мы отметили, что деятельность силовых структур в меньшей степени коррелирует с финансовым контролем, чем деятельность ведомств, компетенция которых определена в указе № 1095. И потому МВД и ФСБ, как правило, в рамках выполнения контролирующих функций взаимодействуют с соответствующими профильными органами.
Так, согласно п. 7 разд. II приказа Минфина России, МВД РФ, ФСБ РФ № 89н/1033/717 контрольно-ревизионные органы могут по требованию прокурора либо при издании правоохранительными структурами мотивированного постановления инициировать проверку организации любой формы собственности.
В соответствии с п. 3 приказа Генпрокуратуры РФ и Росфиннадзора № 162/117 органы Росфиннадзора по факту получения мотивированного требования прокуратуры могут проводить проверки организаций, которые являются участниками бюджетных отношений, распоряжаются средствами внебюджетных фондов либо материальными ценностями, находящимися в собственности государства. Проверки, проводимые в рамках взаимодействия Росфиннадзора и Генпрокуратуры, могут также касаться деятельности лиц, осуществляющих валютные операции.
Вполне возможны подобные коммуникации и между ведомствами, не относящимися к силовым структурам. Так, в соответствии с п. 2.1 ст. 2 соглашения ЦБ РФ № 01-15/3182 и ФНС России № ММВ-27-2/5 Центробанк и налоговики могут обмениваться широким спектром сведений, касающихся лиц, взаимодействующих с 1 ведомством и одновременно интересных другому. Например, ЦБ может сообщать ФНС о банках, в отношении которых приняты меры по ограничению осуществления расчетов по транзакциям юридических лиц. В свою очередь, налоговики могут информировать Центробанк о фактах некорректного перевода денежных средств налогоплательщиков в бюджет по вине кредитных организаций.
В среде российских экспертов распространен подход, в соответствии с которым органы финансового контроля правомерно классифицировать на 4 основные группы:
1. Контрольно-счетные учреждения, формируемые законодательными органами. Это Счетная палата РФ, а также аналогичные структуры в регионах РФ.
2. Контрольно-ревизионные органы на уровне исполнительной ветви власти. В числе таковых — Минфин России, Росфиннадзор, Федеральное казначейство, ФНС России и Росфинмониторинг.
3. Региональные и муниципальные контрольно-ревизионные структуры.
4. Центральный банк и подведомственные ему учреждения.
Рассмотрим особенности работы организаций, относящихся к указанным выше 4 категориям субъектов финансового контроля, подробнее.
Счетная палата РФ — постоянно действующий орган финансового контроля. Она формируется при участии обеих палат парламента — Совета Федерации и Госдумы. Деятельность Счетной палаты подотчетна данным законодательным структурам.
Основные функции Счетной палаты:
• контроль за исполнением статей бюджета;
• контроль за использованием средств государственными внебюджетными фондами;
• контроль за использованием федеральной собственности;
• проведение финансовой экспертизы законопроектов, а также НПА, регламентирующих расходование бюджетных средств и соответствующих ресурсов внебюджетных фондов;
• участие в рассмотрении проектов федерального бюджета Государственной думой.
Основные направления деятельности Счетной палаты:
• контрольно-ревизионная деятельность;
• экспертно-аналитическая деятельность;
• информационная деятельность.
Проверки и ревизии, проводимые экспертами Счетной палаты, как правило, носят выездной характер. Сведения об итогах их проведения могут быть опубликованы по факту оформления результатов проверок в виде заключения.
Что касается участия Счетной палаты в рассмотрении проектов федерального бюджета, данное ведомство, как правило, отвечает за их экспертный анализ на предмет обоснованности различных статей, а также ключевых финансовых показателей, таких как, например, допустимая величина государственного долга или размер дефицита бюджета.
Деятельность экспертов Счетной палаты может быть связана с формированием заключений, касающихся различных проблем государственной финансовой политики, разработки бюджетного законодательства. В компетенции ведомства — изучение проектов международных соглашений РФ, имеющих отношение к формированию бюджета России.
В регионах РФ формируются собственные аналоги Счетной палаты — также при участии законодательных органов власти. Речь идет о контрольно-счетных палатах субъектов РФ. Основные задачи, которые решают данные организации, — оценка обоснованности статей доходов и расходов субъекта РФ, осуществление контроля за исполнением регионального бюджета, содействие целевому и эффективному использованию денежных средств, которые используются муниципалитетами, учреждениями и иными субъектами бюджетной системы региона.
В рамках исполнительной ветви власти работает самый широкий спектр органов финансового контроля.
В числе ключевых структур, занимающихся рассматриваемым направлением деятельности:
Минфин России — если говорить о центральном аппарате ведомства — в общем случае не осуществляет деятельность, связанную с финансовым контролем. Однако он может быть вовлечен в нее по факту издания специального указа Президента либо постановления Правительства РФ.
Минфину подотчетен ряд федеральных служб, которые, в свою очередь, самым активным образом участвуют в финансовом контроле.
В числе таковых — ФНС России. Главная компетенция данного ведомства в части финансового контроля — обеспечение соответствия деятельности налогоплательщиков положениям налогового и бюджетного законодательства. В ходе осуществления контроля ФНС следит за тем, чтобы налоги и сборы платились вовремя и подтверждались корректно составленными документами.
Другой орган финансового контроля, подотчетный Минфину, — Росфиннадзор. Главный объект проверок данной структуры — финансово-бюджетные процессы, а также валютные операции. Ведомство контролирует, насколько корректно используются средства бюджета РФ, субсидии, субвенции, кредиты, выявляет нарушения в сфере финансово-бюджетного законодательства, пресекает их.
В свою очередь, Росфинмониторинг подчиняется не Минфину, а Президенту РФ. Данный орган финансового контроля осуществляет мониторинг операций, связанных с различными сделками физических и юрлиц с целью выявления каналов финансирования терроризма и иной незаконной деятельности. Также в компетенции Росфинмониторинга — привлечение к ответственности лиц, которые осуществляют запрещенные законом действия в части оборота денежных средств.
Федеральное казначейство, подотчетное Минфину, в части финансового контроля решает задачи, связанные с обеспечением исполнения госбюджета, государственных программ, эффективным расходованием средств, принадлежащих государству. В полномочиях ведомства — применение мер по устранению нарушений законов, регламентирующих пользование бюджетными средствами, а также принятие превентивных мер в отношении лиц, способных нарушать законодательство в области управления бюджетными средствами.
Органы финансового контроля могут формироваться также на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. Несмотря на то что государственная и местная власть в РФ в соответствии с Конституцией независимы друг от друга, соответствующие учреждения решают общие задачи, направленные на обеспечение законности распоряжения бюджетными средствами на уровне региона либо муниципального образования.
Основные методы и правовые механизмы, реализуемые на уровне субъектов РФ, в целом схожи с тему, которые применяются федеральными органами финансового контроля. В свою очередь, муниципальные структуры — в силу локальных особенностей бюджетного процесса — могут использовать частные подходы к организации работы. В некоторых случаях полномочия по осуществлению финансового контроля бюджетных отношений на уровне местной власти одновременно осуществляют несколько локальных учреждений, и это закрепляется муниципальными нормативно-правовыми актами.
Часто к процессам на уровне муниципальных бюджетных коммуникаций, касающимся финансового контроля, подключаются субъекты, не имеющие прямого отношения к структурам власти: независимые аудиторы, общественные группы, НКО.
ЦБ РФ осуществляет финансовый контроль в сфере денежно-кредитных отношений, расчетов, оборота российского рубля и иностранных валют.
Главные функции Банка России:
• защита рубля от валютных колебаний, обеспечение его достаточной покупательной способности;
• повышение эффективности работы российских банков;
• обеспечение эффективной работы платежных систем, функционирующих в РФ;
• выдача кредитов частным кредитно-финансовым организациям;
• регистрация новых банков, выдача и аннулирование банковских лицензий;
• внедрение регламентов осуществления банковских операций.
Ключевые задачи, решаемые ЦБ РФ в рамках финансового контроля и сопутствующих ему видов деятельности:
• разработка эффективных алгоритмов денежно-кредитной политики;
• обеспечение достаточной эмиссии наличных денежных средств, организация их корректного обращения;
• выработка сбалансированной политики в части определения величины ключевой ставки;
• разработка норм, направленных на повышение эффективности расчетов в рамках различных платежных систем;
• моделирование экономических процессов, являющихся фактором государственной денежно-кредитной политики.
Осуществляя финансовый контроль, Банк России стимулирует выполнение участниками денежно-кредитных отношений предписаний, содержащихся в положениях федеральных законов, а также НПА, издаваемых конкретными ведомствами и самим ЦБ РФ.
Эффективный финансовый контроль ЦБ — один из ключевых факторов успешного выполнения отмеченных функций ведомства, так как многие из решений, принятых главным банком государства, требуют корректной реализации уже на уровне частных кредитно-финансовых учреждений. Задача ЦБ — проследить, насколько деятельность банков соответствует данному критерию.
Полезно будет также рассмотреть и такой важный аспект, как осуществление ЦБ РФ финансового контроля в сегментах бизнеса, не связанных с кредитными отношениями. До 2013 года эти контрольные функции выполняло другое ведомство — Федеральная служба по финансовым рынкам. Однако данная структура была упразднена, и полномочия в соответствующей области получил ЦБ.
Некредитные финансовые отношения осуществляются в таких сферах, как:
• страховой бизнес;
• рынок ценных бумаг;
• рынок паевых инвестиционных фондов;
• рынок негосударственных пенсионных фондов;
• товарные биржи;
• рынок услуг кредитных бюро;
• рынок жилищных кооперативов;
• рынок электронных платежных систем;
• рынок микрокредитования.
Деятельность организаций, относящихся к отмеченным сегментам, может потребовать проверок на предмет соответствия не только финансовому законодательству, но и нормам гражданского, налогового права. В этом смысле ЦБ РФ может разделять полномочия по осуществлению мониторинга перечисленных выше структур с другими компетентными органами финансового контроля, такими как ФНС России.
За финансовый контроль в РФ отвечает ряд государственных структур – каждая в рамках определенной финансовой сферы и определенных полномочий. Ведущая роль среди них отведена контрольно-счетным и контрольно-ревизионным структурам, а также Центробанку. К числу контрольно-ревизионных структур в т. ч. относятся Минфин, ФНС и Федеральное казначейство. Большинство контролирующих структур федерального уровня имеют аналоги на уровне региона и муниципалитета.
Государственный контроль за предпринимательской деятельностью в 2019 году
Контроль - одно из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти.
Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Надзор является разновидностью контроля, который подразделяется на два вида: общий надзор за соблюдением законности, в том числе в сфере хозяйственной деятельности, и административный надзор.
В науке административного права отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:
• органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
• в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;
• по законодательству РФ органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.
Необходимо учитывать, что действующее законодательство не всегда учитывает различия между контролем и надзором. Например, Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", по существу, ставит знак равенства между контролем и надзором при защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Виды контроля различаются в зависимости от оснований классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль. К специальному контролю может быть отнесен, например, валютный контроль, при котором проверяется конкретный вопрос соблюдения валютного законодательства, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.
В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль имеет целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.
В зависимости от того, кто осуществляет контроль, и характера полномочий контролирующих органов выделяются:
• контроль Президента РФ;
• контроль органов законодательной (представительной) власти;
• контроль органов исполнительной власти;
• контроль органов судебной власти.
Все виды контроля так или иначе влияют на предпринимательскую деятельность.
Например, на предпринимательскую деятельность оказывает влияние деятельность Счетной палаты РФ, задачами которой являются, в частности:
• организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты РФ, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;
• оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты РФ и др.
Значение налогового контроля для предпринимательской деятельности огромно. Однако он не является контролем за собственно предпринимательской деятельностью. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодателя по выплате налогов и иных налоговых платежей.
С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.
К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, надзор лицензирующего органа за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий.
Должностные лица лицензирующих органов в порядке, установленном законодательством РФ, при осуществлении лицензирования имеют право:
• запрашивать у органов государственной власти, органов местного самоуправления, соискателей лицензий и лицензиатов, получать от них сведения и документы, которые необходимы для осуществления лицензирования и представление которых предусмотрено законодательством РФ;
• проводить проверки соискателей лицензий и лицензиатов;
• выдавать лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований;
• применять меры по пресечению административных правонарушений и привлечению виновных в их совершении лиц к административной ответственности в порядке, установленном законодательством РФ.
Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен, например, при международных автомобильных перевозках.
Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель - обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.
Важнейшим этапом в развитии законодательства в области государственного контроля (надзора) явилось принятие Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в который вносились существенные изменения. Названный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении ими предпринимательской деятельности и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Положения Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора и некоторых других видов специального контроля (п. 3.1 ст. 1).
Особенности организации и проведения проверок при осуществлении, например, экспортного контроля, контроля в сфере миграции, государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионного контроля, государственного надзора в области безопасности дорожного движения и некоторых других в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами.
Применительно к отдельным видам государственного контроля (надзора) положения указанного выше Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются, например, при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией, налогового, таможенного контроля и т.д.
Следует особо отметить закрепление в Законе принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), к числу которых относятся:
• преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
• презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
• открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и проведении проверок, о результатах проведения проверок и принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ;
• проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
• недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
• недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, и др.
Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный или уполномоченные в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора). Правительство РФ утверждает перечень работ и услуг в составе определенных видов деятельности, требующих уведомления о начале их осуществления. Федеральный закон позволяет проводить плановые, внеплановые, документарные и выездные проверки. Кроме того, в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты повышенной опасности и осуществляющих на этих объектах технологические процессы, представляющие опасность причинения вреда жизни или здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, устанавливается режим постоянного государственного контроля (надзора), предусматривающий возможность постоянного пребывания уполномоченных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по контролю за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах. Кроме того, законодатель дополнил Федеральный закон нормами об организации и проведении мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований (ст. 8.2); организации и проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (ст. 8.3); о порядке проведения контрольных закупок.
В целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых Правительством РФ, применяют риск-ориентированный подход.
Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
К бесспорным достоинствам Закона следует отнести установление четких и детальных требований к организации и проведению мероприятий по проверке. К их числу относятся, в частности, требования о том, что в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год; проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и др.
При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе:
• проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;
• проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ;
• проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством РФ порядке;
• осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подп. "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
• требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
• отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;
• распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;
• превышать установленные сроки проведения проверки;
• осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю (ст. 15 названного Закона).
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:
• непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
• получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено законом;
• знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
• обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ;
• привлекать Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ к участию в проверке.
Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством РФ порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.
При определении размера вреда, причиненного юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям неправомерными действиями (бездействием) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностными лицами, также учитываются расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели, права и (или) законные интересы которых нарушены, осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи.
Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям правомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке.
Заявление об обжаловании действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц подлежит рассмотрению в порядке, установленном законодательством РФ.
Нормативные правовые акты органов государственного контроля (надзора) или муниципальные правовые акты органов муниципального контроля, нарушающие права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не соответствующие законодательству РФ, могут быть признаны недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством РФ.
Реформирование системы государственного финансового контроля в 2019 году
В настоящее время в России происходят преобразования в финансово-бюджетной сфере, в том числе в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля. В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов и Планом мероприятий по ее реализации, утвержденным распоряжением Правительства РФ № 1101-р, планируется внесение изменений в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях в части регулирования государственного (муниципального) контроля и механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Указанные изменения предполагают комплексное реформирование системы государственного (муниципального) финансового контроля, направленное на:
• организацию действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных средств;
• уточнение полномочий государственных и муниципальных органов по осуществлению финансового контроля;
• введение понятий внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определение на законодательном уровне их форм, методов и объектов и др.
С учетом того, что внутреннему контролю отводится особая роль, в целях реализации указанных изменений Департамент бюджетной политики и методологии Минфина России подготовил и направил на согласование в Росфиннадзор проект постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка осуществления внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти» и вытекающий из него проект приказа Минфина России «Об общих требованиях к порядку федерального органа власти по осуществлению внутреннего аудита». Поскольку названные проекты имели недостатки как концептуального, так и юридическо-технического характера, требовали серьезной доработки с целью подробного описания методологии и методик осуществления внутреннего контроля и упрощения применения норм на практике, они не были согласованы Росфиннадзором.
Росфиннадзор отметил, что по содержанию и стилю изложения эти документы были разработаны без учета установленных Бюджетным кодексом полномочий Правительства РФ и Минфина России в сфере нормативного регулирования, осуществляемого исполнительными органами власти (местного самоуправления) финансового контроля в Российской Федерации. Так, исходя из системы нормативного регулирования бюджетных правоотношений в Российской Федерации, основным законодательным актом в бюджетной сфере является Бюджетный кодекс. Нормативно-правовые акты Правительства РФ, Минфина России, регулирующие бюджетные правоотношения, принимаются на основе и во исполнение положений Бюджетного кодекса. Поскольку в Бюджетном кодексе (ст. 270.1) отсутствует ссылка на полномочия Правительства РФ или Минфина России в части дальнейшей разработки положений по нормативному регулированию внутреннего финансового аудита, по нашему мнению, мероприятия по утверждению этого порядка должны осуществляться после внесения соответствующих изменений или дополнений в Бюджетный кодекс.
Кроме того, критерии разделения предметов нормативного регулирования внутреннего финансового аудита и внутреннего контроля в предлагаемых Минфином России документах оставались неясными, изложенное содержание проектов Порядка осуществления внутреннего контроля и Порядка осуществления внутреннего аудита являлось неконкретным, запутанным и трудным для понимания будущим правоприменителем.
При этом согласно действующей редакции ст. 270:
1. Бюджетного кодекса указанные термины определены в качестве синонимов;
2. на основе копирования инструментов корпоративного менеджмента при формировании регламентации финансового управления в общественном секторе. Используемый прием заимствований терминов, процедур, понятий, которые определены в Федеральном законе № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», вносит путаницу в правоприменение нормативно-правовых актов и смешивает виды контрольной деятельности. Например, «порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента» и «проведение анализа внутренних процедур, обеспечивающих использование системы показателей результативности», и др.
Заимствованный правовой институт, хорошо работающий в условиях управления коммерческими предприятиями, не адаптирован и не соответствует существующему опыту, экономическим и правовым условиям организации работы в государственных органах (органах местного самоуправления), а значит, не сможет эффективно функционировать и достаточно быстро прекратит свое существование. Существующий исторический опыт, экономические, правовые условия контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления при исполнении расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствуют об отсутствии оснований для организации внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля) вне процедур проверочной деятельности, определенных в Положении о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденном приказом Минфина России № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» (далее — Приказ № 146н, Положение № 146н). Эти процедуры достаточны для решения поставленной задачи — оценки законности и эффективности при использовании финансовых и материальных ресурсов.
До вступления в действие данного приказа отсутствовал нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок проведения проверок и ревизий главными распорядителями бюджетных средств. Нормы Приказа № 146н распространяются на деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также могут применяться органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований, на что прямо указано в п. 4.
В этом документе новым является понятие контроля качества контрольной деятельности. Каждый контролирующий орган должен самостоятельно определять формы, методы, периодичность и сроки такого контроля, критерии оценки результативности контрольной деятельности.
Также Положением № 146н определены принципы, которыми должны руководствоваться работники финансового контроля при осуществлении контрольной деятельности. Это:
• независимость (независимость сотрудников контролирующего органа от объекта финансового контроля, в том числе отсутствие родства с должностными лицами объекта финансового контроля). Эти обстоятельства должны быть учтены при планировании контрольной деятельности;
• профессиональная компетентность сотрудников контролирующего органа, предполагающая обладание необходимыми навыками;
• должная тщательность работников финансового контроля, состоящая в своевременном и точном исполнении обязанностей, предусмотренных Положением № 146н, программой контрольного мероприятия.
Положением № 146н введено понятие «доказательства», под которым понимается информация, полученная при проведении контрольного мероприятия, и результат ее анализа (первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета, бюджетная отчетность, заключения экспертов, документы и сведения, полученные из других достоверных источников). Кроме того, Положением № 146н на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность по изучению систем внутреннего контроля объектов финансового контроля, то есть изучению внутренних стандартов, процедур; должностных регламентов и инструкций; наблюдению за деятельностью объекта финансового контроля, включая наблюдение за организацией компьютеризированных процедур. Кроме того, установлены основные требования к составлению рабочей документации в целом и акта проверки в частности.
Таким образом, с принятием Положения № 146н о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля сделаны первые шаги на пути к четкой регламентации деятельности контролирующих органов, определены основные принципы осуществления контрольной деятельности. В этой связи, по мнению Росфиннадзора, основой единого документа, регламентирующего осуществление внутреннего контроля, утвержденного постановлением Правительства РФ, должен стать действующий приказ Минфина России № 146н, что позволит сделать правоприменение в рассматриваемой сфере более качественным и единообразным.
Росфиннадзор уполномочен осуществлять контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля, созданными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (контроль за контролерами, как мы его называем). Эти проверки осуществляются как по отдельным пунктам Плана деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так и в рамках проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций и ведомств.
Проведены проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации по осуществлению финансового контроля в Министерстве экономического развития РФ, в Министерстве иностранных дел РФ, в 23 контрольных органах исполнительной власти в 12 субъектах РФ и муниципальных образований Южного федерального округа. Такие проверки также были проведены в рамках проверок исполнения бюджетов субъектов РФ. Программа проверок контрольных органов разработана на основе Положения № 146н о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.
Однако в ходе проведения территориальными управлениями Росфиннадзора указанных проверок возникали разногласия с проверяемыми организациями, так как требования Приказа № 146н для органов исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований носят рекомендательный характер. Проверками выявляются факты несоблюдения требований к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.
Например, в актах ревизий (проверок) финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля при описании нарушений отсутствуют:
• ссылки на положения законодательных и нормативно-правовых актов, которые были нарушены;
• документальное подтверждение выявленных нарушений;
• достаточные надлежащие доказательства, раскрывающие суть нарушения;
• квалификация выявляемых нарушений.
Кроме того, отсутствуют меры реагирования по результатам контрольных мероприятий: не выносятся представления в адрес объектов проверок, допустивших нарушения финансово-бюджетного законодательства; материалы проверок не направляются в правоохранительные органы.
Одна из самых острых проблем системы государственного финансового контроля — это законодательная база, которая, к сожалению, отстает от реалий и задач в финансовой сфере. В настоящее время в установленных Бюджетным кодексом основаниях для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства предусмотрено только нецелевое использование бюджетных средств. Между тем материалы проверок Росфиннадзора показывают, что со стороны бюджетных учреждений имеют место нарушения законодательства Российской Федерации, влекущие неправомерное использование бюджетных средств (перерасход, переплаты).
Например: в ходе проведения контрольных мероприятий производится проверка правильности списания строительных материалов по актам выполненных работ в соответствии с фактическими объемами выполненных ремонтных работ. В результате проверок устанавливаются факты списания строительных материалов, которые не подтверждаются фактическими объемами выполненных работ. Таким образом, при формальном соблюдении кодов бюджетной классификации списание материальных ценностей, приобретенных за счет средств федерального бюджета, приводит к неправомерным расходам. При этом бюджетным законодательством не только не предусмотрены меры принуждения за указанные нарушения, но и отсутствует само определение понятия «неправомерное расходование».
Также до настоящего времени в бюджетном законодательстве отсутствуют четкое определение понятия «эффективность использования бюджетных средств», а также критерии его определения. До законодательного закрепления указанного понятия, а также критериев его определения оно так и будет оставаться размытым и применяться исключительно исходя из субъективного мнения.
Одно из направлений бюджетной реформы — это реализация принципов бюджетирования, ориентированного на результат, через введение новой организационно-правовой формы юридических лиц в виде автономных учреждений и внедрение на их основе новых принципов выполнения государственных и муниципальных функций. Росфиннадзор постоянно осуществляет мониторинг и изучение новых нормативно-правовых актов в связи с вступлением в действие Федерального закона № 83-Ф3. В целях осуществления контрольных мероприятий программы проверок будут разработаны с учетом новых требований нормативных документов, порядка использования бюджетных средств, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, и в зависимости от правового статуса бюджетных учреждений.
Например, в ходе проверок автономных учреждений будут изучаться следующие вопросы:
• проверка правомерности и эффективности использования субсидий на выполнение государственного задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;
• проверка использования субсидий, выделенных на финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках программы, утвержденной в установленном порядке, в том числе бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации;
• проверка обеспечения сохранности и использования по целевому назначению материальных ценностей, закрепленных за автономным учреждением, эффективность их использования.
Однако полагаем, что в связи с формированием принципиально новых бюджетных правоотношений, связанных с созданием автономных учреждений и осуществляемых на их основе государственных и муниципальных заданий, должны быть разработаны и внедрены новые принципы и механизмы контроля, основанные на оценке выполнения государственных и муниципальных заданий, что в свою очередь является формой контроля эффективности расходования бюджетных средств. В связи с тем что ответственность смещается с целевого использования бюджетных средств на достижение запланированных результатов деятельности, необходимо, чтобы в бюджетной системе были разработаны и введены в действие критерии определения результативности, целесообразности произведенных расходов, в том числе за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности. Кроме того, для достижения результативности расходования бюджетных средств необходимо повысить меру ответственности и законодательно определить эту меру при неэффективном и неправомерном (незаконном) расходовании средств. На сегодняшний день, к сожалению, никаких мер воздействий на нарушителей бюджетного законодательства при выявлении фактов неправомерного и неэффективного расходования бюджетных средств не существует.
Итак, для того чтобы государственный финансовый контроль в России был действительно эффективным, необходимо проделать много важных и существенных преобразований, предполагающих реализацию совокупных мер правового, организационного и методологического характера. И все это требует безотлагательного и поэтапного решения.
Государственный контроль в информационной сфере в 2019 году
В наиболее общем виде основные задачи и главные направления государственного регулирования в информационной сфере определены Законом об информации (ст. 3) и Федеральным законом "Об участии в международном информационном обмене" (ст. 4).
Помимо рассмотренных выше направлений государственного регулирования, связанных с созданием правовых основ информационного обеспечения предпринимательской деятельности, развитием рынка информационных услуг, формированием и защитой государственных информационных ресурсов, следует выделить такие важнейшие сферы деятельности государства, как сертификация и лицензирование в области информационных отношений, а также контроль за соблюдением требований, предъявляемых к созданию и использованию различных видов информационных ресурсов и защиты информации.
В Российской Федерации осуществляется сертификация средств защиты информационных систем и информационных ресурсов.
Информационные системы, базы и банки данных, предназначенные для информационного обслуживания граждан и организаций, подлежат сертификации в порядке, установленном Федеральным законом N 184-ФЗ "О техническом регулировании".
Обязательной сертификации подлежат также информационные системы органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, других государственных органов, организаций, которые обрабатывают документированную информацию с ограниченным доступом, а также средства защиты этих систем.
Порядок сертификации определяется законодательством, например постановлением Правительства РФ N 608 "О сертификации средств защиты информации", Положением о системе сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности для сведений, составляющих государственную тайну, и о ее знаках соответствия, утвержденным приказом ФСБ РФ N 564, и др.
Государство обеспечивает лицензирование отдельных видов деятельности в области информации, информатизации и защиты информации.
На основании ст. 17 Федерального закона N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" порядок и условия лицензирования конкретных видов деятельности, связанных с использованием и защитой информационных ресурсов, устанавливается рядом подзаконных нормативных актов.
Например, Положением о лицензировании деятельности по разработке и (или) производству средств защиты конфиденциальной информации, утвержденным постановлением Правительства РФ N 348, Положением о лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации, утвержденным постановлением Правительства РФ N 290.
Функции государственного регулирования и контроля в информационной сфере реализуют различные федеральные органы исполнительной власти: Министерство информационных технологий и связи РФ (в ведении которого находятся Федеральное агентство по информационным технологиям, Федеральная служба по надзору в сфере связи), Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (в ведении которого находятся Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное архивное агентство), Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам и др.
В соответствии с Положением о федеральном агентстве по информационным технологиям, утвержденным постановлением Правительства РФ N 319, данное Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере информационных технологий, в том числе в части использования информационных технологий для формирования государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним. Федеральное агентство по информационным технологиям является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области использования электронной цифровой подписи.
Федеральная служба по надзору в сфере связи осуществляет контроль и надзор за выполнением требований в сфере информационных технологий и связи, лицензирование деятельности в области оказания услуг связи, международного информационного обмена федеральными информационными ресурсами и информационными ресурсами, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, деятельности удостоверяющих центров электронной цифровой подписи, а также контроль за соблюдением установленных лицензионных требований и условий.
Статью подготовил категорийный менеджер по работе с ключевыми клиентами Умберг Эмиль Дмитриевич. 
