Экологическое законодательство - это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о природных комплексах и природоресурсное законодательство.
Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда (природа) в целом, второй - природные комплексы, третьей - отдельные природные объекты.
Законодательство об окружающей среде в собственном смысле - новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х годов прошлого века.
Наряду с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к нему, в частности, в 2020 году относятся:
- Федеральный закон "Об экологической экспертизе";
- Федеральный закон "О радиационной безопасности населения";
- Федеральный закон "Об отходах производства и потребления";
- Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами".
Законодательство о природных комплексах, также новая структурная часть российского законодательства, включает:
- Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях";
- Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";
- Федеральный закон "О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории";
- Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации";
- Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";
- Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне";
- Федеральный закон "Об охране озера Байкал";
- Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".
Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.
Природоресурсное законодательство - это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов.
Оно включает:
- Земельный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "Об обороте сельскохозяйственных земель";
- Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства";
- Федеральный закон "О мелиорации земель";
- Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";
- Федеральный закон "О землеустройстве";
- Федеральный закон "О государственном земельном кадастре";
- Водный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами";
- Лесной кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах";
- Федеральный закон "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции";
- Федеральный закон "О животном мире";
- Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха".
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Здесь нами только названы акты без какой-либо их характеристики. В дальнейшем их содержание будет раскрыто применительно к конкретным вопросам. Об их объекте сказано в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства.
В той мере, в какой акты названных отраслей законодательства регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, они служат источниками экологического права. Нормативные предписания в данной сфере предусмотрены в большинстве отраслей российского законодательства. Так, они установлены: Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"; Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и др.
Отношения по охране и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, по обеспечению выполнения правовых требований природопользования и охраны окружающей среды регулируются также Федеральным конституционным законом "О Конституционном суде Российской Федерации"; Федеральным конституционным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации"; Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации"; Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; Арбитражным процессуальным кодексом РФ; Уголовным кодексом Российской Федерации; Гражданским кодексом РФ. Частью первой; Гражданским кодексом РФ. Частью второй, Кодексом РФ об административных правонарушениях и др.
Изменения в экологическом законодательстве в 2020 году
Одним из основных законов, направленных на охрану природной среды, является закон «Об охране окружающей среды» № 7 (далее — закон № 7). Рядом федеральных законов, таких как «О внесении изменений в ФЗ “Об охране окружающей среды”» № 219-ФЗ, «О внесении изменений в ФЗ “Об охране окружающей среды”» № 252-ФЗ, «О внесении изменении в Лесной кодекс и отдельные законодательные акты» № 212-ФЗ, введены следующие изменения в закон № 7, которые уже вступили в силу:
• новую редакцию получила ст. 19 закона № 7, определяющая нормирование охраны окружающей среды, в частности установление нормативов качества окружающей среды и допустимого воздействия на нее;
• изменены нормативы качества окружающей среды, что нашло отражение в ст. 20 закона № 7;
• ст. 21 закона № 7 изменены нормативы воздействия на окружающую среду и конкретизированы субъекты, отвечающие за их превышение, — это юридические лица и индивидуальные предприниматели;
• ст. 22 закона № 7 изложена в новой редакции и определяет расчеты нормативов допустимых выбросов и сбросов;
• ст. 23 закона № 7 изменены правила разработки технологических нормативов;
• законодатель дополнил закон № 7 новой ст. 23.1, устанавливающей временно разрешенные выбросы и сбросы для объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;
• в действие вводится новая ст. 31.1 закона № 7, определяющая порядок получения комплексного экологического разрешения для субъектов, осуществляющих деятельность на субъектах I категории;
• вступает в силу новая ст. 31.2 закона № 7, обязывающая субъектов, осуществляющих деятельность на объектах II категории, представлять декларацию о воздействии на окружающую среду;
• ст. 36 и 38 закона № 7 дополняются новыми пунктами, устанавливающими требования при проектировании и строительстве объектов, оказывающих вредное воздействие.
Новые поправки в природоохранное законодательство не ограничиваются, ряд изменений уже вступили в силу с 2020 года, но в рамках данной статьи мы их рассматривать не будем.
Новое в экологическом законодательстве появится в следующих правовых актах:
• законе «Об охране атмосферного воздуха» № 96-ФЗ: вводится перечень нормативных выбросов вредных веществ и физических воздействий (ст. 12), установлен порядок выбросов вредных веществ для объектов различных категорий (ст. 15);
• законе «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ (далее — закон «Об отходах»): изменяются требования к местам накопления отходов и нормирование в области обращения с отходами (ст. 18);
• законе «О водоснабжении и водоотведении» № 416-ФЗ: вводятся нормативы состава сточных вод (п. 13.1 ст. 2), вносятся изменения в договор водоотведения (ст. 14), утрачивают силу нормы, регулирующие охрану окружающей среды в сфере водоснабжения и водоотведения (гл. 5), появляется регулирование сброса сточных вод в канализации (гл. 5.1).
Некоторые изменения предусмотрены в сфере экологического надзора. Например, в 2020 году не будут проводиться плановые проверки в отношении субъектов, осуществляющих деятельность на объектах IV категории. Такое правило предусмотрено п. 9 ст. 65 закона № 7.
В производственный экологический контроль, урегулированный ст. 67 закона № 7, также внесены изменения с 2020 года. В частности, предполагается создание системы автоматического контроля.
Водопользователи, нарушившие правила или отказавшиеся от заключения договора по результатам торгов, попадут в "черный список".
Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (далее — НООЛР) регулируются ст. 18 закона «Об отходах». Эта область будет регулироваться иначе. Основные нововведения рассмотрим далее:
• Прежде всего, меняются субъекты, в отношении которых установлена обязанность по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР). С 2020 года разрабатывать ПНООЛР обязаны только юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах I и II категорий.
• НООЛР для объектов I категории будут устанавливаться на основе комплексного экологического разрешения, а для объектов II категории установлено включение соответствующей информации об отходах в декларацию о воздействии на окружающую среду.
• Относительно объектов III категории юридические лица и ИП должны будут представлять в уполномоченные органы отчетность об образовании и размещении отходов, для объектов IV категории представление такой отчетности не требуется.
Критерии отнесения объектов, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утверждены постановлением Правительства «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» № 1029.
Аналогичные разъяснения о том, кому надо разрабатывать ПНООЛР по новому законодательству, даны в письме Федеральной службы по надзору в сфере природопользования № АА-10-02-32/12525.
Анализ экологического законодательства в 2020 году
Для анализа существующего экологического законодательства необходимо иметь в виду следующие основополагающие тезисы.
Понятие «законодательство» в юридической науке понимается в двух аспектах: в узком смысле, когда имеется в виду совокупность законов как актов высшей юридической силы, принятых органами законодательной власти РФ и субъектов РФ, и, во-вторых, в широком смысле под законодательством понимается весь массив нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. При разработке концепции экологической политики Кемеровской области рассматривать состояние и проблемы регулирования экологических отношений следует именно в таком аспекте. При этом необходимо неукоснительное соблюдение общего правового принципа соподчиненности нормативно-правовых актов: подзаконные акты (указы, постановления, положения и т. д.) не могут противоречить вышестоящим по юридической силе законодательным актам.
В 2020 году в эколого-правовой литературе возобновились и весьма активно ведутся дискуссии о понятии и содержании экологического правоотношения, экологического законодательства и, в целом, экологического права. Разногласия по поводу терминологии возникли на первом этапе работы и среди специалистов, принимающих участие в разработке концепции экологической политики Кемеровской области. В связи с этим необходимо выработать единый подход к данной проблеме.
Все многообразие точек зрения, высказанных в эколого-правовой литературе по этому поводу, с достаточной степенью условности можно свести к двум основным концепциям – узкого, либо широкого толкования экологического права. Следует отметить, что в последние годы доминировала тенденция узкого толкования экологического права, когда в качестве предмета рассматриваются только отношения по поводу охраны окружающей природной среды. Соответственно, под экологическим законодательством понимается совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих только данную узкую сферу общественных отношений.
Во втором случае в структуру экологического права включаются также отношения, связанные с использованием природных ресурсов, и, соответственно, под экологическим законодательством понимается весь массив нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере «общество-природа». Во всяком случае, именно в таком виде выглядела система экологического права первоначально, когда была сформулирована сама концепция экологического права. Более того, углубление экологического кризиса, разрушение среды обитания человека обусловили включение в предмет отрасли отношения по обеспечению экологической безопасности человека.
Таким образом, экологическое законодательство в настоящее время состоит из трех подсистем:
• законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей природной среды;
• законодательство, регулирующее отношения по рациональному использованию природных ресурсов;
• законодательство, регулирующее отношения в области экологической безопасности человека.
Все три подсистемы служат основой реализации государственной экологической политики России, стратегической целью которой является обеспечение рационального использования и охраны всего комплекса природных ресурсов, реализация права настоящего и будущего поколений людей на благоприятную окружающую среду обитания, создание основы перехода к устойчивому развитию и обеспечение экологической безопасности населения (см. Материалы Центра экологической политики России).
И, наконец, третий важнейший тезис, отраженный в Конституции РФ: все перечисленные отношения в соответствии с п.п. «В», «Д», «К» ст. 72 Конституции относятся к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. С юридической точки зрения это означает, что существует два уровня законодательства в данной сфере: законодательство РФ и законодательство субъектов РФ, которое не может ему противоречить.
В соответствии со статьей 12 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», «по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
Ситуация в экологическом законодательстве в настоящий момент такова:
• ряд законодательных и иных нормативно-правовых актов не соответствуют происходящим в обществе переменам политического, экономического, социального характера и требуют существенной корректировки с учетом сложившихся общественных отношений;
• большое количество пробелов в правовом регулировании экологических отношений вызывает необходимость разработки новых законов. В законодательстве имеются отсылки к несуществующим законам (ст. 41 ВК РФ, ст. 41, 42 ФзоЖМ и др.), а также подзаконным актам, что ведет к снижению эффективности реализации экологического законодательства, к его декларативности;
• и, в-третьих, создание новых законодательных актов не имеет под собой достаточно цельной, научно обоснованной базы. Законодательные работы ведутся, как правило, бессистемно, без серьезного обоснования необходимости разработки, изменений, дополнений, либо отмены тех или иных законодательных актов.
С точки зрения совершенствования федерального законодательства представляются приоритетными два основных направления.
Во-первых, это касается основополагающего закона в области экологических отношений – Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Принятый как первый комплексный акт, он заложил основы для формирования экологического законодательства нового поколения и сыграл исключительно положительную роль в его развитии.
Прежде всего, это касается концепции самого Закона, принципов, а также таких институтов как экономический механизм охраны окружающей среды, экологическая экспертиза, право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды и ряд других. Десятилетняя практика действия Закона показала эффективность этих и многих других институтов, содержащих нормы прямого действия.
С другой стороны, следует отметить, что данный акт, являясь по своему значению головным в экологическом праве, в значительной мере был изначально сориентирован на последующее развитие в рамках иного законодательства (экологического, бюджетного, налогового, гражданского и иного), однако, не нашел адекватного отражения и развития. Таким образом, совершенствование экологического законодательства видится, прежде всего, в новой редакции головного закона, который должен воспринять концепцию Закона, но вместе с тем, отразить качественно иное содержание экологических отношений и обеспечить механизм реализации норм.
И, во-вторых, необходимо принятие ряда специальных законов, регулирующих отдельные специфические отношения, в частности, об обязательном экологическом страховании, о зонах экологического бедствия, экологическом аудите и ряда других.
Данные направления следует рассматривать как реальные возможности совершенствования экологического законодательства на ближайшую перспективу. Что же касается его дальнейшего развития, то оно должно быть связано с его поэтапной кодификацией, выравниванием уровней всех трех подсистем и созданием Экологического кодекса России, в котором будут сведены нормы, регулирующие все виды экологических отношений (об охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности).
Общее состояние регионального экологического законодательства (в т. ч. Кемеровской области) отличается совпадением пробелов, существующих в федеральной нормативно-правовой базе.
Вместе с тем, отнесение Конституцией экологических отношений к предмету совместного ведения делает возможным при осуществлении такого регулирования учитывать не только общенациональные, но и региональные интересы, но и, что очень важно, дает возможность субъектам РФ оперативно ликвидировать пробелы (ст. 12 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»).
Следует выделить основные проблемы, которые объективно препятствуют совершенствованию регионального законодательства:
• разграничение права собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на природные ресурсы (большинство федеральных поресурсовых актов не дают однозначного ответа на данный вопрос);
• разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, которые до настоящего времени не нашли адекватного отражения в действующем законодательстве.
В условиях федеративного устройства при формировании регионального законодательства существует, по крайней мере, два фактора риска. Первый связан с дублированием федерального законодательства, как это было в советские времена. Законодательство строилось по принципу – Основы Союза – кодексы республик, которые фактически полностью копировали союзный закон. И, наоборот, при осуществлении собственного правового регулирования субъекты нередко выходят за рамки, установленные федеральным законодательством. Это особенно опасно в условиях отсутствия полноценного федерального законодательного акта.
Попытаемся продемонстрировать данный тезис на конкретных примерах.
Общеизвестен тот факт, что с момента принятия Указа Президента № 2287 «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» в стране фактически отсутствует Земельный кодекс. В связи с этим, субъекты РФ вынуждены были урегулировать эти отношения на региональном уровне. Соответственно, содержание этих актов определяется политическими, экономическими, иными приоритетами, господствующими в данном регионе.
С другой стороны, два года назад в области был подготовлен проект закона о недрах Кемеровской области, который по своему содержанию мало чем отличался от федерального закона. Законопроект по ряду причин не прошел государственной экологической экспертизы и до настоящего времени не принят. Однако встает вопрос, чем вызвана необходимость разработки и принятия такого нормативно-правового акта?
Ответ напрашивается сам собой: на региональном уровне точно так же, как и на федеральном отсутствует цельная, научно обоснованная база формирования экологического законодательства.
Общеизвестно, что законотворческий процесс – достаточно дорогое удовольствие, а потому принятие каждого нового закона должно быть объективно необходимо. Это может быть связано, во-первых, с пробельностью федерального законодательства, а, во-вторых, особенностями региона, которые не могут быть учтены в федеральном законе (в частности, для Кемеровской области как сырьевого региона это могут быть проблемы экологического, экономического, социального характера).
В связи с этим, представляется целесообразным разработка Концепции развития экологического законодательства Кемеровской области, которая представляет собой систему положений о возможных направлениях его развития, цели, задачи, принципы, а также критерии, позволяющие определить приоритетность принятия нормативно-правовых актов.
Штрафы за нарушение экологического законодательства в 2020 году
В новой статье 8.5.1 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение порядка представления отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров или деклараций о количестве выпущенных в обращение на территории РФ товаров, упаковки товаров, включенных в перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, за предыдущий календарный год.
Так, в 2020 году за непредставление или несвоевременное представление отчетности и деклараций налагается штраф в отношении:
• должностных лиц - 3 000 до 6 000 руб.;
• ИП - от 50 000 до 70 000 руб.;
• юридических лиц - от 70 000 до 150 000 руб.
Если отчетность представлена не в неполном объеме или в ней содержатся недостоверные сведения, за это предусмотрен следующий штраф в отношении:
• должностных лиц - 3 000 до 6 000 руб.;
• ИП - в двукратном размере суммы сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, подлежащего уплате производителями товаров, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров, но не менее 100 000 руб.;
• юридических лиц - в двукратном размере суммы сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, подлежащего уплате производителями товаров, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров, но не менее 250 000 руб.
Ранее действовала статья 8.2 КоАП РФ, которая предусматривала ответственность в виде административных штрафов и приостановления предпринимательской деятельности за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении:
• с отходами производства и потребления;
• веществами, разрушающими озоновый слой;
• иными опасными веществами.
Закон № 141-ФЗ закрепил ответственность за каждое из перечисленных нарушений в отдельных статьях и, кроме этого, установил штрафы за иные виды нарушений в этой сфере (ст. 6.35, ст. 8.2-8.2.3 КоАП РФ, п.п. 2-6 ст. 1 Закона № 141-ФЗ).
Теперь санкции применяются за несоблюдение не только экологических и санитарно-эпидемиологических требований, но и требований в области охраны окружающей среды при обращении с упомянутыми выше отходами и веществами.
Также установлена ответственность за нарушение требований охраны окружающей среды:
• при обращении с веществами, разрушающими озоновый слой (ст. 8.2.1 КоАП РФ);
• при производстве, обращении или обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (ст. 8.2.2 КоАП РФ);
• при обращении с отходами животноводства (ст. 8.2.3 КоАП РФ).
Следует учитывать, что величина штрафа за все перечисленные выше правонарушения зависит от так называемых «отягчающих» обстоятельств. А именно от:
• совершения этого же нарушения в течение года повторно;
• причинения вреда здоровью людей или окружающей среде либо возникновения эпидемии или эпизоотии, распространения инфекционной болезни среди одного или многих видов животных на значительной территории (если указанные действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния).
На наш взгляд, к ответственности по КоАП РФ с учетом поправок, внесенных Законом № 141-ФЗ, организации и индивидуальных предпринимателей вправе привлекать за правонарушения.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
