Правовая основа оперативно-розыскной деятельности

Предпосылки к законодательному регулированию оперативно-розыскного процесса

Изменения, происходившие в конце 80-х  начале 90-х гг. в бывшем СССР, а затем и в государствах, ранее входивших в него, затронули и уголовную политику. Известно, что содержание последней выявляется в процессе ее реализации, включает в себя законодательство, регулирующее общественные отношения, возникающие в связи с преступностью, другими правонарушениями и социальными отклонениями. Вполне закономерно возникает вопрос о необходимости как его развития, так и восполнения соответствующих пробелов. Речь идет о разработке и принятии законов, охвативших бы весь комплекс мер по предупреждению и пресечению отклоняющегося от нормы поведения. К их числу относятся и меры, связанные с выслеживанием и розыском преступников.

С учетом субъектов, их осуществляющих, эти меры можно разделить на две группы. В состав первой войдут оперативно-розыскные мероприятия, реализуемые специально уполномоченными на это органами уголовной юстиции. Для нашей страны это традиционная организационная форма борьбы с преступностью. Вторую составят частно-сыскные действия, осуществляемые лицами, избравшими в качестве основного занятия профессию частного детектива, а также их объединениями. Здесь представляется целесообразным упомянуть о проходившей в г. Страсбурге Научной конференции по криминологическим проблемам, рассматривавшей вопросы контроля за преступностью с помощью частных фирм и детективных бюро. Выступивший на ней представитель МВД Великобритании отметил привлекательность для правительства передачи ряда правоохранительных функций частным компаниям, возможностью уменьшения расходов на полицию из госбюджета. При этом он подчеркнул, что правительство уже привлекло к соответствующим финансовым расчетам экспертов, представляющих сектор частнопредпринимательской деятельности для определения его возможностей по разнообразным направлениям, включая создание мест заключения для лиц, находящихся под следствием.

Рассматривая проблему правовой регламентации сыскных действий, в частности оперативно-розыскного процесса в целом, необходимо было учитывать, что законность оперативно-розыскных мер все же была подтверждена уголовно-процессуальным кодексом, а организация и тактика их проведения урегулирована ведомственными нормативными актами МВД и КГБ. Относительно же частного сыска можно лишь отметить наличие полного пробела в законодательстве Российской Федерации по данному вопросу. Поэтому частно-сыскные действия и процесс частно-детективных расследований мог бы иметь право на существование на территории России только при условии восполнения пробелов, имеющихся в законодательстве.

Все это обусловило, во-первых, постановку вопроса о совершенствовании правового регулирования оперативно-розыскных мер и, во-вторых, — потребность в разрешении задачи, касающейся подготовки качественно нового закона, посвященного негосударственной детективной деятельности. Обращаясь к первой проблеме, необходимо подчеркнуть, что легитимность оперативно-розыскной деятельности была подтверждена в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а затем в УПК союзных республик (ст. 118 и 119 УПК РСФСР и др.).

Так, часть первая ст. 118 УПК РСФСР возлагала на органы дознания обязанность принятия необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших. В свою очередь, часть вторая этой же статьи обязывала также органы дознания принимать все меры, необходимые для предупреждения и пресечения преступления.

Анализ вышеуказанных положений позволял прийти к выводу о том, что уголовно-процессуальные законы союзных республик:

а)            определяли задачи, для решения которых необходимы оперативно-розыскные меры: обнаружение преступлений и лиц, их совершивших, а также предупреждение, пресечение уголовно-наказуемых деяний;

б)           устанавливали круг субъектов, полномочных применять оперативно-розыскные меры (ст. 117,118 УПК РСФСР);

в)            делали акцент на взаимосвязи оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных мер, призванных решать различными способами сходные задачи в сфере борьбы о преступностью.

Вместе с тем характерная особенность вышеприведенного варианта правового регулирования оперативно-розыскной деятельности на уровне закона состояла в том, что законодатель лишь признал ее законность, отдав на откуп специальным ведомствам право полностью урегулировать общественные отношения, складывающиеся в рассматриваемой области, в своих подзаконных нормативных актах.

Как показал опыт, это был не совсем удачный вариант, так как подобного рода пробел в законодательстве создавал почву для спекуляций относительно как незаконности ОРД, так и об обширных нарушениях в ее сфере.

Если предположить, что нарушений законности при проведении оперативно-розыскных мер вовсе нет, то имевшая место столь лаконичная их регламентация в уголовно-процессуальном законе неизбежно способствовала созданию впечатления об их существовании или возможности существования. Это объясняется и тем, что оперативно-розыскную работу всегда отличали действия рискованного характера, т. е. осуществляемые в расчете на удачу и счастливый исход при преодолении различных опасностей в сфере борьбы с преступностью.

Безусловно, подвергаться риску — это ставить себя перед возможными неприятностями. К сожалению, такой неблагоприятный прогноз от случая к случаю подтверждался. В итоге различного рода правонарушения в сфере ОРД, а особенно злоупотребления различных должностных лиц, ставшие предметом широкого обсуждения в средствах массовой информации, в значительной степени способствовали дискредитации и формированию негативного отношения к оперативно-розыскной работе вплоть до категорического ее отрицания.

Однако нельзя забывать как бы о вынужденном, с точки зрения уголовно-правового института крайней необходимости, характере оперативно-розыскной деятельности, ее обусловленности необходимостью адекватного противодействия негласным, конспиративным формам, методам отбора и проверки информации, которые в современных условиях все более активно используются в сфере экономического шпионажа, конкурентной торгово-экономической борьбы, профессиональной преступности, наркобизнеса, международного терроризма, политического экстремизма и т. д. Причем криминогенная сфера применения конспиративных форм и методов отличается тенденцией к расширению, особенно в условиях экономического кризиса и политической нестабильности в стране. Если учесть, что возрастает техническая оснащенность и тактическая изощренность в применении средств конспирации для сокрытия разведывательно-подрывной и преступной деятельности, а в арсеналах спецслужб и преступных сообществ используются новейшие достижения в области микроэлектроники, компьютерной техники, лазерной физики и т. п. вплоть до космических систем связи и наблюдения, применяемых в сочетании с агентурными методами, то трудно возразить против использования адекватных по своему характеру форм, методов, средств оперативного противодействия со стороны отечественных специальных служб и правоохранительных органов — субъектов ОРД. При этом осуществление оперативно-розыскных мер позволяет специально уполномоченным на это органам государства и должностным лицам как можно раньше вмешаться в развитие событий, ведущих к преступлению, предотвратить наступление общественно-опасных последствий.

Самое читаемое за неделю
Введение ковидных паспортов в 2021 году
Должен знать каждый: Сильное повышение штрафов с 2021 года за нарушение ПДД
Введение продуктовых карточек для малоимущих в 2021 году
Доллар по 100 рублей в 2021 году
Новая льготная ипотека на частные дома в 2021 году
Продление льготной ипотеки до 1 июля 2021 года
35 банков обанкротятся в 2021 году

Отдельные юристы, анализируя проблему правового регулирования ОРД, отмечали, что основу работы по созданию республиканской правовой системы функционирования, в частности органов внутренних дел, должна составить приоритетность закона в регламентировании вопросов организации и деятельности органов внутренних дел. Речь шла о повышении уровня правового обеспечения работы органов внутренних дел за счет замены «полузакрытых» правительственных и ведомственных решений актами высшей юридической силы, урегулировавших бы и такую основную форму работы органов внутренних дел, как ОРД. При этом подчеркивалось, что основу работы по созданию республиканской правовой системы функционирования оперативных подразделений должен составлять и такой принцип, как обеспечение соответствия правовых актов международно-правовым стандартам.

Действительно, в процессе осуществления оперативной работы сотрудники зарубежных спецслужб и правоохранительных ведомств должны соблюдать предписания прежде всего открыто публикуемых и не имеющих ограничительных грифов законодательных и иных правовых актов относительно различных процедур сбора и обработки разведывательной и криминальной информации, а также ее использования в сфере борьбы с преступностью и обеспечения безопасности государства.

Так, Закон о полиции Земли Северный Рейн-Вестфалия (ФРГ) в части третьей главы первой имеет второй подраздел «Особые методы сбора информации», к числу которых относит сбор данных путем наблюдений; сбор данных с использованием скрытых технических средств для изготовления фотографий и рисунков; сбор данных с использованием скрытых технических средств для прослушивания и записи разговоров; сбор данных с помощью введения в разработку лиц, чье сотрудничество с полицией третьим лицам неизвестно; сбор данных с помощью осведомителей; полицейское наблюдение. В итоге этот законодательный акт четко и ясно предусматривает право полиции проводить различного рода оперативно-розыскные мероприятия. Кроме того, он также называет задачи и функции полиции оперативно-розыскного характера.

В свою очередь, в пятом подразделе анализируемого законодательного акта представлена регламентация проникновения и проведения обыска жилых помещений. В свою очередь, в главе второй этого закона регламентируется процесс накопления, коррекции и использования полицейских, в том числе оперативно-розыскных данных, а в главе третьей — процесс передачи данных органами полиции и др.

Наряду с этим, в ФРГ существует и иной вариант регламентации правового статуса и иных сторон деятельности полиции. Так, обратившись к Постановлению об организации и компетенции полиции земли Гессен, можно увидеть, что в этом документе определяются задачи полиции. Одновременно последняя разграничивается на охранную полицию, полицию готовности, полицию охраны порядка на воде и уголовную полицию. Далее в анализируемом правовом акте определена организация полиции, компетентность полицейских ведомств и учреждений, а также других органов, которые выполняют задачи для полиции. Вместе с тем нельзя не отметить и специфику этого правового документа, т. к. он, как и КоАП РФ, предусматривает регламентацию мер административного пресечения.

Использование ФБР США методов расследования по типу оперативно-розыскных мероприятий в борьбе с уголовной преступностью регламентируется Инструкциями Генерального атторнея, Директивами Президента США и другими законами и подзаконными нормативными актами. Здесь считается, что административное нормотворчество в этой сфере выгодно тем, что остается возможность гибкого маневрирования, поскольку административный акт легче изменить или отменить, чем законодательный акт.

Вместе с тем, как и в упомянутом выше Законе о полиции (ФРГ), в Инструкциях Генерального атторнея США открыто закрепляется право ФБР:

-              использовать осведомителей при проведении методов расследования оперативно-розыскного характера. При этом называются условия, при наличии которых допустимо разрешение этого вопроса;

-              применять при наличии соответствующих оснований и условий различные методы добывания криминальной информации (наружное наблюдение, контакт под вымышленным предлогом, перлюстрацию корреспонденции, электронное наблюдение и др.);

-              проводить различные категории секретных операций (определяется содержание секретной операции и ее виды, в зависимости от порядка подготовки и проведения);

-              применять в комплексе различные с точки зрения разведывательных возможностей методы расследования по типу оперативно-розыскных мероприятий в рамках различных вариантов расследований, проводимых по уголовным делам, подследственным ФБР (предварительное дознание (наведение справок), полное расследование, разведывательное расследование);

Тест "На сколько вы активны" Тест "Подходит ли Вам ваше место работы" Тест "На сколько важны деньги в Вашей жизни" Тест "Есть ли у вас задатки лидера" Тест "Способны ли Вы решать проблемы"

Тест "Для начинающего миллионера" Тест который вас удивит Семейный тест "Какие вы родители" Тест "Определяем свой творческий потенциал" Психологический тест "Вы терпеливый человек?"

-              проводить разведывательное расследование в отношении определенных преступных организаций, которые стремятся извлечь денежные или коммерческие выгоды, либо доходы посредством действий, включающих преступное насилие;

-              собирать информацию в профилактических целях, осуществляя специальные проверки лиц, кандидатуры которых рассматриваются Президентом США для назначения судьями; желающих устроиться в ФБР, а также на должности в министерстве юстиции, требующие специального допуска; лиц, указанных генеральным прокурором как нуждающихся в доступе к секретной информации;

-              вести различные виды оперативных учетов и дел, необходимых для оперативно-розыскной работы;

-              собирать информацию о фактах, исследование которых необходимо для решения отдельных задач ОРД ФБР (гражданские беспорядки и т. п.).

Особо следует отметить, что специальные законоположения, в основном включенные в 18 раздел свода законов США, определяют те действия спецслужб и криминальной полиции, которые касаются, например, доступа ФБР к линиям коммуникаций (телеграф, телефон, радио, компьютерная связь) в целях получения контрразведывательных данных; перехвата радио-телекоммуникационных линий; производства технических средств перехвата, их распространения и владения ими; получения разрешения на использование оперативно-технических средств на территории США, а также на их использование против американских граждан; процедуры использования техники перехвата; защиты от незаконного съема информации, доступа сотрудников правительственных органов к банку данных и учетам использования радиоэлектронных средств связи; вскрытия почтовых отправлений и др.

Оценивая такой максимально открытый подход к определению правового режима добывания оперативно-розыскной информации, следует отметить, что он прежде всего имеет упреждающий характер и несет на себе профилактическую нагрузку, так как каждому гражданину понятно, в каких случаях и объектом каких оперативно-розыскных процедур он может стать в случае противоправного поведения. Кроме того, государство, принимая такие открытые правовые акты, акцентирует внимание населения на том, что оно принимает меры по правовой регламентации оперативно-розыскной работы различных сыскных ведомств, исключая ее произвольное осуществление. В итоге важно то, что для персонала этих служб в открытых правовых актах определяются виды оперативно-розыскных мероприятий, основания и предписываются конкретные условия использования осведомителей; проведения секретных операций; негласного участия секретных сотрудников в наблюдении за деятельностью преступных сообществ; скрытого электронного наблюдения и электронных устройств для записи разговоров и т. п. Тем самым гарантируется соблюдение конституционных и других законных прав правопослушных граждан. Одновременно устанавливается порядок ограничения конституционных прав граждан при проведении в отношении их оперативно-розыскных мероприятий, если они, в силу различных причин, оказались объектами ОРД, например ФБР. Наряду с этим устанавливаются и ограничения на использование добываемой при этом информации только законными целями.

Резюмируя сказанное по поводу регламентации за рубежом сыскной деятельности, можно подчеркнуть, что установление в зарубежных странах в открытых законодательных и иных актах правового режима добывания оперативно-розыскной информации в ходе полицейской разведки и оперативной Деятельности спецслужб важно прежде всего как для создания системы юридических оснований и условий осуществления оперативно-розыскной деятельности, так и для осуществления в соответствии с ними определенных методов оперативной работы, а также вариантов их комплексного использования в процессе различного рода расследований и секретных операций. Особо важно то, что на соответствующем правовом уровне оговариваются условия их применения и проведения. Однако нельзя не отметить, что за рубежом прослеживается дифференцированный подход к правовому регулированию полицейской разведки — либо в форме раздела в законе, определяющем нормативно-правовой статус полиции (Закон о полиции в ФРГ), либо предполагающий использование автономных правовых актов (Инструкций Генерального атторнея США), но тогда отдельные аспекты полицейской разведки регламентируются специальными законами: Федеральный закон США о прослушивании телефонных переговоров, Закон о национальной безопасности США, Устав ФБР и др.

Как в первом, так и во втором случае принципиально важно то, что вышеуказанные правовые акты, предоставляя сыскным ведомствам при проведении оперативно-розыскных мероприятий достаточно обширные легальные возможности, сочетают их с высокой ответственностью этих ведомств и такими развитыми формами контроля, как парламентский, правительственный, судебный, прокурорский. В США, например, этот контроль осуществляется со стороны обеих палат конгресса их комитетами по разведке. Также действует контроль со стороны руководства и аппарата госдепартамента и Белого дома. В Англии также существует парламентский и правительственный контроль, в ФРГ — депутатские комиссии бундестага. Все это придает деятельности криминальной полиции и ведомств, входящих в разведывательное сообщество, конституционный характер.

В итоге зарубежная практика детальной регламентации основных вопросов оперативной деятельности сыскных ведомств сыграла явную роль правовой предпосылки в совершенствовании правового регулирования ОРД в Российской Федерации, обусловив появление Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации».

Рассматривая процесс перехода к регулированию оперативно-розыскной деятельности полномасштабным законом, нельзя не отметить, что определенную роль в этом сыграл и отечественный опыт, имевшийся в этой сфере.

Известно, что помимо вышеупомянутой ст. 118 УПК РСФСР существовали и иные правовые документы, касающиеся оперативно-розыскной деятельности. Например, в Указе Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской полиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» имелись нормы, обосновывающие законность принятия полицией оперативно-розыскных и розыскных мер для разрешения комплекса задач, возложенных на нее. Они имели декларативный характер, однако их ценность заключалась в том, что они четко определяли задачи полиции, для разрешения которых допускалось применение оперативно-розыскных мер. Это позволяло предметно регламентировать на ведомственном уровне ОРД оперативных аппаратов полиции того времени. Такое положение сохранялось до 1985 года, когда правовая реформа стимулировала процесс разработки законодательных актов, регулирующих вопросы борьбы с преступностью, а также законов, регламентирующих наряду с борьбой с преступностью и иные вопросы деятельности правоохранительных органов. В это время появляются проекты законов СССР соответственно «О советской полиции» и «Об органах государственной безопасности СССР». Социально политическая обстановка в обществе сложилась так, что оба эти законопроекта были одобрены и приняты Верховным Советом СССР, получив статус законов СССР.

Сопоставляя эти законодательные акты, можно увидеть, что общим для них было придание легитимности оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой полицией и КГБ СССР. Так, положения Закона СССР «О советской полиции и Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» были сходны с точки зрения определения обязанностей и прав этих государственных органов-субъектов ОРД. Однако на этом их сходство в сфере регламентации ОРД и завершается, так как закон СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» максимально насыщен оперативно-розыскными нормами. В нем определялись модификации сыска, проводимого органами госбезопасности в виде разведывательной, контрразведывательной работы, а также в виде ОРД по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений, расследование которых было отнесено законом к ведению органов госбезопасности, а также по борьбе с терроризмом, организованной преступностью. Важно и то, что данный законодательный акт в п. 1  4, ч. 1, ст. 14 представлял полномочия органам КГБ СССР по применению конкретных оперативно-розыскных мероприятий, прежде всего контроля почтовых отправлений, прослушивания переговоров граждан, снятия информации с технических каналов связи.

Такие расхождения в регламентации ОРД вышеуказанными законодательными актами и максимальная насыщенность Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР» оперативно-розыскными нормами вероятно объясняется тем, что основные направления деятельности этого ведомства связаны с оперативной деятельностью, проявляющейся лишь в различных формах. Здесь в наличии и уголовно-процессуальная функция, однако результаты ОРД КГБ СССР могли лишь частично использоваться в уголовно-процессуальной сфере, так как в числе основных направлений деятельности этой спецслужбы можно увидеть прежде всего разведывательную работу, а также борьбу с разведывательно-подрывными акциями зарубежных спецслужб и организаций.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что анализируемый закон СССР вполне оправданно являлся оперативно-розыскным и детализирующим основные направления оперативной деятельности КГБ СССР, обозначенных в п. 1  2, 4, ч. 1, ст. 2 данного закона, а именно:

-              разведывательной работы в целях обеспечения государственной безопасности Союза ССР и республик;

-              контрразведывательной работы по защите Союза ССР и республик от разведывательно-подрывной деятельности специальных служб иностранных государств и иностранных организаций;

-              деятельности по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений, расследование которых отнесено законом к ведению органов государственной безопасности, а также борьбы с терроризмом и организованной преступностью, затрагивающими интересы государственной безопасности.

Вероятно, данное обстоятельство обусловило идею относительно принятия впоследствии в России многосубъектного оперативно-розыскного закона. Следует отметить, что во исполнение Постановления Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР „О полиции"» была создана специальная рабочая группа, которая с учетом вышеуказанного предложения Комитета ВС РСФСР по безопасности подготовила проект не Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел», а многосубъектного Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности». Он был представлен на заседание Президиума Верховного Совета Российской Федерации и его решением направлен на рецензирование в Комитеты и комиссии Верховного Совета РСФСР, а также в различные органы уголовной юстиции, учебные заведения и научно-исследовательские учреждения юридического профиля.

Указанный законопроект не вызвал принципиальных возражений в Верховном Суде и Прокуратуре РСФСР. Большинство его положений было поддержано Минюстом РСФСР. В свою очередь, рецензенты из КГБ РСФСР отметили, что принятие Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности» считается актуальным и своевременным. Он позволяет регламентировать оперативную деятельность правоохранительных органов и спецслужб, что содержит гарантию законности применения специальных форм и методов обеспечения безопасности и правопорядка.

В свою очередь, в рецензии ВШ КГБ СССР также отмечалось, что данный законопроект заслуживает одобрения и подчеркивалась важность впервые предпринимаемой попытки регламентировать оперативную деятельность спецслужб открытым правовым актом, что само по себе содержит гарантию законности применения специальных форм и методов обеспечения безопасности и правопорядка. Рецензенты отметили, что разработчиками учтен опыт подготовки рабочих вариантов проектов законов об оперативно-розыскной деятельности в органах КГБ и МВД СССР.

Положительно оценивалась и попытка разработать единый закон для всех органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и указывалось, что ряд положений проекта Закона отличаются новизной и не имеют аналогов в практике советского законодательства. Заслуживающими одобрения были признаны и положения законопроекта относительно гарантий соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, а также социально-правовой защиты должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и граждан, оказывающих содействие в ее осуществлении.

В рецензии ВНИИ МВД СССР подчеркивалось, что разработка подобного законопроекта, являющегося первым в стране, давно назрела и заслуживает всемерной поддержки, так как авторами предпринята в целом успешная попытка комплексного урегулирования основных проблем оперативно-розыскной деятельности.

Рецензенты из Академии МВД СССР также отметили, что в целом представленный проект Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности в своей основе может быть одобрен.

Рассматриваемый проект Закона нашел поддержку и у профессорско-преподавательского состава ВЮЗШ МВД РСФСР. Здесь рецензенты сочли нужным указать, что проект Закона является достаточно емким документом, регламентирующим широкую сферу правоотношений в сфере борьбы о преступностью. Включенные в него положения, детальное регламентирование отдельных сторон этой крайне важной для практики борьбы с преступностью деятельности является серьезным шагом вперед. В пользу этого говорит целый ряд моментов: отказ от политизации ОРД, снятие ограничений на объекты интересов оперативно-розыскной деятельности (депутаты, работники профсоюзов и т. д.). Не вызывало сомнения, что большинство включенных в проект дополнений будут положительно встречены на практике и внесут свой вклад в дело борьбы с преступностью в весьма непростых условиях.

Положительно оценили законопроект и работники специальных оперативных подразделений правоохранительных органов и спецслужб и независимые эксперты С. В. Бородин, В. И. Власов, В. Н. Мохов, А. Б. Соловьев и др.

Безусловно, что положительная оценка проекта закона рецензентами вовсе не означала его бесспорность. В связи с этим каждый из них высказал свои замечания и предложения, в том числе направленные на изменение его формы, структуры, содержания.

Так, рецензенты из ВНИИ МВД СССР акцентировали внимание на том, что система уголовного и уголовно-процессуального законодательства, по отношению к которым ОРД как бы выполняет «обеспечивавшую» функцию, состоит из Основ и кодексов. По их мнений, такая система исторически себя оправдала и сохраняется. Из-за этого логично было бы распространить ее и на правовое регулирование ОРД, скорреспондировав проект с положениями аналогичного общесоюзного документа, в частности определить функции, относящиеся к ведению Союза и являющиеся межреспубликанскими.

Вместе с тем изменение государственного устройства, распад СССР и создание Содружества независимых государств исключали воплощение в жизнь этого предложения. Однако оно было продублировано в несколько ином варианте инициативным авторским коллективом ВШ КГБ СССР, предложившим проект Основ оперативного законодательства РСФСР и проект Федерального оперативного кодекса.

Речь в них шла об универсальном, всеобъемлющего характера законе, подробно регламентирующем все виды оперативной деятельности и устанавливающем единые требования для проведения тайных операций всех органов, как государственных, так и прочих. Одновременно предполагалось учесть специфику для каждого субъекта ОРД. Речь шла о подведении под общий знаменатель разведывательной, контрразведывательной работы спецслужб, ОРД по борьбе с преступностью, спецслужб, полиции и ИГУ, а также частной детективной деятельности кооперативов, начавших заниматься предпринимательством в области правоохраны. Для обозначения всех видов сыска в вышеуказанных законопроектах вводился термин «оперативная деятельность».

Авторы указанного проекта прежде всего исходили из того, что необходимость Основ оперативного законодательства обусловлена федеративным устройством России, суверенные субъекты которой вправе сами определять конкретные правила функционирования оперативных служб полиции, органов госбезопасности и других субъектов на своей территории. По мнению этого авторского коллектива, они могут (а не должны) воспользоваться своим правом и распространить действие Федерального оперативного кодекса на свою территорию, а Основы обеспечат единство принципов регулирования оперативной деятельности в Российской Федерации в целом, позволяя наладить эффективное взаимодействие между субъектами Федерации, осуществляющими оперативную деятельность.

Предложение относительно подобного регулирования оперативно-розыскной деятельности предполагало и узаконить доступ граждан к информации, полученной о них спецслужбами, с тем чтобы, ознакомившись с досье на себя, они могли обжаловать действия должностных лиц, если они ущемляют права граждан без достаточных оснований.

В пользу такого подхода, характерного для этих многосубъектных документов, приводились и следующие аргументы:

-              законопроектами создается законодательный механизм соблюдения прав человека и гражданина в процессе осуществления оперативной деятельности и, в частности, реализации конституционного права граждан на получение от государственных органов информации, которой последние располагают в отношении конкретного лица;

-              в них воплощен принцип: все, что затрагивает права и законные интересы граждан, должно быть не только открыто для ознакомления, но и должно находиться под контролем незаинтересованной стороны (прокурорский надзор, судебный контроль);

-              впервые открыто и на уровне закона не только было сказано о пресловутых «досье», но и раскрыто их действительное содержание и предназначение, а также выработан механизм ознакомления с оперативными делами граждан и показан порядок и условия хранения учета и уничтожения оперативных дел.

Эти законопроекты получили поддержку в прессе, так как они учитывали поддерживаемые в тот период времени процессы суверенизации республик в составе РСФСР, обещали гражданам в перспективе максимально широкий доступ к результатам оперативно-розыскной деятельности, а также предполагали детально изложить порядок осуществления оперативно-розыскной деятельности, в частности при производстве по делам оперативного учета органов государственной безопасности.

Следует отметить, что законодатель объективно подошел к оценке данных законопроектов. Во-первых, он отверг идею «суверенизации» ОРД. С позиций нынешних реалий видно, что воплощение в жизнь идеи о возможности принятия суверенными субъектами (республиками) РСФСР на своей территории законодательных актов, регламентирующих ОРД, привело бы к легитимной передаче указанным субъектам права произвольно толковать ОРД, а в ряде случаев обращать ее в мощную силу обеспечения сепаратизма. Здесь уместно вспомнить о ФБР США как федеральном ведомстве, реализующем оперативно-розыскную функцию единообразно на территории всей страны, особенно в области обеспечения государственной безопасности.

Следует особо отметить, что проблематичным являлось предложение о необходимости регулирования оперативно-розыскной деятельности и в Основах оперативного законодательства, и в Федеральном оперативном кодексе по иной причине. На это обстоятельство обратили внимание рецензенты из Прокуратуры РСФСР, подчеркнувшие, что ознакомление и с проектами Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности в РСФСР» Основ оперативного законодательства РСФСР и Федерального оперативного кодекса РСФСР позволяет сделать вывод о проблематичности принятия указанных Основ и Кодекса, практически дублирующих друг друга без какой-либо надобности. По мнению рецензентов, нужен только конкретный законодательный акт, регулирующий все правоотношения в оперативно-розыскной деятельности. Вопрос этот не так широк и разнообразен, чтобы отдельно разрабатывать основополагающие принципы в Основах, а затем развивать их в кодексе. Кроме того, принятие Основ и Кодекса сразу же подтолкнет к разработке республиками в составе РСФСР своих кодексов, а это ни в коей мере не будет способствовать единству подхода к решению этих вопросов. Современная социально-политическая ситуация в Российской Федерации подтвердила справедливость этого подхода, в котором проявилось предвидение сепаратизма, угрозы распада РФ и необходимости противодействовать этим процессам правовыми мерами, а не стимулировать их за счет сомнительного законотворчества.

Во-вторых, законодатель не принял однозначно идею многосубъектности в законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности. Безусловно, согласиться с таким подходом было нельзя ни в то время, ни сейчас, так как законопроект Верховного Совета РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности», а затем и закон об ОРД относились к законодательным актам, целиком и полностью связанным со сферой борьбы с преступностью. В эту же группу входит уголовное, уголовно-исполнительное (исправительно-трудовое) и уголовно-процессуальное законодательство. Последнее и послужило исходной позицией для подготовки указанного проекта закона. Иную же группу составляют законы, которые наряду с другими вопросами регулируют и борьбу с преступностью (Законы, определяющие статус органов, осуществляющих ОРД). В ее состав впоследствии и вошел закон, регламентирующий как частную сыскную, так и охранную деятельность, законы, посвященные статусу органов-субъектов оперативно-розыскной деятельности.

Очевидно, исходя из этого Верховный Совет РСФСР в своем постановлении решил осуществить разработку двух самостоятельных законопроектов как об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел (полностью относящегося к сфере борьбы с преступностью), так и о негосударственной детективной деятельности (имеющего лишь частичное отношение к преступности и ее проблемам). Этим было также подчеркнуто, что оперативно-розыскная деятельность должна быть прерогативой исключительно государственных специализированных оперативных подразделений и специально уполномоченных на то их сотрудников.

Более того, спорным оказался и вопрос о целесообразности регулирования единым законом разведывательной, контрразведывательной работы органов безопасности и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Это вполне понятно, так как отождествлять ОРД и разведывательную деятельность служб, ведущих внешнюю разведку, оперативно-розыскную деятельность правоохранительных органов и частный сыск можно только с позиций дилетантизма. Проблематичной является и единая регламентация ОРД органов внутренних дел и контрразведывательной работы спецслужб. Сомнительность этой идеи впоследствии подтвердила ст. 9 Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности в РФ, придавая этому виду сыска правовой статус самостоятельного вида оперативной деятельности спецслужб.

Так, на нецелесообразность совмещения их в единый блок всех видов сыска на стадии подготовки Российского оперативно-розыскного закона указали рецензенты из Омской высшей школы МВД РСФСР, подчеркивая, что речь должна идти о проекте Закона «Об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел РСФСР, полагая, что именно он разрабатывался во исполнение постановления Верховного Совета РСФСР «О полиции». Эту точку зрения разделили и рецензенты из Службы криминальной полиции МВД РСФСР, которые, ознакомившись с авторскими законопроектами ВШ КГБ, отметили, что в указанных документах рассматриваемая деятельность регламентируется в основном исходя из теоретических предписаний, в силу чего абсолютное большинство норм практического характера значительно оторвано от реалии оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. При этом в упомянутых законопроектах вообще отсутствует основная задача органов внутренних дел — раскрытие преступлений, а вместо оперативно-розыскной деятельности предлагается просто оперативная деятельность. В итоге, основываясь на таком принципиальном положении, подготовленные проекты Основ оперативного законодательства и Федерального оперативного кодекса РСФСР отражали оперативную деятельность лишь органов госбезопасности и игнорировали специфику работы органов внутренних дел. Так, проект Федерального оперативного кодекса определял порядок работы по оперативным делам, исключительно исходя из специфики этой деятельности аппаратов контрразведки. Был проявлен и чисто ведомственный подход к вопросу об использовании оперативно-технических возможностей в оперативно-розыскной работе, когда в числе ее субъектов не упоминается соответствующее подразделение органов внутренних дел и т. п. Таким образом, возникла вполне закономерная постановка вопроса о раздельной регламентации разведывательной, контрразведывательной работы органов безопасности и оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, либо ОРД по борьбе с преступностью. Тем более что прецедент по данному вопросу имелся, так как ранее существовал Закон СССР «Об органах государственной безопасности в СССР», ст. 2, 13,14 и др. которого в основном и детализировали анализируемые авторские проекты ВШ КГБ СССР.

Таким образом, если говорить о внешних очертаниях законодательства, регулирующего сыскные действия, то здесь оптимальным представлялся, во-первых, единый Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», учитывающий интересы в данной сфере как органов внутренних дел, так и органов Федеральной безопасности, но в сфере борьбы с преступностью, и обеспечивающий единство подхода к вопросам данной деятельности в Российской Федерации. По этой же причине данный законодательный акт должен был быть законом прямого действия.

Однако наряду с законодательной регламентацией ОРД в сфере борьбы с преступностью было необходимо и автономное правовое регулирование на уровне закона контрразведывательной, разведывательной работы, частного сыска.

Поэтому вполне закономерно наличие в современных условиях:

-              Федерального закона о внешней разведке и ст. 11 Федерального закона об органах ФСБ в Российской Федерации;

 ст. 9 (контрразведывательная деятельность) Федерального закона об органах ФСБ в РФ;

-              Закона РФ, регулирующего частную детективную и охранную деятельность.

Важное значение имеет и внутреннее устройство законов, регламентирующих сыскные действия. Следует отметить, что ранее упоминавшиеся проекты законодательных актов, посредством которых предполагалось регламентировать оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел, подготовленные МВД СССР, а затем СКМ  МВД РФ, не имели внутреннего устройства. В определенной степени это объяснялось их лаконичностью. Так, первый включал 20 статей, а второй лишь 10. Вместе о тем проект Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел», разработанный ОВШМ  МВД РСФСР, насчитывавший 40 статей, предусматривал разделение их на определенные группы. Структура этого документа предусматривала общие положения ОРД, определяла круг ее участников, их права, обязанности, виды оперативно-розыскных мер и порядок производства оперативной проверки.

Внутренним устройством отличался и проект Федерального оперативного кодекса РСФСР (9 разделов, охватывающих 28 глав, включающих 131 статью). При этом 2 раздела были только обозначены заголовками: порядок работы по оперативным делам в органах внутренних дел (и порядок работы по оперативным делам в иных государственных органах. Не имели своего содержания и многочисленные статьи этого законопроекта.

Что касается проекта Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности», то в нем отсутствовало деление на разделы, хотя на одном из заседаний рабочей группы, готовившей этот закон, обсуждался вопрос о целесообразности логически упорядочить нормы указанного законопроекта. Необходимость проведения этой работы подтвердил ряд рецензентов.

Так, главный эксперт экспертной группы Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР В. И. Власов, рецензируя проект Закона РСФСР «Об оперативно-розыскной деятельности», отметил, что по своему содержанию его статьи явно распадаются на три группы:

1) говорящие об оперативно-розыскной деятельности (ст. 1  4, 8, 9, 16  18);

2) содержащие положения о государственных органах и должностных лицах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

3)            отражающие оперативно-розыскные меры и правила их применения. Между тем в проекте подобных разделов нет, статьи идут одна за другой без должной логической последовательности. Структуру закона необходимо усовершенствовать путем введения отмеченных разделов и (или) путем логической перестановки статей. Аналогичное пожелание было высказано и рецензентами из Академии МВД СССР.

С учетом этих пожеланий указанный законопроект приобрел структуру, которая в основном сохраняется и в ныне действующем Федеральном законе об ОРД.

Оценивая содержательный аспект окончательного варианта проекта закона РСФСР «Об ОРД в РФ», который был впоследствии принят Верховным Советом РСФСР, можно отметить, что он узаконил право специально уполномоченных на то оперативно-розыскным законодательством государственных органов и оперативных подразделений осуществлять такую разновидность функции уголовной юстиции, как ОРД. Здесь посредством рассматриваемого законопроекта, а впоследствии и оперативно-розыскного закона была закреплена идея о том, что только Закон от ОРД в РФ может определять правовое содержание упомянутой функции (ст. 1), указывая, какие процедуры, с учетом каких оснований и при каких условиях могут проводиться оперативно-розыскными ведомствами (ст. 6,9), какие правовые последствия может повлечь за собой их осуществление (ст. 5,10), какие компетентные государственные органы и под чьим контролем вправе эти процедуры применять (ст. 11  14, 18  20).

Благодаря всем этим нормативным положениям, законность в ОРД в современных условиях приобрела качественно новый смысл, так как появилась устойчивая система детально разработанных правовых норм, регламентирующих на законодательном уровне оперативно-розыскную деятельность в целом, а также ее основных институтов в виде оперативно-розыскных мероприятий и др. Российский оперативно-розыскной закон урегулировал ее отдельные важные институты, в частности содействие граждан органам, осуществляющим ОРД. Законодательное закрепление различных аспектов ОРД ориентирует ее субъекты на точное соблюдение предписаний, касающихся подготовки и осуществления оперативно-розыскных мероприятий, в том числе при участии граждан. Было установлено, что нарушение норм этого закона должно повлечь за собой установленную законодателем ответственность.

В рассматриваемом варианте закона об ОРД в ст. 18  20 был предусмотрен и комплекс организационно-правовых средств, призванных обеспечить соблюдение норм оперативно-розыскного законодательства.

Как отмечалось, гарантией принципа законности в ОРД стало положение частей VIII  IX ст. 5 оперативно-розыскного закона, предполагавшее правовую ответственность лиц, осуществляющих ОРД с нарушением оперативно-розыскного законодательства.

Важно и то, что Закон РФ об ОРД определил в общих чертах нормативно-правовой статус субъектов ОРД. В интересах его детализации, учитывая многосубъектный характер Закона РФ об ОРД, законодателем в соответствии с концепцией реформирования правовой системы в Российской Федерации и ряд иных законов, определяющих нормативно-правовой статус органов, осуществляющих ОРД. Среди них были Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Закон РФ «О федеральных органах государственной безопасности»; Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ „О федеральных органах государственной безопасности"»; Закон РФ «О внешней разведке»; Закон РФ «О государственной границе РФ»; Закон РФ «О государственной охране высших органов государственной власти РФ и их должностных лиц»; Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции»; Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ». Этим был изменен подход к формированию правовой основы оперативно-розыскной деятельности и если здесь ранее доминировали положения ведомственных правовых актов, а ОРД была урегулирована на законодательном уровне в фиксационной форме в уголовно-процессуальном законе, то с принятием Закона РФ об ОРД и иных законодательных актов РФ, входящих в состав оперативно-розыскного законодательства, ключевую роль в правовом регулировании ОРД стали выполнять нормы этих законов.

Таким образом, легитимность ОРД стала подтверждать не частная норма уголовно-процессуального закона, регламентирующего совсем иную по правовой природе, чем ОРД, функцию уголовной юстиции, а закон, непосредственно определяющий различные аспекты оперативно-розыскной работы как самостоятельного вида правоохранительной деятельности. В итоге несомненным является факт появления оперативно розыскного законодательства, то есть, как упоминалось ранее, совокупности изданных уполномоченными правотворческими органами нормативных актов, важнейшими из которых является, во-первых, Закон РФ об ОРД, занявший ключевое место в правовой основе ОРД, во-вторых, законодательные акты, определяющие нормативно-правовой статус и направления деятельности оперативно-розыскных ведомств.

Принципиально важно здесь то, что правовое регулирование ОРД после принятия пакета вышеуказанных законов стало в основном соответствовать международным стандартам.

Сопоставляя упомянутые выше законодательные акты, составившие оперативно-розыскное законодательство РФ, с зарубежными правовыми актами, регламентирующими оперативную работу криминальной полиции, можно увидеть между ними как сходство, так и различие.

Так, совпадает тенденция к гласности в определении общих положений деятельности сыскных ведомств, определении оснований и условий подготовки и осуществления оперативно-розыскных мероприятий и прежде всего тех, которые максимально вторгаются в частную жизнь граждан. Также прослеживается стремление законодателя, с одной стороны, предоставить полицейской разведке (в РФ — органам, осуществляющим ОРД) широкие возможности в разрешении возложенных на нее задач, а с другой — предусмотреть качественный контроль за ее осуществлением, сочетающий такие формы, как парламентский (депутатский), прокурорский, правительственный и ведомственный.

В свою очередь, прослеживаются и различия в правовой регламентации режима добывания информации сыскными ведомствами в РФ и за рубежом. Правовые акты ФРГ, США, Великобритании и ряда других стран, посвященные ОРД, более открыты по своему содержанию. В них достаточно полно, без двусмысленности и полутонов, регламентируются наиболее «привлекательные» с точки зрения общественности процедуры разведывательно-поисковой работы. При этом перечень последних максимально соответствует интересам правосудия.

В Российском же оперативно-розыскном законе отсутствовали положения, представляющие органам, осуществляющим ОРД в РФ, дискреционные полномочия, то есть право выходить при определенных условиях за пределы закона. Следует отметить, что упомянутые полномочия вместе с тем предусматривает оперативно-розыскное законодательство зарубежных стран, в частности США. Здесь в правовых актах, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность ФБР, содержатся указания относительно допустимости совершения секретным сотрудником полиции или содействующим ему частным лицом в ходе выполнения секретных операций действий, для иных лиц прямо запрещенных законом. Эти действия допускаются и могут быть разрешены в случаях, когда необходимо получить информацию или доказательства, имеющие первостепенное значение для привлечения подозреваемых к уголовной ответственности; поддержать достоверность легенды в глазах лиц, деятельность которых расследуется, предупредить опасность для жизни или здоровья людей или избежать эту опасность.

Оценивая возможность вынужденного отступления от закона в сфере борьбы с преступностью, отдельные авторы  отмечают, что данный аспект должен отражать специальный принцип, определяющий критерии оправданности использования как бы «нравственно-упречных средств». При этом предлагается его следующая формулировка: нравственно неоправдываемые средства могут применяться только в силу крайней необходимости, необходимой обороны, то есть невозможности достижения общественно необходимой цели, если отказ от их минимального применения может повлечь более значительный вред, чем вред от использования нравственно безупречных средств.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что Закон об ОРД в РФ, будучи обобщенным правовым актом, оказался одновременно и многосубъектным, то есть он стал регламентировать эту деятельность, осуществляемую как оперативными подразделениями органов внутренних дел (полиции, органов, учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы), налоговой полиции, так и спецслужб (федеральные органы государственной безопасности, служба внешней разведки и др.). Каждое из этих ведомств имеет специфику функционирования, предопределенную характером разрешаемых ими задач.

Изучение законодательных актов, закрепивших нормативно-правовой статус субъектов ОРД, показало, что отдельные из них содержали минимум норм, посвященных ОРД (Закон РФ «О полиции», Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции»), а другие — максимум (Закон РФ «О федеральных органах государственной безопасности», Закон РФ «О внешней разведке»). Несколько иная картина прослеживается в законодательстве аналогичного типа зарубежных стран. Здесь ОРД полиции и иных сыскных ведомств урегулирована детально и адекватно потребностям именно данных служб. Характерным примером в этом плане может служить, например, Закон о полиции (ФРГ), земли Северный Рейн-Вестфалия, а также правовые акты, регламентирующие ОРД ФБР.

С учетом этого возник вопрос о целесообразности дальнейшего совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности.

Проблема законодательного регулирования отдельных разновидностей, направлений и аспектов оперативно-розыскной деятельности

Приступая к рассмотрению проблемы об отдельных особенностях анализируемого законодательства, целесообразно уточнить понимание таких категорий, как разновидности, направления и аспекты оперативно-розыскной деятельности. В качестве разновидностей оперативно-розыскной деятельности, понимая эту деятельность как сыск, вероятно, следует считать те видоизменения данного вида деятельности, которые осуществляются специальными органами государства и отличаются характерным кругом задач. К их числу можно отнести ОРД органов внутренних дел, налоговой полиции, внешнюю разведку, контрразведывательную деятельность.

В свою очередь, направлением оперативно-розыскной деятельности является ее модификация, имеющая определенную цель; это, например, оперативно-розыскная деятельность по борьбе с организованной преступностью, обеспечение безопасности органов уголовно-исполнительной системы.

Что касается аспектов оперативно-розыскной деятельности, то к их числу, по мнению авторов, относятся определенные оперативно-розыскные мероприятия, в том числе осуществляемые такой специфичной категорией субъектов, как штатные негласные сотрудники (офицеры особого назначения).

Законодательная регламентация отдельных разновидностей ОРД. Прежде всего необходимо отметить, что законодатель четко разграничил ОРД правоохранительных органов, контрразведывательную деятельность и внешнюю разведку. Эта его позиция нашла свое отражение вначале в Законе РФ «О внешней разведке», а затем была подтверждена в Федеральном законе «О внешней разведке.

Что касается ОРД правоохранительных органов и контрразведывательной деятельности, то здесь проблема гораздо сложнее. Как отмечалось ранее, в литературе по проблемам права существует классификация законодательных актов, регулирующих сферу борьбы с преступностью, на три группы. К первой относят уголовное, уголовно-процессуальное и исправительно-трудовое (уголовно-исполнительное) законодательство. Ее специфика в том, что законодательство, включенное в эту группу, целиком и полностью относится к сфере борьбы с преступностью. Во вторую группу включают те законы, которые наряду с другими вопросами регулируют и борьбу с преступностью (законодательство о судоустройстве, прокуратуре, правоохранительных органах, в частности о полиции и др.). Третью группу составляют законодательные акты, имеющие косвенное отношение к преступности и ее проблемам.

Оценивая с точки зрения этой классификации различные законодательные акты, входящие в состав оперативно-розыскного законодательства, можно среди них выделить, во-первых, те, логика построения и содержание которых соответствует принадлежности к определенной классификационной группе. Во-вторых, те, которые имеют парадоксальное построение и содержание с точки зрения той цели, ради которой они создавались.

Как уже упоминалось, Федеральный закон об ОРД является многосубъектным. Поэтому действовать он может только при том условии, что в наличии есть и закон, определяющий нормативно-правовой статус соответствующего органа, осуществляющего ОРД. Поскольку такой закон предназначен для того, чтобы определить компетенцию того или иного правоохранительного органа или спецслужбы, включаемые в него нормы, статьи, главы, разделы оперативно-розыскного характера должны обеспечить разрешение именно этой задачи. Такой подход должен быть правилом ввиду того, что существует полноценный оперативно-розыскной закон, придающий юридическую форму различным институтам этого вида деятельности.

Это положение не может быть правилом, если указанный закон отсутствует. В этом случае закон, например о полиции (полиции), должен определять и задачи, и компетенцию, и оперативно-розыскные процедуры и другие аспекты оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой полицией (полицией).

Следует отметить, что вышеуказанное правило соблюдается в таких законодательных актах РФ, которые определяют компетенцию и другие вопросы деятельности полиции и органов уголовно-исполнительной системы. Необходимо сразу же отметить, что следование этому правилу не требует вообще отказа в этих законодательных актах от упоминания об ОРД. Наоборот, в законе о полиции должна быть глава, посвященная криминальной полиции, так как ст. 8 этого законодательного акта не содержит ответа на основные вопросы, касающиеся обязанностей и прав всех оперативных подразделений полиции по разрешению возложенных на них задач, а также специфики деятельности отдельных отраслевых оперативных служб полиции. Поэтому выше предлагался вариант восполнения этого пробела в указанном законодательном акте.

Аналогичное суждение можно высказать и по поводу Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции», где есть раздел, посвященный системе этих правоохранительных органов, однако их полномочия в сфере ОРД во всеобъемлющем варианте не представлены. Поэтому актуальной является проблема законодательного закрепления компетенции оперативных подразделений тех правоохранительных органов, которые призваны вести борьбу с преступностью.

Парадоксальной с точки зрения законодательного регулирования ОРД является ситуация, когда закон, призванный определять нормативно-правовой статус органа уголовной юстиции, включает в себя статью (раздел), который представляет собой как бы «закон в законе». Характерными примерами в этом плане являются Федеральный закон об органах ФСБ в РФ и Таможенный кодекс РФ.

В упоминавшемся ранее законе СССР «Об органах государственной безопасности в СССР», а затем в законе РФ «Об органах государственной безопасности в РФ» соблюдалось правило, согласно которому оперативно-розыскные нормы, включаемые в их содержание, должны были прояснить компетенцию этой спецслужбы. Однако уже в Федеральном законе об органах ФСБ в РФ есть ст. 9, которая содержит комплекс конкретных норм, регламентирующих такой вид сыска, как контрразведывательная работа.

Эта статья прежде всего содержит определение сущности контрразведывательной деятельности. Она определяется как деятельность органов федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Если сопоставить это положение со ст. 1 Федерального закона об ОРД, то можно увидеть, что здесь речь идет о деятельности специального государственного органа — ФСБ. В свою очередь, на него возлагается комплекс дополнительных по сравнению со ст. 2 Федерального закона об ОРД задач, не связанных непосредственно с борьбой с противоправными деяниями.

Вполне закономерно, что их характер потребовал уточнения на законодательном уровне, вопроса о допустимости осуществления в ходе контрразведывательной деятельности оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан.

Поэтому в ст. 9 Федерального закона «Об органах ФСБ в РФ» указано, что:

• осуществление контрразведывательной деятельности, затрагивающей тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений граждан, допускается только на основании судебного решения в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации;
• осуществление контрразведывательной деятельности, затрагивающей неприкосновенность жилища граждан, допускается только в случаях, установленных федеральным законом или на основании судебного решения.

Наряду с этим законодатель в анализируемой статье оговорил условия подготовки этих мероприятий и контроля за законностью их осуществления.

Особого внимания заслуживают и положения рассматриваемой статьи, которые устанавливают основания для осуществления органами ФСБ контрразведывательной деятельности:

а) наличие данных о признаках разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;

б) необходимость обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну;

в) необходимость изучения (проверки) лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам федеральной службы безопасности на конфиденциальной основе;

г) необходимость обеспечения собственной безопасности. Это вполне закономерно, так как специфичные задачи контрразведывательной деятельности обусловливают и свойственные только для нее основания ее осуществления.

В ст. 9 Федерального закона об органах ФСБ РФ есть положения, указывающие на особенности мероприятий, используемых этим государственным органом для разрешения возложенных на него задач.

По этому поводу законодатель указал, что:

- в процессе контрразведывательной деятельности органы федеральной службы безопасности могут использовать гласные и негласные методы и средства, особый характер которых определяется условиями этой деятельности;

- порядок использования негласных методов и средств при осуществлении контрразведывательной деятельности определяется нормативными актами Федеральной службы безопасности Российской Федерации;

- сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления контрразведывательной деятельности составляют государственную тайну.

И наконец, в пользу того, что законодатель не отождествляет ОРД правоохранительных органов и контрразведывательную деятельность, служит ст. 10 Федерального закона «Об органах ФСБ в РФ». В ней указано, что органы ФСБ в РФ в соответствии с Федеральным законом РФ об ОРД вправе осуществлять деятельность в сфере борьбы с преступностью. Поэтому нельзя поддержать точку зрения тех юристов, которые отождествляют контрразведывательную деятельность и ОРД в сфере борьбы с преступностью, а высказаться в пользу автономного Федерального закона «О контрразведывательной работе».

Вместе с тем вряд ли оправдано включение в Федеральный закон об органах ФСБ в РФ положений, которые касаются ОРД по борьбе с преступностью. В этом случае смысл принятия многосубъектного Федерального закона об ОРД утрачивается. Так, ранее отмечалось, что в Федеральном законе о ФСБ в РФ есть ст. 10, посвященная оперативной работе ФСБ по борьбе с преступностью. Если эту статью по аналогии со ст. 9 указанного законодательного акта насытить оперативно-розыскными нормами, то Федеральный закон об ОРД автоматически прекратит регламентировать ОРД ФСБ в сфере борьбы с преступлениями, которые касаются компетенции этого ведомства.

Проблематичным является и появление раздела, посвященного ОРД, в Таможенном кодексе РФ. Ведь назначение этого кодекса совсем не в том, чтобы регламентировать оперативно-розыскную деятельность. В свою очередь, это создает прецедент включения аналогичных разделов в КоАП РФ, в уголовно-исполнительный кодекс РФ.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что законодатель в ряде случаев допускает субъективный подход к регламентации отдельных разновидностей ОРД, принимая законодательные акты, функциональное назначение которых не предполагает регламентацию сыска, однако предусматривающих подобного рода нормы. Вместо этого, согласно правилам, установленным тем же законодателем, в этих случаях должны вноситься соответствующие поправки в Федеральный закон об ОРД либо приниматься автономные федеральные законы по данному вопросу, например Федеральный закон о контрразведывательной работе, если законодатель не считает ОРД и контрразведывательную деятельность равнозначными видами сыска.

Законодательная регламентация отдельных направлений ОРД. Анализируя процесс законодательного регулирования ОРД в РФ и странах СНГ, можно увидеть, что здесь проявляется тенденция и к обособлению такого направления оперативно-розыскной деятельности, как ОРД по борьбе с организованной преступностью. Так, на Украине принят закон <06 организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью».

В свою очередь, в Российской Федерации Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят, однако Президентом РФ не подписан Федеральный закон 0 борьбе с организованной преступностью. Последний предусматривал вначале целую систему различных по правовой природе правовых норм, в том числе посвященных оперативно-розыскным процедурам.

Так, один из первых вариантов указанного законопроекта включал IV раздел: «Оперативно-розыскные меры борьбы с организованной преступностью» К их числу относились: оперативное внедрение; контролируемые поставки; оперативный эксперимент; создание и использование легендированных предприятий, учреждений, организаций. Однако тот вариант законопроекта, который рассматривался Государственной Думой Федерального Собрания с изменениями после согласительной комиссии, в разделе IV предусматривал уже одно специальное оперативно-розыскное мероприятие — создание и использование юридических лиц.

Обратившись к зарубежному опыту регулирования подобного рода вопросов в сфере борьбы с организованной преступностью, можно увидеть, что подобного рода опыт есть в США. На этот счет существуют Инструкции Генерального атторнея США. Однако эти документы детально регламентируют процедуру подготовки соответствующих мероприятий и определяют, в частности, не только пределы допустимости противоправных действий со стороны офицеров ФБР во время секретных операций, но и порядок предоставления им дискреционных полномочий и другие аспекты разведывательного и иных расследований, проводимых ФБР.

Например, если ст. 9 проекта Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью» лишь определяет легитимность такого оперативно-розыскного мероприятия, как создание и использование юридических лиц, и предусматривает его задачи, то Инструкции Генерального атторнея США устанавливают: определение сущности и задач секретных операций; категории секретных операций; перечень обстоятельств, усложняющих или затрудняющих секретную операцию, а также порядок действий должностных лиц ФБР в этих случаях; порядок подготовки и санкционирования различных категорий секретных операций; содержание представления на проведение секретной операции; вопросы, подлежащие рассмотрению комитетом по контролю над секретными операциями и Директором ФБР при утверждении предлагаемых операций; виды секретных операций, подлежащих окончательному утверждению Директором ФБР в пределах его компетенции; пределы допустимости противозаконных действий в ходе выполнения секретной операции и порядок предоставления секретным агентам ФБР и осведомителям соответствующих полномочий; регламентацию оперативных мероприятий по «созданию возможностей для противозаконных действий» в отношении объектов ОРД; порядок инструктажа секретных сотрудников.

Вполне закономерно, что именно такой подход к регламентации ОРД по борьбе с организованной преступностью оказывает влияние на ее эффективность. Это объясняется тем, что соблюдение всех правовых предписаний относительно соответствующих мероприятий обусловливает законность их результатов. В противном случае простое перечисление оперативно-розыскных мероприятий и декларирование возможности их использования в сфере борьбы с организованной преступностью делает в такой форме автономную регламентацию анализируемого направления ОРД бессмысленным.

Существует и другой подход к регулированию вопросов борьбы с организованной преступностью. Так, если сопоставить упомянутый выше закон Украины и Федеральный закон России, посвященный борьбе с организованной преступностью, то можно увидеть два различных подхода к регламентации вопросов борьбы с организованной преступностью. Так, закон Украины посвящен структурно-функциональному обеспечению деятельности специальных государственных органов по борьбе с организованной преступностью. Выбор этого варианта предопределил структуру и содержание упомянутого выше закона Украины. Он, в частности, определяет виды и компетенцию специальных государственных органов по борьбе с организованной преступностью, категории и полномочия специальных подразделений по борьбе с организованной преступностью, порядок их взаимодействия с другими государственными органами и др. Что касается оперативно-розыскных мер, то здесь этому вопросу посвящены только три статьи: использование негласных сотрудников; использование участников организованных преступных группировок в борьбе с организованной преступностью; использование специальных технических средств в борьбе с организованной преступностью.

В отличие от анализируемого закона Украины Федеральный закон России «О борьбе с организованной преступностью» построен в форме законодательного акта, которым предполагается внести поправки в уголовное, уголовно-исполнительное и уголовно-процессуальное законодательство, а также в законодательный акт, регламентирующий ОРД.

Такой подход был бы оправданным, если бы соответствующее законодательство России было бы стабильным и не находилось бы в стадии реформирования. Подтверждает этот вывод прецедент с упомянутым выше разделом «Специальные оперативно-розыскные меры, который имелся в одном из вариантов проекта рассматриваемого Федерального закона. Ситуация сложилась таким образом, что одновременно с последним был подготовлен и проект Федерального закона об ОРД. Учитывая то, что существует единый каталог оперативно-розыскных мероприятий без деления на общие и специальные, законодатель видоизменил соответствующую статью закона РФ об ОРД. Он включил в нее практически все оперативно-розыскные мероприятия, проходившие под наименованием «специальные» в проекте Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью». Что же касается оперативно-розыскного мероприятия, связанного с созданием юридических лиц, то он предоставил право органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, создавать их в статье, посвященной их правам.

Сказанное свидетельствует в пользу того, что для такого законодательного акта необходима соответствующая современным реалиям концепция, которая учла бы специфику современного отечественного законодательства. Речь идет о том, что в него логично вписывается закон, посвященный специализированным подразделениям по борьбе с организованной преступностью и их компетенции, а не комплексный закон, предлагающий поправки в законодательство, находящееся в состоянии реформирования. Это подтверждается и тем, что произошло с уголовно-правовыми нормами, имевшимися в проекте Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью»: часть из них вошла в УК РФ, который был принят Аналогичная участь, очевидно, и ожидает уголовно-процессуальные нормы указанного законопроекта.

В пользу подготовки и принятия Федерального закона «Об оперативных подразделениях по борьбе с организованной преступностью» свидетельствует то обстоятельство, что в структуре ФСБ, МВД, налоговой полиции есть оперативные подразделения, полномочия которых должны быть адекватны возложенной на них задаче — борьбе с организованной преступностью. Вариант разрешения этой проблемы представлен в законодательном регулировании ОРД на Украине.

В настоящее время предлагается принять закон «О внутренней разведке» без пояснений, в чем же его отличие от Федерального Закона об ОРД. Здесь вполне закономерен вопрос о том, почему одной из стадий оперативно-розыскной деятельности необходимо посвящать автономный закон?

Тогда сразу же возникают проблемы с изданием законов, касающихся:

а)            предварительной оперативной проверки;

б)           оперативной разработки (производства по оперативным делам).

Указанное предложение по своей сути означает концепцию дробления Федерального закона об ОРД.

Правовая регламентация отдельных аспектов ОРД. Помимо законодательного регулирования разновидностей и направлений ОРД, можно встретить регламентацию отдельных ее аспектов. Как правило, это касается применения методов, ограничивающих конституционные права и свободы граждан. Такие законы есть в США (Всеобщий Закон о контроле над преступностью и безопасностью на улицах; Закон о наблюдении за деятельностью иностранных разведывательных служб в США), в Великобритании (Закон о перехвате сообщений), В Венгрии (Закон Венгерской Республики «О временных правилах разрешения применения специальных средств и методов секретных служб № 10) и других странах. Их назначение заключается в том, чтобы, урегулировав процедуру подготовки и осуществления указанных мероприятий, придать статус доказательств для уголовного судопроизводства фактическим данным, полученным и зафиксированным с помощью специальных технических средств. Подобная форма для их законодательной регламентации необходима в тех странах, где отсутствуют обобщенные законы, регламентирующие ОРД. Что же касается РФ, то здесь при наличии Федерального закона об ОРД вряд ли необходимо готовить и принимать законодательные и иные правовые акты, посвященные негласным сотрудникам, секретным операциям, отдельным видам расследований, применяемым определенными оперативно-розыскными ведомствами, как, например, в США это имеет место применительно к ФБР.

В России сторонником автономной регламентации отдельных аспектов оперативно-розыскной деятельности является А. Ю. Шумилов, полагающий, что целесообразен Федеральный закон «Об оперативно-проверочной работе правоохранительных органов и специальных служб в РФ». Здесь, по сути, предлагается придать статус закона ч. 2 ст. 7 Федерального Закона об ОРД, детализировав ее.

Подводя итог сказанному относительно тенденции формирования законодательства, регламентирующего оперативно-розыскной процесс, представляется необходимым отметить, что кодекс, его регулирующий, не должен представлять собой механическое соединение норм, регулирующих различные по своей правовой природе виды сыска, а должен регламентировать только процессуальную деятельность оперативных подразделений правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Поэтому наряду с ним оправданы и автономные законы о внешней разведке, контрразведывательной деятельности и частному сыску. Сыскная деятельность не равнозначна уголовному процессу и нельзя дублировать уголовно-процессуальные положения в оперативно-розыскном законе и этим обосновывать идею единого кодекса для всех видов сыска по типу единого УПК для единого уголовного процесса.

Термин «кодекс» в сфере ОРД может быть, во-первых, условно использовал для обозначения правового документа, имеющего соответствующий гриф секретности и во всех деталях регламентирующего ОРД определенного правоохранительного ведомства или спецслужбы. Однако в этом случае он должен быть результатом систематизации: норм обобщенного закона, регламентирующего ОРД; норм закона, определяющего правовой статус соответствующего органа, осуществляющего ОРД, и его оперативно-розыскных служб; положений различных ведомственных нормативных актов, регламентирующих организацию и тактику оперативной работы оперативных подразделений конкретного правоохранительного органа или спецслужбы.

Только такой по своему содержанию правовой документ, условно обозначаемый как «ведомственный кодекс об ОРД», может быть рабочим «инструментом» для сотрудников соответствующего государственного органа-субъекта ОРД.

Во-вторых, что же касается систематизации положений оперативно-розыскного законодательства и подготовки на этой основе открытого кодекса, то цель этой работы должна заключаться в том, чтобы:

- закрепить каталог оперативно-розыскных мероприятий, адекватный задачам ОРД, и прежде всего такой из них, как сбор информации в сфере и инфраструктуре социально-аномальной среды. Одновременно должны быть определены и меры правовой защиты субъектов оперативно-розыскных мероприятий, в том числе с учетом их деятельности в кризисных ситуациях;

- представить объективную, а не умозрительную обрисовку оперативно-розыскного процесса, охватывающего задачи, структуру, основные стадии, модификации;

- определить основания и условия осуществления как отдельных оперативно-розыскных мероприятий, так и оперативно-розыскного процесса в целом, с тем чтобы прояснить правовой статус оперативно-розыскной информации и создать реальные предпосылки, благоприятствующие ее доступу в уголовный процесс и в процесс производства по иным правонарушениям;

- нейтрализовать негативные обстоятельства, снижающие эффективность ОРД вследствие рассредоточения оперативно-розыскной функции между различными правоохранительными органами и спецслужбами. Это возможно за счет определения конкретного координатора в сфере ОРД и порядка взаимодействия между органами, осуществляющими ОРД, а также между последними и государственными органами, имеющими контрольные полномочия;

- определить полномочия должностных лиц, осуществляющих ОРД, с тем чтобы обеспечить воплощение в жизнь такого ее принципа, как сочетание гласных и негласных начал. Это означает признание того факта, что открытый кодифицированный акт должен быть не сугубо оперативно-розыскным, а оперативно-процессуальным. Речь идет о том, что данный правовой документ должен отражать как оперативно-розыскной процесс, так и в целом процесс деятельности должностных лиц оперативных подразделений, охватывающий действия, предусмотренные иными, чем ОРД, видами правоохранительной деятельности, использование которых необходимо как для сбора оперативно-розыскной информации, ее проверки, так и использования в процессе производства по уголовным делам, делам о таможенных, налоговых, административных правонарушениях, а также по делам о нарушениях правопорядка в пенитенциарных учреждениях.

Такой оперативно-процессуальный кодекс вполне реален, так как он может быть результатом систематизации как норм Федерального закона РФ об ОРД, так и норм, зафиксированных в законодательных актах, определяющих нормативно-правовой статус органов, осуществляющих ОРД в РФ. При этом должны быть учтены и нормы законов, регламентирующих ОРД в странах СНГ; положения, отражающие закономерности ОРД и зафиксированные в открытых правовых актах, посвященных законодательному регулированию оперативной деятельности в странах Балтии, ФРГ, США, Великобритании и в других странах. Кроме того, во внимание должны быть приняты нормы, касающиеся отдельных аспектов дознания по уголовным делам, возбужденным по материалам ОРД, а также производства по факту различных правонарушений.

Исследуя проблему законодательной регламентации ОРД, следует отметить, что издание обобщенного (многосубъектного) закона, посвященного ОРД, означает, что законодатель должен последовательно придерживаться именно этой идеи. Поэтому законы, определяющие нормативно-правовой статус органов, осуществляющих ОРД, должны соответствовать своему назначению, то есть уточнять компетенцию в области ОРД того или иного правоохранительного органа или спецслужбы. В свою очередь, вряд ли оправдано появление в таких законах разделов (глав), где излагались бы положения, касающиеся содержания и порядка осуществления ОРД, проведения различных оперативно-розыскных мероприятий, оснований и условий их осуществления и т. п. Такой подход оправдан в тех странах, где отсутствуют единые (обобщенные) законы, регламентирующие ОРД. По этой же причине проблематичным является появление глав, статей, посвященных ОРД, в таможенном, налоговом, уголовно-исполнительном кодексах.

Таким образом, издав единый (обобщенный) закон, посвященный регламентации ОРД, законодатель, вероятно, не должен допускать субъективный подход к регламентации ОРД и принимать законодательные акты, функциональное назначение которых не предполагает регулирование оперативно-розыскной деятельности, однако предусматривающих оперативно-розыскные нормы. Вместо этого, согласно правилам, установленным тем же законодателем, необходимо внесение соответствующих поправок в обобщенный закон об ОРД либо издание автономных законов, регламентирующих различные виды сыскной деятельности. Например, если законодатель не считает ОРД и контрразведывательную деятельность равнозначными видами сыска, то оптимально издание Федерального закона о контрразведывательной деятельности, а не детальная регламентация этого направления оперативной работы ФСБ в законе, призванном определять правовой статус этой службы.

Процесс законодательного регулирования ОРД в Российской Федерации и странах СНГ свидетельствует о тенденции к обособлению такого направления оперативно-розыскной деятельности, как ОРД по борьбе с организованной преступностью. Здесь проявились две закономерности в разрешении данной проблемы. Во-первых, моделирование законодательных актов, которые представляют собой как бы комплексную (сложную) поправку к уголовному, уголовно-процессуальному, оперативно-розыскному, уголовно-исполнительному и административному законодательству (проект Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью»; рекомендательный законодательный акт О борьбе с организованной преступностью», принятый Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ). Во-вторых, это издание законов, посвященных оптимизации структурно-функционального обеспечения деятельности государственных органов — субъектов ОРД в области борьбы с преступностью, в том числе организованной (Закон Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью»; Указ Президента Республики Казахстан «О государственном следственном комитете Республики Казахстан и его органах).

Вероятно оправданным является второй из вышеприведенных вариантов. Первый же вариант был бы обоснованным, если бы законодательство стран СНГ было стабильным и не находилось в стадии реформирования. Поэтому нельзя признать правильным одновременную подготовку проектов обновленных УК, УПК, КоАП, уголовно-исполнительного кодекса, Федерального закона об ОРД и поправок к ним. Вполне закономерно, что основные законы по мере их издания либо частично вбирают в себя (Федеральный закон об ОРД, УК РФ), либо отвергают положения комплексного законопроекта, которым предполагалось урегулировать различные аспекты борьбы с организованной преступностью.

Законодательная регламентация различных аспектов ОРД, в частности проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий и т. п., необходима в тех странах, где отсутствуют обобщенные законы, регламентирующие ОРД, Что же касается Российской Федерации, стран СНГ и Балтии, то здесь при наличии указанных законов вряд ли необходимо готовить и принимать законодательные и иные (открытые) правовые акты, посвященные негласным сотрудникам, секретным операциям, отдельным видам оперативных расследований, как например, в США это имеет место применительно к ФБР.

Развитие законодательства, регламентирующего в России оперативно-розыскной процесс

В проблеме оптимизации законодательной основы ОРД и ее процессуальных норм есть два аспекта. Первый касается частных вопросов, отдельных правовых институтов оперативно-розыскного законодательства. Второй касается общего подхода к законодательному регулированию ОРД.

Что же касается первого, то, безусловно, здесь существовал ряд проблем. Так, при переходе от регулирования оперативно-розыскной работы на основе института крайней необходимости к прямому регулированию в законе остался вне поля зрения законодателя ряд вопросов, на которые, как отмечалось выше, указывали специалисты. Речь идет об определении комплекса правовых понятий, обеспечивающих активность этой работы, прежде всего такого, как «профессиональный риск», а также учета специфики ОРД при регулировании институтов необходимой обороны, крайней необходимости и того же профессионального риска; установлении правомерности сделки сторон; нуждался в корректировке и перечень оснований и условий для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Целесообразно было бы расширить и круг оперативно-розыскных действий. Отдельные из этих вопросов были разрешены за счет внесения поправок и дополнений в Закон РФ об ОРД, однако они не всегда успевали за развитием обстановки в обществе. Более того, появились противоречия, устранить которые путем подобных поправок оказалось невозможным.

Вследствие этого был подготовлен существенно переработанный проект Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», который и был принят Государственной Думой.

В итоге Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»:

-              расширил полномочия органов внутренних дел в сфере оперативно-розыскной деятельности, направленной на борьбу с преступностью;

-              определил, помимо традиционных задач оперативно-розыскной деятельности, задачу добывания «информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации »;

-              устранил отдельные законодательные противоречия с Конституцией Российской Федерации;

-              установил запрет на осуществление оперативно-розыскной деятельности физическими и юридическими лицами, не уполномоченными на эту деятельность, и защиту конституционных прав и свобод граждан от незаконного применения этими лицами специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации. Причем разработка, производство, реализация, приобретение в целях продажи, экспорт, ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации (радиомикрофоны, устройства для прослушивания телефонных переговоров и пр.), не уполномоченными на осуществление оперативно-розыскной деятельности физическими и юридическими лицами подлежит теперь лицензированию в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Кроме того, к новым положениям, нашедшим отражение в Федеральном законе об ОРД можно отнести:

-              предоставление органам внутренних дел права на проведение таких комплексных оперативно-розыскных мероприятий, как «оперативное внедрение», «контролируемая поставка», «оперативный эксперимент»;

-              возможность контроля почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивания телефонных переговоров, а также проникновения в жилище без согласия проживающих в нем лиц не только при расследовании тяжких, но и тех преступлений, по которым производство предварительного следствия обязательно;

-              регламентацию порядка обращения в суд по вопросам проведения оперативно-розыскных мероприятий и их судебного рассмотрения;

-              правовое закрепление института штатных негласных сотрудников;

-              установление механизма использования в уголовном процессе результатов оперативно-розыскной деятельности и защиты сведений об этой деятельности;

-              установление права на создание легендированных предприятий, учреждений, организаций и подразделений;

-              расширение правовой и социальной защиты сотрудников и граждан, оказывающих конфиденциальное содействие;

-              усовершенствование, с учетом практики, порядка финансирования, контроля и прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

Особо необходимо отметить, что в соответствии с Федеральным законом об ОРД лица из числа членов преступной группы, совершившие противоправные деяния, не повлекшие тяжелых последствий, и привлеченные к сотрудничеству с органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, активно способствовавшие раскрытию преступлений, возместившие причиненный ущерб, освобождаются от уголовной ответственности. Кроме того, Федеральным законом об ОРД предусмотрен ряд мер, призванных гарантировать соблюдение законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

В частности, органам (должностным лицам), осуществляющим такую деятельность, запрещается:

-              проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного или религиозного объединения;

-              разглашать сведения, затрагивающие неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан, ставшие известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без их согласия, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом;

-              проверочная закупка или контролируемая поставка предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот их ограничен (взрывчатые и отравляющие вещества, стрелковое оружие, наркотики), оперативный эксперимент и оперативное внедрение проводятся на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Проведение оперативного эксперимента, кроме того, допускается только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия тяжкого преступления, а также для выявления и установления лиц, их подготавливающих или совершивших;

-              контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, а надзор — Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, несут персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Представляется целесообразным поддержать позицию законодателя, направленную на совершенствование Российского оперативно-розыскного закона за счет вышеупомянутой корректировки. Однако нельзя не отметить, что и Федеральный закон об ОРД нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, вне поля зрения законодателя остались, например, нормы законов РФ, определяющих правовой статус органов, осуществляющих ОРД, которые должен был учесть вышеупомянутый законодательный акт. Например, те из них, которые определяют задачи этих ведомств, принципы их деятельности и т. п. Здесь речь прежде всего идет о Законе РФ, регламентирующем деятельность органов, исполняющих уголовные наказания, а также Законе РФ «О полиции», Законе РФ «О федеральных органах налоговой полиции» и др. Предпочтение законодатель почему-то отдал лишь такому ведомству, как ФСБ, включив в перечень задач ОРД только проблему, разрешаемую этой спецслужбой. Аналогично законодатель подошел и к иным нормам упомянутых выше законодательных актов, которые следовало бы учесть и в Федеральном законе об ОРД.

Вероятно, подобного рода ситуация сложилась вследствие того, что подготовка Федерального закона об ОРД велась по традиционной схеме, когда все оперативно-розыскные ведомства и иные органы уголовной юстиции вносили законодателю свои предложения по совершенствованию оперативно-розыскного закона, а последний, обобщая их, насыщал соответствующими нормами данный законодательный акт.

Вместе с тем необходима была бы разработка концепции моделирования оперативно-розыскных норм, отражающая основные закономерности ОРД как одного из весьма специфичных видов правоохранительной деятельности. Только в этом случае возможна подготовка оптимальной модели оперативно-розыскного закона.

Необходимо отметить, что законодатель, видимо, посчитал преждевременными и шаги к унификации Российского оперативно-розыскного закона и аналогичных законодательных актов стран СНГ либо корректировку Закона РФ об ОРД с учетом норм оперативно-розыскных законов стран СНГ, Балтии. Прежде всего это касалось тех стран СНГ, которые тяготеют к сближению с Россией. Речь идет о Республике Беларусь и Казахстане. Тем не менее представляют интерес для моделирования оптимального оперативно-розыскного закона и нормы соответствующих законодательных актов, принятых на Украине, тем более что эта республика входит в СНГ, а также законов об оперативной деятельности, принятых в последние годы в странах Балтии, не говоря уже о соответствующих законодательных актах таких стран, как Венгрия, ФРГ, США.

Особо следует отметить, что законодатель допустил и некоторые разночтения применительно к законодательному регулированию ОРД при практически одновременной подготовке Федерального закона об ОРД и Федерального закона, посвященного борьбе с организованной преступностью. Их сопоставление показывает, что в последнем законе отдельные детали первого излагаются более подробно. Речь идет о таком мероприятии, как создание предприятий, учреждений и организаций в интересах разрешения задач ОРД, о дискреционных полномочиях сотрудников оперативных подразделений, об обстоятельствах, освобождающих при определенных условиях объекты ОРД от уголовной ответственности. Авторы полагают, что эти аспекты вышеуказанных законодательных актов должны отличаться единым подходом к разрешению названных проблем.

Представляет интерес, по мнению авторов, и проблема законодательного определения правового статуса органов, осуществляющих ОРД. В Федеральном законе об ОРД по сравнению с законом об ОРД соответствующий раздел остался фактически неизменным. Тем не менее за последнее время появилась целая серия законодательных актов, определяющих нормативно-правовой статус как правоохранительных органов, осуществляющих ОРД, так и спецслужб. Поэтому необходим качественно новый подход к моделированию соответствующих оперативно-розыскных норм с учетом положений, касающихся ОРД, имеющихся в упомянутых выше законах РФ. Помимо этого, важно было бы определить полномочия должностных лиц оперативно-розыскных ведомств.

Положительно оценивая кардинальное совершенствование Российского оперативно-розыскного закона нельзя не отметить, что он не смог нейтрализовать тенденцию насыщения оперативно-розыскными нормами законодательных актов, определяющих нормативно-правовой статус различных органов, осуществляющих ОРД.

Так, в принятом практически одновременно с Федеральным законом об ОРД и Федеральным законом о ФСБ в РФ глава вторая (ст. 8 — 11) посвящена основным направлениям деятельности ФСБ, к числу которых отнесены:

-              контрразведывательная деятельность (ст. 9);

-              ОРД в интересах борьбы с преступностью (ст. 10);

-              разведывательная деятельность (ст. 11).

Таким образом, в Федеральном законе о ФСБ четко и ясно выделена оперативная работа спецслужб и показаны ее особенности. Кроме того, Таможенный кодекс РФ предусматривает гл. 36 «ОРД таможенных органов Российской Федерации», где определена компетенция последних в сфере ОРД, а также гл. 37, детально регламентирующую порядок подготовки и осуществления такого оперативно-розыскного мероприятия, как «контролируемые поставки».

По мнению авторов, это вполне закономерное явление, т. к. Федеральный Закон об ОРД является многосубъектным, а ставить знак равенства между оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел, налоговой полиции и оперативной работой спецслужб нельзя. Это подтверждает и опыт правового регулирования деятельности криминальной полиции и ведомств, входящих в разведывательное сообщество различных стран. Например, как отмечалось ранее, Закон о полиции земли Рейн-Вестфалия (ФРГ) имеет специальный раздел «Особые методы сбора информации». В США есть Инструкции генерального атторнея, содержащие руководящие указания и регламентирующие различные стороны ОРД только ФБР. Был принят и утвержден конгрессом США Устав ФБР. Однако наряду с этим существует приказ Президента США «О разведывательной деятельности США. Принят специальный Закон о защите личного состава разведки. Кроме того, в США действует Закон о национальной безопасности.

Исходя из этого, можно прийти к выводу о том, что законы Российской Федерации, регламентирующие деятельность органов федеральной службы безопасности, внешней разведки, таможенных органов, имели предпосылки к тому, чтобы они были насыщены оперативно-розыскными нормами. Вместе с тем нельзя не признать, что все это является основанием для постановки вопроса о дальнейшем совершенствовании законодательного регулирования ОРД органов внутренних дел. По мнению авторов, вполне оправдана трансформация ст. 8 Закона РФ «О полиции» в отдельный раздел этого правового акта, отражающего специфику ОРД этого ведомства в интересах активизации борьбы с преступностью.

Структура этого раздела (статьи) могла быть следующей:

-              криминальная полиция РФ и ее назначение;

-              основные направления деятельности криминальной полиции;

-              средства и методы, используемые криминальной полицией; основания и условия их проведения;

-              разведывательно-поисковая деятельность криминальной полиции и ее цели;

-              оперативные дела в оперативно-розыскной деятельности криминальной полиции и порядок производства по ним;

-              правовой статус оперативно-розыскной информации;

-              полномочия должностных лиц оперативных подразделений криминальной полиции;

-              защита сведений о криминальной полиции;

-              связь криминальной полиции с общественностью в РФ;

-              построение системы органов криминальной полиции;

-              руководство оперативными подразделениями криминальной полиции;

-              сфера деятельности оперативных подразделений криминальной полиции;

-              участие служб органов внутренних дел в оперативно-розыскной деятельности криминальной полиции;

-              взаимоотношения оперативных подразделений криминальной полиции с иными государственными органами, учреждениями, предприятиями и организациями РФ;

-              принципы и формы взаимодействия криминальной полиции РФ с аналогичными органами иностранных государств;

-              сотрудники криминальной полиции;

-              кадровый состав криминальной полиции;

-              лица, оказывающие конфиденциальное содействие криминальной полиции;

-              информационное обеспечение криминальной полиции;

-              финансирование и материально-техническое обеспечение криминальной полиции;

-              гарантии законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности криминальной полиции.

Наряду с этим вполне реальна и подготовка Федерального закона «Об органах внутренних дел», где имелся бы раздел «ОРД органов внутренних дел».

Вместе с тем здесь закономерен вопрос о том, почему Закон СССР «О советской полиции», а затем Закон РФ «О полиции» не отражал потребности оперативных аппаратов полиции в законодательном закреплении их компетенции в сфере ОРД. Это объясняется, вероятно, тем, что полиция — правоохранительный орган, а не спецслужба. Поэтому законодательный акт, посвященный полиции, должен регламентировать различные по своей правовой природе виды правоохранительной деятельности в форме как оперативно-розыскной деятельности, так и административной деятельности полиции. Последняя имеет предметное обеспечение, и в полиции есть службы, не менее значимые, чем оперативные подразделения: служба охраны общественного порядка, ГАИ, вневедомственная охрана и другие.

Разрешая проблему законодательного регулирования ОРД, можно было учесть эту специфику и в законодательный акт о советской полиции включить раздел, посвященный оперативно-розыскной деятельности полиции, определив ее сущность, задачи, виды аппаратов, уполномоченных ее осуществлять, их полномочия и т. п.

Такой подход был бы вполне оправданным, так как за рубежом данная проблема разрешается подобным образом. Характерным примером в этом плане является упомянутый выше Закон о полиции земли Северный Рейн-Вестфалия (ФРГ).

Сопоставляя указанный Закон о полиции (ФРГ), Постановление о полиции Земли Гессен (ФРГ) с Законом СССР «О советской полиции», можно предположить, что законодатель в СССР отдал предпочтение тому из правовых актов о полиции, изданных в ФРГ, который отражает фиксационный подход к правовому регулированию ОРД криминальной полиции, в частности постановлению о полиции Земли Гессен. В итоге законодательный акт СССР «О советской полиции» сохранил лаконичный подход к регулированию оперативно-розыскной деятельности полиции.

По этому поводу можно высказать и следующие предположения. Во-первых, детальная регламентация в указанном законе увеличила бы его объем, так как необходимо было бы включить в него и разделы, посвященные особенностям деятельности не только оперативных, но и иных служб полиции. Во-вторых, оперативно-розыскную деятельность в системе МВД традиционно осуществляют оперативные службы полиции и оперативные аппараты органов уголовно-исполнительной системы. Поэтому работа оперативных подразделений полиции является одним из направлений ОРД органов внутренних дел. Вот почему вопрос о включении в рассматриваемый закон раздела, посвященного ОРД, ставил под сомнение саму идею подготовки закона СССР «О советской полиции». Вполне логично было бы подготовить закон СССР об органах внутренних дел, включив в него раздел, посвященный ОРД ОВД.

Прецедент по данному вопросу есть в Республике Казахстан, где принят Закон этой Республики «Об органах внутренних дел Республики Казахстан». Его статья первая определяет, что органы внутренних дел Республики Казахстан — вооруженная правоохранительная система государственного управления, осуществляющая исполнительные и распорядительные функции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, защищающая конституционные права и интересы личности гражданина и государства.

Однако в тот период времени, по всей видимости, доводы, касающиеся нежелательности увеличения объема закона СССР «О советской полиции», в сочетании с нежеланием отказаться от стереотипа в определении нормативно-правового статуса только полиции, а не органов внутренних дел в целом, привели к появлению идеи о необходимости урегулировать оперативно-розыскную деятельность органов внутренних дел автономным законом. Ее автор В. В. Сергеев аргументировал целесообразность разработки подобного рода законопроекта отсутствием регламентации на законодательном уровне деятельности огромной армии сотрудников оперативных аппаратов, которых государство содержит вполне официально для выполнения исключительно важных и законных с точки зрения борьбы с преступностью задач. Тем более что создание правового государства указывает на необходимость того, чтобы в жизни общества главенствовал закон.

В пользу подготовки автономного закона, регламентирующего ОРД органов внутренних дел, выступили и другие юристы.

«...Ни для кого не секрет,— подчеркивал народный депутат РСФСР Н. М. Аржанников, — что существует агентурная оперативная работа, не регламентируемая законодательными актами. И если этого не будет в законе о полиции, неизвестно, чем придется руководствоваться в этой работе». Поэтому, по мнению ряда специалистов, разделивших точку зрения Н. М. Аржанникова, российский закон «О полиции», признавая недопустимой практику исключительно ведомственного решения всех вопросов оперативно-розыскной деятельности полиции, прямо закрепил право осуществлять в соответствии с законодательством оперативно-розыскные меры, в том числе привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству. В свою очередь, эти юристы отмечали необходимость полного и подробного юридического решения всех проблем, возникающих в ходе оперативно-розыскной деятельности, таких, например, как основания, порядок и пределы применения средств и способов так называемой электронной разведки (скрытое наблюдение, прослушивание телефонных переговоров лиц, заподозренных в совершении преступлений); основания и порядок зашифрованного вступления в контакт с лицами, причастными к преступлениям, сотрудников криминальной полиции; условия и порядок использования предметов и документов, денежных «кукол», макетов оружия, паспортов на имя другого лица и т. п., подтверждающих легенду негласного сотрудника или сотрудника криминальной полиции; гарантии их правовой и социальной защищенности в этих случаях и других дать в Законе об оперативно-розыскной деятельности. По их мнению, слишком они были важны, чтобы пытаться уместить их в законе о полиции.

Все эти доводы были признаны заслуживающими внимания. Вероятно, поэтому идея об автономном правовом регулировании ОРД органов внутренних дел была воплощена в жизнь в форме проекта Закона СССР «Об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел». Он включал 20 статей, в которых предполагалось на законодательном уровне закрепить государственно-правовую сущность ОРД органов внутренних дел, задачи, принципы, правовые и организационные основы ее осуществления. В этом законопроекте были сформулированы права и обязанности субъектов ОРД ОВД, гарантии их правовой и социальной защиты со стороны государства. Законопроект устанавливал условия участия в ОРД государственных органов, общественных организаций и граждан. В нем была дана правовая оценка сведениям и материалам, полученным в процессе осуществления оперативно-розыскных мероприятий, и предусмотрены основные направления их использования как в процессе расследования уголовных дел, так и в предупредительно-профилактической работе.

Такое же понимание вопросов правового регулирования, осуществления оперативно-розыскных мероприятий прослеживалось и в законопроектах, разработанных службой криминальной полиции МВД РСФСР, Омской высшей школой МВД РСФСР.

Однако законами данные законопроекты, несмотря на их вышеперечисленные достоинства, так и не стали. Объяснить это, по мнению авторов, можно, по-видимому, тем, что ст. 2 Закона СССР «Об органах государственной безопасности в СССР обеспечила легитимность такому направлению в деятельности этой спецслужбы, как предупреждение, пресечение и выявление преступлений, расследование которых было отнесено указанным законом к ведению органов госбезопасности; борьба с терроризмом и организованной преступностью, затрагивающими интересы государственной безопасности.

Вероятно, данное обстоятельство обусловило идею относительно многосубъектного оперативно-розыскного закона. Ее реализация повлекла за собой комплекс проблем. В частности, многовариантность развития оперативно-розыскного законодательства и необходимость включения в законы, определяющие статус оперативно-розыскных ведомств, разделов, посвященных осуществляемой этими органами ОРД.

Возможен и иной подход к совершенствованию оперативно-розыскного законодательства. Речь идет о кодификации последнего.

Как отмечалось ранее, идея создания федерального оперативного кодекса высказывалась отдельными авторами еще на стадии подготовки Закона об ОРД в РФ. Вместе с тем она вполне правомерно была отвергнута законодателем в тот период, так как кодекс является результатом процесса систематизации законодательства, регламентирующего ОРД, которого на тот момент не существовало. Современные условия в естественной форме благоприятствуют кодификации оперативно-розыскного законодательства, так как последнее существует вполне реально. Таким образом, появление цикла законов, регламентирующих различные разновидности и аспекты ОРД, оперативно-розыскных законов стран СНГ, Балтии позволяет предпринять попытку классификации и переработки их норм, устранение несогласованности, противоречий, параллелизма в правовом регулировании ОРД, а затем и моделирования текста соответствующего законопроекта.

Однако нельзя не сказать и о том, что появившиеся ранее и в последнее время публикации по данному вопросу дискредитируют эту идею. Конечно, тот или иной юрист может иметь, свое видение относительно того, каким должен быть закон, регламентирующий ОРД. Однако нельзя согласиться с мнением А. Жданкина, что концепция подобного рода документа выдерживает испытание критикой. Сейчас этот документ изменил название и именуется проектом уголовно-розыскного кодекса РФ. Однако ознакомление с тезисом о том, что данный законопроект предназначен для того, чтобы урегулировать общественные отношения в оперативно-розыскной, контрразведывательной и частно-сыскной деятельности, возникающие в связи с предупреждением, выявлением преступлений и розыском лиц, их совершивших, обусловливает постановку вопроса о том, являются ли все эти виды сыска уголовно-розыскными.

Так, контрразведывательная деятельность обозначается соответствующим термином, узаконенным в ст. 9 Федерального закона об органах ФСБ в РФ. Этот вид сыскной деятельности имеет в этом законодательном акте соответствующую законодательную регламентацию, отражающую ее специфическую направленность, и поэтому не совсем понятно, зачем контрразведывательную деятельность на законодательном уровне переименовывать в уголовно-розыскную.

Не является уголовно-розыскной и частно-сыскная деятельность. Действительно, ряд направлений частного сыска предполагает разрешение задач, возложенных на правоохранительные органы. Но это только касается двух услуг, зафиксированных в ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ. В основном же частный сыск предназначен для обслуживания населения в гражданско-правовой сфере. Более того, важное направление частного сыска в виде экономической разведки, осуществляемой в интересах предприятий, вообще не связана ни с уголовными преступлениями, ни с административными, ни с гражданскими правонарушениями. Цель этой разведывательной работы в изучении рынка, сборе информации для деловых переговоров, выявлении некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона РФ. «О частной детективной и охранной деятельности в РФ»).

В силу вышеперечисленных аргументов ставить вопрос о регулировании частного сыска законом, регламентирующим ОРД, равнозначно тому, чтобы отказаться от регламентации соответствующих видов процессуальной деятельности автономными законами — УПК, ГПК, КоАП, Таможенным кодексом РФ.

Если говорить о правомерности использования термина уголовно-розыскной применительно к ОРД налоговой полиции, то здесь сразу же возникает вопрос о том, почему термин, предназначенный для наименования только одной отраслевой оперативной службы полиции, должен использоваться для обозначения совсем иной по характеру оперативно-розыскной работы федеральных органов налоговой полиции.

Следует отметить, что предложение использовать словосочетание уголовно-розыскная деятельность вместо термина ОРД вносилось ранее рядом юристов. По их мнению, словосочетание оперативно-розыскная деятельность представляется недостаточно точным, так как слово оперативный, означая не более чем способный быстро, вовремя исправить или направить ход дел; непосредственно, практически осуществляющий что-либо, затушевывает сущность рассматриваемой деятельности. Поэтому они считали, что в закон целесообразнее было бы ввести понятие уголовно-розыскная деятельность — деятельность по не процессуальному, как правило, негласному выявлению, предотвращению и раскрытию уголовно наказуемых деяний и розыску лиц, их совершивших.

Однако здесь необходимо учесть то обстоятельство, что Б. П. Кондрашов, Д. В. Черников, Ю. П. Соловей, используя термин уголовно-розыскная деятельность, вели речь о наименовании оперативно-розыскной деятельности не как многосубъектной сыскной деятельности, а об оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. Последней планировалось посвятить соответствующий закон согласно постановлению Верховного Совета РСФСР о введении в действие Закона РФ О полиции. Тем не менее и в этом случае вопрос об использовании термина уголовно-розыскная деятельность и для обозначения ОРД органов внутренних дел не совсем является бесспорным. Вероятно, такая постановка вопроса была бы уместна в 20-30-е г., когда функционировала в режиме одной оперативно-розыскной службы многофункциональная структура с широкими полномочиями в области борьбы с общеуголовной преступностью, экономическим саботажем, спекуляцией, а также обладавшая полномочиями в области оперативного обслуживания мест заключения и выполнявшая функции полицейской разведки. В тот исторический период для ее обозначения использовался термин «уголовный розыск». Однако на ее базе были сформированы отраслевые оперативные службы органов внутренних дел, разведывательно-поисковая работа которых правомерно обозначается словосочетанием «оперативно-розыскная деятельность органов внутренних дел ». Поэтому согласиться с необходимостью ее переименования в уголовно-розыскную, думается, нельзя. Например, не является уголовно-розыскной ни экономическая разведка оперативных подразделений БЭП по борьбе с организованной преступностью, ни деятельность оперативных аппаратов органов уголовно-исполнительной системы по обслуживанию пенитенциарных учреждений.

Столь подробный анализ терминологического аспекта в законодательном регулировании ОРД объясняется тем, что ошибочное использование соответствующих словосочетаний влечет за собой целый ряд негативных последствий. Прежде всего, это механическое соединение в проекте одного законодательного акта различных видов сыска, правовая природа которых свидетельствует в пользу их регламентации автономными законодательными актами.

Иначе говоря, важен вопрос о том, какой вид сыска должен регламентировать единый (обобщенный) многосубъектный закон об ОРД. Это, по мнению авторов, должен быть Федеральный закон об ОРД, регламентирующий этот вид правоохранительной деятельности в интересах сбора, оперативной проверки и использования информации, касающейся сферы и инфраструктуры противоправных деяний, прежде всего — преступности.

Вышеприведенные нами соображения обусловливают и необходимость прояснения вопроса о термине «кодекс» применительно к обозначению соответствующего правового акта. Известно, что кодекс — результат процесса систематизации и качественной переработки действующих юридических норм, устранение несогласованности и противоречий правового регулирования, восполнение пробелов и отмена устаревших норм. Здесь важно создание стройной, внутренне согласованной системы юридических норм, отличающейся устойчивостью и рассчитанной на длительное применение.

Объектом кодификации в сфере ОРД могли быть:

а) отдельные нормы УПК РСФСР и правовых актов, посвященных правовому статусу полиции;

б) нормы ведомственных нормативных актов, посвященных организации и тактике ОРД.

В итоге этой кодификации действительно возможно создание оперативно-розыскного кодекса. Однако он будет ведомственным правовым документом по организации и тактике оперативно-розыскной деятельности. Предложение создать такой «оперативно-розыскной кодекс» в системе МВД СССР вносили В. К. Шульц и В. Г. Самойлов, полагая что его разработка приведет к появлению четких и полнозначных предписаний, посвященных регламентации ОРД органов внутренних дел. В свою очередь, В. К. Шульц считал, что повышение качества ведомственного нормотворчества, касающегося ОРД органов внутренних дел, возможно только за счет создания качественно нового единого кодифицированного нормативного акта, содержащего четко обозначенные нормы, отражающие специфику ОРД органов внутренних дел, строго очерчивающих круг прав и обязанностей реализующих их должностных лиц, правовые гарантии обеспечения их деятельности. Кроме того, по мнению В. К. Шульца, была необходима детальная регламентация применения сил, средств и методов ОРД, в связи с чем требовалась и разработка отраслевых инструкций, разрешивших эту проблему.

Вместе с тем иной точки зрения придерживался профессор Г. К. Сини лов, который, реально оценивая ведомственную нормативную основу ОРД органов внутренних дел и понимая потребности оперативно-розыскной практики в максимально гибкой правовой основе оперативно-розыскной работы, указывал на необходимость не кодификации, а инкорпорации нормативных актов по организации и тактике ОРД органов внутренних дел3. Он писал, что эти правовые документы целесообразно упорядочить путем их расположения в порядке, адекватном основным направлениям реализации нормотворческой функции МВД СССР, или соответственно основным сферам ведомственного нормативного регулирования, а именно: нормы, определяющие статус субъектов ОРД, их функции, права и обязанности; нормы, устанавливающие и регламентирующие формы ОРД ОВД; нормы, регламентирующие порядок применения методов ОРД.

Следует отметить, что приведенные суждения Г. К. Сини лова, В. К. Шульца, В. Г. Самойлова относительно приведения в единую систему оперативно-розыскных норм и оформления их единым правовым документом не так прост как полагает автор проекта УРК.

Здесь действует принцип двустепенности этой работы:

-              ведомственный уровень, предполагающий вначале инкорпорацию, а затем кодификацию;

-              уровень законодательной власти, где возможна кодификация открытых законодательных актов, прямо и косвенно касающихся ОРД.

Важно отметить, что в современных условиях вносится и предложение издать не только уголовно-розыскной кодекс, но и секретный межведомственный оперативно-розыскной устав, полагая, что его создание — оптимальный выход из тупика ведомственного нормотворчества в сфере ОРД. Прежде всего согласиться с оценкой «тупика в ведомственной регламентации ОРД органов внутренних дел в категорической форме нельзя. Здесь в наличии комплекс нормативных актов, достаточно полно и конкретно регламентирующих ОРД как в целом, так и различных отраслевых оперативных служб органов внутренних дел. Возможно, так оценивается правовая основа оперативной деятельности спецслужб. В этом случае подобного рода оценки должны конкретизироваться.

Кроме того, создать межведомственным упомянутый выше Устав правоохранительных органов и служб крайне затруднительно и, по всей вероятности, практически невозможно в силу соображений конспирации. Так, сотрудников оперативных подразделений полиции посвящать в тонкости разведывательной и контрразведывательной работы нельзя, да и нет в этом такой необходимости. По этому поводу в части VIII ст. 9 Федерального закона об органах ФСБ в РФ четко указано, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления контрразведывательной деятельности составляют государственную тайну. Исключение из этого правила составляют межведомственные нормативные акты государственных органов — субъектов ОРД, касающихся их взаимодействия при разрешении задач, возложенных на них, и по иным вопросам.

Если же говорить не об Уставе, а о проекте Кодекса, посвященном оперативной деятельности и представленном в 1992 г., то он мог быть либо результатом кодификации в основном ведомственных норм, регламентирующих ОД КГБ СССР, либо быть умозрительным, отвлеченным от реалии вариантом проекта правового акта, посвященного ОРД.

Изучение текста проектов Основ оперативного законодательства РСФСР и проекта ФОК РСФСР показывает, что они скорее всего результат попыток адаптировать уголовно-процессуальные нормы к правовому регулированию ОРД с учетом положений ведомственных нормативных актов КГБ СССР. Однако последний законопроект в этом случае обозначать термином «кодекс нельзя, т. к. требованиям, предъявляемым к кодифицированным правовым актам, он не соответствует.

Особо следует отметить, что главный недостаток проекта ФОК РСФСР и подготовленной на его основе проекта структуры УРК РФ в том, что анализируемые документы имеют пробелы и искажения, касающиеся регламентации оперативно-розыскного процесса. Поэтому они неприемлемы как для законодательного регулирования ОРД правоохранительных органов, так и для практической деятельности оперативных подразделений правоохранительных органов. Оперативные работники уголовного розыска, службы по борьбе с экономической преступностью, аппаратов по борьбе с организованной преступностью, федеральных органов налоговой полиции, оперативных подразделений таможенных органов будут лишены возможности разрешать возложенные на них задачи, если они будут руководствоваться той схемой деятельности, которая заложена в проекте УРК РФ.

В свое время по поводу проекта ФОК РСФСР отмечалось, что этот документ отражает нормотворческую попытку создать рабочий «инструмент» для сотрудников государственных органов, осуществляющих оперативную деятельность, посредством детального описания оснований, порядка и условий проведения различных направлений оперативной деятельности и их закрепления в кодифицированном законодательном акте.

Что касается определения оснований и условий проведения оперативно-розыскных мероприятий, то это задача в открытом законе об ОРД решаемая. А вот что касается порядка осуществления различных направлений оперативной деятельности, то здесь нельзя игнорировать и то, что правовое регулирование ОРД обеспечивается не только законодательными, но и ведомственными нормативными актами по организации и тактике ОРД. Сам же законодательный акт об ОРД «рабочим инструментом», определяющим для сотрудников правоохранительных органов и спецслужб порядок осуществления ОРД, объективно быть не может.

Кроме того, как отмечалось выше, проект УРК РФ искажает оперативно-розыскной процесс, осуществляемый, в частности, оперативными подразделениями правоохранительных органов.

Ознакомление со структурой этого законопроекта свидетельствует о «вольном» обращении автора этих документов с правовыми, в том числе оперативно-розыскными категориями. Так, раздел IV данного законопроекта обозначен как документирование фактической информации. В ОРД органов внутренних дел термин документирование принят для обозначения лишь одного этапа оперативно-розыскного производства по делам оперативного учета. С точки же зрения системно-процессуального аспекта, законодательное регулирование ОРД должно отражать весь оперативно-розыскной процесс, а не фрагментарно отдельные его этапы. Влияние же подобного рода идей на законодательный процесс наглядно прослеживается на примере ст. 10 Федерального закона об ОРД. Необходимо отметить, что данный законодательный акт можно было бы дополнить статьей с подобного рода наименованием. Однако не взамен статьи оперативная проверка, а в дополнение к ней. В этом случае ее содержание должно соответствовать ее наименованию.

Сейчас же в наименовании ст. 10 обозначены две различные оперативно-розыскные категории:

а)            информационное обеспечение, то есть средство ОРД как вида правоохранительной деятельности;

б)           документирование ОРД как этап производства по делу оперативного учета (предварительной оперативной проверки или оперативной разработки).

В результате в федеральном законе появилась норма, которая, с одной стороны, дублирует положение ч. III ст. 6 Федерального закона об ОРД, а с другой — вместо регламентации документирования в ОРД содержит указание на допустимость заведения дел оперативного учета.

Сомнительным является и использование словосочетания «уголовно-розыскные доказательства». Положительно следует оценить то обстоятельство, что законодатель в отличие от термина «документирование», используемого в Федеральном Законе об ОРД в ошибочной трактовке, не совершил подобной ошибки применительно к термину «уголовно-розыскные доказательства».

Из сказанного следует, что проект структуры УРК РФ качественной основой для кодификации оперативно-розыскного законодательства послужить не может. Последняя требует тщательного анализа соответствующих правовых актов, систематизации их норм, а не игнорирования их.

Многосубъектность российского оперативно-розыскного закона повлекла за собой и иной негативный процесс. Речь идет о насыщении оперативно-розыскными нормами законов, которые по своему юридическому статусу эти нормы должны иметь в разумном объеме и адекватно назначению закона.

Кроме того, появились попытки компенсировать недостатки в законодательном регулировании оперативно-розыскной деятельности в обобщенном (автономном) законе и за счет подготовки законопроекта о борьбе с организованной преступностью, в котором появился целый раздел — специальные оперативно-розыскные мероприятия. В итоге возник вопрос о законодательном регулировании в автономных законах независимо от Закона об ОРД ее аспектов, направлений, разновидностей.

Назад | | Вверх