Для эффективного регулирования отношений недостаточно принять хороший закон. Необходимо еще обеспечить и его качественную реализацию. Эта проблема, особенно не ощущавшаяся на заре цивилизации (когда фактические отношения часто приравнивались к праву), обострилась в связи с распространением обобщающих, абстрактных предписаний, регламентирующих такие же общие, типичные жизненные ситуации. Кроме того, расширились системообразующие связи юридических норм, предполагающие комплексное использование ряда различных норм для урегулирования одной социальной ситуации.
В связи с усложнением процесса реализации права повышается значимость творчески мыслящего, инициативного адресата и профессионально грамотного правоприменителя, способного обеспечить целесообразный переход юридически должного предписания в социальную практику. В связи с этим само право все больше оказывает не только регулятивное, но и идейно-мотивационное воздействие на личность.
Реализация права представляет собой процесс воплощения правовых норм в правомерное поведение субъектов, в достижение запланированного социально полезного результата, который зависит от ряда экономических, политических, социально- культурных, профессиональных и иных факторов.
Формами реализации права являются: соблюдение, исполнение, использование и применение правовых норм.
Соблюдение выражается преимущественно в пассивном поведении разнообразных субъектов, состоящем в обязанности их воздержания от совершения социально вредных действий, запрещенных правом. Установление такого рода запрета связано с возможностью причинения вреда интересам общества, государства или личности. Его социальная значимость, как правило, очевидна для большинства граждан. Это естественное, проходящее вне конкретных правоотношений поведение субъектов, которые, как правило, даже не осознают, что реализуют уголовно-правовые запреты (не убивают, не крадут и т. д.). В этой форме реализуются запрещающие нормы.
Исполнение состоит в активном выполнении субъектом возложенных на него обязанностей. Оно становится своеобразной преградой на пути произвола, неорганизованности, хаоса и игнорирования общезначимого интереса. Поэтому данная форма отличается персонификацией и повышенной императивностью официально закрепленных предписаний, выполняемых под страхом наказания за их невыполнение. В ней реализуются обязывающие нормы.
Использование состоит в добровольном и последовательном осуществлении субъектами права принадлежащих им субъективных прав, которое происходит в активной или пассивной форме. Реализация права в данном варианте происходит только по желанию самого субъекта, который может воспользоваться, а может и не воспользоваться своим субъективным правом. Она основана на принципах добровольности, заинтересованности, самостоятельности и социальной активности адресатов правовых норм. Элемент императивности здесь состоит в предупреждении злоупотребления нравом и защите законных интересов иных субъектов права. Причем пользование правом носит последовательный, процедурный характер. Сложность этих процедур во многом зависит от содержания и степени значимости самого субъективного права. В этой форме реализуются управомочиваюшие нормы.
Соблюдение, исполнение и использование, отражая три основных способа правового регулирования (запрет, обязывание и дозволение), по-разному проявляются в реальном поведении субъектов и по-разному обеспечиваются государством. Если запрет и обязывание приводят к соблюдению и исполнению, во многом опираясь на возможность принуждения, то дозволение приводит к использованию только убеждения. В отдельных несложных вариантах поведения, связанных с преимущественной реализацией одной нормы, они имеют самостоятельное значение. При осуществлении комплексной, сложной деятельности одновременно присутствуют все названные формы реализации. Так, должностное лицо, исполняя возложенные на него обязанности, в то же время использует определенные права, соблюдая при этом границы своей компетенции.
Различают три способа реализации права:
1) непосредственный, который выражается в самостоятельной, добровольной реализации права самими субъектами;
2) опосредованный, когда реализация права осуществляется государственно-властным правоприменительным решением;
3) договорный, который осуществляется по взаимному соглашению равноправных субъектов без вмешательства государственных органов.
Непосредственная реализация права (саморегуляция) в форме соблюдения, исполнения и использования характеризуется следующими свойствами:
• реализация гражданами своих прав осуществляется в данном случае непосредственно без участия и помощи со стороны властных органов. Субъект сам определяет объем реализации своего права и в любой момент может отказаться от реализации;
• процесс такой реализации не нуждается в сложных процедурах. Усложнение процедуры усложняет возможность пользоваться правами;
• как правило, нет необходимости принятия каких-либо дополнительных решений. Личность берет на себя ответственность за правомерность своего поведения. Таким образом, непосредственная реализация права основана на убеждении людей в справедливости, полезности и необходимости правового способа бытия, осознании своей ответственности перед государством и другими людьми.
Необходимость в правоприменении возникает тогда, когда для реализации нормы требуется наличие третьей, властной стороны, способной предупредить или разрешить возможные спорные ситуации. Применение права представляет собой государственно-властную управленческую деятельность компетентных органов государства и некоторых иных уполномоченных на то организаций, которая состоит в принятии персонифицированных правовых предписаний, регулирующих конкретную жизненную ситуацию.
Воплощение всех функций права в жизнь возможно лишь при условии реального действия правовых предписаний или реализации их в деятельности людей и организаций.
Следует подчеркнуть, что под реализацией права понимаются только такие действия, которые соответствуют правовым нормам, так как противоправная деятельность и неправомерное поведение связаны с нарушением юридических предписаний.
Классификация форм реализации правовых норм проводится по различным основаниям.
Наиболее распространенной является классификация форм реализации, построенная в зависимости от характера действий субъектов права.
В соответствии с этим признаком-критерием выделяют три непосредственные формы реализации: соблюдение, исполнение и использование. Этим трем непосредственным формам реализации права соответствуют три способа правового регулирования — запрет, обязывание и дозволение. Непосредственными эти формы реализации называют потому, что субъекты права сами реализуют требования правовых норм в правомерном поведении, не прибегая к помощи органов государства.
В тех случаях, когда реализация права на основе взаимного согласия граждан, организаций невозможна, возникает необходимость государственного вмешательства, без которого претворение предписаний норм права в жизнь невозможно. В этом случае речь идет об особой форме реализации — применении права.
Относительно названных непосредственных форм реализации права следует отмстить следующее.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Соблюдение норм права связано только с реализацией запрещающих норм. Социальная роль и назначение данной формы реализации права заключается в том, чтобы не допустить совершения действий, которые причинили бы вред не только обществу и государству, но и личности. Соблюдение обязанностей всегда имеет не активный, а пассивный характер. Реализация данной формы достигается не в силу совершения активных действий субъектов права, а благодаря воздержанию от совершения запрещенных законом действий.
Исполнение как форма реализации права представляет собой не что иное, как реализацию обязывающих норм, выполнение субъектом права возложенных на него обязательств. Исполнение обязательств выражается в совершении физическим или юридическим лицом действий, предусмотренных нормой права.
Наконец, использование прав или правомочий выражается в активной реализации возможностей, предоставляемых субъектам различных общественных отношений нормами права. В пределах данной формы реализации права происходит осуществление субъективных прав участниками общественных отношений.
Примером может служить право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом, право родителей дать ребенку имя и др.
Особой формой реализации права является правоприменение, представляющее собой комплексную властную деятельность, которая сочетает в себе и соблюдение, и использование, и исполнение правовых предписаний.
Правоприменение обусловлено определенными обстоятельствами. Необходимость в нем возникает, когда совершено правонарушение и необходимо установить для правонарушителя соответствующую меру наказания либо когда предусмотренные юридическими нормами права и обязанности не могут возникнуть у конкретных лиц без государственно-властной деятельности компетентных органов (служба в армии, поступление в вуз, устройство на работу и т. п.). То же самое относится к возникновению спора о праве и необходимости защитить чье-либо субъективное право. Наконец, необходимость осуществления предусмотренного законом контроля за правильностью приобретения прав и возложения обязанностей (нотариальное удостоверение бесспорных прав, получение разрешения на какую- либо деятельность и т. п.).
Правоприменение как форма реализации права обладает особыми признаками, отличающими его от иных форм реализации. Во-первых, правоприменение — это властная деятельность компетентных государственных органов и уполномоченных общественных организаций; во-вторых, правоприменение характеризуется индивидуализацией правовых предписаний относительно конкретного субъекта в конкретной ситуации; в-третьих, правоприменение имеет творческий и организующий характер; в-четвертых, оно осуществляется в специально установленных законом процессуальных формах; в-пятых, правоприменение завершается вынесением актов применения права.
Реализация правовых норм
Правовые нормы существуют для того, чтобы целенаправленно воздействовать на волю и сознание людей, побуждая их вести себя так, как предписывает законодательство, регулировать общественные отношения. Волевое поведение людей — объект правового регулирования. Через поведение участников общественных отношений достигаются те результаты, которых намерен добиться законодатель, издавая нормы права.
Принятие нормативного акта — это лишь предварительный этап правового регулирования. Главное же состоит в том, чтобы на практике осуществлять те меры, которые стали общеобязательной нормой, но еще не воплотились в действительность. Правовая норма реально существует лишь тогда, когда она выполняется всеми и повсеместно.
Реализация правовых норм — это такое поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм (правомерное поведение), практическая деятельность людей по осуществлению прав и выполнению юридических обязанностей. Иными словами, это воплощение в поступках людей тех требований, которые в общей форме выражены в нормах права. Реализация норм права есть непосредственный результат правового регулирования, конкретное его проявление.
Что обеспечивает правомерное поведение людей, какие существуют побудительные мотивы для добровольной реализации правовых норм? Когда человек использует принадлежащие ему права, он удовлетворяет правомерным способом свои потребности, желания, интересы. Стимулы правомерного поведения индивида при осуществлении юридических обязанностей весьма разнообразны. К стимулам относится осознание своего общественного долга перед обществом и государством, внутренняя убежденность в необходимости и справедливости юридических обязанностей. Могут быть и иные стимулы: привычка, подражание поведению других лиц, желание получить определенные выгоды, награды, быть морально или материально поощренным. Наконец, имеет значение и такой стимул, как страх перед будущими неблагоприятными последствиями, которые могут наступить в случае нарушения юридической обязанности — лишение определенных благ, непосредственное принуждение.
В учебной литературе по характеру правореализующих действий обычно выделяют четыре формы реализации норм права:
1) соблюдение — воздержание от поступков, запрещенных действующим правом;
2) исполнение — совершение активных поступков по исполнению юридических обязанностей положительного содержания;
3) использование — осуществление правомочий лица, правомерные действия по его усмотрению;
4) применение — активно-властная деятельность компетентных органов по решению в рамках правовых норм конкретных дел, издание специальных правовых актов.
Такая классификация используется в научной и педагогической деятельности, однако она не совсем точна и имеет существенные недостатки. Например, применение права — это тоже исполнение либо использование правовых норм, но в особой форме. Согласно приведенной классификации использование правомочий может проявляться и в таких действиях, в результате которых не возникают правоотношения (участие в демонстрации, осуществление свободы слова), и при заключении договоров и соглашений, и при подаче имеющих юридическое значение жалоб и заявлений, хотя очевидно, что характер подобных действий различен. Поэтому представляется необходимым обосновать другую классификацию форм реализации правовых норм.
Нормы права могут реализовываться вне правоотношений и посредством создания (изменения или прекращения) правоотношений. Одной из форм реализации норм права вне правоотношений является воздержание от действий, запрещенных правом (хищение, хулиганство, причинение имущественного или морального вреда и т.д.). Правовой запрет осуществляется в повседневной жизни, когда субъекты не совершают поступков, относительно которых в праве имеется соответствующее запрещение, воздерживаются от неправомерного поведения, сообразуя тем самым свои поступки с требованиями правовых норм.
Вне правоотношений нормы права могут реализоваться в форме активных действий по реализации прав и исполнению юридических обязанностей, причем специфика этих действий такова, что они прямо исходят из нормативного акта и не вызывают никаких юридически значимых последствий (участие гражданина в демонстрации, осуществление конституционного права свободно высказывать свое мнение на митингах и собраниях, соблюдение правил дорожного движения и т.д.).
Деятельность органов, организаций и отдельных лиц, связанная с возникновением, изменением или прекращением конкретных правоотношений, в свою очередь подразделяется на две самостоятельные группы.
Во-первых, правоотношения могут возникать между субъектами, находящимися в равном положении, не подчиненными друг другу. Сторонами таких правоотношений являются граждане, частные фирмы, кооперативы, общественные организации, которые заключают разного рода договоры, сделки (заем, наем квартиры, завещание и т.д.), а также государственные организации, однако не в качестве органов, наделенных властными полномочиями, а как участвующие в хозяйственном обороте юридические лица. В данном случае они, выполняя хозяйственные функции, находятся в равном юридическом положении с теми лицами и организациями, которые вступают с ними в правоотношения, заключают с ними договоры (например, договоры аренды, поставки промышленной продукции).
Во-вторых, правоотношения возникают между субъектами, где одна сторона имеет специальные властные полномочия. В правоотношениях подобного рода участвуют государственный орган или должностное лицо, а также любой другой орган по специальному уполномочию государства, возникают отношения власти и подчинения. Если первую форму реализации норм права через правоотношения можно условно назвать гражданско-правовой, автономной, то вторую — административной.
Так называемая административная форма также неоднородна. В одних случаях активной стороной, инициатором возникновения правоотношения являются гражданин, организация или подчиненный орган. Обычно такие правоотношения возникают на основе одностороннего заявления разрешить по существу какой-либо вопрос или спор (подача заявления о назначении пенсии, кассационной жалобы, заявления подсудимого об отводе суда, осуществление права законодательной инициативы и т.д.). Орган, обладающий властными полномочиями, несет в этом случае обязанность рассмотреть данное заявление (жалобу) и вынести по нему мотивированное заключение или решение. Однако такое заявление еще не предопределяет содержание вынесенного решения.
В других случаях правоотношение может быть создано (изменено или прекращено) на основе властного распоряжения компетентного органа. Активной стороной, инициатором возникновения правоотношения здесь является сам властный орган, его воля играет решающую роль (например, решение пенсионного органа о назначении пенсии, приказ руководителя учреждения о принятии работника на работу, приговор суда и т.д.). Такая форма реализации норм права называется применением права. Это властная деятельность органов государства (или иных органов по уполномочию государства), которые, используя свои специальные полномочия, издают акты индивидуального значения на основе норм права, решая тем самым, по существу, те или иные конкретные вопросы многогранной жизни общества. Такое понимание применения права основано на специфике властной деятельности государственных органов по реализации предписаний правовых норм с тем, чтобы не допустить растворения деятельности государственного аппарата среди других проявлений общественной самодеятельности и инициативы.
Реальная и полная реализация правовой нормы наступает лишь тогда, когда полностью будут осуществляться субъективные права и исполняться юридические обязанности как элементы правоотношения, что является завершающим этапом реализации норм права путем создания (изменения, прекращения) правоотношений. Для господства законности недостаточно только заключения договора, подачи заявления, жалобы, принятия индивидуальных правовых актов, а необходима большая организаторская работа по реальному осуществлению содержания создаваемых правоотношений.
Реализация правовых актов
Успешная реализация нормативных правовых актов невозможна без выработки навыков их изучения и применения. Такими навыками должны владеть и сотрудники государственных органов, и граждане. Формы обучения могут быть различны. Не всегда эффективно индивидуальное изучение закона или иного нормативного акта, ибо не у каждого есть достаточная юридическая подготовка. Наиболее полезны юридические консультации, лекции, семинары, обсуждения, имитационные игры, а также занятия на постоянно действующих курсах повышения квалификации. Полезны изучение комментариев правовых норм, сравнительный анализ законов, обзор практики их применения. В общем, цель этой стадии сводится к овладению навыками решения трех задач: найти в опубликованных источниках необходимые нормативные акты; юридически правильно понять смысл, содержание акта (его статей, параграфов, глав); юридически грамотно применять его на практике.
В современных условиях владение этими навыками может быть показателем профессиональной пригодности руководителя, иного должностного лица, профессиональной квалификации любого управленца в рамках его служебных обязанностей. Это целесообразно зафиксировать в должностных характеристиках, должностных инструкциях, положениях о должностях.
Принятие решений в соответствии с нормативным актом – вторая стадия процесса его реализации.
На каждом уровне управления нужны акты «во исполнение» закона, но без его дублирования. Это могут быть общерегламентирующие акты, акты местного значения, конкретные решения по реализации закона, относящегося к сфере деятельности министерства, администрации, учреждения. В числе мер могут быть, к примеру, экспресс-информация о законе, внесение изменений в положения о структурных подразделениях, новые должностные инструкции, издание приказа с выработкой мероприятий по линии всех или многих служб, конкретные поручения, инструктивные совещания и т.д.
Для обеспечения системной реализации законов используются целевые программы по реализации однородных или взаимосвязанных норм базовых законов, в которых предусматриваются общие меры по их выполнению. Такие целевые программы утверждаются, как правило, решением компетентного органа – это повышает их значимость и ответственность за выполнение планируемых мероприятий.
Планируемые мероприятия следует формулировать конкретно: что предполагается сделать, какими должны быть результаты, кто является исполнителем или ответственным за мероприятие и когда оно должно быть выполнено.
В число мероприятий необходимо включить:
• перечень актов, которые надлежит принять во исполнение и развитие законов, с соблюдением при этом «духа и буквы» законов;
• расчеты материально-финансовых средств, необходимых для реализации целевой программы;
• перечень организационно-управленческих мероприятий, которые необходимо провести в соответствии с базовыми законами;
• перечень мероприятий по совершенствованию правозащитных процедур и деятельности правоохранительных органов;
• контроль за результатами действия законов и подготовка предложений по их совершенствованию;
• сбор и оценка информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.
Организационно-управленческие действия – третья центральная стадия процесса реализации правовых актов.
На этой стадии вносятся необходимые изменения в «набор» функций, полномочий органа, службы, структурных подразделений. Уточняется содержание Положений об органах, службах, должностных инструкций, методов управляющего воздействия (с акцентом на прогнозные оценки, стимулирования предпринимательства, самоорганизации в управляемых объектах и др.).
Большое значение имеют изменение и совершенствование отношений между органами, службами, учреждениями. Речь идет о знании прав и обязанностей партнеров по «вертикали» и «горизонтали», их возможностей, способов взаимодействия, выбора правильных форм сотрудничества, соблюдении своих обязанностей перед партнерами.
Серьезное внимание следует уделить кадрам – их рациональной расстановке, переквалификации и ориентации на новый объем и характер функций, полномочий, на умение инициативно и своевременно принимать обоснованные решения, предвидеть развитие процессов в сфере, регулируемой законом. Целесообразно в контрактах с руководителями, специалистами по исполнению законов предусмотреть показатели их деятельности, основания, виды поощрений и ответственности, рамки возможного предела действий «по усмотрению».
В полной мере нужно использовать арбитражные и судебные процедуры для разрешения споров по делам в сфере управления, а также для защиты интересов организаций и граждан подведомственной территории или отрасли. Эффективность арбитражных и судебных процедур, в которых участвуют государственные учреждения, напрямую зависит от юридической подготовки сотрудников, знания ими процедур, способов защиты прав и порядка предъявления исков.
Оценка эффективности реализации правовых актов – эта стадия завершает цикл действия акта.
Здесь рекомендуется:
• сопоставить нормы и закон в целом с фактическими результатами в регулируемой сфере на основе статистической и тематической информации;
• выявить типичные нарушения закона: принятие решения вопреки норме закона; неверное толкование норм; применение части норм;
• вмешательство в компетенцию других органов, организации; ограничение прав граждан; неиспользование норм закона; непринятие решений в соответствии с законом; ошибочное применение норм;
• установить причины нарушений закона: экономические факторы, политическая нестабильность, слабая работа государственных органов, неприменение мер ответственности, низкое качество норм закона, бессистемное принятие закона, недостаточная правовая культура граждан;
• охарактеризовать непредусмотренные негативные, побочные последствия реализации закона.
Сопоставив нормативные цели и фактические результаты, вычленив влияние неправомерных факторов, оценив правовые результаты, целесообразно разработать меры по устранению отклонений от закона (нормативного, иного акта), совершенствованию правоприменительной деятельности (путем перестройки управления, четкой локальной регламентации, изменения режима использования материально-финансовых средств, улучшения арбитражно-судебной практики, совершенствования правовой культуры граждан, квалификации государственных служащих и т.д.), а также внести предложения в соответствующую инстанцию по изменению, дополнению закона, отмене отдельных его положений.
В заключение подчеркнем, что выполнение закона или иного правового акта не допускает использования какого-либо одного средства. Напротив, механизм реализации акта включает комплекс средств: юридических, социально-политических, экономических, психологических, организационных. Системность реализации акта означает осуществление всех его элементов, с одной стороны, всех взаимосвязанных актов в соответствующую инстанцию – с другой. В реализации акта должны участвовать все субъекты, предусмотренные его нормами: исполнительные органы, местное самоуправление, предприятия и учреждения, общественные объединения, СМИ, судебно-прокурорские органы, наконец, все должностные лица и граждане. Нужно учитывать специфику реализации разных правовых актов и умело применять набор тех или иных средств, методов, приемов.
Реализация административно-правовых норм
Формы реализации административно-правовых норм:
1) соблюдение;
2) исполнение;
3) использование;
4) применение.
Наиболее широко используемая форма реализации – это соблюдение права, т. е. добровольное исполнение субъектами управленческих отношений требований, предписываемых административно-правовой нормой.
Исполнение права в отличие от соблюдения заключается в активных правомерных и позитивных действиях субъектов управленческих отношений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведение субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность.
Использование права есть активное и добровольное совершение субъектами и объектами управленческих отношений правомерных действий, которые связаны с реализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.
Применение права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного управления.
Подобная классификация норм административного права позволяет быстрее выявлять субъектов и круг их отношений с целью совершенствования управленческих отношений.
Требования к применению норм административного права:
1. Соблюдение законности в процессе административного нормотворчества и правоприменительной практики в сфере управленческой деятельности является обязанностью органов исполнительной власти, государственного управления.
2. Оптимальность применения нормы в соответствии с целью, сформулированной в норме права и в связи с конкретными условиями ее реализации. Субъекты управления должны осуществлять свои функции и задачи с минимально возможными затратами ресурса.
3. Обоснованность применения нормы на основе достоверных фактов. Обоснованность назначения административного наказания исчерпывающе регламентирована в КоАП.
4. Научная организация правоприменительной деятельности выражена:
а) оптимизацией процесса применения административно-правовых норм;
б) рациональным разделением труда между субъектами отношений;
в) обоснованным распределением полномочий и компетенции между субъектами административно-правовых отношений;
г) использованием количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных технологий;
д) использованием передового опыта.
5. Целесообразность применения норм административного права объясняется характером деятельности органов исполнительной власти, государственного управления на основании закона и во исполнение цели, заложенной в законе.
6. Стабилизация управленческих отношений является одной из основных целей административно-правового регулирования, так как позволяет реализовать каждому свои права, свободы, законные интересы в любой не запрещенной законом сфере деятельности.
Реализация правовых отношений
В своей основной массе нормы нрава реализуются через конкретные правоотношения. Однако они могут осуществляться и регулировать поведение людей и вне конкретных правоотношений: в рамках общей правовой структуры, установленной нормами о правосубъектности. Эти процессы происходят постольку, поскольку данные лица являются субъектами права и уже одним фактом наличия у них правосубъектности приводятся в определенное правовое положение, правовое соотношение друг с другом и государством.
Реализация норм права вне правовых отношений имеет место в тех случаях, когда субъекты в своем поведении "обходят" те юридические факты, которые могут вызвать нежелательные для них правовые последствия (в виде появления конкретных правоотношений с нежелательными для данных субъектов юридическими обязанностями). Эта форма реализации характерна для запрещающих норм, в ней могут реализовываться и обязывающие нормы права. Она является основной для охранительных предписаний, но достаточно широко распространена и среди регулятивных норм: во всех тех случаях, когда субъекта права "не устраивают" обязанности в возможных регулятивных правоотношениях, и он соответствующим образом корректирует свое поведение.
При этом проблема реализации, действия правовых норм вне правовых отношений и проблема реализации субъективных юридических прав и обязанностей вне правовых отношений – это не одна и та же проблема. Что касается вопроса о том, могут ли реализовываться вне правовых отношений субъективные юридические права и обязанности, то этот вопрос должен быть решен однозначно: права и обязанности субъектов могут существовать и реализоваться только в правовых отношениях. Иное его решение лишено смысла. А вот правовое регулирование и реализация правовых норм могут осуществляться и без установления конкретных правовых отношений: в рамках правовой структуры, установленной нормами о правосубъектности.
В качестве форм реализации права в литературе традиционно выделяют использование, исполнение и соблюдение (обычные или ординарные формы) и особую форму реализации – применение правовых норм.
Эти формы разграничиваются по видам реализуемых норм и характеру правореализующих действий.
В форме использования реализуются управомочивающие нормы. В форме исполнения реализуются обязывающие нормы, требующие активного поведения (действий). В форме соблюдения реализуются запрещающие нормы, требующие пассивного поведения (воздержания от действий).
Для того чтобы использование, исполнение и соблюдение как формы реализации права охарактеризовать более подробно, их следует соотносить непосредственно не с нормами, которые они реализуют, а с субъективными юридическими правами и обязанностями, которые на основе этих норм возникают: рассматривать использование, исполнение и соблюдение прежде всего как формы реализации субъективных прав и обязанностей.
Отсюда использование – это форма реализации субъективного юридического права, а исполнение и соблюдение – две формы реализации субъективной юридической обязанности, что обусловлено существованием двух видов правовой обязанности (активного и пассивного содержания). Исполнение как форма реализации юридической обязанности предполагает активное поведение – правомерные действия субъекта, а соблюдение – воздержание от действий, запрещенных юридической обязанностью.
В характеристике реализации субъективного права слово "использование" говорит само за себя. Оно означает, что управомоченный извлекает из процесса реализации необходимые ему полезные свойства, блага, удовлетворяет свой интерес. Интерес является мощным стимулом к реализации субъективных юридических прав. Вместе с тем и здесь требуется наличие ряда условий. Прежде всего субъекты должны знать об имеющихся у них определенных правах. Далее их надлежит информировать о том: а) как реализовать свое право и б) как его защитить. Конечно, при условии существования таких механизмов реализации и защиты.
Соотносить ординарные (обычные) формы реализации непосредственно с субъективными юридическими правами и обязанностями правильно еще и потому, что это позволяет вести о них речь не только как о формах реализации нормативных правовых актов и содержащихся в них норм, но и как о формах реализации индивидуальных юридических актов и содержащихся в них конкретных указаний на права и обязанности субъектов. Отсюда можно сделать вывод, что ординарные формы в любом случае завершают процесс право-реализации. В том числе когда в процесс правореализации была включена стадия правоприменения и вынесен правоприменительный акт. Поэтому такой подход позволяет, с одной стороны, уточнить место правоприменения в процессе правореализации именно как стадии, а с другой – оцепить значение ординарных форм реализации права. При этом использование, исполнение и соблюдение, реализуя субъективные юридические права и обязанности, остаются формами реализации правовых норм.
Проблема методов (способов) реализации права заключается в формировании у граждан, должностных лиц, организаций мотивов к исполнению и соблюдению юридических норм. Что касается использования как формы реализации нрава, оно обеспечивается мощным стимулом – интересом, который содержат управомочивающие нормы и субъективные юридические нрава. Однако и здесь государство не должно оставаться безучастным: оно обязано создавать условия для реализации субъективных прав и обеспечивать их защиту.
Юриспруденция традиционно использует два метода реализации права – убеждение и принуждение: история общества и права знает два классических способа побуждения субъектов к реализации государственных велений – обещание награды и угроза применения мер принуждения. При этом процесс убеждения не следует сводить лишь к материальному и моральному стимулированию. Субъекта права можно убедить и через объяснение целесообразности правомерного поведения.
Праву вообще свойственно качество принудительности и оттого, что большинство субъектов реализует правовые предписания добровольно, оно этого качества не утрачивает. Вместе с тем, чтобы государственно-властные веления исполнялись и соблюдались, государство должно издавать такие юридические нормы, которые отвечали бы интересам всех слоев населения. Это создает принципиальное согласие между государственной волей и волей субъекта права, что является надежным фундаментом правомерного поведения. В то же время и в этом случае остается необходимость в побуждении (в том числе и принуждении) к правомерному поведению со стороны государства, поскольку сохраняется противоречие между индивидуальными и общественными интересами субъектов. При этом правовые запреты реализуются преимущественно под угрозой наступления неблагоприятных последствий, а при осуществлении обязывающих норм, что требует затрат человеческих сил, государство обещает определенную компенсацию.
Реализация правовых принципов
Все вышеназванные принципы правового государства закреплены в Конституции РФ в ст. 1, провозглашающей Россию демократическим правовым государством. Необходимо подчеркнуть, что в ней говорится не о стремлении к правовому государству, а о наличии его в РФ уже в настоящее время, точнее, с момента принятия Конституции.
Однако принципы правового государства в РФ реализуются со столь значительными отклонениями от их теоретической модели, что не позволяют признать, что Россия — это реальное, а не декларативное правовое государство.
Например, ст. 3 Конституции провозглашает народ единственным источником власти, осуществляющим ее непосредственно, а высшим непосредственным выражением власти народа — референдум. Тем не менее после принятия Конституции не проведено ни одного общероссийского референдума, хотя вопросы, по которым его нужно провести, не решены Конституцией и как были, так и остаются (о собственности на недра, плате за жилье, отмене результатов приватизации и др.). Фактически решения, принятые на референдуме (всенародном голосовании по наиболее важным вопросам жизни общества), не могут быть отнесены к источникам права РФ.
Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», содержащий довольно-таки сложные процедуры, в соответствии с которыми должен проводиться референдум, фактически бездействует. Более того, в него внесены изменения, запрещающие даже выступление с инициативой о проведении референдума, если он приходится на последний год полномочий Президента или Государственной Думы, а также в период их избирательных кампаний. Учитывая срок полномочий Президента и Государственной Думы (4 года), запрет их одновременного избрания и возможность ухода Президента в отставку перед проведением референдума, а также то, что подготовка к референдуму в соответствии с законом занимает около 8 месяцев, становится ясно, что провести общероссийский референдум стало практически невозможно. Таким образом, единственный официальный источник власти в РФ — народ — оказался отстраненным от важнейшего средства ее осуществления — референдума.
Другим непосредственным выражением власти народа ст. 3 Конституции называет выборы. Действительно, выборы в различные органы власти проводятся регулярно. Вопрос в том, как они проводятся, как реализуется народовластие.
Прежде всего нужно обратить внимание на то, что Конституция содержит явно недостаточно норм о выборах, что позволяет решать множество вопросов о выборах иными актами с весьма вольным толкованием положений Конституции. Общеизвестно, что ни одна избирательная кампания не обходится без перевыборов или хотя бы заявлений кандидатов о нарушениях порядка их проведения. На выборах, особенно в субъектах РФ, выдвигаются заведомо «непроходные» кандидатуры, призванные создать видимость соблюдения их альтернативности.
В нарушение законов некоторые депутаты совмещают депутатскую деятельность с коммерческой. Отзыв депутатов различных уровней избирателями слишком усложнен, поэтому зачастую практически невозможен, а отрешение всенародно избранного Президента от должности и вовсе не предусмотрено.
В результате народ все больше не верит государству, все меньше влияет на власть, массовый характер — десятки миллионов человек — приобрела неявка на выборы. Добровольное неучастие значительной части граждан в выборах вступает в противоречие с конституционным принципом народовластия, ведет к пагубному самоустранению единственного источника власти от осуществления этой власти. «Из всех видов демократии, — писал еще Аристотель в своей «Политике», — наихудшим является тот, при котором под видом господства народа правит кучка демагогов при отсутствии твердых законов, заменяемых постоянно изменяющимися предписаниями».
К сожалению, руководство страны продолжает довольствоваться тем, что посредством выборов удалось сформировать органы власти. А как прошли эти выборы, какой след они оставили в обществе, как повлияли на улучшение обстановки в стране, насколько граждане стали менее безразлично относиться к происходящему, почему в выборах не приняла участие значительная часть избирателей — эти проблемы чаще всего не учитываются.
Не меньшие отклонения, чем от принципа народного суверенитета, имеются и в реализации прав абсолютного большинства граждан. Конституция закрепляет такие нормы, которые формально в полной мере отвечают принципам правового государства. Статья 2 говорит о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются «согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» (ст. 17), являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18). Конституция закрепляет равенство прав и свобод граждан независимо от каких бы то ни было обстоятельств (ст. 19).
Эти заманчивые для каждого человека конституционные установления дополняются нормой ст. 7 Конституции, отнесенной к основам конституционного строя, согласно которой «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В ней «охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».
Именно законодательство о труде и социальном обеспечении интересно широким слоям населения в отличие от иных отраслей законодательства и сфер их регулирования, отдаленных от повседневных нужд многих людей. Юридически неподготовленному человеку далеко не всегда понятно и даже неинтересно, как устройство власти в государстве отражается на его каждодневной жизни. Широкие слои населения больше интересует, какие условия власть создает для достойной жизни людей.
В период проведения агитационной кампании за голосование по проекту Конституции внимание избирателей акцентировалось главным образом на ее главе о правах граждан. Недальновидные государственные деятели и журналисты полагали, что права граждан — главное в Конституции. Великое заблуждение! Права человека — главное в декларациях и конвенциях. Главное в республиканской Конституции — кто, как и для кого реализует эти права, т. е. устройство и политика государственной власти.
К моменту принятия Конституции Россия обязалась соблюдать все основные международно-правовые акты о правах человека. Более того, в самой России была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина.
В ее преамбуле говорилось, что настоящая Декларация принимается в порядке утверждения «прав и свобод человека, его чести и достоинства как высшей ценности общества и государства». А далее — сорок статей Декларации, которые были включены в действовавшую тогда Конституцию России. Поэтому новая Конституция в части закрепления прав граждан практически ничего нового не дала, а ее положения о правах и свободах граждан во многом остаются декларативными.
Так, попирая право каждого на труд (ст. 37 Конституции), массовый характер приобрела безработица, а также невыплата мизерных зарплат (иногда задержка составляет несколько лет). На рынке труда царят стихия и произвол работодателей. Только треть своих доходов люди получают по так называемому основному месту работы, а остальные, часто скрываемые от налогообложения, вынуждены добывать «на стороне», в ущерб своему здоровью и времени отдыха.
Пенсии и пособия не обеспечивают даже официального (тем более реального) прожиточного минимума. Более того, на государственном уровне всерьез обсуждаются возможности «пересмотра» (сокращения) даже имеющихся социальных льгот. Массовый характер имеют решения органов государственной власти субъектов РФ об отмене или приостановлении льгот, предоставленных федеральным законодательством различным категориям граждан.
Резко снизилась доступность бесплатной медицинской помощи, что превратило ее из гарантированного Конституцией (ст. 41) права каждого в дорогую и все более дорожающую привилегию. На основе системы бюджетных медицинских учреждений в РФ сформировалась скрытая, но почти узаконенная система платной медицинской помощи, в которой подчас царит произвол и нет вообще никакой социальной справедливости. Реализации конституционного права на охрану здоровья существенно препятствуют также непомерно высокие цены на операции и медикаменты, дефицит современного медицинского оборудования, нехватка квалифицированных врачей, крайне низкая оплата их труда в государственных и муниципальных медицинских учреждениях.
Все более дискриминационный характер приобретает реализация права на образование (ст. 43). При нынешней экономике бесплатное государственное образование не может быть гарантированным. Это выражается в обветшании имущества школ, нехватке учебных пособий, отсутствии денег на оплату коммунальных услуг. Огромному числу школ требуется немедленный капитальный ремонт.
Основная причина бедственного положения с реализацией этих и других прав граждан — безответственность должностных лиц системы исполнительной власти. Сказывается неумение или нежелание государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц помочь гражданам в осуществлении и защите их прав. Вряд ли найдется человек, который хотя бы раз не пострадал от их безнаказанных неправомерных действий или бездействия. Особенно не допустимо, что правонарушения совершаются работниками правоохранительных органов. В ответ на это происходит существенное увеличение количества исков к государственным органам, многие из которых судами удовлетворяются. Однако нередко решения судов не исполняются.
Крайне негативное влияние на реализацию прав граждан оказывает рост преступности. Терроризм и коррупция в нашей стране стали обыденным явлением. Периодическое кратковременное снижение количества зарегистрированных преступлений ни в коей мере не компенсирует их увеличение за предшествующие периоды. А ведь существует еще и латентная (скрытая) преступность, от которой страдают миллионы человек. О многих преступлениях граждане, разуверившись в правоохранительных органах, не сообщают.
Но, пожалуй, наиболее наглядно, концентрированно отступление от принципов правового государства выражается в реализации главного права человека — права на жизнь. Последние десять лет население России уменьшается в год примерно на один миллион человек. В настоящее время смертность в России более чем в два раза превышает рождаемость. Темпы уменьшения численности населения несколько смягчены тем, что за последние годы в Россию приехало около 8 млн. русских, не выдержавших притеснений в бывших союзных республиках. Это ничем не лучше политических репрессий и массового принудительного переселения народов. Ведь по количеству унесенных и покалеченных человеческих жизней, по ущербу в целом для страны такие последствия превзошли их уже сегодня.
От вымирания страдает прежде всего русский народ. Естественно, что стабильный, существенный экономический рост в вымирающей стране невозможен, а поддерживать ее сложные системы жизнеобеспечения на огромном географическом пространстве будет просто некому.
Что можно предложить для устранения указанных отклонений от принципов правового государства? Прежде всего требуется расширение перечня субъектов, которые могут инициировать референдумы, а также упрощение процедуры его подготовки и проведения. Помимо избирателей и Конституционного Собрания, созываемого для внесения поправок в Конституцию, инициаторами референдума должны быть признаны палаты представительного органа (Государственная Дума и Совет Федерации), а также Президент.
Конституцию следует дополнить положениями о выборах органов власти всех уровней, которые станут базой законодательства о выборах. При этом следует исключить неперсонифицированное голосование по партийным спискам; закрепить реально исполнимый порядок отзыва избираемых должностных лиц; уточнить в системе разделения властей место Центральной избирательной комиссии РФ и ее полномочия. Любое нарушение законодательства о выборах должно неминуемо влечь строгие меры ответственности виновных, поскольку тот, кто посягает на основы народовластия, подрывает основы правового государства.
Реализация прав граждан должна стать реальной, а не только продекларированной. Для этого государство в соответствии с законом обязано вести бескомпромиссную борьбу с любыми правонарушениями, особенно преступлениями. Необходимо безусловное исполнение государством всех своих обязательств перед гражданами, особенно закрепленных трудовым и социальным законодательством. Каждому человеку должны быть созданы условия для улучшения своей жизни путем создания новых рабочих мест, значительного повышения оплаты труда, дифференцированного и социально справедливого налогообложения, обеспечения жильем, качественными медицинскими и образовательными услугами.
Правовая реализация свободы
Положения о свободе совести, заложенные в ныне действующей Конституции России, вот уже более десяти лет практически реализуются в деятельности государственных органов и в жизни религиозных объединений. На этот период пришлись активные усилия государства по разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих деятельность религиозных объединений, по выстраиванию новых форм взаимоотношения между государством и конфессиями. Все это положительным образом сказалось и на общей ситуации с обеспечением прав человека, поскольку были устранены многие и многие конфликты, в течение предшествующих лет осложнявшие государственно-церковные отношения.
Конституция РФ, провозглашая и закрепляя основополагающие принципы правового государства, в специальной статье (28) гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания. Этот общий принцип раскрывается через законодательные акты, которые обеспечивают право человека на свободу совести и регулируют деятельность религиозных объединений. Российская нормативная база в данной сфере, хотя и медленно, но постепенно приближается к общеевропейским стандартам. В частности, это проявилось и в том, что Гражданский кодекс Российской Федерации выделил среди субъектов гражданских правоотношений некоммерческие организации (п.1, 3 ст. 50 ГК РФ), к которым были отнесены и религиозные организации. Таким образом, было покончено с былой дискриминацией и ущемлением прав религиозных организаций. Они были уравнены во всех отношениях со всеми другими общественными объединениями, создаваемыми гражданами для реализации своих конституционных прав.
В развитие конституционных положений, обеспечивающих личные права граждан, был разработан и принят Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях». Вторая статья Закона к составным частям российского законодательства о свободе совести кроме соответствующих норм Конституции РФ относит: Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые непосредственно касаются вопросов реализации прав человека на свободу совести и деятельности религиозных объединений.
Сегодня в России по данным Министерства юстиции РФ действуют более 23 тысяч религиозных организаций 60 различных направлений. Они пользуются поддержкой миллионов российских граждан. Среди них: местные общества и централизованные религиозные организации, религиозные центры и монастыри, духовно-образовательные учреждения и миссии, братства и сестричества. Есть все основания утверждать, что в России созданы правовые и организационные условия для реализации гражданами своих прав на свободу совести. Религиозные организации играют заметную позитивную роль в общественной жизни. Они активно и плодотворно занимаются социальной, благотворительной, миротворческой, культурно-просветительской, образовательной, издательской и хозяйственной деятельностью. Эти усилия способствуют сдерживанию натиска аморальности; способствуют защите общечеловеческих норм и ценностей, нравственному оздоровлению общества.
Учитывая остроту и глубину социальных проблем российского общества, религиозные объединения в последние годы уделяют особое внимание поддержке наиболее уязвимых слоев населения. Свое место и роль в разрешении этих проблем, формы возможного сотрудничества с государством и обществом определены религиозными организациями в ряде программных документов. Речь идет, прежде всего, о тех из них, где раскрываются основания, цели и задачи социальной деятельности. Это — «Основы социальной концепции Русской православной церкви», «Основные положения социальной программы российских мусульман», «Основы социальной концепции Российского объединенного союза христиан веры евангельской», «Основы социального учения Церкви христиан адвентистов седьмого дня в России», «Социальная позиция протестантских церквей».
Разработчики этих документов опирались не только на вероучительные основы и имеющийся у каждой церкви богатый опыт общественной деятельности, но привлекали свидетельства современных наук — антропологии, социологии, юриспруденции, психологии, медицины и др. Главная цель этих программных документов — содействовать разрешению острейших социальных проблем в современном российском обществе, способствовать диалогу, с одной стороны, между людьми, имеющими различные мировоззренческие предпочтения, а с другой — между ними и государством в общем «делании добра». Основные идеи, выраженные в этих документах, и предложенные в них практические меры могут послужить основой для ряда совместных программ государства и религиозных организаций. Как представляется, в настоящее время для этого имеются все благоприятные условия.
К сожалению, в отдельных случаях религиозный фактор может быть использован различными экстремистскими группировками в негативных политических целях. Чаще всего это обусловлено такими причинами, как экономический или политический кризис, амбиции оппозиции, напряженность в обществе, социальная необустроенность. Этим попыткам и деятельности надо противостоять и силой закона, и силой государства, так как они могут привести к разрушению необходимого для России гражданского и межконфессионального мира. Думается, что именно это имел ввиду Президент Российской Федерации В.В. Путин в одном из своих интервью, когда заявлял, что с теми, кто «стремится использовать любые поводы, в том числе и религиозные поводы, для достижения своих, прежде всего политических целей, нужно бороться специальными средствами, объединяя усилия всех государств».
Исходя из общепринятых норм международного права, свобода совести может быть подвергнута определенным ограничениям, которые, прежде всего, должны быть вызваны необходимостью содействовать защите общественной безопасности и порядка, здоровья, нравственности, фундаментальных прав и свобод других лиц. Ограничение должно быть предусмотрено законом и, наконец, фактически оправданным, то есть быть объективно обусловленным.
Наше действующее национальное законодательство, к сожалению, не всегда и не во всем отвечает вышеизложенным требованиям. Это усматривается, в частности, в наличии в Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях» ряда дополнительных требований к тем религиозным организациям, которые регистрируются на территории России впервые. Это и установление своеобразного карантина в виде 15-летнего срока существования для религиозных групп до разрешения вопроса об их регистрации в качестве религиозных организаций; и проведение специальных государственных религиоведческих экспертиз, призванных разрешить или запретить деятельность тех или иных религиозных объединений. Однако, эти меры не приносят положительного эффекта, так как они привносят ограничение в деятельность лояльных государству религиозных объединений, которые сами обращаются за получением определенного правового статуса на основе безусловного соблюдения законодательства о свободе совести. В тоже время, действительно представляющие угрозу обществу религиозные группы и не обращаются за регистрацией, и отказываются соблюдать действующие законы. Они оказываются вне сферы внимания государственных органов, в том числе и тех, что призваны к противодействию и предупреждению проявлений экстремизма. Точно также и гражданское общество, не имея надлежащей объективной информации об этих группах, не может оказать позитивное на них влияние и одновременно защитить от их воздействия граждан.
В России начинается процесс формирования новых государственных органов, призванных, наряду с традиционными (прокуратура, МВД, суды), обеспечивать и защищать права и свободы граждан. Эта тенденция предопределена была, как факторами внутреннего развития страны, так и факторами внешними — прежде всего, вступлением России в Совет Европы. Одним из них стал институт Уполномоченного по правам человека в РФ. В принятом Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» говорится, что должность Уполномоченного учреждена «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, и должностными лицами».
О востребованности нового государственного правозащитного института свидетельствует и тот факт, что ежегодно к Уполномоченному и в его рабочий аппарат поступает от 25 до 30 тысяч жалоб, обращений и заявлений граждан. Обращения поступают из всех регионов России и затрагивают самые разнообразные вопросы и проблемы. Большая их часть касается нарушений в области уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. Следующей по численности можно назвать группу жалоб, касающихся общих вопросов соблюдения гражданского, гражданско-процессуального и жилищного законодательства. Социально незащищенные слои населения — пенсионеры, ветераны, инвалиды, дети, беженцы, вынужденные переселенцы обращаются к Уполномоченному для разрешения своих проблем. Все поступающие в Аппарат обращения рассматриваются: принимаются все предусмотренные законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» меры для положительного разрешения проблем заявителей. При необходимости им даются разъяснения о средствах, которые те могут использовать для защиты своих прав и свобод.
С первых месяцев своей работы Уполномоченный столкнулся и с проблемами реализации в России принципов свободы совести, с обеспечением свободы для различных церквей, деноминаций, культов, законно действующих на территории РФ. О нарушениях законодательства о свободе совести и религиозных объединениях писали средства массовой информации, сообщалось в письмах, поступавших в аппарат Уполномоченного, говорилось при встречах Уполномоченного с главами и представителями религиозных объединений. Можно было сделать вывод о том, что нарушения принципа свободы совести и законных интересов религиозных организаций являются все еще достаточно распространенным явлением. Данная ситуация побудила Уполномоченного к созданию в рамках своего аппарата специального отдела «по религиозным вопросам».
В числе основных направлений деятельности отдела: содействие восстановлению нарушенных прав граждан на свободу совести, на доступ к культурным ценностям; правовое просвещение в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина; взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления, общественными и научными организациями, учреждениями культуры, религиозными объединениями.
За истекший период в отдел поступило более двух тысяч обращений, жалоб и заявлений от граждан и религиозных объединений из 60-ти субъектов Российской Федерации. Иногда, обращения поступают из-за рубежа. В них, как правило, сообщается о тех фактах нарушения религиозной свободы, которые стали достоянием мировой общественности.
В числе заявителей, непосредственно обращавшихся в аппарат Уполномоченного, или приславших коллективные жалобы, представители православных, мусульманских, католических, протестантских организаций, а также т.н. новых религиозных движений и культов.
Анализ поступивших обращений показывает, что чаще всего конфликты между властными инстанциями и религиозными объединениями возникают по двум причинам: либо сами религиозные организации не соблюдают нормативные правовые акты, либо должностные лица на местах отказываются их исполнять. Безусловно, отсутствие проработанной законодательной базы и механизмов реализации правовых норм усложняет деятельность, как исполнительных органов, так и религиозных организаций.
Ярким примером этого могут служить события, произошедшие в г. Тутаеве Ярославской области и в г. Лиски Воронежской области.
В Воронежской области сотрудниками муниципальных служб и милиции насильно была прекращена акция-концерт «Ты не мишень для наркотиков», проводимая Центром Духовного служения христиан веры евангельской. В течение месяца Центр направлял в адрес администрации Лискинского района уведомления о проведении данного мероприятия, однако никакого официального ответа получено не было. Религиозная организация, хотя и не обжаловала в установленном порядке бездействие местной администрации в суд, но ее представители делали неоднократные попытки к урегулированию ситуации путем переговоров с районной администрацией, которые, к сожалению, не дали никаких результатов.
В день открытия фестиваля представители городской власти с помощью муниципальных служб и сотрудников милиции начали, применяя силу, разбирать палатки. В результате несколько человек, в том числе и дети, были избиты, некоторые граждане задержаны и направлены в отделение полиции. Организаторы и участники акции были привлечены правоохранительными органами к административной ответственности за нарушение порядка проведения общественных мероприятий. До настоящего времени сотрудники милиции и представители администрации, по чьей вине произошел данный инцидент, так и не понесли ответственности.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронов направил запрос в Администрацию Лискинского района с просьбой информировать о ситуации, сложившейся в г. Лиски, и мерах, предпринимаемых для разрешения возникшего конфликта. В официальном ответе администрации сообщалось о том, что верующими не было получено разрешение администрации города на проведение общественного мероприятия, что вопрос о законности запрета на проведение акции-концерта рассматривался в Лискинском районном суде и было вынесено решение о его законности.
К сожалению, чаще всего, формальный подход к рассмотрению обращений граждан, нежелание должностных лиц откликнуться на законные просьбы заявителей приводит столкновениям представителей органов власти и религиозных организаций. Такие конфликты происходят на «пустом месте», а при добросовестном отношении к исполнению своих обязанностей чиновниками их вообще можно было бы избежать.
В г. Тутаеве Ярославской области группой православных граждан, был сорван христианский фестиваль «Вера, надежда, любовь», проводимый региональным Центром христиан веры евангельской (пятидесятников) в соответствии с полученным официальным разрешением администрации муниципального округа. В нарушение законодательства православные граждане организовали массовый несанкционированный пикет с использованием плакатов и транспарантов, содержащих оскорбительные надписи, раздавались угрозы силой не допустить фестивальные мероприятия. В ночь с 10 на 11 августа на палатку, где находилось имущество и оборудование организаторов, было совершено нападение, охранники были избиты железными прутами, а палатка подожжена. 11 августа фестивальные мероприятия фактически были сорваны действиями участников вновь проводимого несанкционированного пикета. В частности, была пригнана машина с колоколами, которые своим звоном заглушали аппаратуру фестиваля, толпа пикетчиков окружила палатку, в адрес участников фестиваля раздавались угрозы физической расправы. Ни местная администрация, ни милиция не предприняли попыток обеспечить общественный порядок.
В последующем, правоохранительными органами по данному факту была проведена проверка, однако никаких нарушений со стороны лиц, организовавших несанкционированный пикет, найдено не было и, что характерно, был сделан следующий вывод: «от приходского совета Воскресенского собора и совета православного братства в администрацию ТМО (территориальное муниципальное образование — прим. авт.) поступила просьба о разрешении проведения пикетирования в месте проведения христианского благотворительного фестиваля. Официальное разрешение на пикетирование от администрации ТМО получено не было, однако фактически приходской совет Воскресенского собора и совет православного братства уведомил администрацию ТМО о проведении пикетирования».
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронов обратился в Администрацию Ярославской области с просьбой провести проверку данных фактов и принять меры по устранению причин конфликта. В своем ответе администрация указала на то, что она: «стремится строить отношения со всеми конфессиями в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации», а «поводов для сомнений в компетентности своих работников прокуратура Ярославской области в последние годы не давала».
Если сравнить два этих случая, то налицо существование противоречивой правоприменительной практики. Безусловно, последствия таких инцидентов являются наиболее тяжелыми, так как вселяют чувство несправедливости, безнаказанности противоправных действий, возможности двоякого применения правовых норм, дифференцированного подхода при работе с представителями различных конфессий и, как следствие, вызывают обострение межконфессиональных отношений.
Говоря о дифференцированном подходе, нельзя не осветить еще одну проблему, которая обсуждается на протяжении последних трех-пяти лет. Речь идет о разделении конфессий по принципу «традиционности-нетрадиционности» и выстраивание в зависимости от этого взаимоотношений между государством и религиозными объединениями.
Заместитель председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной думы Российской Федерации А.В. Чуев выступил с инициативой принятия особого закона под наименованием «О традиционных религиозных организациях в Российской Федерации». Разработанный им законопроект был представлен общественности, распространялся в СМИ, в том числе и в электронных.
Хотя само обсуждение носило предварительный характер, но уже только это вызвало волну протеста со стороны ряда религиозных объединений. Огромное количество индивидуальных и коллективных обращений местных и централизованных религиозных объединений поступило в Аппарат Уполномоченного. Действующие на территории 40 субъектов Российской Федерации религиозные объединения выступили с требованиями не допустить принятия закона, не соответствующего духу Конституции РФ, и могущего, по их мнению, вызвать резкие осложнения во взаимоотношениях между конфессиями.
Например, христианские организации и церкви Приморского края (евангельские христиане, христиане веры евангельской (пятидесятники), евангельские христиане-баптисты, методисты, пресвитериане), в своем обращении в Аппарат Уполномоченного писали: «Россия — федеративное государство, которое состоит из различных культур и народов, исповедующих различные религии, поэтому сегодня объявление какой-либо религии в качестве доминирующей, будет грубейшим нарушением Конституции и закона о свободе совести. Принятие закона приведет к разрушению хрупкого мира между различными конфессиями и религиозными объединениями, которого удалось достигнуть за последнее время. Это вносит религиозную и этническую разобщенность, угрожает гражданскому равенству в РФ и дает почву для дестабилизации национальной безопасности. Принятие законопроекта будет большим шагом в прошлое, отступлением от тех демократических реформ, которые дались нашей стране с таким трудом, откроет путь к прямому произволу государственных чиновников, проявлениям вмешательства в дела церкви».
Пастор церкви христиан веры евангельской из Пензенской области П.А. Онесимо писал Уполномоченному: «Ситуация, когда одни граждане РФ не могут в соответствии со своей совестью и верой сделать то, что могут другие — это религиозное неравенство, имеющее в своей перспективе религиозную и национальную ненависть. Законопроект, по словам Чуева, »открывает путь для развития сотрудничества государства с религиозными организациями«. Но в рамках действующего законодательства все мы можем заниматься социальной работой, что является наиболее плодотворной гранью государственно-конфессионального сотрудничества. Зачем же лишать возможности вносить свой вклад в дело общего социального благоустройства России целый ряд конфессий, который зачастую бывает не меньшим, а иногда и большим, чем вклад претендующих на традиционность».
Многие из представителей религиозных объединений, направляя письма и законопроект А. Чуева в аппарат Уполномоченного, просили провести его экспертизу и высказать мнение о его содержании. На заседании секции по защите свободы совести Экспертного совета при Уполномоченном законопроект был изучен, проанализирован и обсужден. В подготовленном заключении указывалось на противоречие данного законопроекта Конституции РФ, Федеральному Закону «О свободе совести и о религиозных объединениях», нормам и принципам международного права. Мнение Уполномоченного было доведено до сведения профильного Комитета Госдумы.
Хотя законопроект депутата А. Чуева так и не был вынесен на обсуждение Комитета и дальнейшего движения не получил, но, тем не менее, эта идея не забыта и постоянно обсуждается, как на страницах печати, так и с экранов телевизоров. Еще одной инициативой в этом направлении можно считать совместный законопроект депутата С. Глазьева и А. Чуева «О социальном партнерстве государства и традиционных религиозных организаций». Основными задачами такого проекта названы совместное использование, охрана и восстановление культовых объектов, развитие благотворительной деятельности, участие религиозных организаций в воспитательной работе в местах лишения свободы и др. Однако этот законопроект, как и предшествовавший ему, подразумевает законодательное закрепление термина «традиционная религиозная организация».
Отсутствие проработанной законодательной базы и механизмов реализации правовых норм, а также неисполнение уже существующих норм, — это далеко не единственное препятствие на пути к достижению взаимопонимания и плодотворного сотрудничества между государством и религиозными объединениями. Иногда причиной конфликта становится личное отношение должностного лица к той или иной конфессии. В основном это происходит из-за недостаточности знаний в области религиоведения и нежелания обратиться к объективным научным источникам.
В условиях, когда имеющаяся правовая база российского законодательства о свободе совести не используется должным образом представителями органов власти в интересах граждан и религиозных организаций, важным направлением деятельности Уполномоченного становится правовое просвещение среди государственных служащих.
По инициативе Уполномоченного было проведено три межрегиональных научно-практических семинара в Красноярске, Владивостоке и Волгограде. В них приняло участие более 300 человек, представлявшие все заинтересованные в обеспечении права на свободу совести стороны — государственные чиновники, муниципальные служащие, правозащитники, сотрудники территориальных органов юстиции и правоохранительных органов, религиоведы, журналисты, религиозные деятели. В ходе пленарных заседаний, секций и «круглых столов» были обсуждены актуальные вопросы государственной (общефедеральной и региональной) политики в сфере свободы совести и защиты законных интересов религиозных объединений.
Очевидно, что нормативное закрепление в государственных актах принципов свободы совести и светского государства само по себе не является гарантией их реального воплощения и соблюдения. От государства требуется ежедневное и ежечасное обеспечение прав и свобод граждан в реальной жизни, более того — это его обязанность, вытекающая из Конституции (ст. ст. 2, 18).
Для государства задача состоит сегодня в продолжение той конструктивной линии, что наметилась в последние годы и привела к существенным положительным изменениям в осуществлении свободы совести и вероисповедания. Права граждан и религиозных объединений становятся реальностью.
Религиозные объединения, со своей стороны, должны уважать и соблюдать правовые нормы, обеспечивающие их равенство между собой и перед лицом государства. В России столетиями сосуществовали различные религии, народы и культуры. Именно из этого многообразия и складывалась российская цивилизация. Важным фактором, как для ее сохранения, так и для поступательного развития гражданского общества с высоким уровнем обеспечения прав человека, является стабильность межнациональных и межрелигиозных отношений, искоренение фактов необоснованных ограничений прав на свободу совести и законных прав религиозных объединений.
Формы реализации правовых норм
Реализация права - это воплощение норм права в правомерное поведение субъектов правоотношений.
Формы реализации права:
1. По характеру правореализующих действий и виду реализуемых норм:
- использование - осуществление субъектами права своих прав, реализация управомачивающих норм права (студент использует конституционное право на образование);
- исполнение - обязательное совершение действий, предусмотренных обязывающими нормами права (солдат срочной службы исполняет воинскую обязанность);
- соблюдение - воздержание от совершения запрещенных нормами права действий (большинство граждан соблюдают правовые запреты, не совершая правонарушений).
2. По субъекту реализации норм права:
- индивидуальная реализация - уплата налога;
- коллективная реализация - использование избирательного права на выборах;
3. По уровню реализации норм права:
- реализация задач и принципов права (общих установлений, нетипичных норм); например, реализация принципа справедливости при назначении наказания;
- реализация общих норм, устанавливающих правовой статус и компетенцию; например, реализация конституционных прав, свобод и обязанностей человека;
- реализация конкретных норм права в рамках правоотношения, например, назначение наказания за преступление, предусмотренное санкцией статьи уголовного кодекса.
Особая форма реализации права - правоприменение. Это государственно-властная деятельность компетентных государственных органов, должностных лиц и уполномоченных общественных организаций по реализации правовых норм в конкретных жизненных случаях путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний (правоприменительных актов).
Таким образом, виды реализации норм права определяются в зависимости от характера действий, субъекта и уровня реализации.
В учебной литературе по характеру правореализующих действий обычно выделяют четыре формы реализации норм права:
1) соблюдение (воздержание от поступков, запрещенных действующим правом);
2) исполнение (совершение активных поступков по исполнению юридических обязанностей положительного содержания);
3) использование (осуществление правомочий лица, правомерные действия по его усмотрению);
4) применение (активно-властная деятельность компетентных органов по решению в рамках правовых норм конкретных дел, издание специальных правовых актов).
Рассмотрим каждую из форм подробнее.
Соблюдение. При соблюдении субъекты воздерживаются от совершения противоправных действий, иными словами, соблюдают требования правовых норм. С правовой точки зрения поведение индивида может быть правомерным, неправомерным либо юридически безразличным. Соблюдение правовых норм есть вид правомерного поведения, его первая и наиболее общая форма реализации права, ибо если люди ведут себя правомерно, спокойно живут, работают, ничего не нарушают, являются законопослушными гражданами, то тем самым достигаются те цели, на которые рассчитывал законодатель.
Особенности данной формы реализации заключаются в следующем:
• во-первых, это в основном пассивная форма поведения субъектов — воздержание от совершения неправомерных действий;
• во-вторых, это наиболее общая и универсальная форма реализации права, охватывающая всех без исключения индивидуальных и коллективных субъектов — от рядового гражданина до президента, от самых нижестоящих структур до парламента и правительства;
• в-третьих, она касается главным образом правовых запретов;
• в-четвертых, осуществляется она вне конкретных правоотношений;
• в-пятых, происходит в большинстве случаев естественно, обычно, незаметно, никак не фиксируется.
Исполнение. При исполнении субъекты выполняют возложенные на них позитивные обязанности, функции, полномочия, реализуя тем самым соответствующие правовые нормы (например, граждане обязаны платить налоги, оплачивать проезд на всех видах транспорта, являться в суд по повестке в качестве свидетелей). Специфика данной формы состоит в том, что она, во-первых, распространяется в основном на обязывающие нормы; во-вторых, предполагает активные действия субъектов; в-третьих, отличается известной императивностью, властностью, поскольку за неисполнение юридических предписаний могут последовать санкции; в-четвертых, в большинстве случаев правоисполнительные действия так или иначе фиксируются, оформляются.
Использование. Это такая форма реализации права, когда субъекты по собственному усмотрению и желанию используют предоставленные им права и возможности, удовлетворяют законные интересы, осуществляют свою право- и дееспособность. Характерный признак данной формы — добровольность. Никто не может заставить гражданина во что бы то ни стало использовать свое право. Реализуются главным образом управомочивающие нормы.
В повседневной жизни люди постоянно совершают разнообразные юридически значимые, дозволенные законом действия, вступают друг с другом, а также с организациями и учреждениями в определенные правоотношения, заключают разного рода гражданско-правовые сделки, договоры (продают, покупают, поступают и увольняются с работы, вступают в брак, разводятся и т.д.).
Для совершения подобных действий не требуется каких-либо специальных разрешений компетентных органов: достаточно того, что разрешил сам закон. В то же время в некоторых случаях в целях полного и беспрепятственного осуществления гражданином своего права необходимо содействие упомянутых органов или должностных лиц. Требуется вмешательство надлежащих властных служб, структур, инстанций, наделенных соответствующими полномочиями.
Применение. В процессе реализации нормы права не только соблюдаются, исполняются и используются, но и применяются уполномоченными на то органами и должностными лицами к соответствующим субъектам, фактам, событиям. Гипотеза любой правовой нормы как раз и указывает на условия, обстоятельства ее применения.
Реальная и полная реализация правовой нормы наступает лишь тогда, когда полностью будут реализовываться субъективные права и исполняться юридические обязанности как элементы правоотношения, что является завершающим этапом реализации норм права путем создания (изменения, прекращения) правоотношений. Для господства законности недостаточно только заключения договора, подачи заявления, жалобы, принятия индивидуальных правовых актов, необходима большая организаторская работа по реальному осуществлению содержания создаваемых правоотношений.
Реализация правового статуса
Под механизмом реализации правового статуса личности следует понимать совокупность правовых и организационных методов, направленных на достижение реальной возможности и условий для наиболее полного самовыражения человека в обществе.
Ведущая роль в мире по вопросам защиты прав человека принадлежит ООН и ее многочисленным структурам. Например, в ООН был сформирован Совет по правам человека, в котором представлены все регионы мира. Он обладает статусом вспомогательного органа генеральной Ассамблеи ООН. Для его формирования потребовалось проводить три тура голосования. Помимо России (получила 137 голосов при необходимых 96), в его состав из числа бывших советских республик вошли Украина и Азербайджан. Не смогли войти Литва, Латвия, Грузия, Киргизия и Армения.
Вопросы защиты прав человека в объединенной Европе призван решать Совет Европы, возглавляемый генеральным секретарем. Его членами являются 41 европейское государство (за исключением Белоруссии) с численностью населения, составляющим более 800 млн. человек.
Россия является государством, которое продолжает осуществлять права и выполнять обязанности, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР. Это в полной мере распространяется и на все подписанные СССР международные документы и ратифицированные им пакты о правах человека.
Являясь членом Совета Европы, Россия подписала «Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод». Ныне действующая Конституция России содержит необходимые нормы, признающие приоритет международных стандартов прав человека и международные механизмы их защиты (статья Конституции России: 17; 15 п. 4.).
Изначально Конвенция была задумана для того, чтобы искоренить ужасы второй мировой войны и навсегда покончить с геноцидом. Конвенция виделась как оплот политического образования Европы после катастрофы 30-х и 40-х годов. Сейчас она достигла уровня конституционного закона Европы благодаря тому, что государства — участники всегда ясно осознавали необходимость создания объединенной системы защиты прав человека.
Верховный Совет РСФСР принял Декларацию прав, основные положения которой вошли в текст Конституции России. Это свидетельствует о дальнейшем расширении прав и свобод граждан, их политической раскрепощенности. Статья 40 данной Декларации предусматривает парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России. Эта задача возлагается на парламентского Уполномоченного по правам человека.
В составе парламента России — Федерального собрания — предусмотрена такая должность. Парламентский уполномоченный назначается Федеральным собранием на совместном заседании его палат только на один срок (5 лет), подотчетен ему и обладает депутатской неприкосновенностью.
Уполномоченный по правам человека не наделен властными функциями. Он призван создать условия для повседневного предания гласности действий бюрократических структур и чиновников, для ознакомления общества с объективной информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина.
Уполномоченный по правам человека как особый институт государства предназначен выполнять основную базовую функцию — быть арбитром между властью и обществом. Это предполагает его независимость и неподотчетность государственным структурам или должностным лицам. Принимаемые Уполномоченным в рамках его компетенции решения не подлежат обжалованию и пересмотру государственными органами, в том числе органами правосудия и прокуратуры. В то же время деятельность Уполномоченного не заменяет и не подменяет деятельность государственных структур, предназначенных обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Она способствует совершенствованию их работы в этой области.
Уполномоченные учреждаются в целях создания дополнительных гарантий защиты прав и свобод личности, укрепления атмосферы доверия между гражданином и аппаратом управления, действующим от имени государства.
Впервые такая должность была введена в практику контроля за государством в Швеции, где она имеет название омбудсмен. В Швеции, Финляндии, Норвегии, Дании его называют парламентским омбудсменом. В Великобритании — парламентским комиссаром, на Кипре — комиссаром по вопросам администрации, в Нидерландах — национальным омбудсменом, в Греции — защитником граждан, во Франции — посредником Французской Республики, в Португалии — уполномоченным по делам правосудия (проведором).
Маастрихтский договор также ввел в систему органов Европейского Союза институт омбудсмена. Совет Европы учредил должность Комиссара по правам человека Совета Европы. Необходимость создания института омбудсмена наиболее актуальна в государствах с межэтническими и конфессиональными проблемами. Институт омбудсмена создается только в соответствии с Конституцией или специальным законом. Все омбудсмены в странах СНГ и Балтии избираются парламентами.
Уполномоченный осуществляет защиту прав и свобод гражданина, предусмотренных международными гуманитарными пактами, Конституцией России и другими законоположениями, а также иных прав и свобод, защита которых необходима в правовом государстве.
Уполномоченный не вправе заниматься партийной, иной политической и коммерческой деятельностью. Ежегодно он готовит доклад по правам человека в России, который публикуется в официальных источниках.
Здесь же следует отметить расширение возможности граждан на обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России. Помимо Конституционного Суда РФ законом предусмотрена возможность создания конституционных (уставных) судов в субъектах федерации. Граждане России могут обращаться в Страсбургский суд по правам человека.
Должность Уполномоченного по правам человека предусмотрена и в Европе для осуществления контроля за деятельностью институтов власти европейского сообщества. В его адрес поступило более 2000 заявлений. Только четвертая часть из них была рассмотрена, а остальные отклонены из-за нарушения процессуальных требований. В частности, не подлежат рассмотрению обращения, ранее разбиравшиеся в национальных инстанциях.
В целях более полной реализации положений Конституции России и Декларации прав и свобод человека и гражданина был принят закон Российской Федерации об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.
Судебному обжалованию по данному закону подлежат коллегиальные и единоличные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых были нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Не могут быть обжалованы действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Реализация административно правовых форм
Реализация административно-правовых норм — это практическое исполнение установленных правил поведения и интересов управления административных отношений.
Административное право использует два основных способа реализации своих норм:
1. Исполнение — точное следование участниками управленческих отношений юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые установлены в норме права. В данном способе реализации могут участвовать все участники административных отношений (граждане, органы исполнительной власти и т.д.).
2. Применение — издание полномочными органами государственной власти конкретных юридических актов, основанных на установленных материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина, решение о государственной регистрации юридического лица. Реализация административных норм по средствам применения — прерогатива полномочных органов исполнительной власти и должностных лиц. Некоторые административные нормы применяются в судебном порядке. Например, при наложении административных взысканий за совершение многих административных правонарушений. Граждане не имеют полномочий по применению административных норм.
3. Соблюдение — воздержание субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные правоотношения.
4. Использование — добровольное совершение субъектами правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.
Осуществление исполнительной власти (государственное управление) реализуется в конкретных формах исполнительно-распорядительной деятельности (формах государственного управления) органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Категория "форма государственного управления" связана с реализацией компетенции органа исполнительной власти, поскольку именно управленческие действия позволяют осуществить внешнее выражение компетенции (т.е. обязанностей и полномочий) субъекта государственного управления.
Формы государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц определяются правом, закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность указанных органов. Следовательно, в государственном управлении государственные органы и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами административного права. Несоблюдение норм права влечет за собой недействительность действий органа исполнительной власти или должностного лица.
Необходимо отметить и то, что административно-правовые формы государственного управления всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, связанные с возникновением, изменением или прекращением административно-правовых отношений (например, составление протокола об административном правонарушении, издание приказа о присвоении классного чина и т.п.).
Таким образом, под административно-правовой формой государственного управления понимается определенное нравом внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее юридические последствия. Вид конкретной формы государственного управления определяется задачами, стоящими перед органом исполнительной власти или должностным лицом, а также реализуемыми ими функциями.
Виды административно-правовых форм государственного управления в административном праве классифицируются по содержанию и способу выражения.
По содержанию административно-правовые формы государственного управления можно классифицировать на правотворческую и правоприменительную.
Правотворческая форма государственного управления заключается в издании субъектами государственного управления подзаконных нормативных правовых актов управления, регулирующих общественные отношения в сфере их государственно-управленческой деятельности. Нормативные правовые акты управления федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ в своей правотворческой деятельности руководствуются также законодательством соответствующих субъектов РФ.
Правоприменительная форма государственного управления в свою очередь подразделяется на издание индивидуальных правовых актов управления (актов применения норм права), а также совершение действий юридического характера.
Издание индивидуальных правовых актов управления осуществляется субъектом государственного управления тогда, когда по обстоятельствам дела субъект государственного управления в соответствии с правовыми нормами должен принять решение в виде индивидуального правового акта.
Совершение действий юридического характера осуществляется в тех случаях, когда правовые нормы не требуют от субъекта государственного управления принятия правового акта и субъект управления совершает предусмотренные в этих случаях юридически значимые действия (например, составление протокола, выдача разрешения и др.).
По своему содержанию правоприменительная форма государственного управления подразделяется на регулятивную и правоохранительную.
Регулятивная форма используется в процессе государственного управления в различных сферах государственной деятельности (экономической, социально-культурной, оборонной, внешнеполитической и др.).
Правоохранительная форма используется при применении мер принуждения к лицам, нарушающим нормы административного права, при осуществлении защиты субъективных прав граждан и организаций, а также разрешения споров, возникающих в сфере управления.
По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на письменные и устные.
Основной формой государственного управления является письменная форма. Эта форма используется при решении управленческих вопросов, требующих письменного оформления действий субъекта государственного управления, что порождает юридические последствия. Содержание данной формы государственного управления состоит в подготовке и принятии соответствующими органами исполнительной власти правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), а также оформлении документов управленческого характера (протоколов, актов, справок и других).
Устная форма государственного управления применяется в предусмотренных правовыми нормами случаях при решении вопросов оперативного характера и состоит в отдании устных приказов, распоряжений и команд, которые также влекут юридические последствия.
От правовых форм государственного управления необходимо отличать действия организационного характера и материально-технические операции, которые также используются в процессе государственного управления.
Действия организационного характера выражаются в организации делопроизводства, методической работе, составлении отчетов, проведении совещаний, обучении персонала, внедрении научной организации труда и другой организационной работе в органе исполнительной власти. Эти действия направлены на повышение культуры и эффективности управленческой деятельности и не связаны с возникновением, изменением или прекращением административно-правовых отношений.
Материально-технические операции призваны обеспечить работу органов исполнительной власти. К этим операциям относятся организация материального и финансового обеспечения государственного органа, организация работы экспедиции, транспорта, внедрение оргтехники и ряд других мер.
Одной из основных административно-правовых форм государственного управления является издание правовых актов управления.
Правовые акты управления имеют следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, авторитарность, императивность.
Подзаконность акта управления означает, что издаваемый акт не должен противоречить требованиям действующих законодательных актов и издается в пределах компетенции данного органа управления. Подзаконность акта управления в широком смысле понимается и как соответствие актов не только закону, но и актам Президента РФ, Правительства РФ и других органов исполнительной власти.
Правовой характер актов управления означает, что он может вызывать определенные юридические последствия. Эти последствия могут выражаться в установлении соответствующих правил поведения (норм) общего характера или затрагивать отношения, связанные с конкретными лицами.
Авторитарность акта управления выражается в том, что это одностороннее волеизъявление субъекта государственного управления.
Императивность акта управления связана с государственно-властными полномочиями субъектов государственного управления и выражается в обязательности его исполнения, независимо от согласия исполнителей.
Таким образом, правовой акт управления можно определить как основанное на законодательстве одностороннее юридически властное решение субъекта государственного управления, изданное в пределах его компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления либо направленное па возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений.
Правовые акты управления следует отличать от служебных документов, которые не имеют правового характера (протоколов, актов, справок, докладов, рапортов и др.). Служебные документы не устанавливают и не изменяют конкретные правовые отношения. Однако служебные документы могут выступать основанием для издания правовых актов управления.
Правовые акты управления издаются, как правило, в письменной форме. Однако в отдельных случаях допускается и его устная форма, например, в военном управлении в случае отдания устных приказов и в ряде других случаев, определенных законодательством.
Правовые акты управления можно классифицировать по следующим критериям.
По юридическому содержанию правовые акты управления подразделяются па нормативные и индивидуальные.
Нормативными являются тс акты управления, которые содержат в себе нормы права, регулируют общественные отношения в сфере государственного управления, рассчитаны па длительный срок действия и не имеют конкретного персонифицированного характера. В нормативных правовых актах управления находит свое выражение административное правотворчество. В них конкретизируются нормы законов и других актов высшей юридической силы и определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Этими актами закрепляется правовой статус органов исполнительной власти, определяется порядок совершения определенных действий и процедур государственно-управленческого характера, устанавливаются необходимые ограничения и запреты, а также регулируются другие вопросы в государственно-управленческой сфере. Нормативные правовые акты управления являются одним из важнейших источников административного права.
Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретные вопросы управления на основе законов и иных нормативных правовых актов, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Эти акты вызывают юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений (например, указ Президента РФ о присвоении воинского звания высшего офицера).
По органам, их издающим, правовые акты управления подразделяются:
• на указы и распоряжения Президента РФ по вопросам, касающимся государственного управления;
• постановления и распоряжения Правительства РФ;
• постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции федеральных органов исполнительной власти;
• постановления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции органов исполнительной власти субъектов РФ.
По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие на всей территории РФ, территории субъекта РФ, административно-территориальной единицы.
По характеру компетенции органов, их издающих, правовые акты управления делятся на акты общего и отраслевого и межотраслевого управления.
Акты общего управления издаются субъектами государственного управления общей компетенции — Правительством РФ, правительствами (администрациями) субъектов РФ.
Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и решают управленческие вопросы в определенной отрасли управления. Такие акты издаются субъектами государственного управления отраслевой компетенции (в частности министерствами) и обязательны для подчиненных им органов, организаций и должностных лиц, а также граждан, вступающих в общественные отношения в данной сфере государственного управления (например, поступающих на военную службу по контракту).
Акты межотраслевого управления издаются субъектами государственного управления межотраслевой компетенции, которые решают вопросы, носящие межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, организациями, должностными лицами, независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.
К правовым актам управления предъявляются следующие требования:
1. Правовой акт управления должен быть издан в соответствии с законодательством полномочным органом в пределах его компетенции.
Так, правовые акты Правительства РФ издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
2. Правовой акт должен издаваться в определенном порядке. Порядок издания актов управления устанавливается законодательными и иными нормативными актами, регламентирующими статус органов исполнительной власти.
Так, в частности, Правительство РФ па основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Порядок издания актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ.
Нормативные правовые акты органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (см. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ № 1009). Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также, если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает і! себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.
В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.
В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
3. Правовой акт управления издается по установленной форме и подписывается соответствующим должностным лицом. Форма акта (структура, реквизиты, язык) должна соответствовать принятым требованиям.
Так, структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.
При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов РФ, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.
Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу рапсе изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.
Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие но одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается новый единый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.
Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.
Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
• наименование органа (органов), издавшего акт;
• наименование вида акта и его название;
• дата подписания (утверждения) акта и его номер;
• наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
4. Нормативные правовые акты управления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:
• юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
• принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
• присвоение регистрационного номера;
• занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Минюстом России в срок до 15 дней со дня получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях — до одного месяца.
В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Минюстом России в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.
В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с указанием причин отказа.
В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Минюст России.
Нормативный правовой акт может быть возвращен Минюстом России федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушен установленный порядок представления акта на государственную регистрацию. В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию, нарушения должны быть устранены, а акт — повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца, либо в Минюст России должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта.
5. Определенные требования установлены и к порядку опубликования нормативных правовых актов управления (см. Указ Президента РФ № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"). Так, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания. Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.
Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (pravo.gov.ru). Официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система"" Федеральной службы охраны РФ, а также федеральными органами государственной охраны. Акты Президента РФ и акты Правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно па всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система"" Федеральной службы охраны РФ, а также органами государственной охраны.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.
К числу административно-правовых форм государственного управления относятся и административно-правовые договоры.
В теории административного права выделяются следующие признаки административного договора:
1. Заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия и равенства сторон, чем административный договор отличается от актов управления.
2. Административный договор заключается на основе норм административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения (расторжения). Так, Правительство РФ согласно ст. 13 Закона о Правительстве РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции, Закону о Правительстве РФ и федеральным законам.
3. Содержание административно-правового договора составляют управленческие отношения. Целью указанного договора, в отличие, например, от гражданско-правового договора, является урегулирование отношений, складывающихся в сфере государственного управления, отношений управленческого характера. В частности, ст. 28 Устава Московской области № 55/96-03 предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти Московской области могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам.
4. Одной из сторон административного договора выступает орган исполнительной власти, являющийся субъектом государственного управления. Без его участия данный договор не может быть заключен.
Таким образом, административный договор — это основанное на нормах административного права соглашение, хотя бы одним из участников которого является субъект государственного управления, заключаемое с целью урегулирования отношений, складывающихся в сфере государственного управления, отношении управленческого характера.
В литературе по административному праву основным критерием классификации административных договоров является предмет договора. По предмету договора выделяются следующие виды договоров: договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве, договоры о поступлении граждан на государственную (военную) службу. К договорам о компетенции, в частности, относятся договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о разграничении компетенции, а также о делегировании полномочий. Договоры о сотрудничестве определяют различные сферы управленческой деятельности, в частности, обмен информацией, проведение совместных мероприятий и ряд других.
Правовое отношение и реализация права
Правовое отношение – это такое общественное отношение, в котором стороны связаны между собой взаимными юридическими правами и обязанностями, охраняемыми государством. Правоотношение есть та мера внешней свободы, которая предоставляется его участникам нормами объективного права.
Правовые отношения имеют следующие признаки:
1) правоотношения возникают, изменяются, а также прекращаются лишь на основании правовых норм;
2) правовые отношения характеризуются взаимосвязью участников через корреспондирующие субъективные права и юридические обязанности;
3) для данных отношений обязательным является наличие сознательно-волевого характера;
4) правовые отношения охраняются государством;
5) индивидуализированность субъектов правоотношений;
6) наличие идеологического и общественного характера.
По принадлежности к отраслям права можно выделить:
1) государственно-правовые отношения;
2) гражданско-правовые отношения;
3) уголовно-правовые отношения и др.
По своему функциональному назначению они делятся:
1) на регулятивные, которые выражаются в правомерном, положительном поведении субъектов правоотношений;
2) охранительные, которые возникают по причине неправомерного поведения субъектов правоотношений и направлены на охрану установленных законом прав и обязанностей участников правоотношений.
По субъектному составу правовые отношения делят:
1) на абсолютные, в которых точно определена лишь одна сторона – носитель субъективного права, а все остальные – носители юридических обязанностей;
2) относительные, в которых точно и поименно определены все участники.
По характеру выполнения юридических обязанностей можно разделить правовые отношения:
1) на активные, а именно те, в которых обязанность состоит в исполнении активных действий;
2) пассивные, а именно те, в которых обязанность проявляется в воздержании от совершения некоторых деяний.
Одним из наиболее простых и распространенных критериев является классификация правоотношений в зависимости от отраслевой принадлежности норм, на основе которых они возникают, изменяются или прекращаются.
В зависимости от количества участвующих в них сторон и способа распределения между ними прав и обязанностей:
Главная отличительная особенность односторонних правоотношений состоит в том, что каждая из двух участвующих в них сторон обладает по отношению к другой или только правом, или только обязанностью. Самым наглядным примером может служить договор дарения. Характерным признаком двустороннего правоотношения можно считать наличие у каждой из двух участвующих сторон взаимных прав и обязанностей.
Специфической особенностью многостороннего правоотношения является участие в нем трех или более сторон, а также наличие у каждой из них прав и обязанностей по отношению друг к другу. В таком правоотношении субъективному праву одной стороны будет соответствовать юридическая обязанность другой стороны. Примером можно считать любую гражданско-правовую сделку, в которой, помимо двух сторон, участвует посредник.
Правовые формы реализации исполнительной власти
Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявляя себя в разнообразных общественных отношениях. Исполнительная власть реализуется различными методами и выражается в различных формах.
Форма реализации исполнительной власти — это виды действий органов исполнительной власти, имеющие внешние проявления. Другими словами, под формой реализации понимается внешнее выражение действий исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.
Формы реализации позволяют получить ответ на вопрос: для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья делают для выполнения управленческих задач и функций?
Все формы управленческой деятельности прямо или косвенно предопределены в своей основе нормами, с помощью которых государство регламентирует деятельность государственного аппарата.
Форма государственного управления должна соответствовать:
• характеру данной функции,
• компетенции государственного органа,
• особенностям конкретного субъекта управления.
Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует.
Формы управления подразделяют на:
• правовые, влекущие определенные юридические последствия. Например, издание нормативного акта;
• неправовые, не влекущие правовых последствий, а осуществляющие организационные действия. Например, проведение семинаров, обработка полученной информации.
Также можно выделить:
• акты управления, обращенные вовне;
• акты организационного действия внутри органа управления (распределение полномочий, материально-техническое обеспечение);
• участие в гражданско-правовых договорах;
• выступление через своих представителей в суде;
• деятельность в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны общественного порядка.
Но эта классификация не отражает всех форм управленческой действительности. К ним можно причислить:
• установление норм права;
• применение норм права;
• осуществление организационных действий;
• оперативно-организационную работу;
• осуществление материально-технических операций. Таким образом, реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовых формах. Государственно-управленческая деятельность охватывает как внешние, так внутриорганизационные действия. Исполнительная власть использует только юридические формы реализации. Делопроизводство, моделирование, совещание и т.д., не носящие юридического характера, не являются формами реализации государственного управления.
Формы реализации правового государства
Степень участия людей в политической жизни во многом зависит от наличия необходимых условий. Главным из условий привлечения к политической деятельности самых широких масс населения является демократия во всех областях общественной жизни – политической экономической, социальной, культурной. Свободная деятельность в каждой из этих областей предполагает обеспечение каждому человеку определенного комплекса прав, гарантирующих ему возможность реализации своих потенциальных способностей в любой из избранных им областей. В зависимости от сферы реализации права делятся на политические, экономические, социальные и культурные.
Политические права определяют возможность активного участия граждан в управлении государством и в общественной жизни. Они включают в себя избирательное право, свобода союзов и ассоциаций, демонстраций и собраний, право на информацию, свободу слова, печати и совести.
Экономические права гарантируют свободное распоряжение находящимися в собственности человека предметами потребления и основными факторами хозяйственной деятельности: землей, капиталом, трудом, а также возможностью проявления предпринимательской инициативы.
Социальные права состоят в обеспечении достойного уровня жизни и социальной защищенности в случае утраты человеком здоровья, снижения трудоспособности или по достижении им преклонного возраста.
Культурные права связаны с предоставлением человеку возможности развивать и совершенствовать свой культурно-образовательный уровень. Они включают право на образование, возможность пользоваться культурными ценностями, свободу творчества.
Из самого перечня этих прав и свобод видно, что в правовом государстве человек рассматривается не как средство, а как цель, в то время как государству отводится роль средства для развития и совершенствования человеческой личности. Обеспечить весь этот комплекс перечисленных выше прав и свобод человека в максимальной степени способно лишь демократическое государство, поскольку только в нем каждый человек является причастным к политической власти, субъектом которой выступает весь народ, а не какая-то его часть.
Переход от тоталитарно-авторитарных режимов к демократии. Первая половина XX в. ознаменовалась установлением ряда самых жестоких тоталитарных диктатур, какие когда-либо знало человечество. Вторая его половина стала эпохой перехода от тоталитарных и авторитарных режимов к демократии. В некоторых странах (например, в Италии и Германии) этот переход произошел в середине века и был осуществлен при весьма интенсивной внешней поддержке. В России он стал результатом внутренних процессов и начался лишь на исходе века.
Однако в любом случае осуществление такого перехода предполагало и предполагает решение сходных политических задач:
– демонтаж однопартийной политической системы и переход к многопартийности, обеспечивающей выражение и защиту интересов различных социальных групп и слоев общества;
– установление демократического режима управления с непременным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную и с принятием законодательных мер, исключающих возможность подавляющего преобладания одной из них над другими;
– установление равноправности всех форм собственности и законодательное обеспечение свободы распоряжения ей, включая право предпринимательской инициативы;
– формирование гражданского общества, способного защищать права личности при помощи законов.
Наиболее плодотворной и эффективной для такой эволюции формой политического режима является правовое государство, в котором все подчинено закону, в том числе и сама государственная власть.
Реализация муниципальных правовых актов
Понятие муниципального правового акта закреплено в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под которым понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Муниципальные правовые акты, как официальные письменные документы, могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными).
Муниципальный нормативный правовой акт – изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Ненормативные правовые акты – это акты, которые не обладают признаками нормативного правового акта, часто их называют также актами применения права или индивидуальными правовыми актами, в которых отражаются действия органов местного самоуправления, должностных лиц.
Статьей 43 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят:
- устав муниципального образования;
- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования составляет правовую основу местного самоуправления, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
В уставе муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации закрепляются основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. Устав муниципального образования представляет собой своеобразный свод норм, регулирующих жизнедеятельность муниципального образования. Юридическое значение устава муниципального образования состоит в том, что он является правовым актом, в котором поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, иными субъектами права на осуществление местного самоуправления).
Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно путем референдума и подлежит обязательной государственной регистрации.
Решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), оформляются в виде правовых актов, также являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
Частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ определены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, а именно:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ).
В Республике Хакасия главы муниципальных образований сельских поселений исполняют полномочия председателя представительного органа муниципального образования (ч. 3 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ). Решения представительного органа муниципального образования подписывает Глава муниципального образования (п. 2 ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ).
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
На основании пункта 7 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Реализация правовой помощи
Международно-правовые нормы реализуются в нашей стране в двух формах:
1. в форме издания внутригосударственных актов, регулирующих те же вопросы, что и международно-правовые нормы;
2. в форме непосредственного применения норм международного права в качестве регуляторов внутренних отношений.
При этом прямое, непосредственное применение конкретного международного договора возможно и на основе акта, изданного в его исполнение (что чаще всего и происходит).
Практикой выработаны следующие способы внесения изменений во внутреннее право России:
1. Определение порядка применения в нашей стране норм конкретного международного договора (договоров). Например, Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О мерах по выполнению международных договоров СССР о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам». В постановлении определен круг органов, в компетенцию которых входит осуществление связей с зарубежными правоохранительными органами при оказании правовой помощи, решены некоторые вопросы исполнения норм договоров о правовой помощи и т.д.
Другой пример. Постановление Правительства РФ «Об органе, обеспечивающем осуществление международных договоров Российской Федерации по вопросам внешней трудовой миграции» возложило на Федеральную миграционную службу России функции уполномоченного органа с российской стороны по осуществлению межправительственных соглашений о принципах направления и приема иностранных граждан на работу на предприятиях, в объединениях и организациях России и др.
2. Издание во исполнение принятого международного договора нормативных актов. Внутригосударственное правотворчество необходимо, когда законодательство РФ не регулирует данного вопроса или регулирует его иначе, чем международный договор. В связи с присоединением СССР к Международной конвенции о борьбе с захватом заложников в УК РСФСР была включена статья об ответственности за захват заложника (ст. 206 УК РФ).
3. Включение в действующее законодательство отсылок к международному договору (договорам).
Отсылки применяются как к уже действующим, так и ко всем заключаемым РФ международным договорам в данной сфере отношений и носят, как правило, общий характер.
В российском праве используется несколько типов отсылок:
А. «Если, то». Если международным договором РФ, установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то применяются правила международного договора.
Эта форма отсылок наиболее часто употребима (ст. 15 Конституции РФ, ст. 5 Федерального закона о международных договорах и др.).
Б. «И, и». Данные отношения регулируются и законодательством РФ, и международными договорами.
Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона о прокуратуре РФ организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, федеральными законами и международными договорами РФ.
В. «Если иное» или «за исключением». Данные отношения регулируются следующим образом, если иное не предусмотрено международным договором (за исключением случаев, предусмотренных международными договорами).
Согласно п. 3 ст. 11 УК РФ лицо, совершившее преступление на судне, приписанном к порту РФ, находящемся в открытом водном или воздушном пространстве вне пределов РФ, подлежит уголовной ответственности по УК РФ, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
По Федеральному закону «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 6) подозреваемые и обвиняемые иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности, установленные для граждан РФ, за исключением, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.
Г. «Другие». Дополнительные варианты регулирования данных отношений зафиксированы международными договорами.
На основании ст. 9 Закона о гражданстве РФ гражданство может приобретаться также по основаниям, предусмотренным международными договорами. В силу указанной нормы государственные органы, должностные лица и граждане могут руководствоваться Конвенцией об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств — участников СНГ.
Статья 165 Семейного кодекса РФ подчеркивает, что в случае, если в результате усыновления (удочерения) могут быть нарушены права ребенка, установленные законодательством РФ и международными договорами РФ, усыновление не может быть произведено.
Д. «Смотри». Конкретный способ регулирования данных отношений указан в соответствующем международном договоре.
Правительство РФ постановлением «О повышении безопасности междугородных и международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом» постановило оснащать вновь изготавливаемые автобусы и грузовые автотранспортные средства, предназначенные для междугородных и международных перевозок, контрольными устройствами для непрерывной регистрации пройденного пути и скорости движения, времени работы и отдыха водителя в соответствии с Европейским соглашением, касающимся работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки.
Следует учитывать, что иногда в российском законодательстве делается ссылка не на конкретный международный договор, а на международно-правовые обязательства РФ в соответствующей области. Так, в преамбуле Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» говорится: «Принимая во внимание необходимость реализации в законодательстве Российской Федерации признанных международным сообществом прав и свобод человека и гражданина».
В РФ международные нормы могут применяться вместе с нормами права РФ или вместо последних без какой-либо трансформации, преобразования их в нормы внутригосударственного права.
Международные нормы действуют практически как специальные нормы по отношению к нормам российского законодательства (которые выступают в роли как бы общих норм) и изымают отдельные отношения из сферы применения российских правовых норм. Использование слов «практически», «как бы» обусловлено тем, что правило «специальный закон отменяет общий», на мой взгляд, применимо лишь к нормам одной правовой системы, а международное и российское право — суть различные системы права.
Российское государство разрешает, санкционирует непосредственное применение международно-правовых норм во внутригосударственной сфере отношений. Можно различать общее и специальное санкционирование.
Как универсальную санкцию, адресованную всем субъектам российского права, на применение в их деятельности международно-правовых норм можно рассматривать норму ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. В качестве специальных санкций выступают отсылочные нормы, нормы актов, изданных во исполнение договоров, «привязки» к договорам и т.д.
Многие положения права РФ устанавливают, что те или иные вопросы регулируются, а государственные органы РФ, физические и юридические лица руководствуются, помимо норм российского законодательства, и международно-правовыми нормами.
«Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица... общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации... принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу (п. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).
Федеральный закон об оперативно-розыскной деятельности (п. 6 ст. 7) устанавливает, что основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются, в частности, «запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации».
Согласно ст. 6 Закона РФ «О безопасности» законодательной основой обеспечения безопасности являются, в частности, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.
Закон РФ о федеральных органах налоговой полиции подчеркивает, что федеральные органы налоговой полиции «осуществляют свою деятельность во взаимодействии с налоговыми службами других государств «на основе международных договоров и обязательств Российской Федерации» (п. 3 ст. 4).
Министерство внутренних дел РФ «руководствуется... общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и настоящим Положением» (п. 3 Положения о Министерстве внутренних дел РФ).
Пункт 3 Положения о Национальном Центральном Бюро Интерпола: НЦБ Интерпола в своей деятельности руководствуется «международными договорами РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, Уставом Интерпола, обязательными решениями Генеральной Ассамблеи Интерпола».
Пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» подчеркивает:
«Судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Этой же конституционной нормой определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Учитывая это, суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.
При этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.
Непосредственно действуют в РФ и применяются «самостоятельно» нормы соглашений о борьбе с преступлениями международного характера, договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, конвенций о дипломатических и консульских сношениях, соглашения по гражданско-правовым вопросам и многие другие.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
