Правовое регулирование административной ответственности на региональном уровне. Особенности конституционной модели российского федерализма, основанные на положениях ст. ст. 71 — 73 Конституции РФ, обусловливают формирование дуалистической системы административно-деликтного законодательства, самостоятельную ветвь которого составляют законы субъектов РФ об административных правонарушениях.
В настоящее время такие законы нередко представляют собой комплексные нормативные правовые акты, устанавливающие регулятивные нормы в определенной отрасли или сфере общественной жизни и одновременно административную ответственность за их нарушение. В то же время во многих субъектах приняты самостоятельные законы исключительно охранительного содержания, а в некоторых регионах — кодексы об административных правонарушениях.
К сожалению, сфера совместного ведения, к которой относится и административное законодательство, до сих пор четко не определена, что порождает сложности в решении вопросов не только правоприменительной практики, но и в региональном законотворчестве. В частности, на данный момент наиболее остро стоит проблема нормативного обеспечения действенного механизма разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Очевидно, что решение этой проблемы требует создания прочной теоретической базы, но и она еще отсутствует. Так, многочисленные споры и разные, порой противоречивые толкования связаны с положениями п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой ограничение прав граждан возможно только федеральным законом.
Например, Б.В. Россинский считает, что применение административной ответственности является ограничением прав и свобод граждан, следовательно, п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ на область ее правового регулирования не распространяется и должны действовать нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. На этом основании автор высказывает идею о том, что региональные законы могут устанавливать административную ответственность только в отношении должностных и юридических лиц. Аналогичная точка зрения приводится в одном из комментариев к КоАП РФ, авторы которого полагают, что положение п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ касается совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области административного законодательства, регулирующего управленческие отношения, а не отношения юридической ответственности. По их мнению, установление различной административной ответственности за правонарушения в законах Российской Федерации может разрушить единство правового статуса гражданина и поставить объем и характер правоограничений в зависимость от места пребывания лица. В связи с этим они утверждают о невозможности принятия субъектами РФ законодательных актов, содержащих нормы административно-правового характера, которые относятся к предмету данной сферы.
Вместе с тем приведенные суждения не отражают реалий нового российского федерализма и не подтверждаются практикой Конституционного Суда РФ, сложившейся по вопросам административной ответственности еще до принятия КоАП РФ.
В частности, анализ Определения Конституционного Суда РФ N 145-О по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР, а также ряда других решений Конституционного Суда РФ позволяет сделать следующие выводы:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
— субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральному закону, регулирующему те же отношения;
— при отсутствии федерального закона, регулирующего общественные отношения в какой-либо сфере совместного ведения, субъект РФ вправе осуществить собственное правовое регулирование;
— с принятием федерального закона, регулирующего соответствующие отношения в сфере административной ответственности, закон субъекта РФ подлежит приведению в соответствие с этим федеральным законом;
— субъект РФ, устанавливая административную ответственность, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона.
Эти правовые позиции Конституционного Суда РФ сыграли важную позитивную роль при подготовке КоАП РФ, в ст. 1.3 которого были определены основные критерии разграничения законотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области административно-деликтных отношений.
В дальнейшем законодатель счел также целесообразным определить вопросы ведения субъектов РФ в сфере правового регулирования административной ответственности, дополнив гл. 13 КоАП РФ ст. 13.1, устанавливающей пределы законотворческой деятельности регионов в данной сфере. Такое решение имеет принципиальное значение для повышения эффективности административно-деликтных законов, принимаемых на региональном уровне, и обеспечения их соответствия КоАП РФ.
Как следует из содержания ст. ст. 1.3, 13.1 КоАП РФ во взаимосвязи с ч. 3 ст. 3.2, ч. 3 ст. 3.5 и ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ, пределы регионального нормотворчества в области административной ответственности существенно ограничены:
Во-первых, субъекты РФ не вправе устанавливать административную ответственность по вопросам федерального значения, в том числе за нарушения федеральных правил и норм.
Во-вторых, из десяти видов административных наказаний, предусмотренных ст. 3.2 КоАП РФ, в законах субъектов РФ может быть установлено только два — предупреждение и административный штраф.
В-третьих, возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законом субъекта РФ, не может быть возложено на федеральных судей и федеральные органы исполнительной власти.
В-четвертых, субъекты РФ не вправе определять порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе порядок обжалования и исполнения постановлений по таким делам, а также регламентировать иные процессуальные вопросы, включенные в разд. IV и V КоАП РФ. В то же время к ведению субъектов РФ отнесена организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Правда, в самом КоАП РФ понятие «организация производства» не раскрывается, что вызывает вполне обоснованную критику в юридической литературе. Полагаем, что в данном случае речь может идти о формировании, определении структуры и состава коллегиальных органов, органов, созданных в соответствии с законом субъекта РФ.
Таким образом, в пределах своей компетенции субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование административной ответственности лишь по вопросам материально-правового и организационно-процедурного характера, а именно:
— устанавливать составы административных правонарушений и ответственность за их совершение;
— определять подведомственность дел об административных правонарушениях <1>, предусмотренных законами субъектов РФ, а в случаях, прямо указанных в конкретных статьях гл. 23 КоАП РФ, — данным Кодексом;
— закреплять перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ и КоАП РФ, в случаях, прямо указанных в ст. 28.3 данного Кодекса;
— определять порядок формирования, состав и структуру коллегиальных органов, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.
Основная причина, по которой КоАП РФ серьезно ограничил полномочия субъектов РФ в области административной ответственности, состоит в стремлении Российского государства обеспечить соблюдение конституционных требований законности в административно-деликтных отношениях, серьезно затрагивающих права и свободы граждан. Как справедливо отмечает М.Я. Масленников, это относится, прежде всего, к вопросам применения таких видов административных наказаний, как конфискация, административный арест, дисквалификация, правовая регламентация которых в едином федеральном законе соответствует современному уровню правовой доктрины законодательства об административной ответственности.
Не вызывает также сомнений правомерность сосредоточения именно в КоАП РФ всех процессуальных норм, регулирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях. Логика такого законодательного решения видится в необходимости обеспечения единообразного понимания и применения закона, последовательного и неуклонного соблюдения гарантированной ст. ст. 45 и 50 Конституции РФ государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. Конечно, определенные возражения здесь могут быть связаны с положением п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако если исходить из широкого понимания административного процесса в качестве трех его составляющих: административной юрисдикции, административных процедур и административного судопроизводства, то есть основания полагать, что в данном случае речь идет об административно-процессуальном законодательстве, регулирующем только позитивные управленческие процедуры, не связанные с разрешением правовых конфликтов. С этой точки зрения говорить о нелегитимности ограничений полномочий субъектов РФ в части процессуально-правового регулирования административной ответственности вряд ли возможно.
Вместе с тем в самих субъектах РФ установленные в КоАП РФ ограничения оцениваются негативно. Не случайно региональные органы законодательной власти неоднократно вносили на рассмотрение в Государственную Думу законопроекты, направленные на расширение их правотворческой компетенции в области административной ответственности. Так, субъектами РФ не раз ставился вопрос о внесении изменений в ст. 3.2 КоАП РФ в части наделения регионального законодателя правом устанавливать административное наказание в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения.
Данное предложение в принципе оправданно, поскольку отсутствие у субъектов РФ соответствующих полномочий действительно снижает эффективность административно-наказательной политики. Приведем лишь один пример. В некоторых субъектах РФ предусмотрена административная ответственность граждан за самогоноварение с целью сбыта и сбыт спиртных напитков домашней выработки. Но за это региональным законом может быть установлен только штраф, что отнюдь не способствует достижению целей административного наказания. В то же время здесь есть и сдерживающие факторы. Прежде всего, имеются в виду положения ст. ст. 35 и 55 Конституции РФ об ограничении права собственности только в судебном порядке, реализация которых в случае наделения субъектов РФ правом устанавливать санкцию в виде конфискации неизбежно приведет к расширению подведомственности мировых судей и многократному увеличению их нагрузки по данным делам, к чему судебная система пока еще не готова. Да и загружать судей административной «мелочевкой» расточительно и нецелесообразно.
Оценка складывающейся ситуации в сфере формирования и применения регионального законодательства об административных правонарушениях свидетельствует о том, что одна из центральных проблем, которая до настоящего времени не решена, связана с реализацией положений п. 3 ч. 1 ст. 1.3 и п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, определяющих границы нормотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов по установлению тех или иных составов административных правонарушений.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушения федеральных правил и норм. На этом фоне, однако, заметен главный недостаток данного положения КоАП РФ, который выражается в отсутствии четких законодательно закрепленных рамок регионального правотворчества. Фактически полномочия субъектов РФ в области административной ответственности приходится определять по «остаточному принципу», вытекающему из ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Вместе с тем подобная конструкция сложна для восприятия и применения, так как допускает неоднозначное истолкование пределов нормотворческой компетенции субъектов РФ в сфере законодательства об административных правонарушениях. Как следует из содержания анализируемой нормы, общий или основной критерий, обусловливающий правомерность регионального правотворчества в сфере административно-деликтных отношений, выражается в отнесении того или иного вопроса к числу федерально значимых, т.е. имеющих значение не только для жителей определенного края, области, республики, но и для всей Российской Федерации.
К сожалению, никакой конструктивной информации о «вопросах федерального значения» КоАП РФ не дает, а в российском законодательстве этот термин вообще не используется. Между тем неопределенность правового содержания указанной формулировки данной нормы приводит к ее неоднозначному толкованию. Так, одни ученые отождествляют вопросы федерального значения с предметами исключительного ведения Российской Федерации, установленными в ст. 71 Конституции РФ. Другие же относят к ним и ту часть общественных отношений, которые находятся в сфере совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) и урегулированы на федеральном уровне.
Определенная ясность в решение этой проблемы внесена Конституционным Судом РФ, который в Определении N 137-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности ст. ст. 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 КоАП РФ указал на то, что под вопросами, имеющими федеральное значение, следует понимать круг вопросов, отнесенных в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации.
Основываясь на правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в данном Определении, а также исходя из требований п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ компетенция субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях может быть сформулирована следующим образом: к ведению субъектов РФ относится установление административной ответственности по вопросам, находящимся в их исключительном ведении (ст. 73 Конституции РФ), а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным на федеральном уровне.
Таким образом, субъект РФ, устанавливая административную ответственность, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации. Например, в законе субъекта РФ не может быть предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование средств регионального и местного бюджетов. Объяснение тому простое — в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ сфера финансового регулирования относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации.
Представляется, что данное положение может служить серьезным ориентиром для судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством, а также при осуществлении контроля в сфере административно-деликтного нормотворчества субъектов РФ.
Продолжая линию на разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в административно-деликтной сфере, законодатель не ограничивается указанием на то, что к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам федерального значения. По смыслу п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ данный критерий является общим или основным. Второй критерий представляется уточняющим, поскольку в этом же пункте ч. 1 ст. 1.3 специально оговорено, что речь идет «в том числе о нарушениях федеральных правил и норм» (выделено мной. — О.П.).
Данному положению ст. 1.3 КоАП РФ корреспондирует новая норма его п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1, согласно которой к ведению субъектов РФ относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Системное толкование п. 3 ч. 1 ст. 1.3 и п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ во взаимосвязи с п. 3 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации законодательных органов государственной власти субъектов РФ) позволяет сделать вывод о том, что субъекты РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушения правил и норм, предусмотренных вышеназванными нормативными правовыми актами, при условии, что они приняты по вопросам исключительного ведения субъектов РФ, по вопросам местного значения, а также по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, если федеральным законодательством не установлена сходная по содержанию регулятивная норма. В частности, в законах субъектов РФ может быть предусмотрена административная ответственность за такие правонарушения, как нарушения правил благоустройства населенных пунктов, правил содержания домашних животных, нарушение тишины в ночное время, нарушения в области использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и др.
Однако наличие региональных и муниципальных нормативных правовых актов, принятых в пределах ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, еще не свидетельствует о том, что субъект РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушения содержащихся в них норм, равно как и отсутствие региональных и муниципальных регулятивных норм не исключает возможность принятия региональной административно-деликтной нормы, если правовое регулирование в данной сфере относится к исключительному ведению субъекта РФ или его полномочиям по предмету совместного ведения. И в одном и в другом случае решающее значение будет иметь наличие или отсутствие соответствующего состава административного правонарушения в КоАП РФ.
К сожалению, в практике регионального правотворчества этому обстоятельству не всегда уделяется должное внимание. Так, во многих законах субъектов РФ имеется норма об административной ответственности за нарушение установленного органами местного самоуправления порядка размещения наружной рекламы. При этом не учитывается, что ответственность за нарушение законодательства о рекламе предусмотрена в ст. 14.3 КоАП РФ, действие которой распространяется не только на федеральное законодательство о рекламе, но и на региональное, а также местное законодательство.
Как показывает анализ законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях и правоприменительной практики, наиболее проблемной остается сфера совместных предметов ведения, в рамках которой границы регионального административно-деликтного правотворчества не всегда очевидны. Возьмем, к примеру, такую сферу общественных отношений, как безопасность дорожного движения. Проанализировав Федеральный закон N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон о безопасности дорожного движения), можно сделать вывод, что она относится к предмету совместного ведения, так как регулируется не только законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, но и законами и иными нормативными правовыми актами ее субъектов, а также муниципальными нормативными правовыми актами (ст. 4). В связи с этим возникает вопрос: в каких пределах субъекты РФ вправе осуществлять здесь собственное административно-деликтное регулирование? Этот вопрос вызывает значительные сложности, поскольку в Конституции РФ региональные полномочия по предметам совместного ведения исчерпывающе не определены и могут произвольно меняться федеральным законодателем. В таких условиях оценка законности нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность, требует тщательного анализа не только норм ст. ст. 72, 74 и 76 Конституции РФ, но и текущего законодательства Российской Федерации.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
