Главная » Юристу »
Становление и развитие контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений советской России
Становление и развитие контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений советской России
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. Связаться с автором
Исследование вопросов становления и развития системы контроля за деятельностью персонала мест лишения свободы в России имеют гносеологическое практико-теоретическое значение. Ценность обращения к накопленному опыту состоит в том, что он раскрывает исторические корни контрольной деятельности государственных и общественных институтов, создает картину преемственности связи и различий между осуществлением контроля в пенитенциарной сфере прошлого и настоящего времени, помогает увидеть объективную обусловленность организации различных видов контроля, познать особенности их эволюции в различных политических и социально-экономических условиях. Изучение опыта контрольной деятельности имеет не только научный, но и практический смысл, поскольку помогает решать многие современные вопросы с учетом позитивной и негативной практики прошлых лет.
В первые месяцы Советской власти сложившаяся в дореволюционный период система исполнения наказания в виде лишения свободы не претерпела серьезных изменений, что нельзя сказать об органах управления и контроля. Слом старой управленческой системы был обусловлен не столько саботажем чиновников тюремного ведомства, сколько острой потребностью новой власти взять пенитенциарную сферу под свой непрестанный контроль. Появляется принципиально новый вид общественно-государственного контроля контроль Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Так, в соответствии с Постановлением Наркомата юстиции РСФСР при всех тюрьмах Петрограда были учреждены временные следственные комиссии для контроля правильности заключения под стражу задержанных и «законности содержания всех арестованных до сих пор лиц». Комиссии образовывались из трех человек по согласованию Петроградского Совета с районными советами рабочих и солдатских депутатов.
В это время вносятся коррективы и в организацию ведомственного контроля. Решением Совета Народных Комиссаров Главное управление местами заключения было переименовано в Карательный отдел Народного комиссариата юстиции, на местах упраздняются тюремные инспекции, их контрольные функции передаются к особым органам местных комиссариатов юстиции.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Претерпевает изменения межведомственный контроль при Наркомате юстиции вместо Совета по делам мест заключения учреждается Тюремная коллегия «для заведывания всеми отраслями тюремного быта и выработки основных начал реформы тюремных учреждений». В состав Тюремной коллегии входили «представители от Народных Комиссариатов: труда, народного просвещения и общественного призрения, комиссары над всеми тюрьмами Петрограда, комиссар над главными управлениями мест заключения, представитель совета народных судей Петрограда». Исполнительным органом коллегии являлось бюро, избираемое из трех ее членов. На бюро возлагалось общее наблюдение за деятельностью администрации тюрем, тюремным бытом и выработка предложений по реформе тюремного дела. Декретом Совета Народных Комиссаров был упразднен прокурорский надзор, в том числе и за местами лишения свободы. Полномочия прокуроров возложены на комиссаров юстиции, избранных Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Советское правительство постепенно усиливало свое влияние на общественные структуры, контролирующие пенитенциарную сферу. После октября 1917 г. деятельность Тюремных комитетов и отделений Общества попечительного о тюрьмах хотя и сохранялась до сентября 1918 г., но их состав подбирался и утверждался Совдепами.
Правовой основой для осуществления контрольной деятельности в области исполнения лишения свободы до середины 1918 г. оставался Устав содержащихся под стражей постановлением Наркомата юстиции была утверждена Временная инструкция. «О лишении свободы как о мере наказания и о порядке отбывания такового». В этом нормативном документе была закреплена новая система управления и контроля в пенитенциарной сфере. Все места лишения свободы были подчинены Карательному отделу Наркомата юстиции (ст. 6). На местах контроля за местами лишения свободы осуществляли Карательные отделы под наблюдением губернских (областных) комиссаров юстиции. Временная инструкция предусмотрела создание взамен Общества попечительного о тюрьмах нового специального органа общественно государственного контроля распределительных комиссий (п. 2 и 17), на которые помимо распределения осужденных по разрядам, была возложена задача по контролю за состоянием дел в пенитенциарных учреждениях. Комиссии формировались при Карательных отделах губернских и областных отделов юстиции из представителей партийных, государственных и общественных органов, в их состав приглашались специалисты педагоги, врачи и т.п.
Вопросы оптимизации ведомственного контроля нашли отражение в Положении об общих местах заключения РСФСР, утвержденного постановлением Наркомата юстиции Согласно Положению Центральному Карательному отделу Наркомюста (позднее он был переименован в Центральный исправительно-трудовой отдел) принадлежали общий надзор и руководство всеми местами лишения свободы и конвойной стражи. Местное управление местами заключения сосредоточивалось в Карательных отделах губернских (областных) отделов юстиции, которые осуществляли заведование и надзор за всеми местами лишения свободы губернии (области).
В первой половине 1920-х гг. в РСФСР были проведены административно-территориальная и правовая реформы, непосредственно затронувшие систему контроля в пенитенциарной сфере. В соответствии с Положением о губернских съездах Советов и губернских исполнительных комитетах, утвержденным постановлением ВЦИК губернский исполнительный комитет наделялся правом контроля и ревизии деятельности не только непосредственно подчиненных ему, но и «всех правительственных учреждений, подведомственных центральным органам, как временного, так и постоянного характера, не входящих в состав отделов губернского исполнительного комитета (за исключением учреждений действующей армии и прокурорского надзора), немедленно доводя об этом до сведения соответствующего центрального учреждения» (п. 3. § 24). Это предписание в полной мере распространялось на все места лишения свободы, находящиеся на территории губернии (п. 8 § 25), независимо от их ведомственной принадлежности. Тем самым Положение закрепляло принцип двойного подчинения местных органов управления и персонала мест лишения свободы, действовавший все годы советской власти. В соответствии с ним правом контроля за пенитенциарными учреждениями обладали и территориальные органы исполнительной власти (т.к. местные органы управления входили в состав отделов юстиции (внутренних дел) исполкомов), и соответствующие наркоматы (министерства). Исключение из этого принципа было сделано в 1930-1950-е гг., когда с образованием в 1934 г. общесоюзного Наркомата внутренних дел и его управлений на местах вся система органов внутренних дел, включая места лишения свободы, была выведена из-под контроля местных Советов.
С 1 июня 1922 г. на всей территории РСФСР начал действовать Уголовный кодекс. Статья 51 УК РСФСР определила, что «надзор и руководство по исполнению приговоров к лишению свободы и принудительным работам возлагается на Центральный Исправительно-Трудовой Отдел Народного Комиссариата Юстиции и его органы на местах», осуществлявшие руководство через:
1) губернские распределительные комиссии, которые определяли для каждого лишенного свободы вид исправительно-трудового учреждения, ведали переводом из одного исправительно-трудового учреждения в другое;
2) наблюдательные комиссии, состоявшие при отдельных исправительно-трудовых учреждениях в качестве подсобных органов распределительных комиссий;
3) бюро принудительных работ, которые вели учет присужденных к принудительным работам и направляли их на работы через отделы труда (исполнительных комитетов советов).
В ноябре 1922 г. в указанную статью были внесены дополнения, определившие прокуратуру в качестве контрольного органа за деятельностью исправительно-трудовых учреждений.
Установленная в уголовном законе единая система наказаний потребовала создания единой системы мест лишения свободы, единого органа управления и контроля, а значит и совершенствования самой системы ведомственного контроля. Она была реорганизована постановлением СНК РСФСР в соответствии с которым все места заключения перешли в ведение НКВД. Во исполнение этого постановления Центральный исправительно-трудовой отдел и его местные органы были преобразованы в Главное и местные управления мест заключения при НКВД, им были переданы также функции и подведомственные учреждения Главного управления принудительных работ НКВД. В результате была создана единая централизованная пенитенциарная система в рамках НКВД. Это ведомство впоследствии осуществляло, за небольшими исключениями, руководство всеми органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания, вплоть до конца 1990-х гг. Организация контрольной деятельности за местами лишения свободы была основана на дореволюционном опыте МВД и Минюста. Несмотря на многочисленные реорганизации НКВД (МВД), она постоянно совершенствовалась и на протяжении всего этого периода ведомственный контроль занимал ведущее место в общей системе контроля за персоналом учреждений, исполняющих лишение свободы.
В ходе правовой реформы с принятием нового Уголовно-процессуального кодекса РСФСР были определены направления судебного контроля за деятельностью мест лишения свободы. В статье 6 Кодекса подчеркивалось, что каждый судья, обнаруживший в пределах своего участка или района, содержание кого-либо под стражей без законного постановления уполномоченных на то органов или свыше срока, установленного законом или судебным приговором, был обязан немедленно освободить неправильно лишенного свободы. Кроме того, судья, в случае получения информации о том, что кто-либо содержится не в надлежащем месте заключения или не в надлежащих условиях, был обязан принять меры к восстановлению законного порядка (ст.7). Анализ других статей УПК РСФСР позволяет выделить контроль, который осуществлялся при рассмотрении уголовных дел в суде и контроль на стадии исполнения приговора. Контроль суда проявлялся при рассмотрении уголовных дел как по преступлениям, совершенным заключенным во время отбывания лишения свободы, например ст. 95 УК РСФСР (побег из мест заключения), так и по преступлениям должностных лиц администрации мест лишения свободы, освобождение арестованного из-под стражи или из мест заключения или содействие его побегу (ст. 94 УК); злоупотребление, превышение или бездействие власти (ст. 105-107 УК), халатное отношение к службе (ст. 108 УК) и др. Установленный УПК РСФСР порядок осуществления судебного контроля формально действовал до 1960 г., т.е. до принятия нового УПК. На практике контрольные функции судами в 1930-1950 гг. не выполнялись, т.к. в большинстве случаев правосудие по уголовным делам в эти годы подменялось решениями внесудебных органов.
После передачи мест лишения свободы в НКВД на Народный комиссариат юстиции возлагаются задачи по организации межведомственного контроля в пенитенциарной сфере. Для этого в соответствии с Положением о Народном комиссариате юстиции, утвержденным Декретом ВЦИК, в обязанности Наркомюста вменялось «разработка совместно с Народным Комиссариатом Внутренних Дел правил об исправительно-трудовой системе в отношении лиц, приговоренных к лишению свободы ..., и надзор за правильным функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений» (п. «к» ст. 1). Эти функции реализовывались различными отделами Наркомата юстиции. Так, сотрудниками 1-го отдела осуществлялся контроль посредством анализа и обобщения статистического материала, поступающего от исправительно-трудовых учреждений. Этот отдел согласно п. «в» ст. 9 Положения осуществлял наблюдение за правильным функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений. Непосредственно этой работой занимался подотдел надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы (ст. 10).
Прокуроры свою деятельность осуществляли в соответствии с Положением о прокурорском надзоре, утвержденным ВЦИК РСФСР в мае 1922 г. Этот документ был составлен на основе дореволюционного законодательства о прокурорском надзоре, поэтому содержал аналогичные с ним полномочия и формы контрольной деятельности прокурорских работников в пенитенциарной сфере. Надзор за местами лишения свободы стал обязательным и получил нормативное закрепление во всех последующих актах о советской прокуратуре и в исправительно-трудовом законодательстве.
16 октября 1924 г. был принят первый в истории России Исправительно-трудовой кодекс (ИТК РСФСР 1924 г.). Нормы, определяющие систему контроля за исправительно-трудовыми учреждениями, были закреплены в разделах (отделах) Кодекса. Ведомственный контроль возлагался на ГУМЗ НКВД РСФСР, а также губернские (областные) инспекции мест заключения при административных отделах губернских (областных) исполкомов (ст. 11). Административный контроль осуществлялся начальником административного отдела губернского (областного) исполкома и его сотрудниками (ст. 12). Дальнейшее развитие в законодательстве получили формы общественно-государственного контроля. При инспекциях мест заключения состояли распределительные комиссии, членами которых являлись: губернский (областной) инспектор мест заключения, член губернского (областного) суда, представитель губернской (областной) рабоче-крестьянской инспекции, член губернского (областного) совета профсоюзов, член комитета помощи содержащимся в местах заключения и освобождаемым из них (ст. 13). Председателем комиссии назначался представитель губернской (областной) рабоче-крестьянской инспекции, а его заместителем губернский (областной) инспектор мест заключения. Комиссии работали с широким привлечением специалистов пенитенциарного дела и общественности. Губернский исполнительный комитет утверждал состав комиссии и периодически заслушивал отчеты об ее деятельности.
Согласно ст. 19 ИТК РСФСР при каждом месте заключения учреждались наблюдательные комиссии в составе: начальника места заключения, местного народного судьи, представителя бюро профсоюза. В работе этих комиссий принимал участие прокурор или его помощник, приглашались врач, педагогические работники и другие лица. Председателем комиссии являлся начальник места заключения, его заместителем народный судья.
В научной литературе высказано мнение о том, что деятельность наблюдательных комиссий носила подготовительный характер, а окончательные решения принимала распределительная комиссия. Эта позиция требует уточнения. Анализ ст. 20 ИТК РСФСР показывает, что при осуществлении контроля за правильностью распределения заключенных и их переводами из разряда в разряд наблюдательные комиссии наделялись правом корректирования решений распределительных комиссий. В самостоятельном ведении наблюдательных комиссий находились вопросы предоставления отпусков и свиданий заключенным. Предварительно рассматривались на заседаниях наблюдательных комиссий только материалы о переводе заключенных из одного ИТУ в другое, о досрочном освобождении, об отмене содержания под стражей как меры пресечения, после чего соответствующие представления передавались в распределительную комиссию.
ИТК РСФСР впервые определил порядок осуществления контроля при посещении мест заключения представителями различных государственных органов (отдел IX). Необходимо отметить, что круг субъектов контрольной деятельности был значителен и включал в себя представителей высших и местных законодательных, исполнительных и судебных органов, органов прокуратуры, рабоче-крестьянской инспекции, наркоматов внутренних дел, юстиции, здравоохранения, народного образования и труда.
Так, в соответствии со ст. 222 ИТК РСФСР в любое время без специального на то разрешения в места заключения допускались члены Президиума ЦИК СССР и ВЦИК, председатели СНК СССР и РСФСР и их заместители, народный комиссар здравоохранения РСФСР, прокурор Верховного Суда Союза ССР и его помощники, прокурор РСФСР и его помощники, прокуроры при НКЮ РСФСР, члены коллегий НКВД и НКЮ РСФСР, начальник ГУМЗ РСФСР и его помощники. В пределах автономных республик, кроме перечисленных лиц, члены президиума центрального исполнительного комитета соответствующей республики, председатель совета народных комиссаров соответствующей республики и его заместитель, прокурор соответствующей республики и его помощники, члены коллегий народного комиссариата внутренних дел и народного комиссариата юстиции, начальник главной инспекции или управления местами заключения и его помощник.
В пределах каждой губернии (области) и отдельных уездов (округов, районов) члены президиумов соответствующих исполкомов, губернский (областной) прокурор и его помощники, наблюдающие за местами заключения, заведующий губернским (областным) административным отделом, губернский областной) инспектор мест заключения и его помощники, а также военные прокуроры. Кроме того, в дневное время (от утренней до вечерней поверки) без специального на то разрешения согласно ст. 223 допускались члены исполнительных комитетов всех уровней, члены пленума Верховного Суда СССР и члены президиума верховного и губернских (областных судов), представители прокурорского надзора, начальники отделов, помощники начальников отделов, заведующие подотделами, инспекторы главного и территориальных управлений местами заключения и заведующий медицинско-санитарной частью мест заключения, и по специальным мандатам своего учреждения представители Рабоче-крестьянской инспекции и агенты инспекции труда народного комиссариата труда РСФСР (инспекторы труда, санитарные и технические инспекторы). Все перечисленные в ИТК РСФСР лица имели право контролировать и отдавать распоряжения лишь в пределах предоставленных им полномочий. О замеченных недостатках они делали записи в особых книгах, существовавших для этого в местах заключения, или сообщали в Главное управление местами заключения РСФСР и его местные органы (ст. 225). Иные лица допускались в места заключения лишь по специальным разрешениям ГУМЗ РСФСР или губернских (областных) инспекций мест заключения.
ИТК РСФСР закрепил формы деятельности в пенитенциарной сфере специального органа государственного контроля того времени Народного комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции. На этот наркомат Декретом ВЦИК были возложены важные задачи: вовлекать трудящихся в управление государством, обучать их в процессе контроля государственной работе, наблюдать за законностью в деятельности контролируемых учреждений, а также контролировать своевременное и правильное рассмотрение и разрешение во всех учреждениях жалоб и заявлений трудящихся. Декретом предусматривалось, что с учреждений, организаций и предприятий для работы в органах РКИ делегируются представители трудящихся. Эти органы в соответствии с постановлением НКРКИ провели сплошную проверку всех мест лишения свободы с целью освобождения тех, кто искупил вину или не представлял опасности для республики. Только в Московской области по результатам работы комиссии РКИ было освобождено 630 заключенных. В последующие годы рабоче-крестьянские инспекции неоднократно проводили обследование мест заключения. После принятия ИТК РСФСР сотрудники РКИ проверяли положение дел в территориальных местах лишения свободы. Особое внимание обращалось на то, как требования Кодекса реализуются исправительно-трудовыми учреждениями, финансирование которых осуществлялось за счет средств местных бюджетов. Кроме того, представители рабоче-крестьянских инспекций осуществляли постоянный контроль за положением в местах лишения свободы, председательствуя в распределительных комиссиях.
Переход к НЭПу и сопровождавшее его некоторая демократизация общественной жизни позволили расширить участие общественности в системе контроля за деятельностью мест лишения свободы. В 1920-е гг. помимо распределительных и наблюдательных комиссий представители различных общественных организаций и трудовых коллективов входили в состав Комитетов Помощи содержащимся в местах заключения и освобожденным из них. В соответствии со ст. 228 ИТК РСФСР организация этой деятельности осуществлялась Главным управлением местами заключения РСФСР и его местными органами на основе широкого участия в ней советских, профессиональных и партийных органов. Вместе с тем надо отметить тот факт, что вопросами контроля в местах лишения свободы члены комитетов занимались минимально, ограничиваясь оказанием материальной помощи неимущим заключенным.
На состоявшемся в 1929 г. Всероссийском съезде деятелей советской юстиции было решено реорганизовать наблюдательные комиссии в самостоятельную форму участия общественности в деятельности ИТУ с передачей им функций распределительных комиссий, а последние упразднить. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «Об упразднении распределительных комиссий при инспекциях мест заключения» в организацию и полномочия комиссий были внесены изменения, способствовавшие значительному повышению роли общественности. Общее руководство работой наблюдательных комиссий в то время осуществляли одновременно НКЮ и НКВД РСФСР, а к ведению местных Советов было отнесено утверждение состава комиссии и предусмотрена их периодическая отчетность.
Кроме общественных структур, созданных и функционирующих при органах управления исправительно-трудовыми учреждениями, отдельное место в системе контроля занимали независимые организации. Так, с осени 1922 г. в Москве активно действовала одна из первых отечественных правозащитных организаций Политический красный крест (разновидности названия: «Помощь политическим заключенным», «Помполит», «Политпомощь»), возглавляемая Е.П. Пешковой. Члены этой организации оказывали помощь не только осужденным членам ликвидированных политических партий, но и всем другим категориям репрессированных. Правозаступники (как в то время, до появления слова «правозащитник», они сами себя называли) вели прием родственников, посещали места заключения, оказывали заключенным помощь продуктами питания, одеждой, обувью. Кроме того, работали отделения Помполита в Петрограде (Ленинграде) и Харькове.
Вместе с тем восприятие НЭПа как временной меры на пути к социалистической перспективе отвергало коренные изменения в политической системе страны. В условиях отсутствия многопартийности происходит превращение коммунистической партии из общественного объединения в государственно-бюрократическую структуру, доминирующую во всех сферах государственной, хозяйственной и общественной жизни. Выступая на XII съезде РКП (б) И.В. Сталин отмечал, что партийный контроль должен охватить «все без исключения отрасли управления», поскольку партия при его помощи «держит в руках ... хозяйственный аппарат и осуществляет свое руководство». В пенитенциарной практике партийный контроль осуществлялся путем направления на руководящие посты в органы и учреждения исправительно-трудовой системы членов партии, создания в аппаратах управления местами лишения свободы партийных организаций, а в более поздний период, в конце 1930-х гг., политорганов. Кроме того, по предложению В.И. Ленина осенью 1923 г. Народный комиссариат Рабоче крестьянской инспекции был объединен с Центральной контрольной комиссией ВКП (б) и создан единый орган партийно-государственного контроля ЦККРКИ. Все время существования данной структуры (до 1934 г.) партийные директивы определяли задачи и направления контроля26. Именно органы ЦККРКИ осуществляли, на основании решений XVI партийной конференции ВКП (б), чистку государственного аппарата, исходя в первую очередь не из полезности специалистов, а из классной принадлежности. В результате чего из исправительно-трудовой системы было уволено большое количество профессионалов пенитенциарного дела.
Гегемония одной партии, одного ее лидера дали толчок становлению тоталитарного государства. Главным образом для изоляции врагов тоталитарной власти постановлением ЦИК и СНК СССР вводится лишение свободы в исправительно-трудовых лагерях (ИТЛ) в отдаленных местностях на срок от трех до десяти лет. При этом лишение свободы сроком до трех лет по-прежнему отбывалось в общих местах заключения исправительно трудовых колониях. ИТЛ находились в ведении Объединенного Государственного Политического Управления (ОГПУ), а остальные исправительно-трудовые учреждения оставались в системе НКВД до декабря 1930 г., когда в связи с упразднением НКВД союзных и автономных республик они были переданы в Наркоматы юстиции союзных и автономных республик. Соответственно указанные государственные структуры осуществляли ведомственный контроль за местами лишения свободы.
Репрессии начала 1930х гг. потребовали создания единой и закрытой системы мест заключения. Постановлением ЦИК и СНК СССР был образован общесоюзный НКВД с включением в его состав ОГПУ. Для руководства исправительно-трудовыми лагерями в составе НКВД было образовано Главное управление исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений. Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР в ведение НКВД и его местных органов были переданы из Наркомюстов союзных республик все общие места заключения. Тем самым был создан единый орган управления и контроля за местами лишения свободы в лице Главного управления исправительно-трудовых лагерей, трудовых поселений и мест заключения (ГУЛАГ) НКВД СССР.
Двойственность карательной политики по отношению к различным категориям заключенных нашло отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих исполнение лишения свободы в исправительно-трудовых лагерях и колониях, а также контроль за их деятельностью. Постановлением СНК СССР было утверждено Положение об исправительно-трудовых лагерях, которое ставило перед ними задачу охраны общества от особо опасных правонарушителей путем их изоляции (ст. 1). Сам факт принятия этого подзаконного акта говорит о том, что на заключенных в лагерях не распространялось действующее исправительно-трудовое и иное законодательство. Контроль за их содержанием возлагался на руководство ОГПУ (затем НКВД) и аппарат ГУЛАГа. Прокурорский надзор ограничивался лишь рамками Положения и осуществлялся прокуратурой той союзной республики, на территории которой располагались лагеря (ст. 52).
В связи с тем, что большая часть заключенных была направлена в ИТЛ внесудебными органами, которые также решали вопросы о сокращении срока наказания и о досрочном освобождении, суды правом контроля за лагерями не обладали. ИТЛ были выведены и из сферы общественно-государственного контроля наблюдательные комиссии в них не создавались. Само общество, охранять которое от наиболее опасных элементов были призваны эти места заключения, от контроля было практически отстранено. Справедливости ради необходимо сказать о том, что в 1930-е гг. власть усиленно создавала иллюзию о хорошем содержании заключенных и их ударном труде в исправительно-трудовых лагерях. Для этого активно использовалась центральные и региональные периодические издания, снимались кинофильмы, создавались радиопередачи, привлекались представители творческих союзов. Так, в июне 1929 г. Соловецкий лагерь особого назначения посетил М. Горький, в августе 1933 г. большая группа советских писателей (120 человек) совершила путешествие по Беломорско-Балтийскому каналу, по результатам поездки была издана книга, воспевающая труд заключенных.
Контроль за деятельностью администрации исправительно-трудовых колоний до лета 1933 г. осуществлялся на основе ИТК РСФСР 1924 г. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР в действие был введен новый Исправительно-трудовой кодекс РСФСР. Этот закон регламентировал исполнение лишения свободы только на срок до трех лет и устанавливал основные виды и формы контроля за этим процессом. В нормах главы 13 ИТК определялся порядок посещения мест лишения свободы. По сравнению с ИТК РСФСР 1924 г. был сужен круг лиц, наделенных правом беспрепятственного посещения исправительно-трудовых учреждений (представители РКИ, инспектора труда).
Раздел !V Кодекса был посвящен деятельности наблюдательных комиссий. В статье 110 указывалось, что наблюдательные комиссии строят свою работу на основе максимального участия широких масс трудящихся в деятельности исправительно-трудовых учреждений. Состав комиссий за счет представителей общественности был расширен до шестидесяти человек. Исполкомы местных Советов стали утверждать составы наблюдательных комиссий контролировать их работу. Функции наблюдательных комиссий были значительно расширены. С точки зрения контрольной деятельности интерес представляют полномочия, предоставленные наблюдательным комиссиям в ст. 117 ИТК. Согласно этой статьи наблюдательные комиссии должны были сообщать в соответствующие органы об искривлениях уголовной политики в работе исправительно-трудового учреждения и о неправильных действиях администрации ИТУ. К сожалению, практическая реализация данных законодательных положений не была налажена, т.к. осенью 1934 г. в связи с созданием единого НКВД СССР места лишения свободы были выведены из-под контроля местных Советов, что вскоре повлекло повсеместное прекращение работы наблюдательных комиссий.
Процесс сокращения субъектов контроля в пенитенциарной сфере, начатый в начале 1930-х гг. в последующие годы привел к сосредоточению контрольных функций в рамках практически одного ведомства ГУЛАГ а при формальном сохранении прокурорского надзора. Отсутствие должного контроля за деятельностью администрации лагерей и колоний в 1930-1940 гг. создавало почву для многочисленных злоупотреблений со стороны административно-технических работников из числа вольнонаемных и заключенных: подделку документов на незаконное получение продуктов, самовольные обыски и изъятие денег, скупка вещей у заключенных и присвоения ценностей умерших, укрывательство отказывающихся от работы, склонение к сожительству женщин и т.д.
Имели место факты превышения властных полномочий со стороны администрации:
- незаконное предоставление отпусков в различные места СССР;
- применение льготных зачетов рабочих дней к лицам, их не заслужившим;
- использование рабочей силы не по назначению;
- издевательство над заключенными с применением физической силы и т.д.
- проверки законности и условий содержания заключенных;
- надзора за осуществлением социалистической законности при проведении лагерного режима и при освобождении заключенных;
- проверки своевременного исполнения постановлений Правительства.
Управление лагеря, УИТЛКОИТК было обязано предоставлять прокурору и его аппарату служебное помещение для работы, транспортные средства, а в случае необходимости и жилые помещения для размещения сотрудников и их семей. Подобная зависимость прокурорских работников от лагерного начальства, несомненно, снижала эффективность их надзорной деятельности. Кроме того, по признанию официальных лиц, отделы прокуратуры по надзору за ИТУ «представляли собой самый отсталый и заброшенный участок прокуратуры... куда назначались самые слабые и безнадежные прокурорские работники».
Определенную роль в контроле за деятельностью ИТУ во второй половине 1940-х гг. играли лагерные суды, организованные в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета в ИТЛ, УИТЛиК ОИТК МВД УМВД. На них возлагалось рассмотрение дел о преступлениях, совершенных в ИТЛ и колониях вольнонаемными сотрудниками, лицами рядового состава военизированной охраны и заключенными, а также дела о досрочном освобождении заключенных, заболевших неизлечимым недугом или полностью потерявших трудоспособность (ст. 457-462 УПК РСФСР). Также лагерные суды рассматривали дела, требующие уточнения сроков отдельных приговоров в связи с объединением их по совокупности (ст. 49 УК РСФСР). Управления ИТЛ, УИТЛ, ОИТК МВД УМВД в соответствии с распоряжением СНК СССР № 421 были обязаны создавать условия для работы аппарата и заседаний лагерных судов, обеспечить руководящих работников лагерного суда квартирами, коммунально-бытовым и медицинским обслуживанием наравне с другими вольнонаемными сотрудниками лагерного сектора. Руководство и контроль за работой лагерных судов осуществлялся Управлением по делам лагерных судов Министерства юстиции СССР.
Таким образом, с начала 1930-х гг. происходит постепенное уменьшение количества государственных органов и общественных структур, наделенных правом контроля в пенитенциарной сфере. В 30-50-е гг. XX века в российском обществе возникает парадоксальная ситуация: при тотальном контроле государства за гражданами на свободе, в местах изоляции такой контроль минимален. Фактический контроль за деятельностью исправительно-трудовых учреждений был сконцентрирован в системе ГУЛАГа, в котором были даже свои лагерные прокуроры и суды.
С марта 1953 г. с отходом от тоталитаризма начинается восстановление демократических начал и гуманизации пенитенциарной сферы. Важным звеном этого процесса выступала обновленная система контроля. Уже в апреле-мае 1954 г. была проведена комплексная проверка39 состояния дел во всех исправительно-трудовых учреждениях на предмет обоснованности обвинения и правильности квалификации состава преступления каждого заключенного. В ходе проверки многие приговоры были отменены, а заключенные освобождены из мест лишения свободы и реабилитированы.
По результатам работы комиссий был подготовлен доклад руководству партии и правительства. ЦК КПСС приняло постановление «О мерах улучшения работы исправительно-трудовых лагерей и колоний МВД», Правительство СССР в тот же день утвердило новое положение об исправительно-трудовых лагерях и колониях , введенное в действие приказом МВД СССР № 00610. Положением не только конкретизировалась система ведомственного контроля, но и возлагалась на органы прокуратуры «ответственность за соблюдение советской законности в исправительно-трудовых лагерях и колониях». Для этого работникам прокуратуры предписывалось систематически посещать лагеря и колонии, непосредственно знакомиться с работой лагерной администрации, проводить личные опросы заключенных, а также принимать соответствующие меры в отношении лиц, виновных в нарушении советских законов (ст. 60).
Деятельность прокурорских работников по надзору в области исполнения уголовных наказаний получила новое развитие в 1955 г., когда Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР, где глава 5 была полностью посвящена надзору за соблюдением законности в местах лишения свободы.
В состав комиссий входили прокуроры республики, края, области (в качестве председателей), министры внутренних дел союзных и автономных республик (начальники УВД краев и областей), министры юстиции (начальники управлений Министерства юстиции краев и областей), начальники лагерей, сотрудники управлений местами заключения, органов прокуратуры. По согласованию с соответствующими партийными и советскими органами в состав комиссий включались представители ЦК компартий союзных республик, краевых и областных комитетов партии.
В нем содержалось принципиальное решение, ликвидировавшее систему ГУЛАГа, о реорганизации исправительно-трудовых лагерей в исправительно-трудовые колонии. Постановление включало важнейшие установки по воссозданию административного и общественного контроля за органами внутренних дел и исправительно-трудовыми учреждениями. Для устранения недостатков в деятельности МВД было решено восстановить подчинение территориальных органов внутренних дел местным Советам депутатов трудящихся и их исполнительным комитетам. Начальники областных и краевых управлений внутренних дел стали подотчетны не только вышестоящему органу внутренних дел, но и территориальным советским органам. В свою очередь советским и партийным органам предписывалось усилить контроль за деятельностью учреждений внутренних дел, «оказывать им всемерную помощь в обеспечении общественного порядка и в улучшении работы исправительно-трудовых колоний». Такая организация административного контроля за деятельностью ИТУ сохранялась до ликвидации советских власти.
В целях усиления общественного контроля за деятельностью исправительно-трудовых учреждений было признано необходимым создать при исполнительных комитетах местных Советов депутатов трудящихся наблюдательные комиссии из представителей советских, профсоюзных и комсомольских организаций. Положение о них было утверждено постановлением Совета Министров РСФСР. Диапазон деятельности наблюдательных комиссий был достаточно широк. В сфере контроля перед ними стояла главная задача осуществление постоянного контроля за соблюдением социалистической законности в деятельности исправительно-трудовых учреждений.
Комиссии состояли из представителей советских, профсоюзных и комсомольских организаций, органов здравоохранения, просвещения, культуры и др. Они работали под председательством членов исполнительных комитетов районных или городских Советов депутатов трудящихся весь срок полномочий Советов. Члены наблюдательных комиссий имели право: посещать в любое время и проверять работу исправительно-трудовых учреждений, находящихся на территории их деятельности; проводить прием заключенных, знакомиться с их личными делами, требовать от администрации исправительно-трудовых учреждений объяснения, представления справок и других документов, необходимых для работы наблюдательных комиссий; вносить на обсуждение исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся вопросы, связанные с выполнением Положения об исправительно-трудовых учреждениях. Наблюдательные комиссии через администрацию исправительно-трудовых учреждений принимали на месте меры к устранению выявленных недостатков, в том числе и по жалобам и заявлениям заключенных. Предложения комиссий по этим вопросам подлежали исполнению администрацией исправительно-трудовых учреждений. Восстановление деятельности этих комиссий было важным шагом к укреплению законности при исполнении уголовных наказаний и обращении с заключенными.
В этот период руководство страны принимает меры по возрождению системы государственного контроля. В 1957 г. Министерство государственного контроля СССР вновь было преобразовано в Комиссию советского контроля при СНК СССР, причем проверки деятельности предприятий, организаций и учреждений должны были производиться «в тесной связи с советскими, партийными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, с привлечением широких масс рабочих, колхозников и служащих».
В стране вновь была восстановлена структура партийно-государственного контроля, образован Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР, соответствующие органы в союзных республиках, а также на местах. В целях улучшения контрольной деятельности и вовлечения в нее широкого круга населения Указом Президиума Верховного Совета СССР был принят Закон «Об органах народного контроля СССР». Этим Законом органы партийно государственного контроля были преобразованы в органы народного контроля. Необходимо отметить, что постановления органов народного контроля имели силу юридических актов, исполнение которых в необходимых случаях могло быть обеспечено с помощью государственного принуждения, что придавало мерам достаточную эффективность. Руководители комитетов народного контроля избирались соответствующими Советами и утверждались партийными органами, члены групп и постов народного контроля на предприятиях, в учреждениях и организациях избирались трудовыми коллективами. Тем самым органы народного контроля представляли собой разновидность государственно общественного контроля. Группы и посты народного контроля стали функционировать и в исправительно-трудовой системе. Особенностью их деятельности было то, что они не могли вмешиваться в оперативно-служебную деятельность сотрудников исправительно-трудовых учреждений. Однако, используя различные формы осуществления контроля рейды, смотры, проверки они способствовали устранению недостатков и нарушений, помогали совершенствовать деятельность ИТУ в течение оставшегося советского периода.
Конец 1950х начало 1960х гг. в историю Советского государства вошел как период «оттепели», когда были предприняты серьезные шаги по демократизации общественно-политической жизни страны, избавлению от последствий культа личности Сталина. В это время в средствах массовой информации появляется множество материалов, направленных на изобличение карательной политики эпохи тоталитаризма, отражающих действительное положение заключенных в исправительно-трудовых лагерях. Газеты и журналы публикуют воспоминания бывших заключенных. Наиболее значимыми, всколыхнувшими общественное мнение являются рассказы А.И. Солженицына, В. Шаламова, мемуары Д. Витковского, Е. Гинзбург и др. К сожалению, очень быстро подобные произведения официально признаются социально вредными и запрещаются к печати, но продолжают свое существование в так называемом «самиздате», а их авторы подвергаются гонениям со стороны власти. С середины 1960-х гг. до «перестройки» второй половины 1980-х гг. средства массовой информации фактически были отстранены от участия в контроле за состоянием дел в исправительно-трудовой системе.
Со второй половины 1960-х гг. происходит постепенный отход от демократических начал в организации контроля за местами лишения свободы. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР было утверждено новое Положение о наблюдательных комиссиях43. Согласно которому эти комиссии стали образовываться не только при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, но и при исполкомах окружных, областных, краевых Советов народных депутатов и при Советах Министров автономных республик (ст. 1). Основные принципы организации и задачи наблюдательных комиссий, по сравнению с Положением не претерпели значительных изменений. Но реализации задач на практике были затруднены ввиду сокращения отдельных полномочий комиссии. Главное, члены комиссии лишались права беспрепятственно посещать исправительно-трудовые учреждения. На наш взгляд, указанное право ограничение ставило проведение в жизнь общественного контроля со стороны наблюдательных комиссий в зависимость от отношения к ним администрации учреждения. Кроме того, статья 110 НТК РСФСР ориентировало наблюдательные комиссии в первую очередь на участие «в исправлении и перевоспитании осужденных», а уже затем на осуществление общественного контроля. Эти коллизии предопределили постепенное нивелирование контрольных функций комиссий, порождали формализм и бюрократизм в их работе, что, в конечном счете, привело к утрате этой формы общественного контроля к началу 1990-х гг.
Таким образом, свертывание в стране демократических свобод, усиление административно командных начал в общественной жизни, наступившие после «хрущевской оттепели», повлекли снижение роли общественного контроля в пенитенциарной сфере. Как следствие, исправительно-трудовая система вновь становится закрытым социальным институтом. Реально здесь осуществляли контроль МВД, Главное управление исправительно-трудовых учреждений (ГУИТУ) и их территориальные органы, а также созданное в 1968 г. Главное управление лесных исправительных учреждений (ГУЛИТУ) и подчиненные ему управления лесных ИТУ. Во избежание ошибок прошлого был усилен прокурорский надзор за исполнением лишения свободы. Статья 11 ИТК РСФСР устанавливала, что надзор за точным соблюдением законов при исполнении приговоров осуществлялся Генеральным Прокурором СССР, Прокурором РСФСР и подчиненными им прокурорами. При этом прокурор был обязан своевременно принимать меры к предупреждению и устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, и привлекать виновных к ответственности. Администрация исправительно-трудовых учреждений были обязаны выполнять постановления и предложения прокурора относительно соблюдения правил отбывания наказания, установленных исправительно-трудовым законодательством Союза ССР и РСФСР. Кроме того, вводилась практика согласования ведомственных нормативных актов с Генеральной прокуратурой СССР. В таком порядке были приняты в 1972 г. Правила внутреннего распорядка исправительно-трудовых учреждений МВД СССР.
Прокуроры осуществляли свою деятельность в соответствии с Положением о прокурорском надзоре в СССР. В 1979 г. механизм надзора в пенитенциарной сфере обрел законодательное оформление. Глава 4 Закона СССР «О прокуратуре СССР» определяла задачи и полномочия прокуроров при надзоре за соблюдением законов при исполнении наказаний в виде лишения свободы.
Осуществляя надзор за соблюдением законов в местах лишения прокурор в пределах своей компетенции имел право:
1) в целях проверки соблюдения законов посещать систематически и в любое время места лишения свободы;
2) знакомиться с документами, на основании которых лица отбывают наказание в виде лишения свободы;
3) немедленно освобождать лицо, которое незаконно содержится в местах лишения свободы;
4) производить опрос осужденных;
5) проверять соответствие приказов, распоряжений и постановлений администрации учреждений законам, регулирующим порядок и условия исполнения наказаний; приостанавливать исполнение таких актов и опротестовывать их в случае противоречия закону (ст. 43).
Кроме этого, согласно ст. 45 прокурор следил за исполнением требований закона о праве осужденных к лишению свободы обращаться с жалобами и заявлениями в государственные органы, общественные организации и к должностным лицам и об обязанности администрации направлять жалобы и заявления по принадлежности в установленном законом порядке. Поступившую жалобу или заявление прокурор был обязан рассмотреть в установленный законом срок, принять необходимые меры и сообщить о своем решении заявителю.
Сложившаяся в 1960-1970-е гг. система контроля в пенитенциарной сфере просуществовала практически без изменений до середины 80-х гг. прошлого столетия. Широко развернувшийся в это время процесс демократизации советского общества непосредственно затронул и сферу исполнения уголовных наказаний. Демократизация открыла новые возможности для привлечения общественности к работе по контролю за исправительно-трудовыми учреждениями, расширение гласности усилили внимание многих общественных институтов, средств массовой информации, деятелей науки и культуры к системе исполнения уголовных наказаний. Как справедливо подчеркивает С.М. Петров, исправительно-трудовой комплекс, который прямо отождествлялся со сталинским ГУЛАГом, оказался одним из эпицентров повышенного внимания радикально настроенной демократической общественности46. Если до середины 80х гг. XX в. публикации о деятельности органов, исполняющих наказания, были под негласным запретом, то начиная с 1987 г., освещение этих проблем стало обычным явлением. Так, по данным ГУИД МВД СССР, по проблематике лишения свободы в 1988 г. центральными, республиканскими и местными газетами и журналами было опубликовано 150 статей, очерков и репортажей, в 1989 г. 178. Эта же проблематика затрагивалась в 1989 г. в 18 радио и телевизионных передачах. Руководство ГУИД признавало: «Сейчас в печати регулярно появляются материалы по вопросам исправления и перевоспитания правонарушителей, в которых нередко в резкой форме критикуется работа исправительно-трудовых учреждений, призванных решать эту важную социальную задачу. И надо сказать, что эта критика в своей основе справедлива».
Освещение в средствах массовой информации главным образом либо негативных явлений в деятельности учреждений, исполняющих наказания, либо субъективных восприятий самих осужденных и лиц, отбывших уголовные наказания, сопровождалось обширной информацией о состоянии пенитенциарных учреждений и условиях содержания заключенных в странах Запада. Такое сравнение было не в пользу отечественной исправительной системы, что еще более усиливало внимание общества к положению осужденных.
В эти годы активно формируется новая разновидность общественного контроля за деятельностью исправительно-трудовых учреждений со стороны правозащитных организаций (Международная Хельсинская группа, общество «Мемориал», «Тюрьма и воля», Общество защиты прав осужденных хозяйственников и др.). Многие из которых создавались в первую очередь из числа представителей демократической общественности, лиц, пострадавших от власти в годы массовых репрессий и в период «застоя», бывших осужденных. Главными целями организаций ставились улучшение условий содержания осужденных к лишению свободы, соблюдение их прав, свобод и законных интересов и др. Основными формами работы правозащитников являлись переписка с осужденными, направление полученной информации в средства массовой информации, официальные органы, в том числе и в Комиссию по правам человека Верховного Совета РСФСР, консультирование осужденных и их родственников, участие в массовых акциях против нарушения прав осужденных, издание правозащитной литературы, посещение исправительно-трудовых учреждений и т.д.
Таким образом, формирование и развитие контроля за персоналом пенитенциарной системой в рассматриваемый период обусловлено самой сущностью советского государства и прежде всего политическим режимом. Тоталитарный и пришедший ему на смену авторитарный режим определяли главенство государственного контроля в пенитенциарной сфере, общественный контроль развивался только в тех формах и пределах, которые были определены государством. Каждому этапу соответствовала определенная система контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений, которая отвечала конкретному уровню развития общества и государства, сложившимся в них взглядам на уголовное наказание в виде лишения свободы и реализации этих воззрений в карательной политике. Вместе с тем, как правило, сохранялась преемственность в осуществлении контрольной деятельности, когда на очередном этапе происходило совершенствование уже зарекомендовавших себя на практике контрольных механизмов, а новые виды контроля в большинстве случаев лишь дополняли их.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
