Специфика законодательных актов, регулирующих ОРД, предполагает объединение в их рамках как процессуальных, так и материальных норм. Это вполне закономерно, так как только в Законе, непосредственно регламентирующем ОРД, можно определить ее сущность, правовые основы, принципы, гарантии соблюдения прав и свобод личности, правовое положение граждан, содействующих, в том числе на конфиденциальной основе, правоохранительным органам и спецслужбам, а также виды, основания, условия проведения оперативно розыскных мероприятий, структуру оперативно-розыскного процесса и т. п.
Вместе с тем проблематичным является вопрос о том, необходимы ли в оперативно-розыскном законе статьи, посвященные обязанностям и правам органов, осуществляющих ОРД. Этот вопрос вызывает сомнение по той причине, что все законодательные акты, регламентирующие ОРД в странах СНГ и Балтии, являются многосубъектными. Отсюда следует вывод о том, что компетенцию каждого правоохранительного органа или спецслужбы определяет автономный правовой акт. Тем не менее нельзя категорически отрицать и возможность изложения в некотором обобщенном виде полномочий органов, осуществляющих ОРД именно в этой сфере. Потребность в статье закона, посвященной полномочиям оперативных подразделений, может быть обусловлена и особенностями той законодательной модели, которую имеет оперативно-розыскной закон.
Если мы обратимся к текстам законодательных актов, регламентирующих ОРД в странах СНГ и Балтии, то увидим, что, во-первых, статья, посвященная полномочиям оперативных подразделений, — неотъемлемый элемент конституции оперативно-розыскного закона. Во-вторых, подобного рода статья не несет на себе реальную нагрузку законодательного регулирования ОРД. Первая ситуация имеет место в анализируемых законодательных актах Украины и Литвы. Действительно, здесь соответствующие статьи — ключевое звено работы. Дело в том, что в этих законодательных актах отсутствуют нормы, посвященные каталогу (перечню) оперативно-розыскных мероприятий. Поэтому через фиксацию прав органа, осуществляющего ОРД, обеспечивается и легитимность оперативно-розыскных процедур, предназначенных для поиска и фиксации информации в сфере и инфраструктуре преступности. Иначе говоря, эти нормы имеют материально-процессуальный характер, и при их отсутствии в законе он теряет свой смысл. Характерным примером в этом плане является Закон Литвы об оперативной деятельности. Здесь законодатель в ч. 1 ст. 6, определяющей права субъектов оперативной деятельности, предусмотрел в указанной выше форме только пять оперативно-розыскных мероприятий: тайный осмотр помещения, контроль почтовых связей с объектами оперативной деятельности, изъятие материалов, документов, сырья и образцов продукции и других объектов для исследования без сообщений об их изъятии.
Вместе с тем разрешение задач, предусмотренных законодательством Литвы для государственных институций, обеспечивающих правопорядок в обществе и государственную безопасность, при помощи только этого инструментария невозможно. Поэтому законодатель в Литве в п. 7 Постановления Верховного Совета Литовской Республики «О введении в действие Закона Литовской Республики Об оперативной деятельности ввел такую категорию, как метод оперативной деятельности. В этом качестве он определил: разведывательный опрос, личную и тайную слежку, оперативную проверку, оперативный осмотр, агентурный метод. Кроме того, в п. 4 этого же Постановления обозначены и средства оперативной деятельности — специальная техника и оперативный учет.
Что же касается Закона Украины об ОРД, то здесь наблюдается последовательность при разрешении вопроса о придании легитимности оперативно-розыскным мероприятиям за счет фиксации их в статье, посвященной полномочиям оперативных подразделений. Примечательно, что этот вариант позволил законодателю на Украине детализировать свою позицию относительно отдельных оперативно-розыскных мероприятий. В соответствующей статье Закона Украины об ОРД законодатель не ограничился лишь перечислением в лаконичной форме терминов, обозначающих оперативно-розыскные меры, как это имеет место в оперативно-розыскных законах иных стран СНГ и Литвы. Дело в том, что законодатель пояснил определенные аспекты применения оперативно-розыскных мер. Например, предоставляя право оперативным подразделениям опрашивать лиц, законодатель указал, что они вправе использовать и добровольную помощь граждан. В свою очередь, предоставляя возможность операппаратам применять проникновение в преступную группу, законодатель гарантировал негласным работникам оперативных подразделений либо сотрудничающим с ними лицам сохранение в тайне достоверности данных, касающихся их личности, а также правовую защиту в случаях, если они действовали в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости.
Ст. 8 Закона Украины об ОРД помимо закрепления каталога оперативно-розыскных мероприятий фиксирует еще ряд полномочий оперативных подразделений как оперативно-розыскного, так и административно-правового характера.
В отличие от Закона Украины об ОРД, Закона Литвы об оперативной деятельности оперативно-розыскные законы иных стран СНГ и Латвии содержат нормы, посвященные как каталогу оперативно-розыскных мероприятий, так и полномочиям органов, осуществляющих ОРД. Анализируя их содержание, можно увидеть, что ряд указанных законодательных актов в статье, посвященной правам оперативных подразделений, как правило, воспроизводят положения, касающиеся каталога оперативно-розыскных мероприятий, а также иные нормы, которые в статьях, предшествующих разделам об органах, осуществляющих ОРД, уже были зафиксированы.
Федеральный закон об ОРД, Закон Республики Беларусь об ОРД, Закон Республики Казахстан об ОРД, Закон Республики Молдова об ОРД, Закон Литвы об оперативной деятельности прежде всего подтверждают ранее зафиксированную в этих законодательных актах возможность оперативных подразделений проводить оперативно-розыскные мероприятия. Правда, в Федеральном законе об ОРД есть оговорка, касающаяся особенностей их осуществления. Однако уместной ее признать нельзя. Во-первых, она касается не всех оперативно-розыскных мероприятий, а лишь отдельных из них, так как нельзя, например, при отождествлении личности прерывать предоставление услуг связи, а при исследовании предметов и документов проводить их изъятие. Во-вторых, эта оговорка адресована по своей сути не всем органам, осуществляющим ОРД, а лишь ФСБ, в компетенцию которой входит разрешение задач, указанных в данной оговорке. По нашему мнению, если в законе есть статья, посвященная каталогу оперативно-розыскных мероприятий, то именно она должна предусматривать соответствующие особенности их проведения. Если же речь идет об условиях осуществления отдельных из них, то в Федеральном законе об ОРД тоже есть для этого подходящее место — ст. 8 указанного Федерального закона.
Анализируемые законодательные акты в статьях, посвященных правам оперативных подразделений, единодушно воспроизводят и положение о возможности опоры на конфиденциальное содействие граждан. Однако стоит заметить, что этому оперативно-розыскному институту посвящен целый комплекс правовых норм данных оперативно-розыскных законов.
Практически все рассматриваемые оперативно-розыскные законы (исключая Федеральный закон об ОРД) в статьях, посвященных полномочиям оперативных подразделений, воспроизводят и ранее зафиксированную в них возможность этих служб создавать и применять автоматизированные информационные системы.
В анализируемых статьях есть и положения, которые свойственны только данным нормам. Речь идет, во-первых, о создании юридических лиц в интересах решения задач ОРД. Во-вторых, о правилах конспирации при осуществлении ОРД.
Что же касается первой из вышеназванных категорий, то она представляет собой комплексное оперативно-розыскное мероприятие — секретную операцию и поэтому подлежит включению в каталог оперативно-розыскных мероприятий. В этой же статье должна быть и норма, касающаяся правил конспирации при осуществлении ОРД. Следует отметить, что законодатель в новой редакции ст. 6 Федерального закона об ОРД необоснованно, как мы полагаем, исключил положение о том, что оперативно-розыскные мероприятия должны проводиться в соответствии с правилами конспирации. Это отражает субъективный подход законодателя к законодательному регулированию ОРД. Если же следовать объективной обрисовке каталога оперативно-розыскных мероприятий, то конспиративные приемы при их осуществлении должны быть зафиксированы в указанной ст. 6 Федерального закона об ОРД и аналогичных статьях оперативно-розыскных законов стран СНГ.
Законодатель практически во всех оперативно-розыскных законах (исключая Литву) единодушен и в предоставлении оперативным подразделениям возможности использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий различного рода помещений, транспортных средств, иного имущества физических и юридических лиц. Однако, как следует из содержания этого положения, оно касается оперативно-розыскных мероприятий и представляет собой условия их проведения. Поэтому более уместно его расположение и в соответствующей статье оперативно-розыскного закона (например, ст. 8 Федерального закона об ОРД).
Вероятно, понимая то обстоятельство, что статья, посвященная правам органов, осуществляющих ОРД, воспроизводит иные нормы этого же оперативно-розыскного закона, законодатель, например, в Республике Казахстан, Латвии предусмотрел в ней ряд положений, определяющих не только оперативно-розыскные, но и административно-правовые полномочия органов, осуществляющих ОРД.
Все вышеперечисленное дает основание отметить, что в тех случаях, когда оперативно-розыскной закон имеет статью о полномочиях органов, осуществляющих ОРД, ее содержание должно опираться на определенную концепцию.
В качестве ее элементов можно назвать следующие положения:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
а) статья о правах оперативных подразделений должна предусматривать полномочия по проведению оперативно-розыскных мероприятий, если оперативно-розыскной закон не имеет статьи, посвященной каталогу оперативно-розыскных мероприятий;
б) анализируемая норма должна предусматривать и процессуальные полномочия сотрудников оперативных подразделений;
в) статья о правах оперативных подразделений должна содержать указания и на возможность применения их сотрудниками гласных мер по сбору сведений, необходимых для решения задач ОРД;
г) рассматриваемая статья должна предусматривать и полномочия оперативных подразделений по реализации собранных ими оперативно-розыскных данных;
д) статья о правах оперативных подразделений может предусматривать иные их полномочия, которые законодатель сочтет целесообразным обозначить в их перечне. Аргументы в пользу того, что статья о полномочиях оперативных подразделений должна содержать указание на возможность проведения ими оперативно-розыскных мероприятий, приведены выше. Здесь же только отметим, что подобным образом предполагалось закрепить компетенцию оперативных аппаратов органов внутренних дел и проекта Закона СССР «Об ОРД органов внутренних дел». Учитывая то обстоятельство, что в современных условиях стала проявляться тенденция к ограничению оперативно-розыскных возможностей правоохранительных органов и предоставлению права проводить отдельные оперативно-розыскные мероприятия только ФСБ РФ, актуальным является, например, фиксация круга оперативно-розыскных мероприятий, характерных для ОРД полиции и органов уголовно-исполнительной системы, в соответствующих законодательных актах, например в Законе «О полиции», в Законе об ОИН.
Согласно уголовно-процессуальному законодательству, органы, осуществляющие ОРД, являются одновременно и органами дознания. Однако законодатель не привнес ясность в вопрос о том, адекватно ли оперативное подразделение как организационно ограниченная управленческая единица, органу дознания и вправе ли сотрудник оперативного подразделения одновременно осуществлять и оперативно-розыскные мероприятия, и уголовно-процессуальные действия. Разрешение этого вопроса важно по той причине, что в ст. 72 проекта УПК РФ С. Е. Вицина и других авторов на сочетание этих действий предлагается наложить запрет.
Статья закона, касающаяся полномочий оперативных подразделений, должна содержать и ответ на вопрос о том, обладают ли их сотрудники правом пользоваться процессуальными полномочиями и в соответствии с иными кодексами, регламентирующими производство по делам о различных правонарушениях. В России это, например, КоАП РФ, Таможенный кодекс РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ.
Законодательные акты, регламентирующие ОРД в странах СНГ и Балтии, провозглашают отраслевым принципом ОРД сочетание гласных и негласных начал. Между тем Федеральный закон об ОРД, в отличие, например, от оперативно-розыскных законов Украины, Белоруссии, не содержит перечня полномочий сотрудников оперативных подразделений по применению гласных мер, обеспечивающих сбор информации, необходимой для решения задач ОРД. Речь идет об истребовании, сборе и изучении документов, характеризующих физических и юридических лиц, беспрепятственном посещении различных объектов, получении информации из автоматизированных и справочных систем и банков данных, создаваемых различными государственными органами и т. п.
В соответствующей статье закона было бы уместно» исходя из многосубъектности оперативно-розыскного закона, упомянуть о том, что сотрудники оперативных подразделений обладают и правами, предусмотренными законами, например России, определяющими нормативно-правовой статус правоохранительных органов и спецслужб, а также иными законодательными актами и правовыми документами, регламентирующими отдельные аспекты деятельности указанных государственных органов.
Статья о полномочиях оперативных подразделений должна предусматривать и меры, обеспечивающие использование результатов ОРД.
Так, в оперативно-розыскном законе Украины уместно зафиксировано, что оперативные подразделения вправе проводить операции по захвату вооруженных преступников, пресечению тяжких преступлений.
Кроме того, благоприятствуют реализации результатов ОРД и следующие полномочия оперативных подразделений по борьбе с организованной преступностью, зафиксированные в ст. 12 Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью:
- по материалам оперативно-розыскной деятельности и уголовных дел специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью имеют право подавать в суд заявления об отмене регистрации и прекращении деятельности субъектов предпринимательства, а также при наличии оснований, предусмотренных Законом, подавать в суд иски о признании недействительными соглашений в порядке, установленном законодательством Украины;
- по постановлению и с санкции соответствующего прокурора по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью, а в неотложных случаях — с последующим уведомлением прокурора в течение суток в случае угрозы уничтожения, сокрытия или утраты предметов или документов, которые могут быть использованы в раскрытии и расследовании преступной деятельности, на срок до 10 суток опечатывать архивы, кассы, помещения (за исключением жилых) или другие хранилища, брать их под охрану, накладывать арест на денежные средства и другие ценности физических и юридических лиц, изымать предметы и документы с составлением соответствующего акта. Копия акта вручается гражданину или представителю предприятия, учреждения, организации.
Обеспечивает использование результатов оперативно-розыскной деятельности и такая мера, как право на превентивное задержание, предусмотренная, в частности, оперативно розыскным законом Литвы.
Вышеперечисленные полномочия являются составными структурными элементами компетенции сотрудников оперативных подразделений. Только при наличии таких возможностей сотрудники правоохранительных органов и спецслужб могут успешно справляться с возложенными на них обязанностями и поставленными перед ними задачами.
Зафиксировав эти полномочия, законодатель может в дополнение к ним предусмотреть и иные положения. Например, воспроизвести в интересах усиления их правового значения уже имеющиеся в оперативно-розыскных законах нормы. Кроме того, не исключается фиксация положений, касающихся качественного состава оперативных аппаратов (наличие гласных и негласных штатных работников), возможности применения средств физического воздействия, специальных средств и огнестрельного оружия, привлечения сил и средств других органов, осуществляющих ОРД, в помощь оперативному подразделению для проведения отдельных мероприятий и т. п.
Если же модель анализируемой статьи оперативно-розыскного закона соответствовать данной концепции не будет, то сотрудники оперативных подразделений неизбежно окажутся перед выбором: или действовать в рамках предоставленной их законодателем компетенции, отказываясь от разрешения ряда возникающих перед ними задач, или же нарушать оперативно-розыскной закон в интересах борьбы с преступностью. Именно этим обстоятельством можно объяснить появление законодательных актов, иных документов, регламентирующих отдельные направления и аспекты ОРД. В России это, например, Федеральный закон о борьбе с организованной преступностью, на Украине — Закон Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью». Вместе с тем более приемлемый вариант — оптимальное определение компетенции оперативных подразделений органов, осуществляющих ОРД, в обобщенном виде в едином оперативно-розыскном законе. В свою очередь, это не исключает возможности издания, например, Федерального закона «Об оперативных подразделениях по борьбе с организованной преступностью, где с учетом современной оперативной обстановки можно было бы определить круг полномочий именно этой оперативной службы.
Понятие, виды и характерные черты оперативных подразделений
Оперативные подразделения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, — это организационно обособленные управленческие единицы, которым в правовых предписаниях оперативно-розыскного законодательства, а также в нормативных актах органов, осуществляющих ОРД, определены задачи, компетенция, объем полномочий по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий и иных правовых действий.
Оперативные подразделения отличают следующие признаки:
- создаются в составе правоохранительных органов (органы внутренних дел, налоговая полиция, таможенные органы) и органов государства, обеспечивающих его безопасность, — спецслужб (ФСБ, Государственная охрана, пограничная служба, внешняя разведка);
- выполняют задачи, предусмотренные оперативно-розыскным законодательством, адекватно своей компетенции;
- могут выполнять оперативно-розыскную функцию в полном объеме либо частично или работу оперативно-розыскного назначения вспомогательного характера;
- используют в своей деятельности методы, обусловленные разведывательным характером оперативно-розыскной деятельности;
- имеют в своем составе должностных лиц, правовой статус которых, во-первых, представляет собой симбиоз полномочий, предусмотренных и оперативно-розыскным законом, и законом, устанавливающим нормативно-правовой статус оперативно-розыскного ведомства, которому они принадлежат, и используемых одновременно при решении задач ОРД. Во-вторых, сотрудников, использующих только полномочия оперативно-розыскного характера и работающих в органе, осуществляющем ОРД на конспиративных началах;
- реализуют оперативно-розыскную функцию адекватно определенным направлениям, сочетая в их рамках гласные и негласные расследования;
- работают под руководством должностного лица, несущего персональную ответственность за деятельность оперативного подразделения, в частности за подбор и расстановку оперативных работников, качественное выполнение ими своих функциональных обязанностей;
- обеспечивают осуществление оперативно-розыскного процесса, координируя свою работу с иными отраслевыми оперативными службами и другими (не оперативными) подразделениями своего ведомства, а также с иными органами, осуществляющими ОРД.
Рассмотрим характерные черты оперативных подразделений более подробно.
Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона об ОРД, оперативные подразделения функционируют в составе следующих органов государства, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность: органов внутренних дел, федеральных органов безопасности, федеральных органов налоговой полиции, органов государственной охраны, органов пограничной службы, таможенных органов и службы внешней разведки.
Кроме указанных органов и их оперативных подразделений, согласно ч. 2 ст. 13 названного закона, оперативные подразделения органов внешней разведки Министерства обороны России и органов внешней разведки Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) вправе проводить оперативно-розыскные мероприятия в ограниченном объеме — только в целях обеспечения собственной безопасности и в случаях, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий органов, указанных в ч. 1 названной статьи. Следовательно, оперативные подразделения этих двух ведомств являются субъектами ОРД, но в ограниченной сфере деятельности.
Оперативная деятельность спецслужб осуществляется в соответствии со ст. 9 и 10 Федерального закона об органах ФСБ в РФ, ч. 4 ст. 30 Закона РФ «О государственной границе РФ», ст. 6 Федерального закона 0 внешней разведке», п. 2 ст. 4 Федерального закона «О государственной охране».
На основании ч. 3 ст. 13 Федерального Закона об ОРД руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, определяют в составе этих органов перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и основные направления работы по обеспечению деятельности операппаратов. Как правило, эти проблемы решаются путем издания нормативных актов, устанавливающих правовое положение и функциональные обязанности оперативных подразделений, их штаты, объемы решаемых задач, права и служебные обязанности руководителей и сотрудников подразделений и т. п.
Так, в соответствии с правовыми документами, издаваемыми министром внутренних дел РФ, оперативно-розыскные мероприятия в полном объеме, установленном Федеральным законом об ОРД, имеют право осуществлять оперативные подразделения уголовного розыска (Главк, управления, отделы, отделения); по борьбе с экономической преступностью; по борьбе с организованной преступностью; по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; по борьбе с преступными посягательствами на грузы ОВД на транспорте; оперативные подразделения уголовно-исполнительной системы; подразделения по собственной безопасности.
В свою очередь, в составе МВД России к числу оперативных подразделений, правомочных осуществлять ОРД в ограниченном объеме, исходя из задач борьбы с преступностью, относятся:
подразделения системы Национального центра бюро Интерпола в России (они вправе проводить ОРМ по запросам международных правоохранительных органов и правоохранительных органов иностранных государств; направлять запросы в международные правоохранительные органы и органы иностранных государств на проведение мероприятий по розыску граждан РФ, скрывающихся за рубежом от суда и следствия, без вести пропавших, а также по борьбе с преступностью; осуществлять постоянное взаимодействие с правоохранительными органами РФ и иностранных государств по исполнению указанных запросов; осуществлять оперативные проверки);
оперативные подразделения полиции общественной безопасности (местной полиции), компетенцией которых является организация раскрытия преступлений и розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, без вести пропавших (они вправе осуществлять оперативно-розыскные мероприятия, исключая «контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений», «прослушивание телефонных переговоров», «снятие информации с технических каналов связи», «оперативное внедрение», «контролируемую поставку»; вести дела предварительной оперативной проверки, оперативно-поисковые и розыскные дела; использовать конфиденциальное содействие граждан они вправе в минимальных объемах).
Ряд оперативных подразделений внутренних дел осуществляют вспомогательную функцию для способствования иным оперативным подразделениям в решении их полномасштабных задач ОРД.
Это подразделения:
- оперативно-поисковые (в их функции входит проведение отдельных оперативно-поисковых мероприятий);
- оперативно-технические (их функции по проведению ОРМ определены в области только оперативно-технических мероприятий);
- подразделения по радиоэлектронному обеспечению безопасности (они вправе проводить специальные оперативно-технические мероприятия).
Ряд служб органов внутренних дел создается для обеспечения проведения различных ОРМ за счет своей информационной, криминалистической, финансовой, материальной деятельности (финансово-экономические, материально-технические, экспертно-криминалистические, технические, информационные и иные службы).
Закономерным является то, что как основная, так и вспомогательные функции оперативно-розыскных органов находят свое структурное обеспечение в виде создания в их составе вышеуказанных управлений, отделов, отделений, групп.
Нормативные акты МВД России, посвященные оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений, определяют их, во-первых, как структурную часть органов внутренних дел, во-вторых, как подразделения, осуществляющие посредством гласного или негласного проведения оперативно-розыскных мероприятий свою деятельность в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Представляется целесообразным отметить, что в структуре спецслужб также формируется система оперативных подразделений, обеспечивающих решение возложенных на них задач. Например, если обратиться к ФСБ России, то здесь можно увидеть оперативные подразделения, осуществляющие оперативную деятельность ФСБ как в полном, так и ограниченном объеме. К числу первых относятся подразделения, осуществляющие различные модификации контрразведки.
Ко второй — подразделения оперативно-технических мероприятий и оперативно-поисковая служба.
Сотруднику оперативного подразделения требуются условия для осуществления своей деятельности.
Для этого необходимо:
- назначение на должность в конкретном операппарате, предоставление полномочий, адекватных задачам оперативно-розыскной деятельности;
- специализация по линии или профилю оперативно-розыскной работы, соответствующей его способностям (оперативная работа, аналитическая деятельность, оперативно-техническая разведка и др.).
Так, выпускник учебного заведения, например школы полиции, официально решением компетентного руководителя органа, осуществляющего ОРД, назначается на конкретную должность в соответствующее оперативное подразделение. Последнее представляет собой организационно обособленную управленческую единицу, которой в правовых предписаниях оперативно-розыскного закона и соответствующего закона, определяющего статус органа, осуществляющего ОРД, а также издаваемыми этим органом нормативными актами по организации и тактике ОРД определены задачи, компетенция, объем полномочий по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий и иных правовых действий.
Назначение на должность сотрудника оперативного подразделения означает предоставление оперработнику определенных полномочий.
Во-первых, должностное лицо оперативного подразделения, осуществляющего ОРД в полном объеме, в интересах разрешения задач ОРД вправе:
- осуществлять сбор, накопление, анализ, проверку и использование информации, связанной со сферой и инфраструктурой преступности, а также иных сведений, необходимых для обеспечения безопасности общества и государства;
- создавать и использовать информационные системы, обеспечивающие разрешение задач ОРД;
- заводить дела оперативного учета и осуществлять производство по ним с соблюдением условий осуществления оперативно-розыскного процесса;
- осуществлять сбор данных, характеризующих личность граждан, необходимых для принятия решения об их соответствии работе на важных государственных постах, а также в определенных учреждениях, организациях, иных объектах, о доступе к государственным или иным охраняемым законом секретам; осуществлять оперативно-розыскные мероприятия при исполнении поручения следователя, указаний прокурора и решений суда по уголовным делам, принятым ими к производству, если эти поручения, указания и решения изложены в письменной форме;
- проводить оперативно-розыскные мероприятия по исполнению запросов соответствующих международных правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств, если их исполнение поручено ему руководителем оперативного подразделения;
- принимать меры по обеспечению прав и законных интересов физических лиц, конфиденциально сотрудничающих с оперативным подразделением, а также безопасности сотрудников оперативного подразделения, членов их семей, близких родственников и по защите их имущества.
Во-вторых, должностное лицо оперативного подразделения, осуществляющего ОРД в полном объеме, в процессе разведывательной деятельности в сфере и инфраструктуре преступности, осуществления оперативной проверки, производства по делам оперативного учета и иным оперативно-розыскным материалам вправе:
- осуществлять опрос граждан, должностных лиц, получать от них информацию, использовать их добровольную помощь;
- получать с использованием методов конспирации информацию от лиц, если есть основания полагать, что данные сведения имеются в их распоряжении, но они не желают предоставить ее непосредственно оперативному подразделению;
- проводить беседы с лицами, подозреваемыми в совершении преступлений, с применением детекторов симуляции;
- устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения конфиденциального сотрудничества с частными лицами;
- получать от физических и юридических лиц (независимо от форм собственности) бесплатно или за вознаграждение информацию о готовящихся или совершенных преступлениях, а также об угрозе безопасности общества и государства;
- объявлять о назначении вознаграждения за помощь в выявлении и раскрытии преступлений, задержании разыскиваемых лиц и выплачивать его физическим и юридическим лицам, оказавшим соответствующую помощь оперативному подразделению;
- привлекать к проведению оперативно-розыскных мероприятий как открыто, так и конфиденциально отдельных частных и должностных лиц, специалистов, экспертов в сфере науки, техники и других областях;
- истребовать документы и данные, характеризующие деятельность предприятий, учреждений и организаций (независимо от подчиненности и форм собственности);
- наводить справки по учетам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также проверять по информационным системам учреждений, предприятий и организаций (независимо от подчиненности и форм собственности), лиц, подозреваемых в подготовке или совершении преступлений для выяснения их образа жизни, источника и размера их доходов, а также иных сведений, необходимых для решения задач ОРД;
- получать информацию из автоматизированных, справочных систем и банков данных, создаваемых органами судебной системы, органами прокуратуры, правоохранительными органами, а также министерствами, ведомствами и другими государственными органами;
- беспрепятственно входить в любое время суток на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а на территорию воинских частей и других режимных объектов по согласованию с их руководителями для выяснения данных, требующихся для разрешения задач ОРД. Изымать в помещении и на территории указанных объектов материалы, документы, сырье, образцы продукции и другие объекты для исследования, в том числе без сообщения об их изъятии;
- обследовать жилые помещения, здания, сооружения, участки местности, транспортные средства с согласия их владельцев или обитателей для выяснения обстоятельств совершенного или готовящегося преступления, обнаружения разыскиваемых лиц;
- проникать, используя методы конспирации, в квартиру, помещение, транспортные средства и другие публично недоступные объекты с целью выявления, фиксации, изъятия следов преступления, документов и других предметов — носителей информации об их совершении, предварительного исследования этих объектов, а также для обеспечения проведения оперативно-розыскных мероприятий;
- производить проверочную закупку, а также в иной форме собирать образцы для сравнительного исследования;
- осуществлять предварительное исследование обнаруженных и негласно зафиксированных либо изъятых следов противоправных деяний, иных предметов и документов, сырья, образцов продукции и других объектов для выявления фактов противоправной деятельности;
- осуществлять поиск и отождествление личности по приметам;
- проводить оперативное обследование физического лица;
- осуществлять визуальное наблюдение в общественных местах с применением фото, кино, видеосъемки, оптических и радиоприборов, других технических средств;
- устанавливать оперативное наблюдение и проводить документирование с использованием современных методов и технических средств;
- осуществлять оперативный контроль поставок, товаров, веществ и иных материальных ценностей, являющихся предметами противоправной деятельности и предназначенных к провозу, вывозу или ввозу на территории государства;
- контролировать путем отбора по отдельным признакам телеграфно-почтовые отправления;
- осуществлять оперативное прослушивание телефонных и иных переговоров, а также получать информацию с использованием технических средств, обеспечивающих специальный контроль электросвязи;
- проводить оперативные и технологические (на базе применения средств оперативной техники) эксперименты;
- осуществлять оперативное проникновение в преступные группы, в сферу и инфраструктуру преступной деятельности, на криминогенные объекты негласных работников оперативных подразделений либо сотрудничающих с ними лиц с сохранением в тайне достоверных данных, касающихся их личности;
- применять в ходе осуществления ОРМ модель поведения, имитирующую преступную деятельность;
- осуществлять маркировку специальными химическими и другими веществами объектов в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий;
- применять служебно-розыскных собак;
- осуществлять личный досмотр лиц, задержанных по подозрению в совершении противоправных деяний, проверять и осматривать документы, удостоверяющие их личность, изымать и осматривать находящиеся при них вещи и документы, а также досматривать их жилые помещения, рабочие и иные места, транспортные средства;
- организовывать проведение и принимать участие в проверке финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций (независимо от форм собственности);
- привлекать к проведению этих проверок, ревизий и экспертиз квалифицированных специалистов учреждений, организаций, контрольных и финансовых органов;
- получать на основании письменного требования от банков, кредитных, таможенных, финансовых и других учреждений, предприятий и организаций (независимо от форм собственности) немедленно, а в исключительных случаях не позднее 10 суток информацию и документы об операциях, счетах, вкладах, внутренних и внешних экономических соглашениях физических и юридических лиц;
- привлекать по согласованию с другими органами, имеющими право осуществлять ОРД, силы и средства оперативных подразделений этих органов для проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий, если на это имеется разрешение руководителя оперативного подразделения, а в случаях, предусмотренных нормативными актами, руководителей органа, осуществляющего ОРД. В-третьих, должностные лица оперативных подразделений органов, осуществляющих ОРД, для обеспечения конспирации своей деятельности вправе:
- создавать конспиративные предприятия и организации;
- иметь правовой статус гласных или негласных штатных работников;
- изготавливать и использовать документы, зашифровывающие личность и ведомственную принадлежность оперативных работников, граждан, сотрудничающих с оперативными подразделениями на конфиденциальной основе, а также оперативных подразделений и их помещений, транспортных средств;
- использовать регистрационные и отличительные знаки предприятий, учреждений и организаций, а также осуществлять иные меры по зашифровке оперативных подразделений и их кадрового состава, организации их деятельности с использованием в этих целях иной ведомственной принадлежности;
- осуществлять защиту государственной и служебной тайны в оперативных подразделениях, используя в этих целях технические средства.
В-четвертых, должностные лица оперативных подразделений вправе пользоваться при проведении оперативно-розыскных мероприятий полномочиями сотрудников правоохранительного органа, в штаты которого они входят, а также правами, предоставленными в соответствии с нормами законов, определяющих правовой статус этих органов.
В-пятых, должностные лица оперативных подразделений органов, осуществляющих ОРД, вправе:
- осуществлять в соответствии с законодательством превентивное задержание лица, причастность которого к тайной, маскируемой противоправной деятельности подтверждается оперативно-служебными документами, отражающими результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных с соблюдением условий осуществления ОРД;
- проводить с использованием методов конспирации операции по задержанию вооруженных преступников и пресечению тяжких преступлений;
- преследовать лицо, совершившее или совершающее преступление, и осуществлять его задержание.
В-шестых, должностное лицо оперативного подразделения, проводящее ОРД в полном объеме, может быть уполномочено руководителем органа дознания осуществлять дознание по уголовному делу. При этом должностное лицо оперативного подразделения — дознаватель — до передачи уголовного дела следователю или прокурору вправе возбудить на основе материалов ОРД производство по уголовному делу, принять его к своему производству или направить по подведомственности, а также отказать в возбуждении производства по уголовному делу.
Должностное лицо оперативного подразделения — дознаватель, — возбудив производство по уголовному делу и приняв его к своему производству, действует в соответствии с полномочиями, предусмотренными уголовно-процессуальным законодательством.
После завершения дознания и передачи уголовного дела прокурору или следователю дознаватель может по их поручению осуществлять отдельные следственные и другие процессуальные действия, а также оперативно-розыскные мероприятия по поручению следователя, органа дознания (оперативного подразделения), сотрудником которого является дознаватель.
В-седьмых, должностное лицо оперативного подразделения вправе содействовать и осуществлять в соответствии с законодательством производство по делам об административных правонарушениях, таможенным и налоговым правонарушениям, нарушениям правопорядка в пенитенциарных учреждениях. При этом указанный оперработник вправе пользоваться полномочиями правоохранительного органа в соответствии с законодательным актом, определяющим нормативно-правовой статус этого ведомства.
Следует особо подчеркнуть, что сотрудник оперативного подразделения проводит только ту, определенную данным законом оперативно-процессуальную деятельность, которая необходима для достижения целей и разрешения задач, предусмотренных законами, определяющими нормативно-правовой статус органов, в штаты которых он входит. Кроме того, он правомочен проводить оперативно-розыскные мероприятия только в пределах полномочий и в том объеме, который установлен законами, регламентирующими компетенцию органов, осуществляющих ОРД, а также правовыми актами, регламентирующими организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе действовать тайно, опираясь на содействие физических лиц.
Важно то, что должностные лица субъектов оперативно-процессуальной деятельности находятся под защитой государства и имеют установленные законом правовые и социальные гарантии. Ущерб, причиненный имуществу должностного лица — субъекта оперативно-процессуальной деятельности — или близких его родственников в связи со служебной деятельностью данного должностного лица, подлежит возмещению в полном объеме из средств государственного бюджета.
Никто не имеет права вмешиваться в оперативно-процессуальную деятельность субъектов оперативно-розыскной деятельности и их должностных лиц. Исключение представляют особо уполномоченные законом лица, осуществляющие это в установленном законом порядке.
В ходе мероприятий оперативно-процессуальной деятельности оперативные работники подчинены только закону и своему непосредственному и прямому начальнику. Если задание или распоряжение противоречит закону, должностное лицо обязано руководствоваться требованиями закона. Если в результате выполнения задания или распоряжения может быть совершено преступление, должностное лицо обязано незамедлительно сообщить об этом вышестоящему начальнику и прокурору.
На должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, распространяются гарантии правовой и социальной защиты сотрудников тех органов, в штаты которых они входят.
При защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств допускается вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-процессуальную деятельность, либо лицом, оказывающим ему содействие, совершаемое при правомерном выполнении указанным лицом своего служебного и общественного долга.
Работникам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, предоставляются дополнительные льготы в вопросах социально-бытового и финансового обеспечения в порядке, установленном правительством и органами местного самоуправления.
При наличии данных об угрозе жизни, здоровью или имуществу работника и его близких родственников в связи с осуществлением им оперативно-розыскной деятельности в интересах безопасности государства или по раскрытию тяжкого преступления или раскрытию организованной преступной группы оперативное подразделение обязано принять специальные меры по обеспечению его безопасности, изменению данных о лице, места жительства, работы и учебы и других в порядке, определяемом правительством.
В своей служебной деятельности сотрудники органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, руководствуются требованиями закона и не связаны решениями политических партий и массовых общественных движений, преследующих политические цели.
В целях надлежащего выполнения служебных обязанностей сотрудниками органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, создаются условия, необходимые для получения специальной профессиональной подготовки, повышения квалификации и для медицинского обслуживания.
Руководитель оперативного подразделения. Субъектами оперативно-розыскной деятельности являются не только должностные лица оперативных подразделений, но и руководители органов, осуществляющих ОРД, руководители оперативных подразделений этих органов.
Руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, могут иметь заместителей, ведающих оперативно-розыскной работой.
Руководитель оперативного подразделения несет ответственность за выполнение задач, возложенных на возглавляемую им службу.
Для разрешения этих задач руководитель оперативного подразделения:
- организует своевременное получение оперативно-розыскной информации при помощи оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных оперативно-розыскным законодательством;
- обеспечивает осуществление оперативной проверки и производство по делам оперативного учета;
- координирует работу оперативного подразделения с иными оперативными подразделениями и службами органа, осуществляющего ОРД, а с санкции вышестоящего руководителя обеспечивает взаимодействие с оперативными подразделениями иных органов, осуществляющих ОРД;
- обеспечивает проведение оперативно-розыскных мероприятий в соответствии с правилами конспирации, создает условия конфиденциальности и безопасности сотрудничества с физическими лицами;
- направляет руководителям вышестоящих оперативных подразделений сообщения, отчеты и документацию, необходимую для выполнения возложенных на них задач;
- обеспечивает в установленных законом случаях и порядке информирование органов государственной власти и управления о фактах, необходимых для успешного разрешения возложенных на них задач;
- обеспечивает выполнение на основе договоров (соглашений) о правовой помощи запросов соответствующих международных правовых организаций и правоохранительных органов иностранных государств;
- организует проведение мероприятий в интересах безопасности сотрудников оперативного подразделения, членов их семей или близких родственников, а также защиты их имущества от преступных или иных противоправных посягательств;
- обеспечивает разрешение иных задач, возложенных на него нормативными актами, регламентирующими организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также оперативно-служебную деятельность органа, осуществляющего ОРД, в состав которого входит соответствующее оперативное подразделение. Руководитель оперативного подразделения традиционно обладает и полномочиями должностного лица оперативного подразделения.
Руководитель оперативного подразделения, осуществляющего ОРД в полном объеме, является также руководителем органа дознания и в пределах своей компетенции поручает конкретным сотрудникам оперативного подразделения:
- выполнять письменные поручения следователя, указания прокурора о производстве отдельных следственных действий;
- представлять следователю и прокурору испрашиваемые ими сведения в случае и порядке, установленном законодателем;
- задерживать лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и содержать их под стражей на основаниях и в порядке, предусмотренных оперативно-розыскным и уголовно-процессуальным законодательствами;
- освобождать из-под стражи лиц, задержанных без достаточных на то оснований;
- рассмотреть жалобу или другое заявление о противоправном деянии, а в случае принятия указанным сотрудником решения о возбуждении уголовного дела — осуществить по данному уголовному делу дознание. Вышеперечисленный объем полномочий, предоставляемый руководителю оперативного подразделения, позволяет указать на то, что данное должностное лицо должно отличаться профессионализмом, то есть знать и иметь опыт черновой работы на уровне рядового оперативного работника. В этом случае руководитель сможет реально помочь своим подчиненным в решении сложных оперативно-тактических задач. Например, руководитель операппарата должен уметь осуществлять оценку и переоценку добытой информации, высказывать окончательное суждение о ней и принимать решение о направлениях наиболее эффективного ее использования. Одновременно начальник операппарата должен не допустить утечки оперативно-розыскных сведений из-за неправильного выбора адресата. В целом же данное должностное лицо должно быть максимально самостоятельным в своих решениях по различным вопросам. Эти решения должны быть профессионально объективными, квалифицированными, обусловлены сложившейся оперативной обстановкой и не вызывать сомнений с точки зрения правового регулирования организации и тактики оперативно-розыскной деятельности.
Нельзя не сказать и о противоположном. Трудно оценить урон, наносимый оперативному подразделению или органу, осуществляющему ОРД, если во главе оказывается не специалист, то есть лицо, не имеющее ни оперативно-розыскной, ни юридической подготовки, ни опыта работы, однако наделенное стремлением командовать и руководить. Такие лица приходят с лозунгами перестройки работы, но взамен все разрушают, в том числе за счет высокомерного и пренебрежительного отношения к профессионалам, качественно от них отличающимся. Они разгоняют кадры, наносят вред делу и уходят руководить другой отраслью, в которой они тоже специалистами не являются.
Сказанное свидетельствует о том, что руководитель оперативного подразделения должен обеспечивать квалифицированное руководство операппаратом, а также своим подчиненным состояние защищенности, быть человечным в отношении с ними, уметь располагать к себе рядовых оперативных работников, сотрудничать с ними, воспринимая и развивая их идеи. Важно правильно оценивать оперработников, своевременно и умело поощряя их.
Помимо этого руководитель операппарата должен соответствовать и следующим требованиям:
- быть организатором работы службы (направлять повседневную деятельность, оценивать, обобщать «сырой» материал, превращать политику в действия и т. п.);
- абстрагировать общую задачу от конкретных ситуаций, возникших под влиянием определенных факторов;
- уметь брать на себя ответственность за принятые оперативные решения, особенно связанные с профессиональным риском;
- быть личным примером в этическом плане.
Помимо вышеуказанных категорий сотрудников оперативных подразделений (руководители и непосредственные исполнители — оперработники) определенный правовой статус может предоставляться отдельным должностным лицам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
В современных условиях такой специфичной фигурой являются должностные лица оперативных подразделений, назначенные помощниками к руководителям органов исполнительной власти по вопросам борьбы с преступностью.
Помощники руководителей центральных органов исполнительной власти и местных органов исполнительной власти по вопросам борьбы с преступностью (далее именуются — помощники руководителей) являются должностными лицами этих органов, назначаемыми из числа сотрудников действующего резерва Министерства внутренних дел и службы безопасности.
Организацию работы и контроль за деятельностью помощников руководителей осуществляют Министерство внутренних дел, служба безопасности, а также руководители соответствующих органов исполнительной власти.
Руководители органов исполнительной власти вправе вносить в Министерство внутренних дел, органы безопасности предложения о поощрении либо наложении дисциплинарных взысканий на помощников руководителей, а также имеют право самостоятельно осуществлять поощрения указанных помощников, исходя из оценки качества и эффективности их работы.
Правовую основу деятельности помощников руководителей составляют Конституция РФ, законы, иные правовые акты.
Основными задачами помощников руководителей являются организация защиты органов исполнительной власти от преступных посягательств, проникновения и влияния организованной преступности, выявление и пресечение фактов коррупции в этих органах, сбор и анализ информации, необходимой для борьбы с преступными сообществами, в том числе имеющими международные связи, использующими органы исполнительной власти для получения и легализации доходов от преступной деятельности.
Помощники руководителей в соответствии с возложенными на них задачами обязаны:
- обеспечивать через соответствующие правоохранительные органы защиту органов исполнительной власти от проникновения и влияния организованной преступности, коррупции и других преступных посягательств;
- принимать меры к установлению и изобличению организованных преступных формирований, использующих органы исполнительной власти в преступных целях;
- проводить во взаимодействии с правоохранительными органами необходимые мероприятия по пресечению угроз, шантажа и иных преступных посягательств в отношении служащих органов исполнительной власти и членов их семей;
- организационно обеспечивать проводимые в установленном законом порядке оперативно-розыскные и следственные мероприятия, целевые операции по борьбе с преступностью и коррупцией;
- обобщать ход реализации федеральных и региональных программ по усилению борьбы с преступностью и вносить предложения по организации их выполнения;
- информировать руководителей органов исполнительной власти об оперативной обстановке и состоянии борьбы с преступностью и коррупцией в этих органах;
- непосредственно участвовать в работе органов исполнительной власти при рассмотрении вопросов, связанных с преступностью и коррупцией.
Помощники руководителей имеют право:
- знакомиться с нормативными актами и иными документами органов исполнительной власти и подведомственных им предприятий, организаций и учреждений, в том числе содержащими статистические сведения и информацию коммерческого характера;
- проводить проверки по заявлениям и сообщениям о причастности к коррупции и иным правонарушениям государственных служащих органов исполнительной власти, получать от них необходимые объяснения и справки, знакомиться с материалами их личных дел и осуществлять другие предусмотренные законодательством мероприятия;
- вносить руководителям органов исполнительной власти предложения по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений;
- участвовать в работе межведомственных совещаний по вопросам противодействия организованной преступности и коррупции.
Деятельность этих должностных лиц в оперативно-розыскном процессе в основном ограничивается аналитическими, информационными, контрольно-организаторскими функциями.
Применяя в своей деятельности оперативно-розыскные мероприятия, сотрудники оперативных аппаратов и подразделений оперативно-розыскных ведомств руководствуются общими принципами. Характерными для оперативно-розыскного процесса и предусмотренными ст. 3 Федерального закона об ОРД являются конституционные принципы законности, уважения прав и свобод человека и гражданина, сочетания гласных и негласных начал и др.
Принципы оперативно-розыскной деятельности закреплены в названном законе, а также в законодательных актах, определяющих нормативно-правовой статус органов, осуществляющих ОРД. Они являются исходными положениями и руководящими началами деятельности оперативных подразделений, отражают назначение ОРД, особенности ее как организационно и тактически упорядоченной системы оперативно-розыскных мероприятий, проводимых в интересах борьбы с преступностью.
Выше говорилось, что оперативные подразделения, входящие в состав органов, осуществляющих ОРД, создаются с учетом структурного обеспечения борьбы с различного вида противоправными деяниями. Так, подразделения уголовного розыска ведут борьбу с общеуголовной преступностью (разбои, грабежи, бандитизм, преступления против личности, кражи, различного рода преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности); подразделения по борьбе с экономической преступностью — с преступлениями в сфере экономической деятельности; подразделения управлений по борьбе с организованной преступностью — с организованными преступными группами, совершающими тяжкие преступления (терроризм, похищения людей, бандитизм и т. д.) и т. п. Кроме того, специализация, учитывающая основные направления в борьбе с различного вида преступлениями, сохраняется и в деятельности конкретных оперативных подразделений (отделов, отделений, групп); например, в управлениях уголовного розыска функционируют подразделения, специализирующиеся на предупреждении, пресечении и раскрытии отдельных видов преступлений: грабежей, разбоев, краж личного имущества, краж и угонов автотранспорта, преступлений против личности и т. д. Аналогичная система специализации действует и в других правоохранительных органах и ведомствах, а также в спецслужбах. Структуру и функциональные обязанности оперативных служб и подразделений утверждают руководители оперативно-розыскных ведомств (министр внутренних дел РФ, директор ФСБ, директор ФСНП и т. д.) в соответствии с положениями об этих ведомствах. В свою очередь, в зависимости от основных организационных задач руководители ведомств и органов утверждают положения об оперативных подразделениях (или примерные положения), учитывая при этом два основных аспекта системы управления оперативными подразделениями: организация самого аппарата управления, отдела, отделения («статика» аппарата); организация процесса управления аппаратами («динамика»).
Вышеназванная специализация оперативных аппаратов органов и ведомств, осуществляющих ОРД, является одним из основополагающих начал, т. е. одним из основных правил деятельности этих подразделений.
В теории и практике оперативно-розыскной деятельности принцип специализации отражается, как правило, в четырех основных направлениях организации деятельности оперативных подразделений:
- организационно-управленческое (создание в составе оперативных аппаратов или подразделений отделов, отделений и групп, выполняющих организационные функции — анализ, планирование, слежение за обстановкой, выработка проектов управленческих решений и т. п.);
- линейное (функционирование сотрудников оперативного подразделения в соответствии со специализациями по различным направлениям — борьба с кражами, убийствами, разбоями, мошенничеством и т. п.);
Оперативно-территориальное (осуществление сотрудниками оперативного подразделения кураторства над соответствующим одноименным нижестоящим оперативным подразделением, осуществляющим свою деятельность на определенной территории);
- объектовое (деятельность сотрудников оперативного подразделения по осуществлению оперативного обслуживания объекта, направления или отрасли, осуществляющих хозяйственную, производственную, торговую, банковскую, коммерческую или иную деятельность и т. п.). Некоторые практические и научные работники полагают (и с ними можно согласиться), что перечисленные основные направления обеспечения работы оперативных аппаратов и подразделений являются принципами их соответствующей деятельности, которые находят свое отражение как в структурном построении оперативных подразделений, так и в функциональных обязанностях их сотрудников.
Принято считать, что управленческий цикл деятельности оперативных подразделений состоит из нескольких элементов:
- сбор, хранение, анализ и оценка оперативной и иной информации (информационно-аналитическая работа);
- планирование и принятие управленческих решений;
- организация исполнения управленческих решений;
- организация взаимодействия с другими подразделениями, аппаратами и ведомствами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;
- организация учета результатов ОРД, контроля за ее осуществлением, оказание практической помощи подразделению или его сотрудникам.
Все названные элементы деятельности оперативных подразделений — субъектов ОРД — взаимосвязаны друг с другом, оказывают воздействие друг на друга и в то же время составляют единое целое, обеспечивающее нормальное функционирование аппарата или подразделения. Действительно, если взять такой элемент, как «планирование», то он присущ и информационно-аналитической работе оперативных подразделений, и взаимодействию их с другими ведомствами, органами и подразделениями, осуществляющими ОРД, и контрольной функции и т. д. Аналогично можно говорить и о информационно-аналитической работе этих подразделений, которая является составляющим звеном других элементов деятельности оперативных подразделений: планирования, взаимодействия, контроля, оказания практической помощи и т. д.
Основными признаками информационно-аналитической работы этих подразделений являются система обнаружения, сбора, накопления, систематизации, анализа информации и на этой основе прогнозирование обстановки и ситуаций, выработка вариантов управленческих решений по подготовке и проведению конкретных ОРМ. Содержанием этой работы оперативных подразделений является изучение, анализ и оценка собранных при помощи ОРМ данных об оперативной обстановке.
В свою очередь, основными признаками и содержанием оперативно-розыскной работы по обеспечению функционирования оперативных подразделений являются:
- познавательная работа, обусловленная необходимостью получения информации о состоянии оперативной обстановки на территории, объекте, в отрасли;
- руководящая деятельность должностных лиц, возглавляющих оперативные подразделения, обладающих способностями создать предпосылки для оптимального сбора и анализа информации;
- переработка (исследование) информации, выработка на этой основе обоснованных решений;
- прогнозирование развития оперативной обстановки и адекватных мер оперативного подразделения;
- обеспечение гибкого слежения за внешней и внутренней сферой функционирования подразделения и своевременной корректировки решений.
Следовательно, информационно-аналитическая работа оперативных подразделений заключается в глубоком изучении оперативной обстановки, т. е. совокупности внутренних и внешних условий, оказывающих влияние на функционирование оперативных подразделений в целях разрешения задач оперативно-розыскной деятельности.
К внутренним условиям функционирования оперативных подразделений можно отнести следующие элементы:
- морально-психологическое состояние личного состава оперативного подразделения, его профессиональная подготовка;
- укомплектованность личного состава;
- оперативная готовность личного состава к действиям при внезапных изменениях обстановки;
- состояние сил и средств, обеспечивающих решение задач ОРД, результативность их использования.
К внешним условиям функционирования оперативных подразделений относятся:
- характеристика района дислокации оперативного подразделения, географическое положение его и обслуживаемых территорий и объектов;
- социально-демографическая характеристика населения на территории по месту дислокации оперативного подразделения или работающего на обслуживаемых объектах;
- совокупность преступных проявлений, видов преступлений и правонарушений за анализируемый период на территории (объекте);
- состояние сохранности всех видов собственности на территории (объекте);
- расположение и характеристика взаимодействующих органов внутренних дел, ФСБ, ФСНП и т. д.
Поступающая в оперативные подразделения информация об оперативной обстановке и о лицах и фактах, представляющих оперативный интерес, должна отвечать таким основным требованиям, как достоверность, полнота, своевременность, непрерывность и систематичность.
Аналитическая работа оперативных подразделений по результатам полученной информации также содержит ряд требований: изучение информации должно иметь место за достаточно продолжительный период времени; следует обеспечить массовость наблюдения за объектами и субъектами информации; необходимо обеспечить всесторонность изучения сведений, составляющих существо информации, систематичность и планомерность сбора информации и комплексное использование различных методов анализа. Все это будет способствовать объективным выводам по результатам изучения информации и успешной их реализации.
Аналитическая работа оперативных подразделений требует структурно-функционального и информационного обеспечения, что связано с решением ими группы следующих основных вопросов:
- определение субъектов аналитической работы и их компетенции, порядка, сроков и вида анализа, разработка аналитических документов и т. п.;
- создание эффективной системы сбора, накопления, хранения и использования оперативной информации;
- отработка процедуры анализа оперативной информации, разработка и использование типовых методик анализа информации, привлечение специалистов разного профиля для исследования в ходе анализа сложных проблем ОРД;
- организация использования результатов аналитической работы в практической деятельности оперативных подразделений
При этом следует четко представлять, что процедура анализа оперативной информации оперативными подразделениями предполагает четкое уяснение цели и задач анализа информации; точный выбор объектов изучения; выделение в каждом объекте предмета аналитического изучения и глубокое осмысление изучаемой проблемы (вопроса), определение источников оперативной информации.
Планирование является одним из важнейших элементов деятельности по обеспечению работы оперативных подразделений, любой шаг которых, а также должностных лиц этих подразделений по выполнению присущих им функций невозможен без предварительного обдумывания своих действий адекватно задачам оперативно-розыскной работы. Содержанием планирования, его внешней формой, являются планы или графики, расчеты, схемы и т. п.
Планирование в оперативных подразделениях является творческой деятельностью субъектов управления ОРД (руководителей и сотрудников), осуществляемой на основе анализа оперативной обстановки, изучения текущей оперативной информации о правонарушениях, оценки состояния сил и средств, комплекса организационно-управленческих, организационно-тактических и иных оперативно-розыскных мероприятий. Фундаментом в планировании работы оперативных подразделений является их информационно-аналитическая работа.
Планирование деятельности оперативных аппаратов и подразделений позволяет решать следующие задачи организационного аспекта:
- повышает мобильность, оперативность, целеустремленность оперативных подразделений при решении задач ОРД;
- устраняет возможность ошибок в использовании оперативно-розыскных сил, средств и методов;
- сосредоточивает внимание на главных задачах в сфере ОРД;
- обеспечивает согласованность действий оперативных подразделений с другими службами, аппаратами, органами ит. п.;
- определяет оптимальные затраты физических, материальных, криминалистических и иных ресурсов в достижении наиболее эффективных результатов в ОРД;
- облегчает осуществление контроля за выполнением намеченных оперативно-розыскных и иных мероприятий.
В процессе планирования работы оперативных подразделений целесообразно придерживаться определенных принципов:
первичность планирования, т. е. оно должно предшествовать любой деятельности любого направления в ОРД. В этом смысле планы могут быть письменными, т. е. фиксированными и подготовленными с учетом соответствующих требований, предъявляемых к служебным документам; планы могут быть в виде продуманного порядка действий без фиксации в виде письменного документа; законность — это соблюдение в процессе планирования требований законов и нормативных актов, регулирующих оперативно-розыскную деятельность; оптимальность планов предполагает достижение необходимых результатов в кратчайшие сроки и при наименьших затратах сил и средств;
комплексность планирования, т. е. системный подход к выполнению задач, стоящих перед оперативным подразделением, с учетом определения основных звеньев и главных проблем в решении намечаемых задач; непрерывность планирования — исполнение одних планов вызывает необходимость разработки дополнительных мероприятий, т. е. весь процесс деятельности идет на плановой основе, когда предыдущие и последующие оперативно-розыскные мероприятия планируются; научность планирования — разработка обоснованных и действенных планов с опорой на концепции, теории, принципы и методы управленческих наук, оперативно-розыскной теории, криминологии и других наук, регулирующих оперативно-розыскную деятельность; гибкость планирования предполагает придание планам возможности менять свою направленность с учетом временных и других ресурсов;
эффективность — планы способствуют достижению целей с учетом высокого уровня намеченных оперативно-розыскных и иных мероприятий как в организационном, так и в тактическом аспектах ОРД.
Система планирования в органах, осуществляющих ОРД, и их подразделениях, как правило, определяется нормативными актами соответствующих ведомств (МВД, ФСБ, ФСНП, ГТК и др.) или их территориальными управлениями, отделами и т. д.
Система включает следующие виды планов оперативных подразделений:
- текущие планы (как правило, на месяц, квартал, подчас — на полугодие и год);
- перспективные (стратегические, концептуальные) — это, как правило, планы —оперативно-розыскных мероприятий, направленных на выполнение комплекса, серии мероприятий по достижению целей с учетом развития системы какого-либо ведомства и его оперативных аппаратов, совершенствования форм и методов работы, внедрения передового опыта и т.п.;
- специальные планы — это планы специальных и иных мероприятий и операций, планы действий оперативных подразделений при чрезвычайных происшествиях, планы взаимодействия между службами и подразделениями, планы оперативно-розыскных мероприятий по конкретным делам и т.п.
С учетом целей, задач и содержательного характера планы оперативных подразделений делятся на:
- управленческие планы, которые предусматривают решение всего комплекса задач — подразделений. На их основе, как правило, осуществляется ежедневная оперативно-служебная деятельность оперативного подразделения;
- планы, дополняющие управленческие планы и предусматривающие решение ряда конкретных задач борьбы с преступностью, например на случай чрезвычайного происшествия. Они могут действовать в течение определенного отрезка времени, в течение длительного периода или постоянно;
- планы, обеспечивающие решение частных задач ОРД и работы оперативных подразделений. Это, как правило, планы по оперативным делам, планы оперативных комбинаций, планы применения средств и методов ОРД в конкретных ситуациях.
В работе оперативных подразделений практикуется и личное планирование деятельности как руководителей, так и сотрудников. Эти планы являются неотъемлемым элементом научной организации труда и составляют, как правило, основу вышеприведенных планов.
Руководители оперативных подразделений при осуществлении процедуры планирования и при формировании планов должны предусматривать:
- реальность составляемых планов;
- максимальность использования сил и средств, т. е. «напряженность» планов;
- стабильность планов;
- конкретность планов и составляющих их мероприятий;
- преемственность планов;
- индивидуальность планов;
- соблюдение в случае необходимости конспирации и режима секретности.
Процедура (процесс) обеспечения планирования работы оперативных подразделений предусматривает согласованность, целеустремленность и единство действий должностных лиц, участвующих в процессе планирования. Субъектами планирования являются, как правило, руководители и наиболее опытные сотрудники оперативных подразделений.
Процедура планирования, являясь системой последовательных и взаимосвязанных этапов действий субъектов планирования по подготовке и принятию планов, состоит из этапов:
- подготовительный (изучение обстановки, уяснение задач и целей, определение субъектов планирования, постановка задач);
- информационно-аналитический (сбор, систематизация и анализ необходимой информации об оперативной обстановке, формирование окончательных целей и задач на планируемый период);
- формирование проекта плана, его содержания, определение структуры плана, согласование и корректировка намеченных мероприятий;
- обсуждение и принятие плана после всех необходимых доработок и уточнений, после чего он утверждается соответствующим руководителем.
После утверждения (принятия) плана наступает очень важный и ответственный период в работе оперативных аппаратов и подразделений—деятельность сотрудников по его выполнению. Для этого содержание плана доводится до конкретных исполнителей, они проходят инструктаж, обучение, осуществляется расстановка согласно плану конкретных сил и средств и т. д.
Этот элемент по обеспечению деятельности оперативных аппаратов и подразделений, представляющий из себя соединение усилий оперативных подразделений разных служб органов, аппаратов и ведомств в решении задач ОРД в современных условиях, является объективной необходимостью. Обусловлено это также и тем, что на оперативные аппараты и подразделения различных служб, систем и ведомств возложена единая оперативно-розыскная функция, реализация которой основана на использовании аналогичных сил, средств и методов, на единой правовой базе.
Контроль за оперативно-розыскной деятельностью оперативных подразделений — субъектов ОРД, и оказание им практической помощи, как правило, составляет единый элемент процесса по обеспечению работы операппарата. Контроль представляет из себя одну из функций управления и включает систему мер по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования аппарата (подразделения) принятым управленческим решениям (законам, подзаконным актам, инструкциям, планам, приказам и т. п.).
Основной целью контроля за деятельностью оперативных подразделений является обеспечение единства решений и исполнения, предупреждения ошибок и недоработок. Контроль может быть предварительным, текущим и последующим.
Предварительный контроль в оперативных аппаратах и подразделениях осуществляется за правильностью и целесообразностью подготовки решений сотрудников подразделений.
Личный контроль, осуществляемый руководителями органа или оперативного подразделения, выражается в проверке состояния дел в службе или у отдельных сотрудников; в непосредственном участии руководителя в организации и проведении конкретных ОРМ (как по личной инициативе, так и по просьбе оперативных работников); рассмотрении документов, представляемых на утверждение (отчеты, рапорта, планы, справки, постановления и т.п.); заслушивании отчетов оперативных работников; проведении совещаний с оперативным составом, в том числе по итогам проверок.
С учетом результатов личного контроля руководитель или назначенное им для проверки должностное лицо осуществляет конкретные действия по оказанию практической помощи оперативному подразделению или его сотрудникам. Чаще всего это происходит в форме бесед, как правило, консультативного характера, инструктажа, показа действий, демонстрации приемов, разборки планов и результатов работы, оформления служебных и оперативных документов, разработки мероприятий и т. п.
Как показала практика, наиболее характерными недостатками в деятельности оперативных подразделений, выявляемых в ходе проверок и учитываемых при оказании практической помощи, являются:
- искажения учетных данных и отчетных сведений;
- неточности в оперативных документах;
- утрата контактов с конфидентами;
- неправильное оформление документов, регламентирующих работу с конфидентами;
- недостатки в использовании специальных денежных средств;
- отсутствие проверок по учетам в отношении лиц, представляющих оперативный интерес;
- допущение фактов угроз и шантажа в отношении лиц — объектов ОРД;
- нарушения принципов взаимоотношений с конфидентами;
- непринятие своевременных мер по фактам нарушений режима секретности и конспирации;
- умышленное завышение итогов ОРД;
- фальсификация оперативных документов;
- нарушения требований правил и порядка осуществления ОРМ и т. п.
Каждая проверка или ознакомление с деятельностью оперативных подразделений (в том числе и с оказанием практической помощи) заканчивается обязательным собеседованием с руководителями и оперативными работниками, составлением справок о результатах проверки и принятых мерах по устранению недостатков и упущений, оценивается положение дел, предлагаются меры по совершенствованию работы. Результаты инспектирования обсуждаются на оперативном совещании в подразделении, разрабатываются мероприятия по улучшению деятельности подразделения с указанием конкретных сроков исполнения. План этих мероприятий берется на контроль вышестоящим оперативным аппаратом.
Таковы основные направления служебной деятельности по обеспечению работы оперативных подразделений.
Необходимо отметить, что за счет создания оперативных подразделений — субъектов ОРД — данная правоохранительная деятельность структурно обособлена от иных функций уголовной юстиции. Операппараты, уполномоченные ее осуществлять и входящие в структуру оперативно-розыскных ведомств, должны быть оптимально построены. Это гарантирует своевременное и эффективное использование результатов оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем успешное функционирование оперативных подразделений зависит от соблюдения помимо вышеназванных ряда иных требований, предъявляемых как к этим формированиям, так и к их персоналу.
Так, оперативное подразделение должно осуществлять ОРД адекватно своей компетенции и месту в системе отраслевой оперативной службы. Кроме того, оперативный аппарат может успешно функционировать при условии единоначалия и персональной ответственности его руководителя. Помимо указанного действия руководители оперативного аппарата должны быть подчиненными таким принципам, как осуществление прямого руководства подчиненными; сочетание единоначалия и коллегиальности, особенно при выработке проектов решений; мотивация деятельности осужденных; лидерство и авторитет (личное знание основных приемов и методов оперативно-розыскной деятельности, умение ими пользоваться в сложной обстановке); гибкость руководства подразделением. При этом необходим оптимальный подбор и расстановка оперативных работников с учетом характера деятельности оперативного подразделения. Эти сотрудники, обладая определенной самостоятельностью, должны тем не менее быть подотчетны и подконтрольны руководителю операппарата. Наряду с этим деятельность оперативного подразделения должна координироваться с другими службами органа, в составе которого она функционирует, а также с иными оперативными подразделениями в интересах решения задач, требующих совместных усилий.
Последняя проблема исключительно актуальна, так как в современных условиях на законодательном уровне оперативно-розыскная работа по разрешению единой задачи возлагается на различные оперативно-розыскные ведомства. Например, борьбу с организованной преступностью должны вести и специализированные оперативные подразделения системы ГУОП МВД РФ, и аналогичные аппараты в системе ФСБ РФ. Подобного рода ситуация складывается и применительно к разрешению проблемы экономической преступности. В современных условиях это сфера деятельности ГУЭП и ГУОП МВД РФ и соответствующих оперативных аппаратов ФСБ, федеральных органов налоговой полиции.
Исходя из этого, важно, чтобы законодательный акт, регламентирующий ОРД, четко определял бы порядок взаимодействия между органами, осуществляющими ОРД, при разрешении задач в единой для них сфере ОРД. Однако здесь видны некоторые пробелы. Так, если Закон об ОРД в ч. III ст. 11 прямо указывал, что органы, осуществляющие ОРД, решают стоящие перед ними задачи самостоятельно, во взаимодействии между собой...», то в ст. 13 Федерального закона об ОРД указание на взаимодействие этих органов отсутствует. Вместо этого в ч. IV ст. 14 указанного закона имеется указание на обязанность органов, осуществляющих ОРД, оказывать друг другу необходимую помощь по известным фактам противоправной деятельности. И хотя это положение определенным образом сглаживает опущенную формулировку, оно предусматривает более узкую сферу совместной деятельности, чем в целом представляет из себя понятие «взаимодействие», указанное в Законе об ОРД.
Следует отметить, что законодатель в Российской Федерации, а также в странах СНГ и Балтии в соответствующих оперативно-розыскных законах установил, что основанием осуществления оперативно-розыскных мероприятий являются запросы других органов, осуществляющих ОРД, с учетом иных оснований для проведения ОРМ, предусмотренных оперативно-розыскным законодательством. Что касается организационно-структурного обеспечения взаимодействия, то оперативно-розыскные законы стран СНГ и Балтии изобилуют на этот счет пробелами. Однако, как показывает международный опыт, борьба с профессиональной (в том числе организованной) преступностью требует совместных усилий различных правоохранительных органов, компетентных осуществлять ОРД.
Здесь можно выделить следующие тенденции:
а) создание межведомственных структур, в том числе как организационного характера, так и призванных непосредственно осуществлять оперативно-розыскные мероприятия;
б) выполнение отдельными оперативно-розыскными ведомствами функции координатора в проведении оперативно-розыскной деятельности в сфере борьбы с организованной и иными формами преступности.
В Российской Федерации роль межведомственной структуры, координирующей деятельность правоохранительных Органов и спецслужб, в соответствии с и. 4.6 Положения о Совете Безопасности в РФ, является межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по общественной безопасности. Вместе с тем такая структура призвана координировать в целом деятельность правоохранительных органов и спецслужб, а не только и, видимо, не столько их оперативно-розыскную работу.
Кроме того, рабочим органом по обеспечению взаимодействия оперативно-розыскных ведомств указанная комиссия может быть только при наличии в ее составе структурных подразделений, обладающих полномочиями организовывать и координировать конкретные операции, требующие совместных усилий оперативных подразделений МВД, ФСБ, ФОНП, иных субъектов ОРД. По своему функциональному устройству соответствующая комиссия Совета Безопасности РФ должна быть органом, гарантирующим координацию оперативно-розыскных ведомств, а в противном случае возможно только методическое или нормативно-правовое обеспечение взаимодействия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Учитывая эту специфику упомянутой выше комиссии Совета безопасности РФ, в частности ее ограниченные возможности по координации ОРД в сфере борьбы с преступностью, Президентом РФ было решено, что в качестве координатора деятельности правоохранительных органов должен выступать Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуратуры субъектов Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры.
Вместе с тем нельзя не признать тот факт, что задача прокуратуры — надзор за соблюдением законности в деятельности органов, осуществляющих ОРД. Соответствующий акцент на этом был сделан Генеральным прокурором РФ в интервью газете «Аргументы и факты», упрекнувшим оперативные службы, правоохранительные органы в слабой работе, предоставлении прокуратуре материалов, на основании которых, в силу их содержания, вести эффективное уголовное преследование лидеров уголовно-преступной среды невозможно.
Кроме того, форма координации в виде созыва координационных совещаний по обсуждению проблемы борьбы с преступностью в современных условиях малоэффективна. Более того, можно сказать, непригодна для активного противодействия организованным преступным сообществам.
Реальными полномочиями в области координации деятельности оперативно-розыскных ведомств (кроме разработки различных федеральных целевых программ, концепций, проведения многочисленных совещаний и т. п.) не обладает и правительственная комиссия по противодействию злоупотреблениям наркотическими средствами, их незаконному обороту, Совет по государственному финансовому контролю при Министерстве финансов РФ.
В отличие от вышеуказанных структур, более конкретно разрешить проблему координации ОРД правоохранительных органов может Административный департамент Правительства России, однако при условии предоставления его руководителю властных полномочий в отношении руководителей органов, осуществляющих ОРД, а также права формировать межведомственные (временные) оперативные подразделения и т. п.
Актуальность проблемы эффективных совместных действий побуждает законодателя в отдельных странах СНГ обеспечить легитимность структурам, предназначенным для координации деятельности оперативных подразделений, функционирующих в составе различных органов, осуществляющих ОРД. Характерным примером в этом плане является Закон Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью». Здесь в ст. 8 раздела второго указывается, что при Президенте Украины создается Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью. Эта структура призвана осуществлять координацию деятельности всех государственных органов, которые обязаны разрешать задачу борьбы с организованной преступностью и коррупцией. В ее состав входит Председатель СБУ Украины и его заместитель — руководитель специализированной оперативной службы, функционирующей в соответствующей сфере ОРД; министр внутренних дел Украины и его первый заместитель — руководитель Главного управления по борьбе с организованной преступностью, председатель Правления Национального банка Украины, Председатель Государственного комитета по делам охраны государственной границы Украины, Председатель Государственного таможенного комитета Украины, начальник Главного управления государственной налоговой службы Украины. В состав Координационного комитета могут входить руководители других министерств и ведомств, принимающих участие в борьбе с организованной преступностью.
В заседаниях Координационного комитета принимает участие Председатель Комиссии Верховного Совета Украины по вопросам борьбы с коррупцией и организованной преступностью, Генеральный прокурор Украины, начальник управления Генеральной прокуратуры Украины по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с организованной преступностью.
К компетенции указанного Координационного комитета по борьбе с коррупцией и организованной преступностью относится:
а) координация и содействие деятельности органов, принимающих участие в борьбе с организованной преступностью;
б) разработка стратегии и рекомендаций по тактике борьбы с организованной преступностью;
в) организация сотрудничества по вопросам борьбы с организованной преступностью с соответствующими органами других государств и международными учреждениями;
г) подготовка ежегодных и специальных докладов (информаций) о состоянии организованной преступности в Украине, основных направлениях и результатах борьбы с ней и внесение их на рассмотрение Президента Украины и Верховного Совета Украины;
д) решение вопросов о распоряжении фондом содействия борьбе с организованной преступностью.
Для научно-исследовательского обеспечения борьбы с организованной преступностью при Координационном комитете создается межведомственный центр по проблемам борьбы с организованной преступностью.
Решения Координационного комитета по борьбе с организованной преступностью, принятые в пределах его компетенции и в соответствии с законодательством Украины, обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами, к которым они обращены.
Подобный вариант или его некоторые модификации могут быть приемлемыми в разрешении проблемы координации оперативно-розыскной деятельности в условиях, когда она рассредоточена между многим ведомствами, а конечные ее задачи, особенно в области борьбы с преступностью, едины.
Оценивая этот подход Украины к законодательному обеспечению организации взаимодействия и координации органов, осуществляющих ОРД, можно сказать, что этот вопрос вполне обоснованно детально урегулирован на уровне закона. При этом важно то, что регулирует этот вопрос именно законодательный акт, который по своему функциональному назначению призван разрешать эту проблему. Ведь Закон Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» посвящен определению нормативно-правового статуса специализированных оперативных подразделений по борьбе с организованной преступностью и коррупцией, координации их деятельности с иными государственными органами, а не регламентации ОРД в сочетании с регулированием уголовно-правового, уголовно-процессуального и иных аспектов, связанных с анализируемой сферой ОРД.
Особым аспектом законодательного обеспечения взаимодействия является и адаптация зарубежного опыта, придание легитимности межведомственным оперативным подразделениям, непосредственно осуществляющим оперативно-розыскные мероприятия. Речь идет об опыте США, где в соответствии с программой борьбы с организованной преступностью были созданы межведомственные оперативные подразделения под условным наименованием «ударные силы». Результативность их работы объясняется тем, что подобного рода формирования располагают возможностями тех служб, сотрудники которых входят в их состав. Важно и то, что правовой режим деятельности этих структур четко установлен уголовно-процессуальным законодательством и специальными инструкциями Министерства юстиции США.
Учитывая то обстоятельство, что для регламентации «проактивных» расследований, сочетающих в нашем понимании оперативно-розыскные мероприятия и следственные действия, в США принят именно такой подход, в Российской Федерации правой статус подобного рода структур и их задачи должен определять Федеральный Закон «Об оперативных подразделениях по борьбе с организованной преступностью», Следует отметить, что отдельные юристы, по-своему оценивая угрозу организованной преступности для общества и государства в России, полагают, что необходимы не межведомственные структуры, а Федеральное ведомство по борьбе с организованной преступностью.
Вместе с тем в силу решения Конституционного суда создание такой структуры маловероятно. Однако возможно принятие на себя функций координатора в сфере ОРД по борьбе с преступностью конкретным органом, осуществляющим ОРД. Прецедент по данному вопросу имеется в США, где такие функции выполняют межведомственный отдел разведки и информации, а также отдел по разведке деятельности организованной преступности Министерства юстиции США. Подобного рода задачу в современных условиях можно было бы возложить, к примеру, на органы ФСБ в РФ. Примечательно, что ст. 6 гл. 3 проекта Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью» в качестве координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью называет органы прокуратуры, а организатора взаимодействия в сфере ОРД — специализированные подразделения по борьбе с организованной преступностью МВД РФ.
Безусловно, такой вариант тоже возможен, однако не в его пользу свидетельствуют следующие обстоятельства:
а) согласно ч. III ст. 21 Федерального закона об ОРД, исключается доступ работников прокуратуры к сведениям об организации, тактике, методах и средствах осуществления ОРД;
б) согласно указу Президента РФ № 891 лишь органы ФСБ вправе в полном объеме осуществлять оперативно-розыскные мероприятия, предусмотренные ст. 6 Федерального Закона об ОРД;
в) в соответствии с гл. 2 Федерального закона об органах ФСБ в РФ, данное ведомство вправе осуществлять наряду с ОРД по борьбе с преступностью контрразведывательную и разведывательную деятельность.
Вышеперечисленные возможности свидетельствуют о том, что они объективно благоприятствуют роли ФСБ как координатора и организатора оперативно-розыскной работы в интересах эффективного разрешения задач, предусмотренных ст. 2 Федерального закона об ОРД.
Как видно, вариантов координации ОРД вполне достаточно для изучения и рассмотрения. Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что идея рассредоточения оперативно-розыскной функции по различным правоохранительным органам и спецслужбам, с одной стороны, обеспечивает их специализацию в соответствующей сфере ОРД. С другой же — разобщенность этих служб обусловливает необходимость регламентации на законодательном уровне их взаимодействия. Поэтому Федеральный закон об ОРД целесообразно дополнить рядом норм, определяющих структурное, организационное и оперативно-тактическое обеспечение взаимодействия, а также его порядок с последующей детализацией последнего в ведомственных нормативных актах по организации и тактике ОРД.
Взаимодействие оперативных подразделений при решении оперативно-процессуальных задач, требующих совместных усилий
В последнее время активно дискутируется вопрос о возложении на руководителя одного из правоохранительных ведомств, в частности МВД России, функции координации оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов в сфере борьбе с организованной преступностью, издав по этому вопросу соответствующий Указ Президента. О необходимости координации в сфере ОРД, как было сказано в «Известиях», говорили и ответственные работники ряда правоохранительных органов. Высказывались и различного рода опасения и критика внесенных предложений. Думается, что острота этой проблемы значительно снизится, если будет найден оптимальный вариант решения вопросов координации и взаимодействия в сфере осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Действительно, практика работы государственных и иных органов и структур, особенно выполняющих родственные задачи и функции, была всегда предметом острых дискуссий.
Поиски оптимальных (как казалось их авторам) путей решения вопросов координации и взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб велись в течение длительного времени, заканчиваясь то слиянием этих мощных ведомств, то их делением почти на «молекулярном» уровне, причем зачастую это делалось в угоду политическим интересам, а не действительным интересам граждан в деле их защиты от преступных посягательств.
Нередко казалось, что подходящий вариант наконец-то найден, но вновь и вновь появлялись различные сомнения, порой явно дилетантского толка. В самом деле, разве не управленческая наука провозгласила принцип координации усилий родственных аппаратов и их взаимодействия в поисках кратчайших и оптимальных путей решения единых, по существу, задач? Тем более, задач в такой сложной сфере государственной деятельности, какой является борьба с противоправными деяниями, обеспечение безопасности общества. Многие критики предложений о создании системы координации в сфере ОРД привели далеко не бесспорные доводы по данной проблеме, опасаясь, что какой-либо один человек станет «хозяином» информации и начнет узурпировать права других ведомств, подминая под себя всех и вся. Но ведь есть многочисленные прецеденты, о которых в литературе подробно сказано, относительно оптимально организованного взаимодействия. Более того, в Российской Федерации функции координации всех правоохранительных органов в борьбе с противоправными деяниями возложены на Генерального прокурора и руководителей нижестоящих прокуратур. Повторяем, всех правоохранительных органов по широкому спектру их деятельности и никак не в сфере ОРД. А как же быть с решением вопросов координации именно в этой специфической деятельности государственных органов, многие положения которой имеют грифы ограниченного характера?
Обратимся к рассмотрению ряда позиций, изложенных автором статьи в «Известиях», в которой он опирался на мнение ряда практических сотрудников и руководителей различных оперативных аппаратов. Прежде всего проанализируем точки зрения, носящие позитивный характер. Во многом они совпадают с доводами авторов, высказанными в первом параграфе настоящей главы. Так, аргументы специалистов, выступающих за решение вопроса координации и взаимодействия в сфере ОРД через создание организационных систем (комиссия, комитет, совет и т. п.), можно объединить в несколько блоков. Речь идет о том, что целесообразно возложить функцию координации оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с профессиональной, в т. ч. организованной криминальной деятельностью на министра внутренних дел — он же заместитель председателя правительства России, для чего создать рабочий орган — координационную комиссию с аппаратом сотрудников. Такое решение, по мнению сторонников этой позиции, позволит значительно улучшить взаимодействие органов, осуществляющих ОРД, и сможет обеспечить в кратчайшие сроки реализацию оперативной информации, накопленной в различных ведомствах на лидеров и активных участников социально-аномальной среды и об их коррумпированных связях. Поэтому эффективное взаимодействие неизбежно будет способствовать успешному проведению комплексных межведомственных операций по противодействию лицам, занимающимся криминальным бизнесом, прежде всего подрыву экономической базы социально-аномальной среды; МВД и ФСБ, имея параллельные оперативные структуры со сходной компетенцией, зачастую не координируют своих действий, по одному и тому же делу действуют в разных направлениях, поэтому возросла необходимость организационного решения проблемы координации и взаимодействия; в работе координационной комиссии в центре будет обязательно принимать участие Генеральный прокурор России, что явится гарантией соблюдения законности; организованные криминальные сообщества все теснее и профессиональнее координируют свои действия, устанавливают и развивают межтерриториальные, межнациональные и транснациональные связи. Это также диктует необходимость усиления взаимодействия и координации ОРД правоохранительных ведомств; лица, профессионально занимающиеся криминальной деятельностью, настолько глубоко проникли в сферу экономики и во многом в государственный аппарат, что стали дестабилизировать нормальное существование всего общества. И если начинать действенную борьбу по нейтрализации этого явления, то только на основе оптимального взаимодействия оперативно-розыскных ведомств.
Однако немало и противоположных мнений, которые отражают негативные отношения к созданию каких-либо координирующих систем, обеспечивающих взаимодействие органов, осуществляющих ОРД. Отрицательные отзывы можно также объединить в несколько блоков.
Здесь приводятся доводы в пользу того, что:
- если создавать координационную структуру (как считает один из сотрудников ФСБ, много лет занимающийся борьбой с организованной преступностью), то это должен быть надведомственный орган, подконтрольный Президенту, Правительству, Парламенту и, возможно, Верховному суду. Такие функции могла бы взять на себя Генеральная прокуратура, которая в соответствии с законом обязана надзирать за ОРД во всех органах, осуществляющих ОРД. Доверять же функцию координации органам МВД, с учетом деликатности этой сферы, нецелесообразно. Как видим, автор этого предложения, не выступая в принципе против координации и взаимодействуя при осуществлении ОРД, считает, что указанные функции нельзя возлагать на органы МВД;
- в случае возложения функции координации ОРД на МВД РФ есть вероятность накопления оперативной информации о социально-аномальной среде (т. е. банка данных как бы «компромата») под контролем одного человека — министра внутренних дел. Тогда он будет определять, как использовать эту информацию и чем заниматься другим правоохранительным органам. Однако вряд ли кто-либо может дать гарантию, что любой другой координирующий орган, вплоть до совета или иного органа при самых высших эшелонах власти, избежит соблазна склонения к авторитаризму, в т. ч. за счет использования сведений, имеющихся в его распоряжении.
И далее негативные оценки анализируемых предложений относительно координирующей роли МВД выглядят следующим образом:
- если МВД РФ наделить дополнительными полномочиями, — как считает подполковник налоговой полиции, — то может начаться саботаж деятельности оперативных сотрудников других правоохранительных органов. В данном случае, по мнению этого специалиста, придется забыть о серьезной борьбе с коррупцией в самой полиции;
- взаимодействие между оперативными работниками различных ведомств осуществляется при условии наличия совместных приказов по этим проблемам, а также если создаются объединенные оперативно-следственные группы с участием или во главе с работниками прокуратуры. Исходя из этого, какого-либо координирующего органа создавать не следует. И хотя параллельные структуры МВД, налоговой полиции и ФСБ нередко занимаются одной и той же криминальной структурой, считается, что задачи у ведомств разные: МВД обеспечивает правопорядок в государстве, а ФСБ и другие спецслужбы — безопасность этого государства. Это замечание весьма резонное, однако, на наш взгляд, работа оперативно-следственных групп в ходе расследования криминальных деяний основана на положениях уголовно-процессуального и оперативно-розыскного законов, а проблема использования таких принципов или методов, как взаимодействие и координация, скорее всего, являются предметом, относящимся к управленческой, организаторской деятельности. Именно знание управленческой науки и применение ее на практике поможет наладить эффективную работу и этих оперативно-следственных групп, скоординировать усилия сотрудников разных ведомств, составляющих основу указанных групп. И наконец, еще несколько мнений по анализируемой проблеме. Так, ряд специалистов полагают, что в создании механизма координации оперативно-розыскной деятельности ничего страшного нет. Например, ответственный сотрудник Генеральной прокуратуры РФ, указывая на этот фактор, тем не менее считает, что подобное сосредоточение в одних руках всей накопленной оперативной информации — это плохо. (Кстати, следует отметить, что подобное сосредоточение всей информации вряд ли возможно, даже если рассуждать об этом в гипотетическом аспекте);
- наряду с этим высказывается соображение, согласно которому есть опасность того, что правительственная комиссия по координации ОРД в случае ее создания во главе с министром внутренних дел станет опираться на МВД, а последнее станет в итоге супер-силовым ведомством с неограниченными возможностями. Видимо, здесь исходят из того, что попытка создания объединенного Министерства безопасности и внутренних дел закончилась неудачей. Известно и решение Конституционного суда, согласно которому желательно избегать монополий одного ведомства на столь специфичный вид деятельности, как ОРД.
Как видим, мнений много, и большинство из них сводится к следующему: координирующий орган если и создавать, то не под эгидой МВД. И вновь такой вывод звучит недостаточно убедительно, хотя бы потому, что именно объем выполняемой оперативно-розыскной работы в системе МВД значительно превышает аналогичные объемы, выполняемые другими органами — субъектами ОРД (ФСБ, ФСНП и др.). И это еще при том, что в ряде стран функции борьбы с преступностью и защиты государства выполняют полицейские органы, находящиеся в одном ведомстве и именуемые полицией безопасности, криминальной полицией, полицией охраны порядка, дорожной полицией, пограничной полицией и т. д. Немало сотрудников оперативных подразделений разных ведомств задают вопросы: надо ли этим подразделениям взаимодействовать и координировать свою работу? Если надо — то как? А если не надо — то почему?
Поэтому представляется целесообразным рассмотреть вопросы, касающиеся научных подходов к изучению проблем взаимодействия и координации деятельности оперативных подразделений в борьбе с противоправными деяниями.
Уже отмечалось, что законодатель в ст. 13 Федерального закона об ОРД рассредоточил оперативно-розыскную деятельность по различным правоохранительным органам и спецслужбам. Однако это механическое разделение функций в области ОРД вовсе не означает, что эти органы, службы и их сотрудники, решая родственные задачи, скажем, предусмотренные оперативно-розыскным законодательством по защите государственных интересов, никогда не встретятся в своих интересах друг с другом на пути осуществления различных ОРМ, в поисках одних и тех же объектов ОРД, в поисках и фиксации информации криминального или разведывательного характера или при решении вопросов разведывательно-поисковой работы на объектах или территориях. Особенно это относится к поиску информации на обслуживаемой территории, на которой осуществляется ОРД различными ведомствами и которая нередко подлежит отработке усилиями оперативных подразделений, имеющих различную ведомственную принадлежность, но одновременно добывающих на ней сведения, а нередко ведущих и поиск лиц, представляющих оперативный интерес. В свете оперативно-розыскного законодательства то же самое может иметь место и при оперативной отработке какого-либо направления оперативного интереса отрасли коммерческой, экономической, банковской или иной подобной деятельности и т. п.
Поэтому конкретный субъект ОРД — операппарат как внутри одного ведомства (МВД, ФСБ, ФСНП и т. д.), так и субъекты ОРД — операппараты разных ведомств неизбежно становятся обладателями сведений, оперативно-розыскное производство по проверке и использованию которых должно производить иное оперативно-розыскное подразделение или ведомство, либо и то и другое на совместной основе. Исходя из этого, а также руководствуясь требованиями п. 4 ч. 1ст. 14 Федерального закона об ОРД, органы, осуществляющие ОРД, проводят аналитическое исследование развединформации, информационно-аналитическую работу, в ходе которой эти сведения подлежат после их получения систематизации, анализу и оценке. На основе этого готовится объективная и максимально полная информация для того субъекта ОРД, в компетенцию которого входит ее последующая оперативная проверка, выработка и принятие соответствующего решения о ее реализации. Примером разделения полномочий субъектов ОРД, влекущих за собой нередко необходимость согласованных и скоординированных взаимных действий не только по обмену полученной информации, но и по ее реализации, является цепочка схожих по своему характеру и целям функций таких субъектов ОРД, как служба БЭП МВД РФ, оперативные подразделения ФСНП, подразделения по борьбе с организованной преступностью МВД РФ, соответствующие подразделения ФСБ, оперативные подразделения таможенных органов РФ и т. д. Все это относится к функциям как бы «внешнего взаимодействия. Аналогичные цепочки взаимодействующих оперативных подразделений наблюдаются и внутри оперативно-розыскных ведомств. Это так называемое «внутреннее» взаимодействие. Так, в системе органов внутренних дел в работе по борьбе с преступностью постоянно взаимодействуют подразделения уголовного розыска и оперативные аппараты исправительных учреждений и следственных изоляторов (речь идет о ситуации, когда функционирование подсистемы исправительных учреждений осуществляется в составе МВД РФ); подразделения по борьбе с организованной преступностью — с аппаратами БЭП и с оперативными подразделениями исправительных учреждений и следственных изоляторов; оперативные подразделения криминальной полиции (уголовный розыск, БЭП, УНОН, РУОП) — с подразделениями оперативной техники и т. д.
Законодатель в вышеуказанной статье оперативно-розыскного закона определил, что взаимодействие между органами — субъектами ОРД — не должно ограничиваться только обменом информацией, а охватывать и содействие друг другу в разрешении задач, требующих совместных усилий. Здесь речь идет о собственно взаимодействии, т. е. о деятельности оперативных служб, независимо от их функциональной специализации, в достижении поставленных целей.
Являясь в функционально-структурном отношении элементами системы органов — субъектов ОРД, — оперативные подразделения функционируют не изолированно, а в рамках комплексной деятельности оперативно-розыскных ведомств (органов), в непосредственной или опосредованной взаимосвязи и взаимодополняемости, то есть во взаимодействии.
Всякая система или подсистема есть не только множество определенных элементов, но это и та совокупность этих элементов, между которых обязательно существуют определенные функциональные отношения. В нашем случае этими отношениями являются отношения взаимодействия элементов системы. Рассматривая взаимодействие оперативных подразделений, его сущность и содержание, целесообразно заострить внимание на общефилософском понятии этой категории.
В философской литературе под взаимодействием понимается категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, взаимодополняемость, взаимопереход, порождения одним объектом другого.
Представляет интерес и определение взаимодействия с точки зрения военных наук, где под взаимодействием войск предполагаются согласованные их действия для выполнения боевой задачи. Оно организуется между участвующими в операции (бою) объединениями, соединениями, частями, подразделениями различных видов вооруженных сил, родов войск (родов сил) по задачам, направлениям, рубежам и времени действия.
В теории оперативно-розыскной деятельности под взаимодействием чаще всего понимается комплекс совместных или согласованных по времени, месту и целям действия двух и более аппаратов (органов, служб, подразделений) по решению определенных задач борьбы с преступностью, требующих их совместных усилий. Здесь следует отметить в первую очередь ряд общих моментов (признаков), характеризующих сущность данного понятия: согласованность по цели, месту и времени, соответствие требованию законов и подзаконных актов, сочетание наиболее присущих взаимодействующим субъектам сил, средств и методов. Эти отмеченные качественные характеристики взаимодействия являются основополагающими, ключевыми в понимании сущности взаимодействия оперативных подразделений как одного ведомства, так и различных ведомств — субъектов ОРД.
Говоря об объективной необходимости взаимодействия, можно прийти к выводу о том, что это обосновывается, с одной стороны, общностью задач, стоящих перед ведомствами, органами и подразделениями, осуществляющими ОРД; с другой стороны — различиями в их функциональном и структурном положении. Вместе с тем при рассмотрении данного вопроса следует руководствоваться и другими факторами, обусловливающими объективную необходимость взаимных действий. Так, если органы внутренних дел — субъекты ОРД — рассматривать как целостную динамическую систему, состоящую из подсистем (оперативных или иных подразделений), находящихся в органической связи между собой и системой в целом, то, скажем, оперативные подразделения криминальной полиции (УР, БЭП, ОНОН и др.) и органов, исполняющих наказания, или оперативно-технические подразделения, экспертно-криминалистические службы и другие представляют собой их подсистемы. Следовательно, необходимость взаимодействия систем и подсистем является одним из главных требований сохранения целостности, без соблюдения которого система как таковая существовать не может. Здесь речь идет о внутрисистемном взаимодействии, ибо как бы ни была велика структурно-функциональная самостоятельность оперативных подразделений органов МВД, ФСБ или иных, они способны эффективно выполнять свои задачи не сами по себе, а в рамках целостной системы соответствующих ведомств (органов), в непосредственной или опосредованной связи. Вероятно, по этой причине в СССР существовало два оперативно-розыскных ведомства: МВД и КГБ. Сказанное касается и межсистемного взаимодействия оперативных аппаратов различных ведомств (органов), т. е. внешнего взаимодействия, скажем, МВД и ФСБ в целом, МВД и ФСНП, ФСБ и таможенной службы и т. д. Не случайно так обострился вопрос координации оперативно-розыскной деятельности именно большого количества в РФ различных оперативно-розыскных ведомств (органов), т. е. когда неизбежно требуется упорядочение, взаимосвязь, согласованность их совместных усилий.
Говоря об органах — субъектах оперативно-розыскной деятельности (МВД, ФСБ, ФСНП и др.), надо отметить, что определение и формулирование цели взаимодействия входящих в их систему оперативных аппаратов (подразделений) является важным элементом их организации. Если цель не определена, не сформулирована, не известна, то управление системой не имеет смысла.
Помимо цели, взаимодействие в области борьбы с преступностью, как сложную и многогранную деятельность, можно анализировать и по целому ряду критериев: по характеру связей оперативных подразделений между собой; по времени осуществления совместных действий; по функциям взаимодействующих сторон; по их отношению к системе органов, осуществляющих ОРД; по степени конспирации; по этапам осуществления совместных действий; по субъектам взаимодействия.
Анализ взаимодействия имеет значение как теоретическое, так и важное практическое, поскольку позволяет найти наиболее эффективный вариант его организации в конкретных условиях деятельности оперативных подразделений для конкретных задач на различных иерархических уровнях системы (систем).
1. По характеру связей оперативных подразделений их взаимодействие при решении различных задач борьбы с противоправными деяниями по выявлению, раскрытию, предотвращению, пресечению указанных действий может быть непосредственным и опосредованным.
При непосредственном взаимодействии осуществляется установление прямых, непосредственных связей между оперативными подразделениями. Например, аппараты уголовного розыска при раскрытии противоправных деяний-инцидентов осуществляют взаимодействие с иными подразделениями органов внутренних дел. Это характерно, например, при осуществлении конкретных ОРМ, в ходе обнаружения лиц, совершивших преступление и скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, а также при розыске граждан, совершивших побег из мест лишения свободы, из-под стражи, без вести пропавших граждан.
Оперативные подразделения по борьбе с организованной преступностью взаимодействуют с иными оперативными подразделениями при проведении совместных операций и осуществлении производства по оперативным делам по выявлению и изобличению криминальных структур, а также в интересах предупреждения и пресечения деятельности вооруженных группировок; изъятия оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ; борьбы с бандитизмом; выявления и пресечения фактов коррупции и т. п.
Оперативные подразделения криминальной полиции (УР, БЭП, ОНОН, РУОП) взаимодействуют по широкому спектру направлений при решении задач ОРД с оперативными подразделениями следственных изоляторов и исправительных учреждений.
При непосредственном взаимодействии обмен информацией, проведение совместных ОРМ, выполнение запросов и поручений и другие формы взаимодействия осуществляется напрямую между самими оперативными подразделениями, минуя посредническое участие вышестоящих и иных управленческих структур.
При опосредованном взаимодействии связь между конкретными оперативными подразделениями осуществляется, как правило, через вышестоящий орган, представляющий службу, в интересах которой организуется взаимодействие.
2. По времени осуществления совместных действий взаимодействие оперативных подразделений может осуществляться постоянно и временно. К постоянному, например, относится взаимодействие, осуществляемое различными оперативными подразделениями в течение всей деятельности по предварительной оперативной проверке, а затем оперативной разработке деятельности лиц (лица), подозреваемых в совершении тайных противоправных деяний, вплоть до их изобличения. Зачастую этот вид взаимодействия осуществляется между специализированными подразделениями, созданными именно для выполнения функций взаимодействия при работе по сложным делам.
Ограниченное по времени взаимодействие направлено обычно на решение конкретной задачи и, как правило, в интересах кого-то из участников взаимодействия. Так, временно могут быть переданы оперативные силы и средства другому подразделению. Кроме того, может быть установлен временный обмен информацией, сотрудниками и т. п.
3. По функциям взаимодействующих сторон их сотрудничество, особенно при раскрытии противоправных деяний, осуществляемых соответствующими субъектами ОРД, предполагает различные виды деятельности: в частности, как оперативно-розыскную, так и уголовно-процессуальную, административно-правовую, уголовно-правовую, организационно-управленческую. В свою очередь, каждая из этих функций дифференцируется на функции меньшего порядка, а их реализация имеет свои особенности, характерные для совместной деятельности оперативных подразделений по выявлению, раскрытию либо предупреждению или пресечению противоправных деяний.
Так, оперативно-розыскная функция в ходе совместной работы взаимодействующих оперативных подразделений имеет определенную специфику, предполагающую сотрудничество в оперативно-поисковой, конфиденциальной, оперативно-технической и информационно-поисковой сферах. При этом в силу необходимости обеспечения принципа конспирации в реализации оперативно-розыскной функции в процессе взаимодействия участвует ограниченный круг субъектов. В то же время в процессе реализации, скажем, оперативно-поисковой подфункции в целях выявления противоправных деяний и лиц, их совершивших, осуществляются различные ОРМ поискового характера с привлечением широкого круга служб и подразделений органов внутренних дел.
4. По отношению к системе органов, осуществляющих ОРД, взаимодействие, как частично указывалось выше, различают в виде внешнего и внутреннего. В данном случае необходимо руководствоваться принципом относимости оперативных подразделений. Так, по отношению к единой системе МВД России как оперативно-розыскного ведомства любое взаимодействие между ее элементами (УР, БЭП, УНОН, ГУОП и др.) будет рассматриваться как внутреннее. В то же время с позиций иерархического положения каждого из этих элементов, их оргструктурной самостоятельности взаимодействие между ними может рассматриваться как внешнее взаимодействие. Следовательно, взаимодействие между оперативными подразделениями криминальной полиции (одна самостоятельная подсистема МВД) и оперативными подразделениями ОИН или оперативно-техническими подразделениями (другие самостоятельные подсистемы МВД) можно рассматривать с их позиций как внешние.
5. По степени конспирации можно выделить такие виды взаимодействия, как гласные и негласные. Оперативно-розыскные мероприятия, осуществляемые с обязательным соблюдением конспирации, как правило, носит характер негласных, т. е. оперативные подразделения при этом осуществляют совместные действия, стремясь полностью обеспечить принцип конспирации, соблюсти правило безопасности участников ОРМ, заранее спланировав свою работу, утвердив соответствующие планы и проведя необходимые согласования, в том числе с судом или прокуратурой.
При гласном взаимодействии субъекты ОРД признают, что специальной необходимости в обеспечении конспирации при проведении ОРМ не имеется и это отвечает их совместным интересам.
6. По этапам осуществления совместных действий процесс совместной согласованной деятельности оперативных подразделений можно разделить на следующие этапы: предварительный и последующий.
Предварительный этап предполагает проведение рабочих встреч между субъектами взаимодействия, формулирование целей и задач, согласование взаимных прав и обязанностей, определение порядка обмена информацией, подготовку совместных документов и т. д.
Последующий этап взаимодействия предполагает реализацию намеченных целей и задач конкретными методами и формами совместной согласованной деятельности.
7. По субъектам взаимодействие предполагает наличие следующих принципов: право и обязанность субъектов взаимодействия по реализации оперативно-розыскной функции в полном объеме и ее реализации в «усеченном» объеме. Как говорилось в предыдущем параграфе этой главы, к первой группе субъектов ОРД можно отнести в системе МВД оперативные подразделения УР, БЭП, УНОН, УОП и ОИН, а в системе ФСБ — контрразведывательных операций, военной, экономической, контрразведки, по борьбе с терроризмом, осуществляющие оперативно-розыскную функцию в полном объеме, а, следовательно, они используют это право и при взаимных действиях. Ко второй группе относятся в системе МВД и ФСБ оперативно-поисковые, оперативно-технические подразделения и иные, осуществляющие оперативно-розыскную функцию, а следовательно, и взаимодействие в ограниченном объеме.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что взаимодействие оперативных подразделений внутри одного ведомства, как и вне его (т. е. с подразделениями других оперативно-розыскных ведомств, а также ведомств между собой) можно рассматривать как своего рода систему, направленную на обеспечение совместной согласованной деятельности (в нашем случае, на обеспечение борьбы с противоправными деяниями и обеспечение безопасности общества). Так, говоря, например, о взаимодействии подразделений криминальной полиции и оперативных аппаратов органов, исполняющих наказания, можно иметь в виду, что единой целью такого взаимодействия будет раскрытие тех противоправных деяний, в совершении которых подозреваются лица, находящиеся в местах лишениях свободы.
Система взаимодействия в этом случае включает в себя:
- обнаружение нераскрытых преступлений и лиц, их совершивших (из числа тех, кто уже отбывает наказания за иные преступления);
- установление всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по такого рода уголовным делам;
- выявление ранее не установленных свидетелей, обнаружение и закрепление доказательств, имеющих значение для дела;
- выявление причин и условий уголовного деяния, а также иных обстоятельств, связанных с преступлением (неустановленных подстрекателей, организаторов, лидеров и авторитетов криминальной среды, их влияние на других участников преступлений, места хранения денежных и иных ценностей, места размещения банковских вкладов и т. д.);
- принятие мер по возмещению причиненного потерпевшим материального ущерба;
- возможная явка с повинной лиц, подозреваемых в причастности к нераскрытым преступлениям;
- изобличение виновных в совершении преступлений как до их поступления в места лишения свободы, так и во время нахождения в них;
- установление фактов преступлений в условиях свободы после совершения побега из исправительного учреждения;
- создание условий, обеспечивающих применение к виновным уголовного наказания в случае подтверждения их причастности к совершению преступлений до прибытия в учреждение и остававшихся нераскрытыми. «региональную» стратегию; в-третьих, оперативные подразделения, например, уголовного розыска, БЭП, РУОП, ОИН и др., а также соответствующие службы УФСБ могут выступить не только как инициаторы и координаторы подчиненных нижестоящих подразделений, но и как инициаторы и координаторы ОРМ, проводимых конкретными службами взаимодействия при раскрытии преступлений демонстративного характера, преступлений-инцидентов, а также тех из них, которые имеют большой социальный резонанс. Планы должны содержать мероприятия, обоснованные в силу потребностей оперативной обстановки, они должны быть своевременными, конкретными и реальными, а также обеспечивающими преемственность с ранее принятыми управленческими решениями.
в) Выработка совместных мер по информационному обеспечению взаимодействия, как в целом, так и конкретных оперативно-розыскных мероприятий. Эта форма взаимодействия тесно связана с такой другой его формой, как совместный анализ и планирование. Она представляет собой организацию процесса накопления и анализа сведений, имеющих оперативный интерес для взаимодействующих оперативных подразделений, и обмена этими сведениями. Это не одноразовый обмен сторон определенными сведениями, а сложный комплекс двухсторонней связи, предполагающий взаимное информирование об установленных фактах, лицах и процессах, имеющих значение для раскрытия преступлений и решения иных задач ОРД. Эта форма взаимодействия закреплена в п. 4 ст. 14 Федерального Закона об ОРД как обязанность органов, осуществляющих ОРД. Считается, что в данном случае взаимодействие оперативных подразделений осуществляется в форме информационного обмена.
Взаимное информирование оперативных аппаратов и подразделений должно носить постоянный, регулярный характер. Периодичность представления информации должна зависеть от ее характера. Сведения об общем состоянии оперативной обстановки на обслуживаемой территории или объекте оперативным подразделениям целесообразно представлять друг другу ежемесячно; информацию о совершенных преступлениях — ежедневно; сведения о преступлениях прошлых лет и оставшихся нераскрытыми — ежегодно; о лицах, находящихся в розыске, по мере накопления розыскных дел, но не реже одного раза в квартал.
Информация, полученная оперативными подразделениями в результате инициативного оперативного поиска, но реализация которой входит в компетенцию взаимодействующего подразделения, направляется в это подразделение для проверки и принятия мер систематически, по мере ее поступления.
В последнее время в практике взаимодействия оперативных аппаратов органов внутренних дел используется механизм контроля над прохождением различной информации о преступлениях, подозреваемых лицах, вещественных доказательствах от момента ее получения и до ее реализации. В основном этот контроль осуществляется вышестоящим оперативным аппаратом на основе разработанных «уведомлений о проверке инициативных сообщений и явок с повинной». Суть его в том, что копию краткого содержания сообщения оперативное подразделение одновременно с первым экземпляром, направляемым адресату, пересылает в информационный центр МВД, УВД, После отработки информации соответствующее уведомление поступает в ИЦ, и она снимается с контроля. Такая система дисциплинирует работников взаимодействующих служб и дает положительные результаты;
г) Согласованная конкретная оперативная разработка арестованных и осужденных, обоснованно подозреваемых в совершении преступлений. Данная форма взаимодействия наиболее характерна для взаимодействующих оперативных подразделений криминальной полиции, ФСБ, налоговой полиции с оперативными подразделениями следственных изоляторов и исправительных учреждений.
Согласованные оперативно-розыскные мероприятия, проводимые указанными оперативными подразделениями на совместной основе в отношении осужденных и лиц, заключенных под стражу, позволяют оптимизировать предварительное следствие, так как появляется возможность:
- установить в необходимых случаях подлинную личность субъекта, представляющего оперативный интерес;
- наиболее полно установить обстоятельства и соучастников преступления;
- установить причастность разрабатываемых к другим нераскрытым преступлениям;
- установить дополнительных свидетелей, которые могут изобличить лиц, совершивших преступление;
- выявить места хранения оружия, имущества и ценностей, похищенных или нажитых преступным путем;
- установить места нахождения преступников, скрывающихся от следствия;
- проверить правдивость показаний на следствии и во время судебного разбирательства;
- предупредить побеги из-под охраны, нападения на персонал охраны и иные преступления;
- предупредить преступления со стороны лиц, находящихся на свободе, из числа близких связей осужденных и подследственных. Используя эту форму взаимодействия, например, оперативные подразделения СИЗО и колоний ежегодно оказывают помощь криминальной полиции в раскрытии от 50 до 150 тысяч преступлений. Как видно, резервы и возможности велики.
Этими широкими возможностями обладают фактически все оперативные аппараты и подразделения, вступившие между собой во взаимодействие в период задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений.
д) Оказание взаимной помощи наличными силами и средствами. При использовании указанной формы взаимодействия оперативные подразделения оказывают друг другу помощь в совместном получении информации и ее реализации; в обмене сотрудниками; в частности, осуществляется временное прикрепление оперативных сотрудников одного оперативного аппарата или подразделения к другому; временно передаются оперативно-технические средства и материальные ресурсы другому оперативному аппарату и т. п.
е) Проведение совместных мер по проверке достоверности сведений, имеющихся в явке с повинной. Как показывает практика, ежегодно в среднем в оперативные подразделения органов, исполняющих уголовные наказания, являются с повинной и заявляют о совершенных ранее преступлениях более 20 тысяч лиц, отбывающих наказание; ими ежегодно заявляется о совершении более 40 тысяч преступлений. К сожалению, оперативные подразделения полиции не всегда добросовестно проверяют эту информацию, в результате сведения нередко теряют свою актуальность, обмен информацией необоснованно прекращается.
ж) В обеспечении взаимодействия оперативных подразделений в условиях динамичного развития общества, реформирования структур правоохранительных органов и спецслужб особое значение приобретает такая его форма, как выявление, обобщение и распространение передового опыта совместной деятельности.
Вся работа в этом направлении рассматривается как целенаправленный процесс, основными и взаимосвязанными этапами которого являются:
- выявление и обобщение передового опыта взаимодействия;
- изучение, в том числе экспериментальная проверка новых форм методов работы взаимодействующих органов и подразделений;
- внедрение передового опыта взаимодействия в практику деятельности оперативных подразделений.
Выявление и обобщение передового опыта взаимодействия оперативных подразделений состоит в поиске и обнаружении в массовой практике фактов использования наиболее прогрессивных форм и методов работы, начинаний, специфических подходов к решению проблем, образцов организации и деятельности, позволяющих достигать высоких результатов в решении задач ОРД. Как правило, выявлением, обобщением и внедрением в практику передового опыта занимаются вышестоящие оперативные аппараты, их руководители, а также сотрудники штабных, научных, учебных и специализированных учреждений.
Изучение передового опыта и его распространение заключается в исследовании применяемых отдельными оперативными подразделениями или системой подразделений тех или иных форм и методов взаимодействия, их практической проверке, обобщении полученных результатов и формулировании выводов о возможности и необходимости широкого распространения этих начинаний в процессе служебной подготовки и других форм обучения личного состава, публикаций в печати, издания научных работ, подготовки служебных кино и видеофильмов и т. д.
з) Одной из эффективных форм взаимодействия оперативных аппаратов и подразделений являются заседания коллегий, оперативные и консультативные совещания, научные и творческие семинары, конференции, методические сборы, служебные совещания и т. п., на которых осуществляется разбор, анализ и подведение итогов совместной деятельности, проводимые на различных уровнях управления и призванные ориентировать оперативный состав на постоянный поиск новых форм и методов совместной работы, создавать реальные предпосылки для повышения эффективности взаимодействия. Подавляющее число оперативных сотрудников отмечает несомненную полезность совместных оперативных совещаний, семинаров, конференций по обмену опытом взаимодействия, а также совместных игр и учений.
Например, умело организуют взаимодействие органы внутренних дел Ульяновской области. Там создано специализированное отделение по организации взаимодействия между оперативными подразделениями УР, БЭП, РУОП, ОНОН, ОИН и др., сотрудники которого не реже одного раза в месяц обсуждают проблемы взаимодействия с участием представителей оперативных подразделений всех служб и аппаратов. Зачастую эти рабочие совещания происходят с выездом на место (в РОВД, СИЗО, колонию и т. д.), проводится ознакомительная работа, выявляются конкретные недостатки и промахи в период взаимодействия, анализируются результаты совместной деятельности, вносятся соответствующие предложения руководителям оперативных аппаратов, принимаются меры по устранению недостатков.
Все вышесказанное позволяет сделать некоторые обобщенные выводы по поводу обеспечения взаимодействия оперативных подразделений различных служб, органов и ведомств в решении различных задач ОРД:
- взаимодействие оперативных подразделений не является абстрактным, оно всегда носит вполне определенный предметный характер;
- предметный характер взаимодействия указанных подразделений находит свое внешнее выражение в конкретных формах и методах совместной оперативно-розыскной деятельности;
- формы и методы взаимодействия оперативных подразделений при всей их индивидуальности и специфичности являются взаимосвязанными элементами единого комплекса мер, осуществляемого всеми субъектами ОРД в целях решения задач последней;
- формы и методы взаимодействия обусловливаются самим содержанием, сущностью взаимодействия, его целями и задачами, они должны всячески способствовать его эффективности;
- в своей совокупности формы и методы взаимодействия образуют его содержательный аспект, при совершенствовании которого в совокупности с иными факторами можно добиться совершенствования всего уровня взаимодействия;
- совершенствование содержательного аспекта взаимодействия в совокупности с другими представляется прежде всего в решении вопросов структурного обеспечения совместной деятельности оперативных подразделений разных органов и ведомств и ее специальном нормативно-правовом регламентировании.
Необходимо также отметить некоторые основные принципы взаимодействия на высшем иерархическом уровне ведомств, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и в состав которых, согласно ст. 13 Федерального закона об ОРД, входят оперативные подразделения.
Взаимодействие оперативно-розыскных ведомств при решении задач ОРД может быть осуществлено и в максимальном объеме (т. е. при участии всех ведомств — субъектов ОРД), и в каком либо ином сочетании (парное взаимодействие, тройное и т.п.).
С учетом значительного объема применения оперативно-розыскных мероприятий в борьбе с противоправными деяниями представляет интерес, например, рассмотрение наиболее характерных направлений взаимодействия органов внутренних дел с другими органами — субъектами ОРД в области изучения социально-аномальной сферы и решения задач ОРД. Именно в ходе этого взаимодействия применяются наиболее характерные его формы и методы.
Как показала практика, координация взаимодействия субъектов ОРД, ведущих борьбу с организованной преступностью, осуществляется аппаратами и подразделениями по борьбе с организованной преступностью МВД России:
1. Организация взаимодействия органов МВД России с органами Федеральной службы безопасности РФ.
Здесь выделяется ряд наиболее приоритетных для обоих ведомств направлений взаимодействия:
- эффективный обмен информацией о незаконных вооруженных формированиях, предполагаемых захватах заложников, различных проявлениях терроризма и другим направлениям и сферам взаимных интересов с целью принятия предупредительных мер;
- практическая отработка ряда конкретных совместных мер в рамках единого процесса по борьбе с бандитизмом, терроризмом, убийствами по найму, захватом заложников и иными проявлениями организованной преступности: отработка порядка и условий выполнения обоюдных или односторонних оперативно-розыскных заданий и поручений;
- обоюдное осуществление инициативных проверок лиц и фактов, представляющих оперативный интерес, а также решение проблем их дальнейшего изучения; временный или постоянный обмен сотрудниками; применение оперативно-технических средств при проведении совместных мероприятий; проведение совместных игр и учений; совместная разработка, например, оперативной игры при проведении согласованных мероприятий; создание временных или постоянных координирующих органов управления оперативными силами и средствами и т, п.;
- проведение оперативной проверки членов и лидеров организованных преступных групп;
- принятие мер противодействия проникновению преступных формирований из зарубежных стран на территорию России;
- обмен опытом борьбы с организованной преступностью, ознакомление с опытом работы спецслужб и криминальной полиции (полиции) стран ближнего и дальнего зарубежья;
- совместное проведение комплексных операций по пресечению и раскрытию преступлений межреспубликанского и транснационального характера с использованием каналов НЦБ Интерпола.
Последнее направление взаимодействия в борьбе с организованной преступностью является одним из основных и распространенных, в связи с чем целесообразно рассмотреть несколько конкретных примеров. Указанные комплексные операции делятся на два типа.
К первому типу можно отнести операции, «растянутые» на длительный период времени (год-два), с последовательным накоплением оперативной информации, ее обменом и поэтапным введением сил и средств МВД и ФСБ.
Второй тип операций характеризуется нанесением массированных краткосрочных «ударов» но определенным объектам, механизмам преступных структур с использованием максимального количества сил и средств органов внутренних дел и безопасности на конкретных направлениях и криминогенных местах.
К такому типу операций относятся совместные операции «Трап», «Перехват», «Заслон», «Янтарь», проводимые в несколько этапов и направленные на предотвращение незаконного вывоза сырья, полуфабрикатов драгоценных и редкоземельных металлов, драгоценных камней, валюты, антиквариата, ввоза оружия, наркотиков. В настоящее время созданы совместные оперативные группы из числа сотрудников МВД, ФСБ и таможенных органов, которые действуют в международных аэропортах, морских и речных портах, на крупных железнодорожных узлах, автомобильных трассах. Работа этих групп отличается хорошей результативностью.
Примером должного взаимодействия органов МВД и ФСБ может служить серия совместных мер по исполнению ряда Указов Президента Российской Федерации, касающихся усиления борьбы с преступностью. Так, в ходе проведения совместных ОРМ сотрудниками органов внутренних дел и безопасности по разработке организованной межрегиональной банды Иваницкого в Тамбовской области задержаны и привлечены к уголовной ответственности более 20 человек. Членами этой банды было совершено свыше 100 преступлений. В их числе убийства, нападение на военную часть, откуда было похищено 34 автомата, гранатомет, в другой воинской части преступники похитили 45 автоматов, 261 пистолет ПМ, свыше 4000 боеприпасов, из полицейского училища (г. Таллин, Эстония) — более 200 автоматов и пистолетов. При обыске у преступников изъято 77 единиц огнестрельного оружия, 6 похищенных автомобилей.
2. Взаимодействие органов внутренних дел с органами налоговой полиции.
Законом на Федеральную службу налоговой полиции возложено решение задач по борьбе с налоговыми преступлениями и правонарушениями, обеспечению безопасности деятельности налоговых инспекций, защите их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении ими служебных обязанностей.
Поэтому решение многих задач в сфере борьбы с преступностью и иными правонарушениями органами налоговой полиции вызывает необходимость их взаимодействия с другими органами — субъектами ОРД, в частности с органами внутренних дел.
В организационном плане взаимодействие органов МВД и ФСНП выражается в создании и деятельности постоянных координационных рабочих групп из представителей заинтересованных главков, управлений, отделов и подразделений, которые вырабатывают и способствуют реализации согласованных действий по борьбе с налоговыми преступлениями, правонарушениями в сфере экономики, потребительского рынка и т. п.
Органы внутренних дел осуществляют свое взаимодействие с органами ФСНП в основном в направлениях:
- информирования органов налоговой полиции о выявленных нарушениях налогового законодательства со стороны юридических лиц;
- предоставления сведений о наличии судимости и иных характеризующих данных в отношении лиц, проходящих по делам, находящихся в производстве оперативных подразделений и представляющих интерес для органов ФСНП;
- исполнения запросов органов налоговой полиции о наличии материалов в отношении лиц, представляющих оперативный интерес;
- выделения специалистов для совместных проверок предприятий, организаций и учреждений, нарушающих налоговое законодательство;
- проведения экспертных исследований в интересах органов налоговой полиции.
В свою очередь, оперативные аппараты органов налоговой полиции и руководители системы ФСНП в целях эффективного взаимодействия:
- регулярно информируют органы внутренних дел о конкретных фактах подготовки или совершения преступлений в сфере экономики и потребительского рынка;
- оказывают практическое содействие органам внутренних дел в борьбе с общеуголовными преступлениями;
- предоставляют информацию по запросам органов МВД о финансовом состоянии предприятий, учреждений и организаций, а также об источниках доходов объектов их оперативного внимания;
- информируют органы внутренних дел о нарушениях законодательства со стороны частных охранных и сыскных структур и т. п.
В орбиту внимания налоговой полиции нередко попадают преступные группы бандитской и иной общеуголовной направленности. В подобных случаях немедленное информирование органов МВД и совместные последующие мероприятия нередко дают эффективные результаты. Так, проверка соблюдения налогового законодательства одного из частных предприятий в городе Москве помогла сотрудникам уголовного розыска разоблачить впоследствии бандитскую группу, совершившую в городе Москве и Московской области 13 убийств. При задержании у преступников было изъято 8 автоматов, 2 обреза, пистолет, 5 гранат и взрывные устройства.
3. Взаимодействие органов внутренних дел с таможенными органами. Последние осуществляют ОРД в интересах защиты экономических интересов и экономической безопасности государства путем борьбы с нарушениями таможенных законов и правил.
Исходя из этих положений, органы МВД и таможенные органы взаимодействуют в направлениях:
- обеспечения контроля за соблюдением зоны таможенного контроля, организации охраны объектов таможенной инфраструктуры;
- ведения совместной борьбы с нарушениями таможенных правил;
- осуществления контроля за вывозом стратегических и других важных для интересов России ресурсов, материалов и культурных ценностей;
- организации валютного контроля;
- совместного ведения борьбы с контрабандой;
проведения совместных мероприятий по пресечению незаконного оборота через таможенную границу России наркотических средств и психотропных веществ, оружия, предметов художественного, исторического и археологического достояния народов России и зарубежных стран, объектов интеллектуальной собственности и т. п.
4. Взаимодействие органов внутренних дел с органами Федеральной пограничной службы обусловлено тем, что оперативные подразделения пограничной службы имеют возможность получать оперативно-розыскную информацию не только на территории России, но и за ее пределами в ходе охраны государственных границ, как России, так и границ других стран СНГ. В связи с этим при взаимодействии очень важен обмен взаимной информацией по вопросам, представляющим интерес в борьбе с наркобизнесом, незаконным оборотом оружия, радиоактивных и иных особо опасных веществ. Представляет интерес и взаимная информация о передвижении лидеров и авторитетов криминального мира, их связях за пределами России, межгосударственных связях членов организованных преступных группировок и т. п. Возникает потребность в тесном взаимодействии органов МВД и ФПС при проведении розыскных мероприятий в отношении преступников, скрывшихся с места совершения преступлений; бежавших из мест лишения свободы; разыскиваемых органами следствия и дознания и т. д.
Говоря о проблемах взаимодействия ведомств — субъектов ОРД, нельзя не вернуться и к тем из них, которые возникли сравнительно недавно: речь идет об упомянутом выше Указе Президента Российской Федерации «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации № 1100. Надо сразу отметить, что такое решение, несомненно, носящее более политический, чем организационно-управленческий (хотя и не без этого элемента) характер, не было слишком неожиданным. Многие практики и ученые помнят подобное решение, когда система исправительно-трудовых учреждений передавалась как бы в оперативное подчинение из МВД СССР в Министерство юстиции СССР. Оно было явно не подготовлено, отражало сложные коллизии в правящих тогда кругах и, как и следовало ожидать, привело к явно двойственному характеру руководства этой сложной структурой, ибо сотрудники ИТУ оставались в кадрах МВД и находились в двойном подчинении — МВД и МЮ, охрана частично подчинялась и входила в состав ИТУ, а другая часть охраны комплектовалась за счет военнослужащих (в том числе и по призыву) и подчинялась конвойным войскам МВД.
Такой гибрид просуществовал полтора года, и когда улеглись страсти после политических проблем система ИТУ вновь вернулась в пенаты — МВД СССР. Не учли авторы того эксперимента, что огромную массу осужденных необходимо было занять трудом, кормить, поить, Одевать, размещать в каких-нибудь жилых помещениях, а к решению хозяйственных вопросов МЮ было явно не приспособлено. Вполне закономерно возникает вопрос о том, как окажется на сей раз?
Пожалуй, наибольшее количество вопросов нынешний Указ Президента РФ о поэтапном реформировании уголовно-исполнительной системы и передаче ее в ведение Министерства юстиции РФ из МВД РФ вызвал у сотрудников оперативных подразделений как самой уголовно-исполнительной системы, так и криминальной полиции. Суть их сводится к следующему: останутся ли места лишения свободы в числе субъектов ОРД, иначе говоря, не будет ли прекращена в них оперативно-розыскная деятельность среди арестованных и осужденных?
Во-вторых, если исправительные учреждения не будут в результате передачи в ведение МЮ РФ являться субъектами ОРД (ибо органы МЮ РФ в числе таковых в соответствии со ст. 13 Федерального закона об ОРД не значатся), то как будет осуществляться оперативное обслуживание арестованных и осужденных, особенно в интересах указанных выше сложных задач борьбы с преступностью, в том числе и по раскрытию преступлений прошлых лет?
В-третьих, указанные проблемы могут иметь отношение и к другим субъектам ОРД (особенно ФСБ, ФСНП, ГТК), которые, ведя в пределах своей компетенции борьбу с разными видами Преступлений, в конце этого процесса обязательно выходят на необходимость взаимодействия с оперативными аппаратами следственных изоляторов и исправительных учреждений, где после ареста или осуждения содержатся лица, представляющие оперативный интерес для оперативных аппаратов службы безопасности, налоговой полиции, таможенных органов.
Наконец, в-четвертых, одно дело, когда криминальная полиция и места лишения свободы находятся в системе одного ведомства — субъекта ОРД, в данном случае МВД РФ, и осуществлять взаимодействия между ними проще. Другое дело — они окажутся в двух разных ведомствах и без надлежащей нормативной базы взаимодействие будет затруднено.
Анализируя положения вышеназванного Указа Президента РФ, необходимо отметить, что в ст. 5 Указа содержится указание Министерству внутренних дел совместно с Министерством юстиции «определить порядок проведения мероприятий оперативно-розыскного характера в учреждениях, исполняющих уголовные наказания, в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Строго говоря, из этого положения вытекает, что Указ не отрицает необходимости проведения в исправительных учреждениях оперативно-розыскной деятельности и, более того, ожидается, что два заинтересованных ведомства в пакете предложений по решению различных вопросов, связанных с передачей УИС в ведение МЮ РФ, в соответствии с п. 2 Указа внесут предложения о порядке осуществления ОРД в этой системе.
Предпочтительнее был бы вариант, согласно которому исправительные учреждения и следственные изоляторы, а также управляющий ими орган (Главное управление, департамент или иной) были бы признаны субъектами ОРД. Для этого необходимо внести изменение в текст ст. 13 Федерального закона об ОРД, дополнив ч. 1 этой статьи пунктом 3 в новой редакции: «п. 3. Уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации», а ныне действующий п. 3 сделать п. 4 и так далее, в результате чего ч. 1 указанной статьи будет состоять из восьми пунктов. Это было бы весьма кстати, ибо в случае такого решения отпадет необходимость менять содержание ст. 84 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность осуществления ОРД в исправительных учреждениях и не содержащей в своем тексте ни малейшего упоминания об органах МВД РФ.
Не повлекло бы за собой указанное решение и необходимости вносить изменения в п. 2 и п. 5 ст. 2, п. 2 и п. 6 ст. 13 и п. 2 ст. 14 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Кстати, этот закон и УИК РФ признают необходимость осуществления оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях, и нет никакого резона лишать их этого права.
Тем более это важно на современном этапе развития общества и государства, когда отмечается усиление криминализации многих сторон жизни, экономической, коммерческий и иной деятельности; высоким остается процент нераскрытых преступлений — примерно около 35% от общего количества зарегистрированных преступлений по стране, т. е. примерно каждое третье преступление.
Правильно организованное взаимодействие криминальной полиции и оперативных подразделений исправительных учреждений содержит в себе значительные потенциальные возможности по уменьшению остатка нераскрытых преступлений, по установлению лиц, их совершивших, а потому оно остается актуальным. Данная проблема вновь обострилась в конце 80-х г., т. к. возрастание криминального профессионализма и организованности, слияние общеуголовной и экономической преступности, ее коррумпированные связи в государственном аппарате вызвали необходимость системного подхода к оперативной отработке лиц, содержащихся в СИЗО и исправительных учреждениях и составляющих преступный потенциал общества.
Можно предположить, что во исполнение п. 2 названного Указа Президента РФ о реформировании системы исправительных учреждений будут представлены предложения, из которых станет ясно, что существование оперативных подразделений в уголовно-исполнительной системе, входящей в состав Министерства юстиции РФ, будет признано нецелесообразным. Как же тогда осуществлять ОРД в отношении арестованных и осужденных? Ведь не могут же они быть выведенными за пределы возможностей оперативно-розыскного наблюдения за ними, тем более, многие из них судимы два, три, четыре и более раз? Сложилась бы более чем странная ситуация: в обычной обстановке (т. е. за пределами СИЗО и исправительных колоний) оперативно-розыскная деятельность осуществлялась бы в соответствии с законом, а внутри названных учреждений криминальная среда осталась бы без оперативного внимания и без сдерживающих факторов их возможной криминальной активности.
Тем не менее варианты выхода из сложившейся ситуации имеются. Дело в том, что Федеральный закон об ОРД не установил ограничительных рамок в отношении осуществления ОРД на каких-либо территориях или объектах, а также в отношении каких-либо категорий лиц (за небольшим исключением). Во всяком случае, каких-либо ограничений в отношении осуществления ОРД среди арестованных и осужденных закон не устанавливает. Следовательно, возможны варианты оперативного обслуживания следственных изоляторов и исправительных колоний силами криминальной полиции, выделив в ее составе либо отдельных работников, либо создав специализированные подразделения. Попытки закрепления за местами лишения свободы оперативных работников полиции имели место еще в конце 50-х начале 60-х г. При этом работники полиции выделялись для работы в ИТУ в целях полного раскрытия преступлений прошлых лет, разоблачения сообщников осужденных, оставшихся на свободе, организации оптимальной координации разведывательно-поисковых и следственных действий, проводимых в ИТУ и вне их. Во многих ИТУ закрепленные сотрудники уголовного розыска работали весьма результативно. К сожалению, этот порядок был сломан очередной реорганизацией органов МВД. Тогда было признано нецелесообразным существование общесоюзного МВД СССР, а МВД были оставлены только в союзных республиках. И огромная страна осталась без координирующего органа в сфере борьбы с преступностью.
Помимо вышеназванного, когда оперативные подразделения остаются в уголовно-исполнительной системе, можно рассмотреть еще как минимум три варианта осуществления ОРД в исправительных учреждениях:
- согласно первому варианту, ОРД в исправительных учреждениях (в том числе и в следственных изоляторах) будет осуществлять работник(и) криминальной полиции того органа внутренних дел (как правило, районного звена), на территории оперативного обслуживания которого расположено исправительное учреждение. Здесь усматривается принцип объектового варианта оперативного обслуживания. Отрицательные моменты: работник полиции, не состоя в штатах учреждения, будет в роли своеобразного «гостя», он н« будет владеть ежедневной обстановкой, контроль за его (их) деятельностью будет затруднен, к тому же ему (им) сложно будет поддерживать состояние готовности к действиям в экстремальных ситуациях и т. п.;
- по второму варианту оперативно-розыскную деятельность в исправительных учреждениях будут осуществлять сотрудники специального подразделения в составе областного (краевого, республиканского) аппарата криминальной полиции. Этот вариант возможен в случае достаточно плотного расположения СИЗО и колоний либо в границах областного центра, либо вблизи его. Сомнения негативного плана в этом варианте аналогичны вышеуказанному;
- согласно третьему варианту, оперативно-розыскную деятельность в СИЗО и колониях будут вести сотрудники специализированного аппарата (подразделения), не входящего в штаты (структуру) аппаратов криминальной полиции, а являющегося штатным структурным подразделением областного Управления внутренних дел, МВД республики наряду с криминальной полицией. Этот вариант предпочтительнее двух других, но при условии, что сотрудники специализированного аппарата по осуществлению ОРД в уголовно-исполнительной системе постоянно будут дислоцированы при этих учреждениях (в том числе проживать по месту их расположения, особенно если речь идет об отдаленных районах).
Размышления по поводу реформирования уголовно-исполнительной системы и передачи ее из МВД в ведение МЮ РФ наводит на мысль о том, что этот процесс может быть продолжен.
В качестве предположения можно, например, поставить вопрос о целесообразности передачи в ведение того же МЮ из состава МВД РФ и следственного комитета. Ведь этот орган, осуществляющий следственные действия, т. е. исполняя уголовно-процессуальную и уголовно-правовую функции, может быть объединен с операппаратами и выделен в самостоятельную службу подобно тому, как это сделано в Казахстане. Но могут быть приведены доводы в пользу того, что суды как субъекты уголовного процесса находятся в составе МЮ, а следователи — нет. Здесь может быть сделан вывод, что следствие ближе стоит к органам юстиции, чем к органам полиции (полиции). В итоге следственный процесс как часть уголовно-правовой и уголовно-процессуальной функций будет более свободен от воздействия на него со стороны полицейских функций.
Вполне резонно возникает вопрос о том, а укрепится ли в этом случае оперативно-розыскная функция или нет? Размышляя по данному поводу, авторы считают вполне вероятным принятие стратегического решения о преобразовании МВД РФ в Министерство (Федеральную службу) полиции (именно полиции, так как за рубежом полиция является более профессиональным государственным органом по сравнению с полицией).
В ряде стран это достаточно однородная система, максимально занимающаяся отправлением оперативно-розыскной функции и охраной правопорядка (несомненно, при таком варианте развития событий возникает неопределенность в дальнейшей судьбе некоторых других служб Министерства, в частности внутренних войск, которые, например, сравнительно легко могут перейти в статус национальной гвардии или Федеральной службы, а также государственной противопожарной службы, перевод которой в МЧС также вполне вероятен). Может быть, именно тогда в составе Министерства (Департамента, Федеральной службы) полиции найдется место и для полиции безопасности?
Даже столь умозрительные рассуждения позволяют предположить, что в этом случае будут сэкономлены значительные финансовые средства, с одной стороны, за счет устранения вспомогательных служб (технических, снабженческих, медицинских и т. д.), а с другой — за счет того, что деятельность подобной системы не потребует поиска путей к взаимодействию различных ведомств и координации их действий в деле борьбы с любыми видами противоправных проявлений. Однако это всего лишь гипотезы. Еще свежи в памяти специалистов воспоминания, когда реформирование КГБ СССР привело к негативным последствиям, в частности к тенденции рассредоточения оперативно-розыскной функции по различным ведомствам. Сейчас также вполне вероятно расформирование операппаратов ОВД и появление ведомственного барьера между оперативными подразделениями ОИН и криминальной полиции.
Решающую роль здесь играет политика «сдержек и противовесов». Но нужна ли она будет в обществе, решившем всерьез не проявлять никакой сдержанности по отношению к борьбе с преступностью и коррупцией, а также поставить заслоны дальнейшей криминализации многих сторон жизни? Ответы на эти и многие другие не менее актуальные вопросы, по всей видимости, мы найдем на пути совершенствования совместных усилий многих органов государства в деле укрепления правопорядка в стране.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
